Delegacje otrzymują w załączeniu nową wersję dokumentu COM(2014) 654 final/2.

Transkrypt

1 Rada Unii Europejskiej Bruksela, 2 marca 2015 r. (OR. en) 14414/1/14 REV 1 ENER 433 PISMO PRZEWODNIE Nr dok. Kom.: Dotyczy: COM(2014) 654 final/2 KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie odporności europejskiego systemu gazowego w krótkim okresie Przygotowanie na możliwe zakłócenia dostaw ze Wschodu jesienią i zimą 2014/2015 r. Delegacje otrzymują w załączeniu nową wersję dokumentu COM(2014) 654 final/2. Zał.: COM(2014) 654 final/ /1/14 REV 1 gt DG E PL

2 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2014) 654 final/2 CORRIGENDUM This document corrects document COM(2014)654 final of Concerns all language versions. Factual corrections pertaining to Table 1, Figure 1/footnote 11, footnote 12, point 4.1(6) and point 4.1(12) KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie odporności europejskiego systemu gazowego w krótkim okresie Przygotowanie na możliwe zakłócenia dostaw ze Wschodu jesienią i zimą 2014/2015 r. {SWD(2014) 322 final} {SWD(2014) 323 final} {SWD(2014) 324 final} {SWD(2014) 325 final} {SWD(2014) 326 final} PL PL

3 1. WPROWADZENIE W dniu 28 maja 2014 r. Komisja przyjęła europejską strategię bezpieczeństwa energetycznego przedstawiającą kompleksowy plan mający na celu wzmocnienie naszego bezpieczeństwa dostaw energii 1. W związku z sytuacją na Ukrainie oraz wynikającą z niej groźbą zakłóceń w dostawach gazu do UE strategia ta wskazywała środki, jakie należy niezwłocznie wprowadzić, aby zwiększyć odporność UE na poważne zakłócenia w dostawach gazu podczas zbliżającego się okresu zimowego. W ramach tych natychmiastowych środków Rada Europejska zatwierdziła w dniu 27 czerwca 2014 r. wniosek Komisji dotyczący przeprowadzenia tzw. testów warunków skrajnych w celu oceny odporności europejskiej sieci gazowej na poważne zakłócenia dostaw gazu do UE podczas tej zimy 2. Na początku lipca Komisja zwróciła się do państw członkowskich, państw Wspólnoty Energetycznej, Gruzji 3 oraz Szwajcarii i Turcji, aby modelowały skutki różnych możliwych scenariuszy zakłóceń dostaw gazu na swoje terytorium tej zimy oraz opisały środki wprowadzone na wypadek niedoborów w dostawach. Komisja zwróciła się także do Norwegii o informację, czy jest w stanie zwiększyć swoje dostawy gazu w odpowiedzi na takie zakłócenia. Komisja zaproponowała utworzenie trzech grup dyskusyjnych, które miały skupić się na regionach, które prawdopodobnie najbardziej ucierpią na skutek zakłóceń dostaw. Regionami tymi są: południowo-wschodnie regiony UE (Bułgaria, Chorwacja, Grecja, Węgry i Rumunia), państwa bałtyckie i Finlandia oraz państwa Wspólnoty Energetycznej. Organy krajowe pracowały intensywnie przez całe lato, gromadząc dane i przeprowadzając w szybkim terminie oceny, i przedstawiły Komisji swoje sprawozdania 4 w sierpniu i wrześniu 2014 r. Europejska sieć operatorów systemów przesyłowych gazu (ENTSO gazu) dokonała również modelowania wpływu zakłóceń dostaw na system gazowniczy w całej UE. Otrzymano także uwagi od pewnej liczby stowarzyszeń branżowych, Międzynarodowej Agencji Energetycznej 5, grupy G7 i innych ważnych krajów partnerskich. Metodyki oraz scenariusze testów warunków skrajnych 1 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Europejska strategia bezpieczeństwa energetycznego, COM(2014) 330 final. 2 Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 27 czerwca 2014 r., EUCO 79/ Państwami Wspólnoty Energetycznej są: Republika Albanii, Bośnia i Hercegowina, była jugosłowiańska republika Macedonii, Republika Mołdawii, Republika Czarnogóry, Republika Serbii, Ukraina i Misja Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kosowie zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych nr Republika Gruzji jest państwem kandydującym do członkostwa we Wspólnocie Energetycznej. 4 W przypadku trzech państw bałtyckich i Finlandii sprawozdania krajowe zostały zastąpione jednym wspólnym sprawozdaniem. 5 Międzynarodowa Agencja Energetyczna przedstawiła wyczerpującą analizę rynku LNG. 2

4 Scenariusze zaproponowane przez Komisję wszystkim uczestnikom w ramach testów warunków skrajnych przewidywały zakłócenia dostaw przez gazociąg tranzytowy znajdujący się na terytorium Ukrainy oraz zakłócenia wszystkich przepływów gazu z Rosji do Europy utrzymujące się od jednego miesiąca do sześciu miesięcy (w okresie od września do lutego), przy założeniu, w każdym przypadku, przeciętnych warunków zimowych. ENTSO gazu opracowała także podscenariusz zakładający dwutygodniową falę mrozów w lutym, aby uwzględnić wpływ szczytowego zapotrzebowania na już poważnie obciążony system dostaw gazu. Proponowane scenariusze opierały się na wcześniejszych doświadczeniach oraz uwzględniały konieczność przetestowania naszych systemów energetycznych w bardzo trudnych warunkach, tj. w sytuacji zakłóceń wszystkich przepływów od głównego zewnętrznego dostawcy gazu ziemnego do Europy. W przypadku państw Europy Południowo-Wschodniej, które sprowadzają gaz głównie przez Ukrainę, skutki scenariusza zakładającego zakłócenia tranzytu gazu przez terytorium Ukrainy i scenariusza pełnego odcięcia dostaw gazu z Rosji są bardzo zbliżone, a w przypadku państw bałtyckich i Finlandii modelowane zakłócenia tranzytu gazu przez Ukrainę nie będą miały żadnych skutków. W związku z tym w swoim sprawozdaniu Komisja odnosi się zwykle do 6- miesięcznych zakłóceń dostaw rosyjskiego gazu przy założeniu normalnych warunków zimowych i jednej fali mrozów. Przeprowadzone testy już przyniosły cenne wyniki, ponieważ umożliwiły po raz pierwszy uzyskanie tak szczegółowych informacji na temat potencjalnych skutków poważnych zakłóceń dostaw gazu ze Wschodu, które mogą wystąpić, oraz przygotowania europejskiego sektora gazu na takie zakłócenia. W niniejszym komunikacie Komisja omawia najważniejsze wyniki testów warunków skrajnych oraz przedstawia szereg szczegółowych zaleceń. Jednocześnie z niniejszym komunikatem służby Komisji przygotowały dokument roboczy, który zawiera sprawozdania trzech grup dyskusyjnych, sprawozdanie ze współpracy z grupą G7 i innymi krajami partnerskimi oraz sprawozdanie z przeglądu rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu 6. Oprócz tego Komisja jest w trakcie przyjęcia zalecenia w sprawie stosowania zasad rynku wewnętrznego skierowanego do Wspólnoty Energetycznej. 2. WYNIKI TESTÓW WARUNKÓW SKRAJNYCH 2.1 Sytuacja w zakresie przepływów tranzytowych 6 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 994/2010 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylenia dyrektywy Rady 2004/67/WE, Dz.U. L 295 z 2010 r., s. 1. 3

5 Jednocześnie z testami warunków skrajnych, zaczynając już od wiosny bieżącego roku, Komisja Europejska czyniła znaczne wysiłki w celu wypracowania kompromisowego rozwiązania pomiędzy Ukrainą a Rosją dotyczącego ich sporu w sprawie płatności i nieuregulowanych należności za gaz, aby zapewnić wystarczające dostawy do Ukrainy oraz stabilny tranzyt do UE i pozostałych państw Wspólnoty Energetycznej. W ciągu roku odbyło się wiele spotkań pomiędzy Komisją Europejską a ukraińskimi i rosyjskimi władzami, w tym na szczeblu ministerialnym. Podczas ostatniego trójstronnego spotkania ministrów, które odbyło się 26 września w Berlinie, stronom udało się zbliżyć swoje stanowiska w sprawie najważniejszych elementów kompromisowej propozycji przedstawionej przez Komisję. Ten pakiet zimowy jest obecnie konsultowany w Moskwie i Kijowie; kolejne spotkanie trójstronne jest planowane przed październikowym posiedzeniem Rady Europejskiej. Osiągnięcie porozumienia zapewniłoby dostawy gazu do Ukrainy zimą. W ogólnym ujęciu stabilność dostaw gazu z Rosji do UE i przesył gazu przez terytorium Ukrainy zależą od wielu czynników, z których tylko niektóre są pod kontrolą UE. Ostrożność wymaga zatem, aby uwzględnione zostały wszystkie możliwe scenariusze, w tym poważne zakłócenia dostaw gazu. W związku z tym opisanych poniżej projekcji nie należy traktować jako prognoz, a jedynie jako możliwe scenariusze, które stanowią podstawę do działań interwencyjnych. We wrześniu i październiku 2014 r. przepływy gazu z Rosji do UE były czasami niższe niż zakładano, co, zdaniem Komisji, daje powód do niepokoju. W szczególności, we wrześniu odnotowano redukcje dostaw Gazpromu dla wielu unijnych przedsiębiorstw, jednak redukcje te nie miały niekorzystnego wpływu na bezpieczeństwo dostaw w UE ani w państwach z nią sąsiadujących. Fizyczne odwrócenie kierunku przepływu gazu ze Słowacji na Ukrainę było stabilne. Odwrócenie przepływu pomiędzy Polską a Ukrainą zostało tymczasowo przerwane na dwa dni, lecz szybko je wznowiono. Dostawy z Węgier do Ukrainy zostały przerwane na czas nieokreślony w dniu 25 września w związku z dużą ilością gazu, która jest wprowadzana do węgierskich gazociągów w drodze do instalacji magazynowych. Komisja monitoruje uważnie sytuację przy współpracy Grupy Koordynacyjnej ds. Gazu. 2.2 Sytuacja Europy w przypadku zakłóceń dostaw Na prośbę Komisji ENTSO gazu modelowało różne scenariusze zakłóceń dostaw. Zgodnie z modelem, w poszczególnych scenariuszach zakładających sześciomiesięczne zakłócenia dostaw, już po zmianie struktury dostaw, UE oraz państwom Wspólnoty Energetycznej, bez Ukrainy, będzie nadal brakowało w sumie od pięciu do dziewięciu miliardów metrów sześciennych gazu 7. Jednocześnie model ten wskazuje, przy założeniu zmaksymalizowanego wykorzystania infrastruktury i normalnych warunków rynkowych 8, że w przypadku wystąpienia takich sześciomiesięcznych zakłóceń gaz z Rosji jest zastępowany przede 7 Efekty te odpowiadają ok. 1 2 % rocznego zużycia w UE. 8 Należy zauważyć, że powyższe założenia niestety nie zawsze się materializują. 4

6 wszystkim w drodze importu dodatkowych ilości LNG. 9,10 ENTSO gazu nie modelowała wprawdzie wpływu zakłóceń dostaw na cenę gazu, ale brakujące ilości gazu będą musiały być zastąpione w warunkach wzrostów cen, które będą pobudzały import znacznych dodatkowych ilości LNG. To właśnie takie sygnały cenowe powodują w granicach przepustowości gazociągów międzysystemowych czy też bezpośredniego dostępu do instalacji importu LNG napływ gazu na rynki, na których jest on najbardziej potrzebny do celów np. ogrzewania lub produkcji energii elektrycznej. Wyższe ceny będą również przyczyniać się do wypuszczania na rynek dużych ilości gazu z instalacji magazynowych oraz dobrowolnego ograniczenia popytu. Modelowanie pokazuje również, które państwa byłyby najbardziej dotknięte zakłóceniami dostaw. 9 W skrajnym scenariuszu udział LNG w strukturze dostaw zwiększyłby się o 130 %, z 24 mld m 3 do 56 mld m Co ważne, według analizy ENTSO gazu, zwiększenie zdolności przesyłowej gazociągu OPAL (który stanowi jedno z przedłużeń gazociągu Nord Stream, biegnące od Greifswaldu w północnych Niemczech do Brandova na granicy niemiecko-czeskiej) do 100 % z obecnego poziomu 50 % nie doprowadzi do zmniejszenia brakujących ilości gazu we wschodnich państwach członkowskich ze względu na ograniczenia infrastrukturalne istniejące na wschodzie. Zasięg efektu zwiększenia zdolności do 100 % będzie ograniczony do zastępowania brakujących ilości gazu przez LNG w Europie Zachodniej. 5

7 Tabela 1 brakujące ilości gazu na dotknięte państwo w razie równoczesnego odcięcia dostaw przez Rosję i wystąpienia fali mrozów w okresie 6 miesięcy (łączny niedobór w mln m³ i największy względny niedobór miesięczny w %) 6-miesięczne zakłócenia dostaw z RU przy wystąpieniu 2-tygodn. fali mrozów BG EE FI EL HR HU IT LT LU LV PL RO SE SI BA MK SRB w lutym Łączny niedobór PRZED wprowadzeniem środków krajowych ( mln m ³ ) Największy względny niedobór 76% 100% 100% 18% 12% 35% 0% 59% 5% 15% 28% 32% 6% 17% 100% 100% 64% miesięczny w % Źródło: ENTSO gazu Wykres 1 zastępowanie rosyjskiego gazu w scenariuszu zakładającym 6-miesięczne zakłócenia dostaw z Rosji 11 Źródło: ENTSO gazu Do celów testów ENTSO gazu modelowało zarówno scenariusz zakładający współpracę, jak i scenariusz braku współpracy 12. Te dwa scenariusze różnią się głównie tym, że opracowane przez ENTSO gazu scenariusze współpracy opierają się na kluczowym założeniu dotyczącym równego (względnie) podziału obciążeń, w ramach którego, na zasadzie solidarności między państwami członkowskimi, niedobory gazu są dzielone równo pomiędzy sąsiadujące ze sobą państwa członkowskie, natomiast w scenariuszu braku współpracy państwa członkowskie ograniczają lub wstrzymują eksport gazu do innych państw członkowskich UE i do państw Wspólnoty Energetycznej, gdy tylko ich popyt wewnętrzny nie może zostać w pełni % całkowitego deficytu obejmuje również ilości, które nie zostały dostarczone tranzytem przez terytorium państw członkowskich UE do Turcji i Kaliningradu. 12 W swoim sprawozdaniu dla Komisji Europejskiej ENTSO gazu określa te dwa scenariusze odpowiednio jako nieoptymalny i optymalny. 6

8 zaspokojony. Scenariusz współpracy zakłada, że Ukraina i Mołdawia 13 są stale zaopatrywane w gaz pochodzący z państw członkowskich, przynajmniej przez terytorium Słowacji z wykorzystaniem pełnej zdolności przesyłowej, podczas gdy scenariusz braku współpracy zakłada eksport na poziomie 50 % słowackiej zdolności odwróconego przepływu. W przypadku braku współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i niewprowadzenia dodatkowych środków krajowych mogą pojawić się poważne niedobory dostaw wynoszące 40 % lub znacznie większe 14 przynajmniej pod koniec 6-miesięcznego okresu zakłóceń dostaw w przypadku Bułgarii, Rumunii, Serbii, byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii oraz Bośni i Hercegowiny (zarówno w scenariuszu zakłóceń tranzytu przez Ukrainę, jak i w scenariuszu pełnego odcięcia dostaw z Rosji). Niedobory o podobnej skali dotknęłyby Litwę, Estonię i Finlandię w scenariuszu pełnego wstrzymania dostaw do UE przez Rosję. Poważnie dotknięte zostałyby również Węgry i Polska 15, chociaż w mniejszym stopniu: niedobory w tych państwach wyniosłyby, odpowiednio, 30 % i 20 %. Ogólne skutki zakłóceń są przedstawione na wykresie 2. Scenariusz zakładający współpracę znacznie ogranicza skutki zakłóceń w najbardziej dotkniętych państwach członkowskich i państwach Wspólnoty Energetycznej, a w szczególności w Bułgarii, Estonii, Bośni i Hercegowinie, byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii i Serbii. Wśród państw doświadczających zauważalnych niedoborów znalazłyby się równocześnie Grecja i Łotwa 16. Zgodnie z symulacją, państwa członkowskie zaznaczone na mapach kolorem szarym nie będą bezpośrednio dotknięte zakłóceniami ze względu na ich obecną infrastrukturę dostawczą gazu oraz źródła dostaw. 13 W przypadku Mołdawii, niezależnie od założenia ENTSO gazu dotyczącego dostaw, kwestie handlowe i regulacyjne (dotyczące koncesji) uniemożliwiają eksploatację gazociągu międzysystemowego Iaşi-Ungheni pomiędzy Rumunią a Mołdawią, mimo że został on oficjalnie otwarty i jest technicznie sprawny. W związku z tym, do czasu rozstrzygnięcia tego problemu, w przypadku wystąpienia zakłóceń w Mołdawii będzie występować 100 % niedobór gazu. 14 Maksymalnie 100 % 15 Skutki zakłóceń dotykają Polskę tylko w przypadku scenariusza całkowitego odcięcia dostaw z Rosji. 16 Scenariusz zakładający współpracę ma wpływ na sytuację obu tych państw członkowskich, ponieważ są one otoczone państwami członkowskimi narażonymi w bardzo dużym stopniu na zakłócenia dostaw, ale same posiadają infrastrukturę (instalacje magazynowe na Łotwie i terminal regazyfikacyjny LNG w Grecji), która zapewnia im bufor ochronny. Zgoda na dzielenie tej infrastruktury z innymi państwami zmienia ich stan równowagi popytowo-podażowej. 7

9 Wykres 2 mapy regionów prawdopodobnych zakłóceń dostaw przed wprowadzeniem dodatkowych środków krajowych w miesiącu lutym, na koniec 6-miesięcznego okresu zakłóceń dostaw gazu z Rosji, w ramach scenariusza zakładającego współpracę i scenariusza braku współpracy, w normalnych warunkach zimowych 17 Scenariusz zakładający współpracę Scenariusz zakładający brak współpracy 6-miesięczne zakłócenia dostaw z RU Optymalne zarządzanie podczas kryzysu 6-miesięczne zakłócenia dostaw z RU Nieoptymalne zarządzanie podczas kryzysu 1 1 Źródło: ENTSO gazu Skutki trwałych zakłóceń dostaw w przypadku Ukrainy Sytuacja Ukrainy jest wyjątkowa na tle państw Wspólnoty Energetycznej. Państwo to posiada rozwinięte zdolności przesyłowe i magazynowe, i chociaż wymagają one modernizacji, to Ukraina jest dzięki nim w stanie radzić sobie z zakłóceniami dostaw w bardziej elastyczny sposób niż pozostałe państwa Wspólnoty Energetycznej. Normalne zużycie gazu na Ukrainie wynosi ok. 50 mld m 3, z czego ok. 20 mld m 3 jest pochodzenia wewnętrznego, a reszta jest importowana z Rosji. Dostawy gazu z Rosji na potrzeby własne Ukrainy zostały jednak wstrzymane 16 czerwca 2014 r. Z analizy testów warunków skrajnych na Ukrainie wynika, że produkcja krajowa i zapasy mogą pokryć % zapotrzebowania, o ile wprowadzone zostaną środki w ramach reakcji popytu. W optymistycznym scenariuszu przyjętym przez Ukrainę import z UE umożliwiłby częściowe pokrycie brakujących ilości gazu 18. Ważnym krokiem w tym kierunku było uruchomienie przepływu w kierunku przeciwnym do głównego pomiędzy Słowacją a 17 Obie mapy pokazują skutki w miesiącu lutym, na koniec 6-miesięcznego okresu zakłóceń dostaw z Rosji. Punktem wyjścia dla wszelkich krajowych środków dotyczących np. reakcji popytu, obowiązkowego przestawienia się na inne paliwo itp. jest ten prawdopodobny deficyt. W związku z tym państwa członkowskie, które wydają się nie mieć żadnego pola manewru, jeśli uwzględnimy wykorzystanie samej tylko infrastruktury sieci gazowej, jak np. Finlandia, mogą dysponować innymi środkami krajowymi takimi jak istniejący zaawansowany system zapewniający obowiązkowe przestawianie na inne paliwo gazowych jednostek wytwórczych i gazowych pieców centralnego ogrzewania. 18 Powyższy scenariusz przewiduje w szczególności pełną zdolność odwróconego przepływu ze Słowacji, z Węgier i Polski, a także ograniczenie zużycia gazu przez systemy ciepłownicze i w sektorze przemysłu. 8

10 Ukrainą; odwrócony przepływ działa od początku września i umożliwia przesył do 27 mln m 3 gazu dziennie, z tego dwie trzecie na zasadach ciągłych. Hipotetyczna 2-tygodniowa fala mrozów pod koniec 6-miesięcznego okresu zakłóceń z pewnością pogorszyłaby sytuację w zakresie bezpieczeństwa dostaw. Jak widać na wykresie 3, zgodnie z modelem ENTSO gazu również w tym przypadku scenariusz zakładający współpracę pozwoliłby zmniejszyć niedobory gazu w najbardziej dotkniętych państwach, podczas gdy w scenariuszu braku współpracy skala niedoborów byłaby dramatyczna. W scenariuszu zakładającym współpracę niedobory wystąpiłyby jednak także w pozostałych wschodnio-, środkowo- i zachodnioeuropejskich państwach członkowskich takich jak Austria, Republika Czeska, (północne) Niemcy 19, Włochy i Słowacja, ponieważ gaz płynąłby do państw mających większe niedobory. Zgodnie z modelem skala takich niedoborów wyniosłaby niespełna 10 %. Jest to poziom, który zwykle prowadzi do (naturalnego) zmniejszenia popytu na skutek zmian cen, bez potrzeby wprowadzania dodatkowych środków. Wykres 3 mapy regionów prawdopodobnych zakłóceń dostaw przed wprowadzeniem dodatkowych środków krajowych w miesiącu lutym, na koniec 6-miesięcznego okresu zakłóceń dostaw gazu z Rosji, w ramach scenariusza zakładającego współpracę i scenariusza braku współpracy, podczas fali mrozów Scenariusz zakładający współpracę Scenariusz zakładający brak współpracy 6-ms zakłócenia dostaw z RU (z falą mrozów) Optymalne zarządzanie podczas kryzysu 6-ms zakłócenia dostaw z RU (z falą mrozów) Nieoptymalne zarządzanie podczas kryzysu 1 1 Źródło: ENTSO gazu Narażenie sektora grzewczego na zakłócenia w dostawach gazu Około połowy zużycia energii pierwotnej w UE przypada na ogrzewanie pomieszczeń i podgrzewanie wody w sektorze mieszkalnym i sektorze usługowym oraz na ciepło technologiczne w sektorze przemysłowym. Ogrzewanie pomieszczeń i podgrzewanie wody w budynkach pochłania szczególnie duże ilości gazu na Węgrzech, we Włoszech, w Niderlandach i w Zjednoczonym Królestwie, jak pokazuje wykres 4 poniżej. 19 Obszar rynkowy znany jako Net Connect Germany. 9

11 Wykres 4 rozkład w państwach członkowskich zapotrzebowania końcowego na ciepło do ogrzewania pomieszczeń i podgrzewania wody w sektorach mieszkaniowym i usługowym, według typu paliwa i nośnika energii Źródło: Analiza rynku ciepła w UE-28 za 2010 r. opracowana w ramach projektu STRATEGO. Ogrzewanie pomieszczeń i wody odbywa się w UE w większości przy użyciu indywidualnych kotłów na własny użytek (88 %), podczas gdy udział systemów ciepłowniczych wynosi 12 %. Średnia ta nie pokazuje jednak dużych różnic między poszczególnymi państwami w państwach bałtyckich, w krajach Europy Północnej, Środkowej i Wschodniej systemy ciepłownicze odpowiadają za % dostaw energii cieplnej 20, obsługując od 10 % do niemal połowy konsumentów krajowych 21. Średnio 44 % systemów ciepłowniczych jest zasilanych gazem. Odsetek ten sięga 80 % w państwach, w których systemy ciepłownicze są bardzo rozpowszechnione, na przykład na Łotwie, Litwie, Słowacji, w Bułgarii i na Węgrzech. W związku z tym w państwach bałtyckich i w Finlandii zużycie gazu w systemach ciepłowniczych i w elektrociepłowniach zazwyczaj stanowi około 50 % całkowitego zużycia gazu. Opalane gazem ciepłownie (o ile nie mają możliwości przestawienia się na inne paliwo) i odbiorcy energii cieplnej z takich ciepłowni są co do zasady uważani za odbiorców chronionych 22 i są ostatnimi, którzy powinni być narażeni na ewentualne odcięcie dostaw. 20 W Szwecji, Danii i na Słowacji odsetek ten wynosi na przykład odpowiednio 56 %, 53 % i 54 %, a w Finlandii 47 %. W Rumunii, Bułgarii, Słowenii i Austrii odsetek ten waha się od 14 do 19 %. 21 W Szwecji, Danii, Finlandii, na Łotwie, Litwie, w Polsce i na Słowacji ponad 40 % gospodarstw domowych korzysta z systemów ciepłowniczych. Systemy ciepłownicze ogrzewają domy od 10 do 40 % konsumentów w Niemczech, Austrii, na Węgrzech, w Słowenii, Bułgarii, Chorwacji, Rumunii i w Republice Czeskiej. 22 Rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego ustanawia kategorię tzw. odbiorców chronionych, do których należą gospodarstwa domowe oraz, jeżeli tak zdecydują państwa członkowskie, odbiorcy świadczący podstawowe usługi społeczne i MŚP, w pewnych granicach, a także instalacje systemów 10

12 Ponadto wiele państw członkowskich zobowiązało ciepłownie do tego, by były w stanie przestawić się na inne paliwo, lecz udział ciepłowni objętych tym obowiązkiem jest bardzo różny od 100 % w Finlandii do poniżej 20 % w Rumunii i Bułgarii Ocena środków zaproponowanych w sprawozdaniach krajowych Według scenariuszy ENTSO gazu poszczególne państwa członkowskie w bardzo różny sposób odczują skutki ewentualnego odcięcia dostaw rosyjskiego gazu, zależnie od położenia geograficznego i możliwości zaopatrzenia w gaz. Różnice te znajdują odzwierciedlenie w środkach, które państwa członkowskie i państwa Wspólnoty Energetycznej wymieniły w przedstawionych Komisji sprawozdaniach z testów warunków skrajnych. Podczas gdy niektóre z krajów najbardziej narażonych na skutki kryzysu mogą być zmuszone do wprowadzenia radykalnych środków (takich ograniczenie dostaw lub korzystanie z rezerw strategicznych) dość szybko w trakcie analizowanego okresu, inne państwa członkowskie zezwalają na funkcjonowanie sektora gazu na zasadach rynkowych. Należy zauważyć, że spokojne, oparte na zasadach rynkowych zarządzanie kryzysem dostaw gazu w państwach członkowskich w mniejszym stopniu dotkniętych tym problemem będzie miało ogólny pozytywny wpływ na rozwiązywanie kwestii niedoborów w całej UE i Wspólnocie Energetycznej. Wykres 5 przegląd środków zaproponowanych w sprawozdaniach państw członkowskich na wypadek 6-miesięcznej przerwy w tranzycie gazu przez Ukrainę oraz na wypadek odcięcia wszystkich dostaw z Rosji. ciepłowniczych, które nie mogą przestawić się na inne paliwa i które dostarczają energię cieplną innym odbiorcom chronionym. 11

13 Źródło: Krajowe sprawozdania z testów warunków skrajnych Magazynowanie Magazynowanie gazu, jeżeli tylko jest możliwe, jest głównym narzędziem równoważenia podaży i popytu we wszystkich państwach członkowskich i w państwach Wspólnoty Energetycznej 23. Na początku października poziom wypełnienia instalacji magazynowych w UE był bardzo wysoki około 90 %. Tylko dwa państwa członkowskie (Węgry i Portugalia) miały poziom zapasów poniżej 80 %, jednak na Węgrzech, ze względu na dużą pojemność magazynową, stosunek wypełnienia instalacji magazynowych do popytu jest i tak powyżej średniej. Wykres 6 poziom zapasów (%) w państwach członkowskich, stosunek wypełnienia instalacji magazynowych do popytu krajowego (%) oraz stosunek pojemności magazynowej do popytu krajowego (%), październik 2014 r Wykorzystanie instalacji magazynowych jest analizowane zasadniczo w kontekście krajowym. 24 Dotychczas zasadniczo tylko Gazprom Export i operatorzy rumuńskiego systemu magazynowania nie zgłaszają poziomu zapasów gazu na stronę internetową Gas Storage Europe AGSI. 12

14 Źródło: Platforma na rzecz przejrzystości GSE IGSA i Eurogas; analiza Komisji Niemniej jednak, zgodnie z danymi przedstawionymi w sprawozdaniach krajowych oraz w analizie ENTSO gazu, długotrwały kryzys lub po prostu surowa zima mogłyby szybko doprowadzić do opróżnienia instalacji magazynowych, powodując konieczność uciekania się do innych środków w zakresie bezpieczeństwa dostaw, aby móc zapewnić dostawy do odbiorców. W ramach oceny poszczególnych krajowych planów wykorzystania instalacji magazynowych należy poczynić szereg istotnych uwag. Po pierwsze, nie ma wielu możliwości fizycznego zwiększenia pojemności magazynowej w krótkim okresie. Po drugie, państwa, które polegają na krótkoterminowym wzroście wielkości odbioru, muszą o ile następnie nie zostaną wprowadzone środki zapobiegające zbyt szybkiemu opróżnieniu instalacji magazynowych zmierzyć się później z reperkusjami w przypadku utrzymywania się zakłóceń, w tym ze znacznym spadkiem wielkości odbioru przy niskim poziomie zapasów. Napełnianie instalacji magazynowych powyżej zwykłych poziomów napełnienia oraz zapewnienie, by odbiór następował w tempie uwzględniającym ewentualność długiej zimy, może okazać się istotnym środkiem przygotowawczym w państwach członkowskich najbardziej narażonych na skutki kryzysu. Magazynowanie może być wykorzystane do zabezpieczenia dostaw w sposób mniej lub bardziej zgodny z zasadami rynkowymi. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły środki zapobiegawcze, aby zapewnić bezpieczeństwo dostaw w formie związanych z podażą obowiązków w zakresie magazynowania (np. Bułgaria, Dania, Francja, Włochy, Polska, Portugalia, Słowacja i Hiszpania) oraz magazynowania strategicznego (np. Węgry). Ponadto niektóre państwa, np. Węgry, przewidziały w swoich planach krajowych środki zwiększające atrakcyjność napełnienia instalacji magazynowych poprzez obniżenie taryf przesyłowych, które mogą stanowić znaczną część kosztów magazynowania. Należy zwrócić szczególną uwagę na to, by całkowicie zgodna z prawem działalność ułatwiająca napełnienie magazynów często przy wykorzystaniu importowanego gazu nie odbywała się (bezpośrednio) kosztem transakcji transgranicznych mających na celu dostarczenie gazu poza kraj. 13

15 2.3.2 Uzupełnienie brakujących ilości w drodze zwiększenia produkcji krajowej lub zakupu większej ilości gazu z innego źródła Oczywistym sposobem zastąpienia brakujących ilości gazu z jednego źródła jest przywóz z innego źródła lub zwiększenie produkcji krajowej. Ogólnie rzecz biorąc, mamy bardzo małe albo wręcz żadne możliwości zwiększenia krajowej produkcji gazu w UE, które miałyby istotne skutki w krótkim okresie, w szczególności ze względu na techniczne ograniczenia systemów. Jeżeli chodzi o przywóz, możliwości dodatkowych dostaw przy wykorzystaniu gazociągów z Afryki Północnej są obecnie niewielkie, natomiast produkcja Norwegii jest bliska granic wydajności. Największy potencjał ma z pewnością przywóz LNG, gdyż terminale LNG w UE mają możliwości przyjęcia dodatkowych ilości skroplonego gazu 25. Jeżeli chodzi o dostępność tego towaru, światowy rynek transakcji natychmiastowych LNG jest dostatecznie duży, by dostarczyć dodatkowe ilości, podobnie jak sektor transportu morskiego LNG. Ponadto za sprawą niedawnych spadków cen LNG w Azji stał się on bardziej ekonomiczną alternatywą dla UE. Jednakże ze względu na to, że w czasie zakłóceń i małej podaży gazu cena LNG wzrośnie, zakupy na rynku transakcji natychmiastowym mogą okazać się drogie 26. Ponadto dostawa do rejonu objętego kryzysem może zająć co najmniej tydzień. 25 Ogólna zdolność regazyfikacyjna UE wynosi ok. 200 mld m 3 rocznie, ale jest ona w większości skoncentrowana na wybrzeżach Morza Śródziemnego i Oceanu Atlantyckiego. W związku z tym ze względu na ograniczenia w zakresie połączeń międzysystemowych wiele terminali LNG może mieć trudności z dostawą do wszystkich regionów objętych zakłóceniami. 26 Według szacunków MAE ceny mogą wzrosnąć aż o 100 %. 14

16 2.3.3 Działania po stronie popytu Ograniczenie zapotrzebowania na gaz złagodzi skutki zakłóceń. Należy zauważyć, że w znacznej większości sprawozdań krajowych, w szczególności w sprawozdaniach państw najbardziej narażonych na skutki kryzysu, nie wzięto pod uwagę skutków ewentualnego spadku popytu (ze strony odbiorców przemysłowych lub potencjalnie zasilanej gazem produkcji energii elektrycznej), jaki może nastąpić w związku ze wzrostem cen w przypadku zakłóceń w dostawach. Prawdopodobnie najszybciej zniknie z rynku popyt o wysokiej elastyczności cenowej (szacowanej na ok. 10 %) dojdzie do zamknięcia zakładów z przyczyn ekonomicznych lub do ich przestawienia, w opłacalnych przypadkach, na paliwa alternatywne (biomasę lub olej). Tylko w nielicznych krajowych sprawozdaniach z testów warunków skrajnych przedstawiono oparte na zasadach rynkowych środki motywacyjne dotyczące popytu. Ponadto w państwach najbardziej narażonych na skutki kryzysu nie ma doświadczeń w stosowaniu tego rodzaju środków. Ostatecznym narzędziem po stronie popytu, jakim dysponują władze, i którego są gotowe użyć na podstawie rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa dostaw gazu, jest ograniczenie dostaw do poszczególnych grup odbiorców w ustalonej kolejności. Z reguły w takich planach w pierwszej kolejności wymienia się najbardziej elastycznych odbiorców przemysłowych, a na ostatnim miejscu odbiorców chronionych, głównie gospodarstwa domowe. Jeżeli chodzi o takie ograniczenia po stronie popytu, Komisja odnotowała, że w wielu planach nie przedstawiono w ujęciu ilościowym przewidywanych środków ograniczających dostawy do poszczególnych grup odbiorców ani nie określono dokładnych skutków takich środków. Nie ma zatem pełnej jasności co do skali ewentualnych konsekwencji zakłóceń dla poszczególnych grup odbiorców Przestawienie się na inne paliwo Systemy ciepłownicze w wielu państwach narażonych na skutki kryzysu są w głównej mierze zasilane gazem. Ponadto w Chorwacji, Grecji, na Węgrzech, Łotwie i Litwie w 2012 r. produkcja energii elektrycznej była w co najmniej 25 % zasilana gazem 28. Wzrost cen gazu może doprowadzić do tego, że ze względów ekonomicznych w sytuacji kryzysowej nastąpi w pewnym zakresie czasowe przestawienie się na inne paliwo. W krajowych planach wszystkich państw, którym grozi odcięcie dostaw, przewiduje się możliwość przymusowego przestawienia się na inne paliwo. Takie środki polegają na tym, że odbiorcy, którzy mają 27 Warto zwrócić na uwagę na plan Ukrainy, w którym w celu ograniczenia popytu krajowego proponuje się wprowadzenie nowych przepisów zobowiązujących do zmniejszenia zużycia o %, głównie w drodze ograniczenia zapotrzebowania systemów ciepłowniczych, gospodarstw domowych i przemysłu chemicznego oraz poprzez środki w sektorze publicznym. Takie cięcia są możliwe do przeprowadzenia, jednak trudno przewidzieć ich skutki dla odbiorców. 28 Wykorzystanie gazu do produkcji energii elektrycznej spadło jednak w ostatnich latach ze względu na niskie lub ujemne marże zysku, szczególnie w porównaniu z produkcją energii elektrycznej na bazie węgla. 15

17 możliwość korzystania z dwóch rodzajów paliw, są co do zasady zobowiązani do przestawienia się. Państwa członkowskie zgłosiły wprowadzenie obowiązku magazynowania paliw alternatywnych (takich jak biomasa lub olej) na miejscu przez określoną stosunkowo krótką liczbę dni 29. Państwa członkowskie nie przewidują zasadniczo poważnych problemów logistycznych lub związanych z podażą, jeżeli chodzi o organizację przestawiania się na inne paliwo w krajowych okresach obowiązkowych dostaw. Nie ma jednak doświadczeń w tym zakresie w sytuacji długookresowych zakłóceń i związanego z nim długiego okresu przestawienia. W razie potrzeby zgodnie z przepisami strategiczne zapasy oleju mogą być wykorzystane do zasilania elektrowni i ciepłowni 30. Zdaniem Komisji niektóre państwa Wspólnoty Energetycznej mogą mieć trudności w związku z brakiem zapasów oleju i węgla przeznaczonego na opał. Na przykład w Serbii lub w Bośni i Hercegowinie, mimo że jedna trzecia ciepłowni ma możliwość przestawienia się z gazu na olej, zapasy oleju szybko by się skończyły. Także w Mołdawii przestawienie produkcji energii elektrycznej z gazu na węgiel mogłoby nie do końca się powieść, jeżeli w odpowiednim czasie nie zostanie zagwarantowane magazynowanie węgla. W kilku sprawozdaniach krajowych wspomina się o możliwości przestawienia z gazu, w szczególności do celów ogrzewania, na energię elektryczną, w tym przy wykorzystaniu energii ze źródeł odnawialnych (lokalnie uprawiana zrównoważona biomasa, pompy ciepła itp.) oraz o możliwości przechowywania energii cieplnej w systemach ciepłowniczych. Wykorzystanie energii elektrycznej może być w znacznym zakresie skutecznym rozwiązaniem problemu niedoborów gazu, należy jednak uważnie przyjrzeć się np. roli, jaką elektrownie zasilane gazem odgrywają w utrzymywaniu rezerw systemowych, oraz kwestii bilansowania i ograniczeń sieci w kontekście zaspokajania utrzymującego się przez dłuższy czas szczególnie dużego popytu 31. W dyskusjach między państwami bałtyckimi i Finlandią, a także między innymi państwami, takimi jak Grecja i Bułgaria, kładzie się nacisk na współpracę i wspólną refleksję nad wzajemnymi oddziaływaniami sektora gazu i energii elektrycznej. Jednakże ani krajowe sprawozdania, ani analiza przygotowana na podstawie najlepszych dostępnych danych przez europejską sieć operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej (ENTSO-E) nie dostarczają niezbędnego pełnego obrazu konsekwencji dla sektora produkcji energii elektrycznej, jakie mogą powstać w razie zakłóceń w dostawach gazu. 29 Magazynowanie jest obowiązkowe zazwyczaj przez 5 15 dni. Istotnym wyjątkiem jest Finlandia obowiązek magazynowania paliw wynosi tam do 5 miesięcy. 30 Dyrektywa 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładająca na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych. 31 Nie jest na przykład jasne, jaka byłaby skala niedoborów dostaw energii elektrycznej w niektórych państwach bałkańskich, wywołana masowym przestawieniem na energię elektryczną, w połączeniu ze skutkami powodzi, która miała miejsce wiosną 2014 r., oraz przy zmniejszeniu dostaw gazu do elektrociepłowni. Kwestie te nie zostały szczegółowo przeanalizowane w sprawozdaniach krajowych. 16

18 2.3.5 Harmonogram wprowadzania środków nierynkowych Poniższy wykres 7 przedstawia sporządzoną przez Komisję analizę potencjalnego harmonogramu wprowadzania środków nierynkowych w ciągu 6-miesięcznego okresu pełnego odcięcia dostaw gazu z Rosji. Pomijając różny stopień narażenia poszczególnych państw na skutki kryzysu, niektóre różnice między terminami wprowadzania środków są także zdeterminowane decyzjami politycznymi państw członkowskich w sprawie podejścia do kryzysu dostaw. Niektóre państwa, takie jak Republika Czeska i Niemcy, które według obliczeń zawartych w przygotowanym przez ENTSO gazu scenariuszu współpracy, będą dotknięte skutkami kryzysu w mniejszym stopniu, i to jedynie podczas fali mrozów, planują zapobiegawcze wprowadzenie środków nierynkowych na bardzo wczesnym etapie, tak by zapewnić dostawy odbiorcom chronionym. Także np. Grecja i Chorwacja zamierzają wcześnie przejść do środków nierynkowych, podczas gdy przykładowo Bułgaria, Węgry i Rumunia chciałyby pozostawać przy środkach opartych na zasadach rynkowych tak długo, jak tylko to będzie możliwe. Porównując analizy krajowe ze sporządzonymi przez ENTSO gazu mapami pokazującymi obszary objęte kryzysem dostaw i skalę jego skutków, można zauważyć, że przy zastosowaniu scenariusza współpracy można znacznie opóźnić wprowadzenie środków nierynkowych. Jest więc możliwa poprawa ogólnej sytuacji dzięki ściślejszej koordynacji. Wykres 7 rozłożenie w czasie środków krajowych 17

19 Źródło: Sprawozdania krajowe, analiza Komisji 18

20 3. WNIOSKI 3.1 Ocena środków państw członkowskich Dłuższe zakłócenia tranzytu gazu przez Ukrainę, a tym bardziej wszystkich dostaw rosyjskiego gazu do UE, będą miały znaczne konsekwencje dla UE. Skutki tego kryzysu będą najbardziej odczuwalne we wschodnich państwach członkowskich UE i w państwach Wspólnoty Energetycznej. Sprawozdania krajowe obnażają dwa główne słabe punkty krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw gazu w UE. Po pierwsze, pewne projekty infrastrukturalne, które uruchomiono specjalnie w celu zwiększenia bezpieczeństwa dostaw po kryzysie dostaw z 2009 r., nie zostały jeszcze (w pełni) zrealizowane. Stało się tak z wielu różnych przyczyn, począwszy od braku wsparcia politycznego po niewłaściwe zarządzanie projektami i brak współpracy transgranicznej 32. Po drugie, wiele krajowych strategii w zakresie bezpieczeństwa dostaw ma jednostronny charakter, są one niedostatecznie skoordynowane lub niewystarczająco nastawione na współpracę. W rezultacie działania mające zapewnić bezpieczeństwo dostaw gazu w Unii nie są w pełni efektywne. Kwestia ta zostanie szczegółowo wyjaśniona poniżej. Z analizy ENTSO gazu wynika, że współpraca oparta na optymalnym wykorzystaniu infrastruktury i podziale względnego obciążenia zapewni dostawy dla odbiorców chronionych w państwach członkowskich i w państwach Wspólnoty Energetycznej, a także duży wywóz na Ukrainę 33. Niemniej jednak, oprócz optymalizacji krajowych i transgranicznych przepływów gazu, państwa bałtyckie, Finlandia, państwa członkowskie w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej, jak i państwa Wspólnoty Energetycznej będą musiały zastosować szerokie spektrum dodatkowych środków, tak by było jak najmniej przypadków deficytu lub brakującego gazu w przypadku odbiorców innych niż chronieni. Pozyskiwanie dodatkowego gazu z ewentualnej produkcji krajowej, ze źródeł zewnętrznych lub z instalacji magazynowych zostało już uwzględnione w modelu ENTSO gazu, zatem najbardziej prawdopodobnym następnym środkiem obok innego rodzaju środków po stronie popytu jest przestawienie się na inne paliwo. Środek ten może opierać się na zachętach cenowych lub 32 Chodzi w szczególności o gazociągi międzysystemowe między Grecją i Bułgarią, Rumunią i Bułgarią, Bułgarią i Serbią, Mołdawią i Rumunią oraz Węgrami i Słowacją, a także o rumuński projekt odwrócenia przepływu. Ponadto niektóre gazociągi międzysystemowe nie mają jeszcze fizycznej możliwości pompowania gazu w dwóch kierunkach, co ogranicza ogólną elastyczność systemu. 33 Zakłócenia dostaw nie będą jednak najprawdopodobniej na tyle duże, by ich skutki odczuli odbiorcy chronieni. Przy scenariuszu braku współpracy najbardziej zagrożeni są odbiorcy chronieni w Bośni i Hercegowinie oraz w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii. W innych krajach narażonych na skutki kryzysu znacznie wyższe byłyby również ograniczenia dostaw do odbiorców innych niż chronieni. 19

21 mieć charakter obowiązkowy. Dobrym przykładem jest Finlandia, która wydaje się państwem członkowskim najbardziej narażonym na skutki kryzysu, biorąc pod uwagę, że według modelowego scenariusza zakłóceń, zakładającego 6-miesięczne odcięcie dostaw rosyjskiego gazu, doszłoby do deficytu lub braku gazu w zakresie sięgającym 100 %. Jednakże po pierwsze odsetek odbiorców chronionych, którym dostarcza się gaz, jest minimalny. Po drugie, dzięki obowiązkowemu mechanizmowi przestawiania się na inne paliwo i obowiązkowi utrzymywania dużych zapasów paliw alternatywnych, Finlandia z dużym prawdopodobieństwem byłaby w stanie, przy dobrze przeprowadzonej logistyce, zastąpić całą ilość gazu, nie musząc ograniczać zapotrzebowania. Jednakże najbardziej narażone na skutki kryzysu państwa członkowskie regionu bałtyckiego, Europy Środkowej i Południowo- Wschodniej oraz państwa Wspólnoty Energetycznej 34 najprawdopodobniej będą musiały ograniczyć dostawy do odbiorców innych niż chronieni, w szczególności pod koniec okresu objętego modelem. We wszystkich sprawozdaniach krajowych przedstawione zostały środki mające na celu wyeliminowanie ewentualnych zakłóceń w dostawach. Kolejność stosowania tych środków jest istotna i ważne jest możliwie jak najdłuższe utrzymanie funkcjonowania rynku. Tam gdzie działa rynek, sygnały cenowe przyciągną nowe dostawy gazu głównie skroplonego (LNG) do UE, a w obrębie UE do krajów, w których niedobór jest największy, pod warunkiem że dostępna jest niezbędna infrastruktura. Sygnały cenowe będą propagować handlowe wykorzystanie magazynowania jako narzędzia do zapewnienia równowagi popytu i podaży oraz stworzą zachęty do ograniczania popytu i przechodzenia na inny rodzaj paliwa ze względów ekonomicznych. Państwa członkowskie nie powinny utrudniać przepływu gazu przez granice. Wzrost cen nie oznacza kryzysu dostaw i nie stanowi uzasadnienia dla interwencji na rynku pod pretekstem bezpieczeństwa dostaw. Nie zwalnia to jednak państw członkowskich szczególnie narażonych na ryzyko z obowiązku opracowania środków w zakresie gotowości i reagowania na sytuację nadzwyczajną oraz starannego ustalenia kolejności ich stosowania. Państwa podatne na zagrożenie także powinny przede wszystkim i w pełnym zakresie wykorzystywać narzędzia rynkowe, ale tam, gdzie nie są one już wystarczające, można uciec się do środków nierynkowych w przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. W przypadku gdy konieczne jest zastosowanie środków nierynkowych, bardzo istotne jest, aby w pierwszej kolejności znalazły zastosowanie środki najmniej zakłócające konkurencję i najbardziej proporcjonalne i aby przy tych działaniach należycie wzięto pod uwagę transgraniczny skutek środka. 3.2 Potrzeba ściślejszej współpracy i koordynacji 34 Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Węgry, Rumunia, Bułgaria, Grecja, Bośnia i Hercegowina, była jugosłowiańska republika Macedonii i Serbia. 20

22 Jak już wspomniano, ogólnie rzecz biorąc, sprawozdania krajowe są bardziej zorientowane na podejścia krajowe, a nie na wymiar regionalny przy opracowywaniu strategii bezpieczeństwa dostaw. W związku z tym wiele państw członkowskich dokonało w krajowych sprawozdaniach założenia braku pewności dostaw z niektórych kierunków, co skłoniło je do przyjęcia również założeń rezygnacji z wywozu, które osłabiają bezpieczeństwo dostaw na szerszą skalę: w wymiarze regionalnym i unijnym. Dlatego kluczem jest współpraca; na przykład w regionie bałtyckim pozycja magazynu Inčukalns jest tak istotna, że nie mogąc na nim polegać, Estonia w ciągu pięciu dni wyczerpałaby swoje zapasy gazu i nie byłaby w stanie dostarczać go nawet odbiorcom chronionym. Brak koordynacji jest widoczny w licznych rozbieżnościach w zakresie środków wskazanych przez różne, często sąsiadujące ze sobą państwa członkowskie. Różnice te obejmują włączenie w kilku planach zwiększenia mocy produkcyjnych tych samych dostawców zewnętrznych lub różne założenia dotyczące przepływów w obrębie wspólnych połączeń wzajemnych. Jest to wyraźna zapowiedź nieefektywnych wyników, szczególnie w sytuacji kryzysowej w warunkach ograniczeń obrotu, i może prowadzić do fałszywego poczucia bezpieczeństwa. O ile jasne jest, że pojawiła się pewna koordynacja przed rozpoczęciem testu warunków skrajnych i nastąpiło jej dodatkowe wzmocnienie w wyniku nowych dyskusji, o tyle z analizy porównawczej sprawozdań wynika, że wciąż istnieje możliwość i potrzeba ściślejszej koordynacji transgranicznej w celu zapewnienia jako podstawowego celu realistycznych założeń co do oczekiwanych przepływów gazu w punktach połączeń międzysystemowych. W związku z powyższym oczywiste jest, że współpraca transgraniczna musi wykraczać poza zwykłe transgraniczne sprawdzenie zgodności środków krajowych i zostać rozszerzona, tak aby objęła ona rozpoznanie transgranicznych efektów synergii i osiągnięcie porozumienia w sprawie sposobu wdrożenia środków solidarnościowych. Zasadniczym skutkiem takiego podejścia byłby wzrost efektywności, nie tylko w kategoriach gospodarczych, lecz również pod względem zapewnienia bardzo krótkoterminowego bezpieczeństwa dostaw gazu. Istnieją przykłady takiej współpracy między państwami członkowskimi, a Komisja z zadowoleniem przyjęła je jako skuteczny pierwszy krok na drodze do poprawy bezpieczeństwa dostaw na szczeblu regionalnym. Przykładem jest planowana umowa między Estonią a Litwą, na podstawie której odbiorcy chronieni w obu krajach uzyskają dostawy w pierwszej kolejności przed klientami niechronionymi w każdym z tych krajów. Za inny przykład można uznać węgiersko-chorwackie międzyrządowe porozumienie w sprawie bezpieczeństwa dostaw, które, chociaż nie zostało jeszcze wdrożone, odzwierciedla konstruktywne podejście do współpracy. Ponadto współpraca może także przejawiać się w praktyce we wspólnym korzystaniu z infrastruktury, na przykład instalacji magazynowych, lub w zwiększonej produkcji energii elektrycznej w niektórych państwach członkowskich w celu umożliwienia innym państwom członkowskim wykorzystania uwolnionych w ten sposób dostaw gazu dla odbiorców chronionych. Interesującym przykładem w tym zakresie 21

23 jest rozwój współpracy między Grecją a Bułgarią, która przewiduje wymianę gazu i energii elektrycznej w celu stabilizacji obu systemów w przypadku poważnych niedoborów. Wzmocnione podejście kooperacyjne będzie wymagać porozumień między zainteresowanymi stronami na temat organizacyjnych, handlowych i prawnych warunków współpracy w razie kryzysu. W celu zbudowania wzajemnego zaufania należy wcześniej ustalić jasne przepisy na szczeblu europejskim lub regionalnym. Nie jest wykluczone, że wzmocnionej współpracy transgranicznej nie uda się w pełni osiągnąć we wszystkich aspektach przed nadchodzącym okresem zimowym. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę podwyższone ryzyko bieżące, państwa członkowskie i kraje sąsiadujące powinny niezwłocznie rozpocząć ten proces lub wzmocnić istniejące już inicjatywy, aby dojść do porozumienia w sprawie większości zasadniczych informacji, jak również indywidualnych i wspólnych działań podczas ewentualnego kryzysu. Komisja Europejska może ułatwić te rozwiązania, w tym środki, które mogą być wprowadzone w życie, w razie potrzeby, podczas nadchodzącej zimy, tak aby możliwe było stosunkowo szybkie zawarcie umowy. Formy współpracy muszą się przyczyniać do złagodzenia niedoboru gazu w danym państwie członkowskim poprzez zapewnianie i umożliwianie dostaw transgranicznych, nawet gdyby te dostawy miały spowodować konieczność poniesienia pewnych ofiar także w państwie będącym dawcą. Przy stosowaniu tej zasady należy w pełni wykorzystać rolę koordynacyjną operatorów systemów przesyłowych i ich odpowiedzialność za bezpieczeństwo dostaw przy wsparciu krajowych organów regulacji energetyki w celu umożliwienia operatorom zapewnienia przepływów do sąsiedniego kraju, nawet jeżeli mogą nie zapewnić pełnego funkcjonowania systemu w obszarze swoich kompetencji. Może to być okazją do poprawy bezpieczeństwa dostaw w perspektywie długookresowej za pośrednictwem partnerstw regionalnych. Komisja podkreśla w związku z tym szczególną rolę państw członkowskich, przez których terytorium gaz płynie na kolejne rynki niższego szczebla. Jeżeli chodzi o realizację dostaw do Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej, Niemcy, Republika Czeska, Austria, Słowacja, Słowenia i Węgry dysponują wszystkie infrastrukturą szczególnego znaczenia, która musi być już wykorzystywana w optymalny sposób jako podstawa funkcjonowania rynku wewnętrznego. Ponadto w szczególnej sytuacji związanej z bezpieczeństwem dostaw należy również zagwarantować, aby kraje te nadal zezwalały na przepływ gazu na rynki, na których występują znaczne niedobory. Jest jednak oczywiste, że ta forma współpracy nie może być wyłącznie jednostronna. Należy zapewnić odpowiedni podział kosztów środków niezbędnych do poradzenia sobie z kryzysem, zarówno w krótkiej perspektywie, jak również w średnim i długim okresie. Koncepcja, że konsumenci w danym kraju ponoszą koszty środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw, a tym samym powinni korzystać z wyższego poziomu ochrony, często stanowiła przeszkodę dla rozwoju programów współpracy. Środki solidarnościowe nie 22

24 polegają na dotacjach ani darowiznach, ale są operacyjnymi środkami reagowania w sytuacji kryzysowej, do których beneficjent będzie musiał ostatecznie wnieść swój wkład. Solidarność, która stwarza zachęty do zachowań pasożytniczych, nie jest solidarnością. W każdym razie niewłaściwe byłoby podejście do solidarności wyłącznie w krótkookresowej perspektywie gospodarczej. Wzmocniona współpraca nie tylko w krótkiej perspektywie przyniesie wymierne korzyści państwom członkowskim najbardziej narażonym na ryzyko sytuacji kryzysowej w nadchodzącym okresie zimowym. We wspólnym interesie wszystkich leży, aby wprowadzenie najdalej idących i najradykalniejszych środków, takich jak ograniczenia popytu, ograniczenia w handlu lub uwolnienie rezerw strategicznych, było opóźnione i ograniczone do minimum, ponieważ środki te mogą trwale osłabiać wewnętrzny rynek energii. To z kolei może naruszyć zaufanie inwestorów (np. w magazynach komercyjnych) i zmniejszać atrakcyjność rynku UE dla zewnętrznych dostaw pochodzących z istniejących i nowych źródeł. Metody oparte na izolacji i podejrzeniach są sprzeczne z zasadą solidarności, która jest niezbędna do utworzenia prawdziwej unii energetycznej. To jednak wymaga także, by państwa członkowskie podatne na zagrożenia dołożyły wszelkich starań, aby uniknąć sytuacji nadzwyczajnej, podejmując działania omówione w rozdziale ZALECENIA Ogólnie celami polityki energetycznej UE są: zakończenie budowy wewnętrznego rynku energii, zwiększenie efektywności energetycznej, ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, dywersyfikacja zewnętrznych źródeł dostaw oraz wykorzystanie źródeł wewnętrznych; z których każdy zwiększa bezpieczeństwo dostaw w UE. Niniejsze sprawozdanie skupia się jednak na konkretnych zaleceniach, które zapewnią, aby UE była lepiej przygotowana na konkretne ryzyko zakłóceń w dostawach gazu z kierunku wschodniego w nadchodzącym okresie zimowym i mogła na nie reagować. 4.1 Pilne zalecenia na nadchodzącą zimę Komisja zgrupowała krótkookresowe zalecenia w odniesieniu do trzech zagadnień: (i) zapewnienie funkcjonowania rynku, (ii) wyraźne określenie, kiedy rynek przestaje funkcjonować i kiedy potrzebne są środki nadzwyczajne, oraz (iii) koordynacja i kooperacja zarówno w planowaniu działań na wypadek sytuacji kryzysowej, jak w ramach ewentualnych interwencji. (i) Zapewnienie funkcjonowania rynku w perspektywie krótkookresowej 1. Maksymalizacja przepustowości połączeń wzajemnych i usunięcie ograniczeń w handlu transgranicznym lub przeciwstawienie się im 23