Ewolucja definicji obiektu budowlanego na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia i jej potencjalny wpływ na wysokość podatku od nieruchomości

Transkrypt

1 Tomasz Słapczyński Ewolucja definicji obiektu budowlanego na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia i jej potencjalny wpływ na wysokość podatku od nieruchomości Abstract The new definition of a building and its potential impact on the amount of property tax On 28 June The definition of a building contained in the polish Act of Construction Law was changed as a result of the amendment. The definition of a building is invoked in the law on local taxes and fees. According to some change in this definition will change the rules for the taxation of corporate real estate tax. According to the position of the Ministry of Finance should be assumed that the change of definition does not significantly change the notion of building object, and only clarifies the meaning of this term, and it will not affect in any way the interpretations of the regulations and the amount of tax. The new definition of a building may cause risks for entrepreneurs who are in dispute with the tax authorities on the taxation of internal installation. Key words: Construction law, business activity, self- employment, the definition of a building in polish law, property tax, tax obligation, using of building in Poland in business activity; Abstrakt W dniu 16 marca 2015 r. Prezydent RP podpisał ustawę z dnia 20 lutego 2015 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2015 r., poz. 443ze zm.). Ustawa weszła w życie po upływie trzech miesięcy od ogłoszenie, tj. z dniem 28 czerwca 2015 roku. W związku z tym, definicja obiektu budowlanego, zawarta w ustawie Prawo budowlane, (Dz. U. z 2013 r., poz ze zm.) została zmieniona w wyniku nowelizacji. Definicja obiektu budowlanego z tej ustawy (Dz. U. z 2013 r., poz ze zm. oraz Dz. U. z 2015 r., poz. 443ze zm.), jest przywoływana w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U nr 9 poz. 31 ze zm. oraz Dz.U poz. 716 ze zm.). Według ekspertów, zmiana tej definicji może wpłynąć ( str. 1 ISSN

2 w przyszłości na zmianę zasad opodatkowania przedsiębiorstw podatkiem od nieruchomości. Ustawa obowiązuje już od jakiegoś czasu i jak do tej pory nie zaobserwowano zmian w naliczaniu podatku. Według niektórych opinii zmiana tej definicji wpłynie na zmianę zasad opodatkowania przedsiębiorstw podatkiem od nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów należy przyjąć, iż zmiana definicji nie zmienia w sposób istotny pojęcia obiekt budowlany, a tylko doprecyzowuje znaczenie tego terminu i nie wpłynie ona w żaden sposób na interpretacje przepisów i wysokość podatku. Jednak nowa definicja obiektu budowlanego może powodować ryzyko u przedsiębiorców, którzy dopiero zaczną swoją działalność lub tych, którzy są w sporze z organami podatkowymi o opodatkowanie wewnętrznych instalacji. Słowa kluczowe: Prawo budowlane, działalność gospodarcza, definicja budynku, podatek od nieruchomości, obowiązek podatkowy; Stanowisko ministerstwa w przedmiocie zmian Według stanowiska Ministerstwa Finansów, w odpowiedzi na interpelację nr z 15 maja 2015 roku, nowelizacja ustawy Prawo budowlane nie przyczyni się do zmiany w naliczaniu podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na tę interpelację podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, przytacza, iż zgodnie z poprzednim brzmieniem artykułu 3 pkt. 1 ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość technicznoużytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Natomiast w wyniku zmiany przepisu, wprowadzonej nowelizacją, ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 roku, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych ( r.). Należy zaznaczyć, że zmiana definicji wskazanej w art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane nie zawęża tego pojęcia, a doprecyzowuje znaczenie terminu obiekt budowlany. Usunięcie z obowiązującej definicji obiektu budowlanego pojęcia urządzenia techniczne, wynika z faktu, że urządzenia techniczne nie podlegają regulacjom ustawy Prawo budowlane, str. 2 ISSN

3 (z wyjątkiem sytuacji instalowania na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 metrów) i nie mogą być uznawane za części obiektu budowlanego. Pod tym względem nowelizacja jedynie uporządkowała istniejącą definicję obiektu budowlanego i zapewniła jej zgodność z innymi przepisami ustawy. Między innymi z definicją budowli wskazaną w art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nowym przepisem za budowlę nie uznaje się urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń), a jedynie ich części budowlane oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia. Należy zauważyć, że nowelizacja nie wpłynęła na zmianę charakteru urządzeń budowlanych, urządzeń technicznych, związanych z obiektem, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W poprzednim, jak i zmienionym stanie prawnym, urządzenia budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to na przykład przyłącza i urządzenia instalacyjne oraz urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe, czy na przykład place pod śmietniki ( r.). Nie zmienił się także charakter instalacji znajdujących się wewnątrz obiektów budowlanych. Instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem były i są traktowane jak części obiektu budowlanego. Instalacje, które nie będą zapewniały możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, np. instalacje przemysłowe wewnątrz obiektu, nie powinny podlegać, tak jak w dotychczasowym stanie prawnym, reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Należy zauważyć, że zakres przedmiotowy i cel ustawy Prawo budowlane nie jest tożsamy z zakresem i celem ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014, poz. 849 ze zm.). Zadaniem ustawy Prawo budowlane jest uregulowanie procesu inwestycyjnego w części dotyczącej prowadzenia robót budowlanych, zawarte w niej definicje obiektu budowlanego, budynku, budowli oraz urządzenia budowlanego służą celom tej ustawy. Definicje te nie były formułowane w celu ich użycia w prawie podatkowym. Odwołania do tych definicji po raz pierwszy pojawiły się w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych dopiero 1 stycznia 2003 roku, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 października 2002 roku, o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Po ośmiu latach od wejścia w życie ustawy Prawo budowlane. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju na końcu odpowiedzi na interpelacje stwierdziło, iż ocena skutków jakie zmiana ustawy Prawo budowlane wywoła w stosunku do ustawy o podatkach i opłatach str. 3 ISSN

4 lokalnych, pozostaje poza zakresem właściwości Ministra Infrastruktury i Rozwoju(Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz ze zm.). Natomiast w odpowiedzi na interpelację nr posła Macieja Orzechowskiego z dnia 22 kwietnia 2015 roku, skierowanej konkretnie do Ministra Finansów, przedstawiono stanowisko z którego wynika, iż nowelizacja ustawy Prawo budowlane nie spowoduje zmiany sposobu ustalania zakresu opodatkowania budynków i budowli podatkiem od nieruchomości. W przedmiotowej odpowiedzi na interpelację Ministerstwo Finansów stwierdziło, iż opodatkowaniu będzie podlegał budynek zdefiniowany w art. 1a ust. 1 pkt. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jako obiekt budowlany (wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych), który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jednocześnie oddzielnym przedmiotem opodatkowania będzie stosownie do art. 1a ust. 1 pkt. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, budowla stanowiąca obiekt budowlany (wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych) niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Instalacje, takie jak instalacja elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna, cieplna, telekomunikacyjna, gazowa znajdujące się wewnątrz budynku nie będą stanowiły odrębnego przedmiotu opodatkowania. Natomiast inne instalacje i urządzenia zlokalizowane wewnątrz obiektu budowlanego, co jest ważne, nie będą stanowiły odrębnego obiektu budowlanego, jeżeli nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych lub zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem ( r.). Ponadto, opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, będą nadal podlegały inne urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym place postojowe czy place pod śmietniki, jako urządzenia budowlane stanowiące budowle w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Odnośnie do działań legislacyjnych wyjaśniających wątpliwości w zakresie powiązań między ustawą podatkową, a Prawem budowlanym należy wskazać, że zgodnie z zaleceniami Trybunału Konstytucyjnego str. 4 ISSN

5 zawartymi w wyroku z dnia 13 września 2011 roku (sygn. akt 33/09; podjęte zostały prace legislacyjne nad zmianą definicji budowli. W dniu 11 czerwca 2013 r. Rada Ministrów przyjęła założenia projektu ustawy o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przewidziano w nim doprecyzowanie definicji budowli, w celu nadania tej definicji charakteru zamkniętego i niezależnego od definicji obiektu budowlanego z ustawy Prawo budowlane. Na podstawie tych założeń Rządowe Centrum Legislacji przygotowało projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zaproponowano m.in. doprecyzowanie pojęcia budowli z wykorzystaniem Klasyfikacji Środków Trwałych. Niemniej, projekt ten w wersji skierowanej w dniu 24 kwietnia 2014 roku pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów, nie zawierał wyżej opisanej zmiany. Z uwagi na istnienie wielu poważnych wątpliwości prawnych i finansowych, uznano, iż istnieje konieczność prowadzenia dalszej analizy przedmiotowej tej kwestii. Konsultacje społeczne i uzgodnienia resortowe ujawniły zasadnicze rozbieżności, co do oceny proponowanych rozwiązań, w odniesieniu do ich wpływu na zakres opodatkowania podatkiem od nieruchomości, na przewidywane skutki finansowe ich wprowadzenia dla podatników i gmin, korzystających z dochodów płynących z podatku od nieruchomości. Opinie ekspertów co do wprowadzonych zmian W okresie vacatio legis, wchodzenia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane, Dziennik Gazeta Prawna poruszał temat zmiany definicji obiektu budowlanego i przytaczał opinie ekspertów z dziedziny podatków. Twierdzili oni, iż zmiana może wywołać spory o opodatkowanie obiektów instalacji i urządzeń wewnątrz budynków. Pisano, iż skutki nowelizacji mogą odczuć w szczególności właściciele dużych obiektów przemysłowych, np. budynków, w których zlokalizowane są instalacje i urządzenia o znacznej wartości. Według artykułów prasowych nowelizacja może stanowić argument do opodatkowania, jako budowli, urządzeń i instalacji znajdujących się wewnątrz budynków, które nie są konieczne dla zapewnienia możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem ( str. 5 ISSN

6 nowychobciazen.html; r.; tykuly/podatek-od-urzadzen-iinstalacji-nowa-definicja-obiektu-budowlanegobudziwatpliwosci_14_27706.htm?iddzialu=14&idartykulu=27706; r.). Także według Instytut Studiów Podatkowych Modzelewski i Wspólnicy nowa definicja obiektu budowlanego może powodować ryzyko u przedsiębiorców, którzy są w sporze z organami podatkowymi o opodatkowanie wewnętrznych instalacji. Organy podatkowe w niektórych przypadkach uznawały takie instalacje za budowle. W innych przypadkach za budowlę także uznawano np. wewnętrzne instalacje czy okablowanie. Przedmiotowa ustawa ma służyć w szczególności uproszczeniu i skróceniu procedur budowlanych, przede wszystkim przez zniesienie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do obiektów niebędących obiektami budowlanymi. Nowelizacja zmienia brzmienie art. 3 pkt. 1, wyłącza z definicji obiektu budowlanego urządzenia, wprowadza zawężającą przesłankę zapewnienia przez instalacje możliwości użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, rezygnuje z przesłanki całości technicznoużytkowej budowli, tworzonej z instalacjami i urządzeniami na rzecz przesłanki zapewnienia przez instalacje możliwości użytkowania budowli zgodnie z jej przeznaczeniem, a także wprowadza wymóg wzniesienia obiektu budowlanego z użyciem wyrobów budowlanych. W związku z tym, zmiany mogą okazać się niekorzystne dla podatników podatku od nieruchomości, którzy są w sporze z organami podatkowymi o opodatkowanie budowli, takich jak wewnętrzne instalacje. Instalacje związane z utrzymaniem budynku, nadal nie będą opodatkowane osobno, ale inaczej mogą zostać potraktowane instalacje produkcyjne, znajdujące się w budynku ( Według opracowania doradcy podatkowego Tomasza Krywana z dnia 8 kwietnia 2015 r., pt. Zmiany w przepisach o podatku od nieruchomości, podkreśla się, że nowelizacja może wpłynąć na wysokość podatku od nieruchomości, ponieważ może on objąć także urządzenia budowlane, które znajdują się wewnątrz budynków i budowli. Zmiany te mogą okazać się o tyle istotne z punktu widzenia opodatkowania podatkiem od nieruchomości, że opodatkowaniu tym podatkiem podlegają, jako budowle również urządzenia budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W świetle tych przepisów obecnie opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają, jako urządzenia budowlane tylko takie str. 6 ISSN

7 urządzenia budowlane, które nie stanowią części budynku lub budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, a więc tylko urządzenia budowlane znajdujące się na zewnątrz budynków. W świetle nowej definicji urządzenia budowlane w żadnych okolicznościach nie będą stanowić części budynków lub budowli, co może prowadzić do wniosku, że będą one podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości także, jeżeli znajdują się wewnątrz budynków i budowli, oczywiście o ile związane są z prowadzoną działalnością gospodarczą. Może dotyczyć to na przykład znajdujących się wewnątrz budynków, kotłów czy pieców przemysłowych lub na przykład linii produkcyjnych. Podobnie będzie w przypadku znajdujących się wewnątrz budynków instalacji, które nie należą do instalacji zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jeżeli instalacje takie stanowią urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego, będzie można uznać, że będą one, jako budowle podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, mimo że znajdują się w środku innej budowli. Jest to jednak zależne od indywidualnej decyzji organów podatkowych ( ( r.); r.). Zmiana przepisów powinna mieć korzystny wpływ na zakres, (jego zawężenie) opodatkowania podatkiem od nieruchomości przede wszystkim, dlatego iż nastąpiło odejście w definicji obiektu budowlanego od urządzeń technicznych i ich związku technicznoużytkowego z budowlą. Powinno to skutkować wyłączeniem takich urządzeń spod podatku od nieruchomości. Część instalacji związanych z budynkiem, budowlą powinna pozostawać poza zakresem podatku od nieruchomości. Podatek od nieruchomości powinien dotyczyć wyłącznie takich instalacji, które zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego (budynku, budowli) zgodnie z jego z przeznaczeniem a urządzenia w budynkach, jeśli nie służą celom budynku, powinny pozostawać poza podatkiem. Część budowli wprost wymienionych w art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego powinna pozostawać poza zakresem podatku od nieruchomości, to znaczy obiekty, które nie zostały wzniesione, gotowe obiekty powstałe poza procesem budowlanym i montowane, instalowane w miejscu inwestycji (np. zbiorniki). Obiekty, które nie powstają z użyciem wyrobów budowlanych, nie będą opodatkowane( str. 7 ISSN

8 r.). Należy także zauważyć, że przesłanka zapewnienia możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem ma charakter uznaniowy, co oznacza, że stwierdzenie jej spełnienia w danym stanie faktycznym będzie zależało wyłącznie od organu podatkowego. Jest zatem możliwa sytuacja, w której opodatkowaniu będą podlegać te urządzenia i instalacje, co do których organ uzna, że nie zapewniają możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wówczas będą one opodatkowane odrębnie, przy czym wysokość podatku od nieruchomości może sięgnąć tutaj 2 procent, zgodnie z przepisem, art. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 3 Ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Natomiast z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego problematyki opodatkowania nieruchomości, w których prowadzona jest działalność gospodarcza nie wynika, iż związanie tylko części budynku z prowadzoną działalnością gospodarczą wywołuje obowiązek podatkowy jego opodatkowania najwyższą stawką podatkową na całości tego budynku. Oznacza to, iż tylko część budynku, w której powadzi się działalność, będzie opodatkowana najwyższą stawką ( r.). Jednak trudno jest przyjąć interpretację, zgodnie z którą niektóre instalacje i urządzenia znajdujące się wewnątrz budynku (np. wodociągowa lub elektryczna) nie przyczyniają się do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (i w rezultacie winny być opodatkowane odrębnie). Mimo wszystko w obliczu zmiany przepisów eksperci zalecają, aby podatnicy gromadzili argumenty za użytkowaniem obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli potwierdzające wskazaną w przepisie funkcję, jaką instalacji pełni w budynku ( i_od_28_czerwca_2015_r..html; r.). Może okazać się konieczne opodatkowanie podatkiem od nieruchomości urządzeń i instalacji znajdujących się wewnątrz budynków, które nie są konieczne dla zapewnienia możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ taką możliwość otwiera nowelizacja, przy odpowiedniej interpretacji. Zakres zmian w definicji obiektu budowlanego ilustruje tabela (Gazeta Podatkowa nr ). str. 8 ISSN

9 Tabela; Definicja obiektu budowlanego sprzed i po nowelizacji Stara definicja Nowa definicja budynek, budowla bądź Obiekt budowlany to: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych Jak wynika z powyższej tabeli, definicja obiektu budowlanego została zsyntezowana i scharakteryzowana w sposób bardziej ogólny. Do chwili obecnej nowelizacja nie wpłynęła na zmianę sposobu naliczania podatku od nieruchomości. Trzeba jednak podkreślić, iż praktyka organów podatkowych w związku ze zmianami będzie dopiero kształtowana. Zakończenie Trudno na chwilę obecną jednoznacznie określić, w jakim kierunku zmierzać będzie interpretacja nowego przepisu przez organy podatkowe. Przy obecnej interpretacji przepisów można przypuszczać, iż nie będzie zmiany co do podatników już istniejących. Nie można natomiast stwierdzić tego jednoznacznie, jeśli chodzi o podmioty które staną się podatnikami w przyszłości. Jest zatem możliwa sytuacja, w której opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości będą podlegać te urządzenia i instalacje, co do których organ uzna, że nie zapewniają możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wszak instytucje państwowe, zajmujące się pozyskiwaniem przychodów budżetowych, dążą do maksymalizacji tychże przychodów, poprzez różne możliwe sposoby. str. 9 ISSN

10 Bibliografia: 1. Gazeta Podatkowa, nr 49 (1194) z dnia ; Strony Internetowe: ,archiwum,artykul,143085,1194.html; %9Bci_od_28_czerwca_2015_r..html; 13. Interpelacja nr do Ministra Finansów w sprawie wpływu zmiany ustawy Prawo budowlane na podatek od nieruchomości; Odpowiedź na interpelację nr w sprawie nowelizacji ustawy Prawo budowlane i związanej z nią definicji obiektu budowlanego; str. 10 ISSN

11 Akty Prawne: ISSN Ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 roku (Dz.U.2015 poz. 443 ze zm.) 16. Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz.U.1994 nr 89 poz. 414 ze zm.) 17. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych Dz.U nr 9 poz. 31 ze zm. 18. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 maja 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych Dz.U poz. 716 ze zm. Orzecznictwo: 19. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 r. Sygn. akt P 33/09; Literatura Pomocnicza: 20. Smoleń P. (2015) [w:] Prawo podatkowe część ogólna i szczegółowa Prawo finansowe, red. Smoleń P.; Wyd. CH Beck, Warszawa 21. Litwińczuk H. (2008), Prawo podatkowe przedsiębiorców, Wolters Kluwer, 22. Mastalski R. (2009), Prawo podatkowe, C.H. Beck, 23. Brzeziński B. (2008), Podstawy wykładni prawa podatkowego, ODDK, str. 11 ISSN