Raport o stanie komunikacji miejskiej w Polsce w latach

Transkrypt

1 Cecylia Radziewicz Krzysztof Grzelec Adam Karolak Michał Wolański Raport o stanie komunikacji miejskiej w Polsce w latach Warszawa, maj 2013 rok Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 1

2 Autorzy adw. Cecylia Radziewicz, Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej rozdziały 1.2 i 2.1 (w zakresie struktury form organizacyjnych), załącznik nr 2 dr hab. Krzysztof Grzelec, Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna, Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej - rozdział 3.1 (w zakresie struktury pasażerów) inż. Adam Karolak, Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej wprowadzenie (w zakresie udziału komunikacji miejskiej w przewozach), rozdział 5 dr Michał Wolański, Katedra Transportu Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie pozostałe części opracowania, redakcja całości Recenzent: prof. dr hab. Olgierd Wyszomirski, Uniwersytet Gdański Korekta: Jolanta Mościcka Wykresy i ilustracje bez wskazania źródła stanową opracowania własne. Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej publikacji bez zgody wydawcy zabronione. Wydanie I ISBN Wydawca: Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej Warszawa, ul. Jana Pawła Woronicza 27 tel.: , , , igkm@igkm.pl WSZELKIE PRAWA ZASTRZEŻONE Redaktor techniczny wydania oraz skład wydawniczy: Robert Piłka, tel.: Drukarnia: PAPER&TINTA, Marki Nakład: 400 szt. 2 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

3 Spis treści Spis treści Wprowadzenie Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach Polityka transportowa Unii Europejskiej i krajowe dokumenty strategiczne Zmiany w stanie prawnym Fundusze unijne jako źródło finansowania rozwoju komunikacji miejskiej Działania samorządów i operatorów w nowych realiach finansowo-prawnych Ewolucja modeli organizacyjnych Rozwój infrastruktury i modernizacja taboru Integracja taryfowa i rozwój kolei miejskich Zmiany w ofercie przewozowej i wynikach finansowych Zmiany w sposobie zarządzania systemami komunikacyjnymi Zmiany w stanie zatrudnienia i strukturze personelu Zmiany w wielkościach przewozów oraz na rynku dostawców Trendy w wielkościach przewozów i strukturze pasażerów Rynek dostawców taboru na rzecz sektora komunikacji miejskiej Wyzwania dla branży komunikacji miejskiej na lata Działalność Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej Podsumowanie Bibliografia Załącznik nr Załącznik nr Załącznik nr Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 3

4 Spis treści Spis tabel Tabela 1. Projekty unijne zrealizowane w komunikacji miejskiej w perspektywie finansowej z dofinansowaniem ZPORR i SPOT Tabela 2. Zestawienie wartości projektów inwestycyjnych zaliczonych do komunikacji miejskiej dofinansowywanych z najważniejszych programów operacyjnych w perspektywie Tabela 3. Zestawienie wartości projektów inwestycyjnych w komunikacji miejskiej dofinansowywanych z najważniejszych programów operacyjnych w perspektywie Tabela 4. Zestawienie wartości projektów inwestycyjnych w komunikacji miejskiej dofinansowywanych z najważniejszych programów operacyjnych w perspektywie w poszczególnych regionach Tabela 5. Formy organizacyjno-prawne prowadzenia publicznego transportu zbiorowego w latach Tabela 6. Źródła finansowania i wartość projektów unijnych realizowanych przez respondentów badania ankietowego Tabela 7. Struktura wiekowa mieszkańców Polski w latach Tabela 8. Struktura wiekowa pasażerów komunikacji miejskiej w Polsce [%] Tabela 9. Struktura pasażerów komunikacji miejskiej w Polsce w wybranych miastach [%] Tabela 10. Struktura pasażerów komunikacji miejskiej w Polsce wg statusu społecznozawodowego [%] Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

5 Spis treści Spis rysunków Rysunek 1. Kształtowanie się wybranych wskaźników istotnych dla branży komunikacji miejskiej w latach w odniesieniu do roku 2000 (2000 r. = 100)... 8 Rysunek 2. Udział procentowy komunikacji miejskiej w przewozach pasażerów w publicznym transporcie zbiorowym w 2011 r Rysunek 3. Struktura zawartych umów pomiędzy organizatorami i operatorami ze względu na tryb zawarcia umowy Rysunek 4. Struktura zawartych umów pomiędzy organizatorami i operatorami ze względu na model rozliczeń Rysunek 5. Struktura zawartych umów pomiędzy organizatorami i operatorami ze. względu na sposób wyliczania wynagrodzenia (rekompensaty) dla przewoźnika Rysunek 6. Struktura zawartych umów pomiędzy organizatorami i operatorami ze. względu na uwzględnienie w umowach zobowiązań inwestycyjnych Rysunek 7. Zakres przedmiotowy realizowanych projektów Rysunek 8. Struktura sieci tramwajowych pod względem dopuszczalnych prędkości [km/h] Rysunek 9. Wielkość nakładów inwestycyjnych członków IGKM [tys. zł] Rysunek 10. Wielkość zakupów taboru autobusowego przez członków IGKM [szt.] Rysunek 11. Wielkość zakupów taboru tramwajowego przez członków IGKM [szt.] Rysunek 12. Wielkość zakupów taboru trolejbusowego przez członków IGKM [szt.] Rysunek 13. Struktura wiekowa taboru autobusowego członków IGKM Rysunek 14. Struktura wiekowa taboru tramwajowego członków IGKM Rysunek 15. Praca eksploatacyjna w komunikacji miejskiej (dane GUS) [tys. wozokm] Rysunek 16. Praca eksploatacyjna w komunikacji miejskiej (członkowie IGKM) Rysunek 17. Średnia prędkość eksploatacyjna w komunikacji miejskiej (członkowie IGKM) [km/h] Rysunek 18. Koszty świadczenia usług komunikacyjnych i przychody ze sprzedaży biletów (operatorzy - członkowie IGKM) [tys. zł] Rysunek 19. Koszty świadczenia usług komunikacyjnych i przychody ze sprzedaży Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 5

6 Spis treści biletów (zarządy transportu - członkowie IGKM) [tys. zł] Rysunek 20. Stopień pokrycia kosztów świadczenia usług komunikacyjnych wpływami ze sprzedaży biletów (zarządy transportu - członkowie IGKM) Rysunek 21. Postęp w uchwalaniu planów transportowych wśród respondentów Rysunek 22. Stosowane przez respondentów metody analizy popytu Rysunek 23. Posiadane przez respondentów systemy wspomagające zarządzania komunikacją miejską i poprawiające konkurencyjność Rysunek 24. Zatrudnienie w komunikacji miejskiej (członkowie IGKM) [liczba osób] Rysunek 25. Struktura wiekowa kadr komunikacji miejskiej Rysunek 26. Struktura kadr komunikacji miejskiej pod względem stażu Rysunek 27. Struktura kadr komunikacji miejskiej pod względem płci Rysunek 28. Struktura kadr komunikacji miejskiej pod względem formy zatrudnienia Rysunek 29. Wskaźniki rotacji kadr komunikacji miejskiej Rysunek 30. Przewozy pasażerów komunikacją miejską w latach według GUS [mln pasażerów] Rysunek 31. Dobowe natężenie popytu w Gminie Pruszcz Gdański (2010 r.) Rysunek 32. Produkcja autobusów w Polsce w latach Rysunek 33. Sprzedaż autobusów miejskich w Polsce w latach Rysunek 34. Sprzedaż/dostawy nowych tramwajów w Polsce w latach Rysunek 35. Plany organizatorów i operatorów komunikacji w zakresie zmian pracy eksploatacyjnej Rysunek 36. Plany organizatorów i operatorów komunikacji w zakresie inwestycji infrastrukturalnych i taborowych Rysunek 37. Plany organizatorów i operatorów komunikacji w zakresie pozostałych działań Rysunek 38. Struktura członków IGKM na koniec 2012 roku Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

7 Wprowadzenie Wprowadzenie Minęło 12 lat od opublikowania nakładem Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej ostatniego Raportu o stanie komunikacji miejskiej 1. Był to okres gwałtownych zmian w sektorze publicznego transportu zbiorowego, ale też w całej polskiej gospodarce. Postęp, jaki w tym czasie dokonał się w transporcie, dotąd nie doczekał się wyczerpującego monograficznego opisu, podobnego do tego, który w latach wykonywał zespół pod kierownictwem prof. Wojciecha Suchorzewskiego. Stąd też celem niniejszego opracowania jest przedstawienie w ujęciu dynamicznym zmian, jakie zaszły w polskiej komunikacji miejskiej od opublikowania ostatniego Raportu ze szczególnym uwzględnieniem okresu po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Raport bazuje na trzech podstawowych źródłach: danych statystycznych zbieranych regularnie przez Izbę Gospodarczą Komunikacji Miejskiej w ramach ankiet do periodyku Komunikacja Miejska w Liczbach oraz innych archiwalnych danych IGKM; ankiecie zaprojektowanej na potrzeby niniejszego raportu, przeprowadzonej przez Izbę Gospodarczą Komunikacji Miejskiej w styczniu 2013 r. (łącznie zapytanie skierowano do ponad 150 zarządów transportu i operatów, zaś poprawnie wypełniono i zwrócono 100 ankiet), danych ogólnodostępnych, w tym statystyki publicznej (GUS). Podstawową perspektywą czasową analizowaną w niniejszym raporcie jest okres , gdyż w chwili jego przygotowywania nie zostało zakończone podsumowanie wszystkich danych statystycznych za rok Nie wszystkie dane, które chcieliśmy pozyskać i przedstawić, udało się zaprezentować w oczekiwanym przez nas ujęciu retrospektywnym w takiej sytuacji w wielu przypadkach uznawaliśmy, że wartościowe będzie również przedstawienie danych za rok 2011 w ujęciu statycznym lub dostępnych danych za wybrane lata. Nim przystąpimy do szczegółowego omówienia struktury niniejszego opracowania, chcemy zarysować generalne tło przeprowadzanych rozważań, patrząc na analizowany okres przez pryzmat wybranych wskaźników makroekonomicznych i statystycznych (por. rysunek 1): produkt krajowy brutto wzrósł łącznie w latach o 52%, z czego na lata przypadał wzrost o 31%; 1 C. Rozkwitalska, W. Suchorzewski, A. Sambor, C. Radziewicz, Raport o stanie komunikacji miejskiej w 2000 roku, Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej, Warszawa Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 7

8 Wprowadzenie średnie wynagrodzenie brutto w kategoriach realnych, czyli skorygowanych o inflację, wzrosło w latach o 33%, z czego na lata przypada wzrost o 22%; stopa bezrobocia spadła w latach z 15,1% do 12,5%, przy czym w roku 2005 wynosiła 17,6%, zaś w rekordowym ,5%. Przytoczone liczby bez wątpienia wskazują na okres dynamicznego wzrostu w gospodarce narodowej, którego efektem był również bardzo szybki wzrost liczby samochodów osobowych łącznie o 87%, zaś od roku 2005 o 46%. A zatem wskaźnik wzrostu stopnia zmotoryzowania społeczeństwa miał większą dynamikę niż wskaźniki związane z produkcyjnością gospodarki oraz dochodami ludności. Wzrostu stopnia zmotoryzowania nie ograniczyły szybko rosnące ceny paliw, które w okresie uległy praktycznie podwojeniu przykładowo, cena detaliczna 1 litra oleju napędowego wzrosła o 99%, z czego 36% przypadło na lata Co ciekawe, szybki wzrost liczby samochodów osobowych nie przekładał się na tak znaczne zwiększenie wskaźnika konsumpcji paliw ciekłych, zdeterminowanego głównie przez zużycie paliw silnikowych wskaźnik ten w latach wzrósł o 51%, zaś w latach o 29%, czyli jego dynamika była bardzo zbliżona do dynamiki PKB. Rysunek 1. Kształtowanie się wybranych wskaźników istotnych dla branży komunikacji miejskiej w latach w odniesieniu do roku 2000 (2000 r. = 100) Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rocznika Statystycznego Rzeczypospolitej Polskiej 2012, GUS, Warszawa 2012 oraz danych Polskiej Organizacji Przemysłu i Handlu Naftowego. 8 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

9 Wprowadzenie Na tym tle należy interpretować wskaźniki właściwe dla komunikacji miejskiej, w tym liczbę przewożonych pasażerów, która w latach uległa spadkowi o 21,5%, z czego na lata przypadało jedynie 2,5%. Wskaźnik ten będzie interpretowany w dalszej części opracowania, ale należy powiedzieć, że sukcesem okresu poakcesyjnego jest przede wszystkim zahamowanie spadku liczby pasażerów komunikacji miejskiej, który miał miejsce tak w całej dekadzie lat dziewięćdziesiątych, jak i w latach , przed uruchomieniem inwestycji unijnych. Warto podkreślić, że w ostatnich latach przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej spadkowi przewozów komunikacją miejską towarzyszył bardzo dynamiczny wzrost cen paliw i niezbyt dynamiczny wzrost gospodarczy. Już na wstępie należy podkreślić, że komunikacja miejska jest największym pod względem liczby przewożonych pasażerów rodzajem transportu pasażerskiego w Polsce (por. rysunek 2). Funkcjonuje w ponad 260 miastach i gminach obejmując swym zasięgiem 17 mln mieszkańców, przewozi rocznie blisko 4 mld pasażerów, co stanowi ok. 80% łącznych przewozów pasażerskich w publicznym transporcie zbiorowym, wykonując przy tym rocznie pracę eksploatacyjną wynoszącą ponad 770 mln wozokilometrów. W miastach dominuje komunikacja autobusowa, w tym najliczniejszą grupę stanowi ponad 150 operatorów i przewoźników komunalnych, którzy dysponują łącznie ok. 11 tys. Rysunek 2. Udział procentowy komunikacji miejskiej w przewozach pasażerów w publicznym transporcie zbiorowym w 2011 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rocznika Statystycznego Rzeczypospolitej Polskiej 2012, GUS, Warszawa 2012 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 9

10 Wprowadzenie autobusami, które w połowie osiągnęły wiek ponad 10 lat. Około połowa operatorów miejskich to firmy małe, posiadające do 40 pojazdów, a jedynie 10% z nich to firmy duże powyżej 180 autobusów. Komunikacja tramwajowa działa w 16 miastach w Polsce, dysponując łącznie 3,6 tys. wagonami tramwajowymi, które jeżdżą po torach o długości ponad 1700 kilometrów toru pojedynczego. Tabor tramwajowy jest w znacznym stopniu zdekapitalizowany, posiadający w połowie wiek ponad 25 lat. Trolejbusy funkcjonują w czterech miastach Gdyni, Sopocie, Lublinie i Tychach. Razem miasta te dysponują 180 pojazdami mając do dyspozycji ponad 180 kilometrów sieci trakcyjnej. Jedyna linia metra istniejąca w Polsce znajduje się w Warszawie, liczy 23 km i posiada 21 stacji. Swymi 240 wagonami przewozi tys. pasażerów dziennie. Dalsza struktura opracowania podyktowana jest chęcią przedstawienia zmian, z wykorzystaniem układu od ogółu do szczegółu stąd też w pierwszym rozdziale opisane są czynniki zewnętrzne, które miały wpływ na działanie podmiotów z branży komunikacji miejskiej. Do czynników tych zaliczono dokumenty strategiczne (w tym unijne), zmiany w regulacjach prawnych oraz fundusze unijne jako źródło finansowania rozwoju komunikacji miejskiej każdej z tych grup narzędzi poświęcono po jednej części rozdziału pierwszego. W rozdziale drugim omówiono działania podejmowane bezpośrednio przez szeroko rozumianą branżę komunikacji miejskiej, do której zaliczono samorządy (jako ustawowych organizatorów komunikacji) oraz operatorów komunikacji miejskiej. Szczegółowy nacisk położono na kwestie związane z: ewolucją modeli organizacyjnych, rozwojem infrastruktury, modernizacją taboru, integracją z systemami transportu kolejowego, zmianami w ofercie przewozowej oraz zmianami w strukturze kadr. Trzeci rozdział raportu poświęcony jest reakcji rynku na zmiany w rozdziale tym omówiona została problematyka związana ze zmianami w wielkości przewozów, ich strukturą oraz rynkiem dostawców na rzecz komunikacji miejskiej. Rozdział czwarty zwięźle prezentuje najważniejsze wyzwania na przyszłość oraz deklarowane plany inwestycyjno-rozwojowe organizatorów i operatorów komunikacji miejskiej. Rozdział piąty prezentuje rolę i działalność Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej. Dodatkowo w dwóch załącznikach zebrano pełną listę projektów inwestycyjnych w komunikacji miejskiej z perspektywy finansowej (lista projektów z perspektywy znajduje się w tabeli 1, w części 1.3) oraz listę najważniejszych aktów prawnych regulujących działalność komunikacji miejskiej i firm komunalnych w tym sektorze. 10 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

11 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach Polityka transportowa Unii Europejskiej i krajowe dokumenty strategiczne Rola komunikacji miejskiej w Polsce jest w dużej mierze zdeterminowana przez zapisy zawarte w dokumentach strategicznych Unii Europejskiej, albowiem to na ich podstawie przedstawiciele Komisji Europejskiej negocjują z polskim rządem i władzami regionalnymi cele oraz priorytety inwestycyjne, a także alokację środków w ramach programów operacyjnych. Dokumentem, który zdeterminował funkcjonowanie komunikacji miejskiej w omawianym okresie, była Biała księga. Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów 2, ogłoszona w 2001 roku. Ten wielosektorowy dokument najwięcej uwagi poświęcał transportowi miejskiemu w części trzeciej, dotyczącej umiejscowienia użytkowników w sercu usługi transportowej. Jest tam mowa o takich działaniach, jak rozwój zintegrowanych systemów biletowych, wprowadzanie alternatywnych źródeł energii (w tym biogazu, bio-oleju napędowego i oleju napędowego bez siarki), stymulowanie podaży poprzez eksperymenty, mające na celu testowanie różnorodnych rozwiązań oraz promocję dobrych praktyk. W Białej księdze zapisano, że: Transport publiczny powinien osiągać poziom wygody, jakości i prędkości dostosowany do oczekiwań mieszkańców [ ] Podobnie budowa nowych mieszkań lub powstawanie centrów handlowych na peryferiach musi pociągać za sobą dostosowanie tras i środków transportowych wykorzystywanych przez transport zbiorowy. Uzupełnieniem Białej księgi była opublikowana w 2007 r. Zielona księga. W kierunku nowej kultury mobilności w mieście 3. Stwierdza ona, że należy podjąć działania mające na celu uatrakcyjnienie i uczynienie bardziej bezpiecznymi alternatywnych, w stosunku do prywatnego samochodu, sposobów poruszania się, takich jak chodzenie pieszo, jazda na rowerze, transport zbiorowy lub jazda na motocyklach i skuterach oraz wskazuje konkretne działania, takie jak m.in. budowa parkingów Park&Ride, wydzielanie pasów dla autobusów oraz wdrażanie inteligentnych systemów transportowych. Stwierdza się wprost, że: transport publiczny, aby był atrakcyjny, nie wystarczy, że jest dostępny, musi także być szybki, niezawodny, wygodny i oferować częste połączenia. Do- 2 Biała księga. Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów, COM (2001) 370, Komisja Europejska, Bruksela Zielona księga. W kierunku nowej kultury mobilności w mieście, COM (2007) 551, Komisja Europejska, Bruksela Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 11

12 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach świadczenie pokazuje, że przeszkodą dla rezygnacji z transportu prywatnego na rzecz transportu publicznego jest często niska jakość usług, powolność i zawodność tego ostatniego. W marcu 2011 r. ogłoszono nową politykę transportową Unii Europejskiej, zatytułowaną Biała księga. Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, COM (2011) 144, Komisja Europejska, Bruksela Dokument ten jak wskazuje na to jego tytuł zwraca uwagę na efektywność energetyczną stosowanych rozwiązań, stąd też w miastach należy promować chodzenie pieszo, jazdę na rowerach oraz transport zbiorowy. Biała księga stwierdza, że zastosowanie na szerszą skalę transportu zbiorowego w połączeniu z minimalnymi zobowiązaniami w zakresie usług publicznych pozwoli na zwiększenie zagęszczenia i częstotliwości usług, tym samym podnosząc popularność środków transportu publicznego. W dokumencie tym również zwraca się uwagę na kwestię powiązania pomiędzy planowaniem transportu a zagospodarowaniem przestrzennym. Wspomina się również o stosowaniu paliw alternatywnych w dużych flotach pojazdów komunikacji miejskiej oraz o opłatach drogowych w miastach. W części dotyczącej strategii wpisano również, że jakość, dostępność i niezawodność usług transportowych będzie w nadchodzących latach coraz ważniejsza, między innymi ze względu na starzenie się społeczeństwa i potrzebę promowania transportu publicznego. Głównymi cechami usług wysokiej jakości są: atrakcyjny rozkład jazdy, komfort, łatwy dostęp, niezawodność i integracja z innymi środkami transportu. Spośród krajowych dokumentów strategicznych największe znaczenie winna mieć krajowa polityka transportowa dla omawianego okresu jest to przede wszystkim Polityka Transportowa Państwa na lata Jej celem w odniesieniu do transportu miejskiego jest wsparcie samorządów miast w realizacji polityki zrównoważonego rozwoju, odwrócenie niekorzystnych tendencji w przekształceniach przestrzennych oraz w rozwoju systemów transportowych i podtrzymanie zmian korzystnych. Narzędziami realizacji polityki transportowej są: wprowadzenie obowiązku formułowania polityk transportowych (szczególnie dla dużych miast) oraz analiz ruchowych i parkingowych dla planów zagospodarowania przestrzennego; promowanie rozwiązań integracyjnych (w tym wspólnego biletu ważnego na 4 Biała księga. Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, COM (2011) 144, Komisja Europejska, Bruksela Polityka Transportowa Państwa na lata , Ministerstwo Infrastruktury, Warszawa Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

13 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach wszystkie środki transportu u wszystkich przewoźników w skali regionu ); promowanie transportu szynowego (kolei i tramwajów); wspieranie demonopolizacji rynku (w tym kolejowego i tramwajowego); promowanie transportu rowerowego; promowanie rozwiązań zapewniających transportowi zbiorowego priorytet w ruchu; stworzenie regulacji dopuszczających wprowadzanie opłat za wjazd do centrów miast. Pewnego rodzaju doprecyzowanie polityki transportowej stanowi świeżo przyjęta Strategia Rozwoju Transportu do roku Zawiera ona bardzo ogólnie sformułowane cele związane ze sprawnym funkcjonowaniem sieci transportowej miasta. Bardziej precyzyjnie są sformułowane działania służące osiągnięciu tych celów wśród nich wymienia się m.in.: integrację podsystemów transportowych na różnych płaszczyznach (w tym taryfowej wspomniano nie tylko o bilecie ważnym u wszystkich przewoźników w skali regionów, ale również kraju); zwiększanie możliwości przewozów komunikacją szynową w aglomeracjach; priorytet w ruchu ulicznym dla środków transportu publicznego; wsparcie komunikacji pieszej i rowerowej. Bardziej ogólnym dokumentem jest Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary wiejskie 7. Stwierdzono w niej wprost, że transport publiczny nie stał się atrakcyjną alternatywą dla prywatnych samochodów, co skutkuje zwiększeniem zanieczyszczeń powietrza, hałasu oraz zatłoczeniem komunikacyjnym miast. Nie wymienia się konkretnych środków dla zmiany tego stanu rzeczy, jednak generalnie dokument zakłada podejście zdecentralizowane, wielosektorowe oraz skoncentrowane. Oznacza to zatem, że projekty w zakresie komunikacji miejskiej powinny być częścią bardziej kompleksowych przedsięwzięć, zmierzających do osiągania celów strategii regionalnych i lokalnych. Nowym dokumentem strategicznym poruszającym kwestie transportu publicznego jest również Krajowa Polityka Miejska 8, której projekt znajduje się obecnie w konsultacjach. Dokument ten kładzie duży nacisk na kwestie tworzenia aglomeracji miejskich oraz zinte- 6 Strategia rozwoju transportu do roku 2020 (z perspektywą do roku 2030), Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Warszawa Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary wiejskie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Założenia Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 13

14 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach growanego nimi zarządzania, a także powstrzymania żywiołowej suburbanizacji. Jako jedno z najważniejszych wyzwań dokument ten wskazuje poprawę infrastruktury transportowej miast, w szczególności w zakresie transportu publicznego w projekcie stwierdzono, iż bez efektywnych systemów transportu zbiorowego i ich integracji coraz mniej opłacalny stanie się dojazd z dalszych odległości, a w konsekwencji wpłynie to na konkurencyjność miast. W praktyce poza dokumentami strategicznymi, na branżę komunikacji miejskiej oddziałują programy operacyjne finansowane ze źródeł unijnych. Na szczeblu krajowym największym programem był Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, który w priorytecie VII ( Transport przyjazny środowisku ) służył dofinansowywaniu projektów dotyczących infrastruktury transportu miejskiego w wyznaczonych enumeratywnie obszarach metropolitalnych (działanie 7.3) 9. Celem działania 7.3 było zwiększenie udziału przyjaznego środowisku transportu publicznego w obsłudze mieszkańców obszarów metropolitalnych, zaś w opisie działania wskazano na preferencje dla projektów, dzięki którym nastąpi integracja podsystemów transportowych. Wsparcie mogło być kierowane wyłącznie na działania z zakresu szybkiej kolei miejskiej, tramwajów, metra i trolejbusów Zmiany w stanie prawnym Ostatni raport o stanie komunikacji miejskiej, opracowany na zlecenie IGKM i przez nią wydany, pochodzi jak już wspomniano z kwietnia 2001 r. i ocenia sytuację do 2000 r. Ograniczając się w niniejszym rozdziale do uregulowań prawnych w zakresie komunikacji miejskiej należy przypomnieć, że ich ocena była wówczas zdecydowanie negatywna. Obowiązujące ustawodawstwo w zakresie transportu zbiorowego cechowało niedostosowanie do sytuacji faktycznej w komunikacji miejskiej, mającej swój szczególny charakter. Powodem takiego stanu rzeczy było poczucie władz centralnych rządu i parlamentu że z chwilą wpisania do zadań własnych samorządu terytorialnego wszelkich spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego (1990 rok), zostały one zwolnione z odpowiedzialności za komunikację miejską. Żadna z komórek organizacyjnych ówczesnego Ministerstwa Transportu nie miała w swoim zakresie zadań wpisanego zbiorowego transportu komunalnego. Odnotować jednak trzeba, że już wówczas powstał pierwszy rządowy projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (wersja z 15 października 2000 r. została opublikowana 9 Ograniczenie to wynikało z finansowania POIiŚ z Funduszu Spójności patrz część Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, NSRO , Szczegółowy opis priorytetów, wersja 3.12, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

15 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach w Biuletynie IGKM nr 54/2000). Jak już wyżej wspomniano, wraz transformacją ustrojową i wpisaniem do ówczesnej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jako zadania własnego gminy nastąpiło całkowite wycofanie się państwa z opieki nad tym rodzajem transportu. Gminy nie otrzymały żadnej pomocy ze strony administracji rządowej. Stan prawny, określający obowiązki i uprawnienia samorządu gminnego w zakresie transportu zbiorowego, cechowała niestabilność, niespójność, brak ujednoliconej nomenklatury i zdefiniowanych pojęć, a nade wszystko przepisy nie uwzględniały specyfiki komunikacji miejskiej. Transport zbiorowy po 1990 r. zasadniczo regulowały: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, zatytułowana od 1 stycznia 1999 r. ustawą o samorządzie gminnym wobec wprowadzenia trójstopniowego podziału samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo), ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, ustawa Prawo przewozowe z 15 listopada 1984 r., która od 21 stycznia 1995 r. objęła swoją regulacją także komunikację komunalną (określenie użyte w tekście pierwotnym ustawy), ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, którą od 1 stycznia 2002 r. zastąpiła ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. O niedoskonałości ówczesnego stanu prawnego świadczył m.in. fakt pominięcia w obowiązujących ustawach środków transportu funkcjonujących w dużych miastach, takich jak tramwaje i trolejbusy, a w Warszawie metro, a także przewoźników działających w formie organizacyjno-prawnej zakładu budżetowego, których wówczas w komunikacji miejskiej w całym kraju było jeszcze kilkadziesiąt. Dlatego też od wielu lat środowisko komunikacji miejskiej zabiegało o stworzenie systemowego rozwiązania problemów dotyczących zasad funkcjonowania, organizacji oraz finansowania transportu zbiorowego. Było to tym pilniejsze, że na rynku przewozów pasażerskich działało wiele podmiotów, dla których podstawą prawną były różne uregulowania, co zaburzało zasady konkurencji i ograniczało równy dostęp do rynku przewozów, a zwłaszcza utrudniało integrację transportu publicznego. W tej sytuacji Ministerstwo Transportu (potem Infrastruktury) w połowie 2005 roku przygotowało projekt podstawowych założeń do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz projekt założeń do planów transportowych, przedstawiając je do konsultacji społecznych, w których uczestniczyła także Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej. W założe- Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 15

16 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach niach tych, mimo zgłaszanych przez Izbę uwag, ponownie pominięto miejski transport szynowy oraz przedsiębiorstwa działające w formie zakładów budżetowych, a także sprawy finansowania transportu lokalnego. Późniejszy, również opiniowany przez IGKM projekt ustawy o przewozach osób w ramach lokalnego transportu zbiorowego pojazdami komunikacji miejskiej, przedstawiony w 2007 roku, w ogóle nie wyszedł poza resort. Równolegle z pracami resortu transportowego w Brukseli trwały prace nad projektem rozporządzenia COM(2005) 319 dotyczącym usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego krajowego i drogowego, które miało zastąpić mocno krytykowane i obrosłe w orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1191/69. Postęp prac nad tym rozporządzeniem był pilnie śledzony przez IGKM i konsultowany z jej członkami, dzięki bieżącym informacjom otrzymywanym od przedstawiciela Izby w Komitecie Unii Europejskiej UITP, który na bieżąco monitorował i uczestniczył w pracach nad unijnym projektem. Projekt został w listopadzie 2005 roku przez Ministerstwo Infrastruktury przesłany Izbie, która zaopiniowała go pozytywnie. Ostatecznie projekt przybrał postać rozporządzenia (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego uchwalonego 23 października 2007 r. 11, które weszło w życie 3 grudnia 2009 r. Dzięki temu przyspieszyły prace legislacyjne nad polską ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, której przepisy należy stosować z uwzględnieniem rozporządzenia (WE) Nr 1370/2007, będącego zasadniczo nadrzędnym aktem prawnym, lecz zostawiającego w niektórych sprawach pierwszeństwo przepisom krajowym. W zamierzeniach autorów ustawa miała być gotowa i wejść w życie równocześnie z rozporządzeniem. Tak się jednak nie stało. Opóźnienie wyniosło 15 miesięcy. W związku z tym powstał problem prawny dotyczący zasad zlecania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego po 3 grudnia 2009 r., wobec nieuchwalenia przez Sejm ustawy o publicznym transporcie zbiorowym 12. Przyjęto jedyne możliwe stanowisko, że podstawą regulującą zbiorowy transport publiczny jest obowiązujące bezpośrednio prawo wspólnotowe, tj. rozporządzenie (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady. Nie oznaczało to jednak, że z dniem 3 grudnia 2009 r. powstał obowiązek zawierania umów o świadczenie usług publicznych zgodnie ze wszystkimi postanowieniami tego rozporządzenia. Rozporządzenie ustanowiło 10-letni okres przejściowy (do 3 grudnia 2019 r.), po upływie którego umowy o świadczenie usług publicznych w transporcie drogowym, jak i szynowym, podle- 11 Rozporządzenie (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transport u pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. UE L ). 12 Informacja prawna w Biuletynie IGKM nr 109, październik 2009 r. s Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

17 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach gające rozporządzeniu, będą musiały być zawarte w pełnej zgodności z rozporządzeniem. Przepis przejściowy przewidywał także, że umowy zawarte przed datą 3 grudnia 2009 r. obowiązują nadal do ich wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż 30 lat. Problemem pozostał jednak przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, który umożliwiał bezpośrednie zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przez podmiot wewnętrzny, pod warunkiem jednak, że nie zabrania tego prawo krajowe. Tymczasem prawa krajowego (projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym), które by zawierało przepis umożliwiający bezpośrednie zawieranie umów ze spółkami komunalnymi, których 100% kapitału zakładowego stanowi własność gminy, jeszcze nie zdążono uchwalić. Z pomocą interpretacyjną przyszły Wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 16 stycznia 2009 r. (ostatnia wersja pochodzi z 11 maja 2011 r.) w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Przyjęto w nich, że w przypadku umów niemających charakteru koncesji, bezpośrednie udzielanie zamówienia podmiotowi wewnętrznemu jest możliwe, gdyż znajduje to uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (poprzednia nazwa Europejski Trybunał Sprawiedliwości) pod warunkiem, że umowa taka uwzględni dotychczasowe orzecznictwo TSUE dotyczące podmiotu wewnętrznego. Przypomniano także precedensowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2005 r. 13, w którym sąd uznał, że gmina nie musi stosować procedury zamówień publicznych, jeżeli jej zadanie własne ma wykonać spółka komunalna powołana przez nią w tym celu (pod warunkiem jednakże, że zlecenie nie będzie miało charakteru umowy cywilnoprawnej, co osłabiało znaczenie tego orzeczenia). Oczekiwana ustawa o publicznym transporcie zbiorowym została uchwalone w dniu w dniu 16 grudnia 2010 r., zaś weszła w życie 1 marca 2011 r. Niemały wkład w jej powstanie miała IGKM, szczególnie w zakresie dotyczącym komunikacji miejskiej. Wykorzystano maksymalnie uprawnienia konsultanta społecznego, czerpiąc z bogatego doświadczenia członków. W przeciwieństwie do ustawy o transporcie drogowym, w ustawie o ptz uwzględniono szczególną pozycję operatorów działających w formie samorządowych zakładów budżetowych. Zostały one objęte definicją operatora publicznego transportu zbiorowego, jak również definicją umowy, przez którą, oprócz umowy cywilnoprawnej, należy rozumieć także akt wewnętrzny określający zadania zakładu budżetowego, czyli jego statut. Przewidziano również, że w niektórych przypadkach istnieje możliwość bezpośredniego 13 Sygn. akt II GSK 105/05. Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 17

18 Działania samorządów i operatorów w nowych realiach finansowo-prawnych projektów autobusowych, skupiając się na metrze, trolejbusach i właśnie tramwajach (nieco inaczej jest w przypadku RPO, w których często głównym wskaźnikiem produktu w programach są liczby zakupionych autobusów). Mimo to z ankiety przeprowadzonej na potrzeby niniejszego raportu wynika, że torowiska w Polsce wciąż są w nieodpowiednim stanie technicznym. Średnio w miastach na 13% sieci obowiązują ograniczenia prędkości do 30 km/h ze względu na stan techniczny torowiska, zaś na kolejnych 13% dopuszczalna prędkość wynosi do 40 km/h (por. rysunek 8). Oznacza to w przybliżeniu, że ok. 200 km toru pojedynczego w Polsce wciąż wymaga pilnego remontu, zaś kolejne 200 km może go wymagać w niedalekiej przyszłości, gdyż już teraz znajduje się w coraz gorszym stanie technicznym. Są to jednak zaległości, które potencjalnie można odrobić już w ciągu najbliższej perspektywy unijnej. Skalę prowadzonych inwestycji łatwo dostrzec, obserwując wielkość nakładów inwestycyjnych ponoszonych przez przedsiębiorstwa komunikacyjne, według danych z corocznych ankiet na potrzeby periodyku statystycznego IGKM Komunikacja miejska w liczbach (por. rysunek 9). Wynika z nich, że w latach poziom rocznych nakładów inwestycyjnych wzrósł ok. trzykrotnie, zaś nakłady na infrastrukturę torową i energetyczną, w porównaniu z najgorszymi latami dekady, wzrosły na jej koniec ponad 10-krotnie. Cały czas nakłady na zakup taboru są wielokrotnie większe niż nakłady na infrastrukturę, przy czym ta proporcja w latach wynosiła ok. 1:8, zaś po wstąpieniu do Unii Europejskiej wzrosła do ok. 1:5. Należy jednak przypomnieć, że przedsięwzięcia infrastrukturalne znacznie częściej niż taborowe bywają lokowane poza podmiotami będącymi członkami IGKM (w strukturach urzędów miejskich i zarządów dróg). Rysunek 9. Wielkość nakładów inwestycyjnych członków IGKM [tys. zł] Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych IGKM z periodyku Komunikacja miejska w liczbach. 18 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

19 Działania samorządów i operatorów w nowych realiach finansowo-prawnych W najbliższych latach (do 2015 r.) należy przewidywać utrzymanie wysokiego poziomu nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę oraz lekką redukcję wydatków taborowych, w związku z kontynuacją dużych inwestycji POIiŚ, z którego finansowana jest infrastruktura i zakup tramwajów, a także wysokim stopniem zaawansowania wdrażania RPO, z których finansowane są autobusy. Dużą skalę zmian widać również na podstawie wskaźników dotyczących wielkości zakupów (por. rysunek 10). W przypadku transportu autobusowego, fundusze unijne pozwoliły w latach 2008 i 2011 kupić ponad 700 sztuk nowych pojazdów (liczba ta zawiera również zakupy ze środków krajowych), co oznacza podwojenie średniego tempa z pierwszej połowy dekady. Należy podkreślić, że w wyliczeniach tych uwzględniono jedynie zakupy pojazdów fabrycznie nowych. Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że w przypadku komunikacji autobusowej zakupy ze środków unijnych przynajmniej w skali kraju mają charakter uzupełniający do zakupów krajowych, albowiem skala modernizacji taboru przekracza szacowane zakupy ze środków unijnych. Dodatkowo wstąpienie Polski do UE zwiększyło możliwości zakupu pojazdów używanych od przewoźników zagranicznych na stosunkowo korzystnych warunkach finansowych. Stąd też w latach wielkość zakupów pojazdów używanych wzrosła z kilkudziesięciu do ponad 400 sztuk rocznie. W kolejnych latach intensywność wykorzystania tej formy modernizacji taboru zmniejszyła się do ok sztuk rocznie, chociaż dla wielu małych i średnich przedsiębiorstw komunikacyjnych zakupy 8-10 letnich pojazdów używanych wciąż są podstawowym sposobem odnowy taboru. Rysunek 10. Wielkość zakupów taboru autobusowego przez członków IGKM [szt.] Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych IGKM z periodyku Komunikacja miejska w liczbach. Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 19

20 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach zawarcia umowy o świadczenie usług przewozowych w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wprowadzono zapis ustalający, że w komunikacji miejskiej, w przypadku bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług przewozowych z podmiotem wewnętrznym, w którym gmina samodzielnie lub wspólnie z inną jednostką samorządu terytorialnego posiada 100% udziałów lub akcji tego podmiotu wewnętrznego, umowa nie musi przybrać formy koncesji na usługi. Tym samym zakończona została dyskusja na ten temat i rozstrzygnięto różnice w interpretacji nie tylko ustawy, ale także art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) 137-0/2007. Przyjęta została możliwość zawarcia umowy o świadczenie usług przewozowych na przedłużone okresy jej obowiązywania, a więc już w dacie jej zawarcia, gdy spełnione są warunki rozporządzenia (WE) 1370/2007, uzasadniające przedłużenie okresów 10- i 15- letnich. Nastąpiło skrócenie okresów oczekiwania na zawarcie umowy w trybie bezpośrednim, poprzez przyznanie prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni liczonym od daty ogłoszenia zamiaru zawarcia takiej umowy, a nie od daty jej faktycznego zawarcia. W przepisach przejściowych określono sytuację prawną umów, które zawarto przed 3 grudnia 2009 r., poprzez odesłanie do korzystnych uregulowań wspólnotowych. Nastąpiła też zmiana Prawa przewozowego, rozszerzająca uprawnienia kontrolerów biletów, gwarantująca większą skuteczność kontroli biletowej. Aktualnie transport zbiorowy jest przedmiotem znacznej ilości różnego rodzaju regulacji prawnych, począwszy od przepisów konstytucyjnych określających zadania samorządu terytorialnego, poprzez prawo wspólnotowe, regulacje ustrojowe samorządów poszczególnych szczebli, przepisy kodeksu cywilnego i ustaw szczególnych dotyczących kwestii umów przewozu, organizacji i zarządzania transportem zbiorowym, aż do rozporządzeń wykonawczych. Do podstawowych aktów prawnych, w oparciu o które odbywa się obecnie realizacja zadania własnego gminy z zakresu publicznego transportu zbiorowego, należą przede wszystkim: 1. ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz ) wraz z rozporządzeniami wykonawczymi, oraz 2. rozporządzenie (WE) Nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UEL 315 z 3 grudnia 2007 r, s. 1), 20 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

21 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach a także: 3. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.), 4. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.), 5. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.), 6. ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), 7. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), 8. ustawa z 5 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz ze zm.), 9. ustawa z 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), 10. ustawa z 6 września 2007 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Szczegółowy wykaz istotnych dla komunikacji miejskiej aktów prawnych, w tym rozporządzeń wykonawczych do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zawarty jest w Załączniku nr 2. Wracając do podstawowej dla komunikacji miejskiej ustawy, tj. ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, pozytywnie, choć nie bezkrytycznie, ocenianej przez członków IGKM (w dalszym ciągu zbierane są zastrzeżenia, które IGKM przekazuje do Ministerstwa Transportu celem uwzględnienia ich w przygotowywanej nowelizacji ustawy), zwrócić należy uwagę na następujące, bardzo ważne uregulowania: 1. Zdefiniowano (na użytek ustawy) istotne dla transportu zbiorowego pojęcia, jak organizator i operator publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnik (komercyjny) wraz ze ścisłym określeniem ich zadań. 2. W przeciwieństwie do ustawy o transporcie drogowym z 2001 roku, uwzględniono szczególną pozycję operatorów działających w formie samorządowego zakładu budżetowego. Zostali oni objęci definicją operatora publicznego transportu zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 8), jak również definicją umowy, przez którą oprócz umowy cywilnoprawnej należy rozumieć także statut, czyli akt wewnętrzny określający zadania samorządowego zakładu budżetowego (art. 4 ust. 2 pkt 4). Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 21

22 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach Już na etapie prac podkomisji sejmowej doprecyzowany został przepis art. 22, który przewiduje, w niektórych przypadkach, możliwość bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wprowadzony został zapis wyraźnie ustalający, iż w komunikacji miejskiej, w przypadku bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług przewozowych z podmiotem wewnętrznym, w którym gmina samodzielnie lub wspólnie z inną jednostką samorządu terytorialnego posiada 100% udziałów lub akcji tego podmiotu wewnętrznego, umowa nie musi przybrać formy koncesji na usługi. Tym samym, jak wspomniano wyżej, zakończono dyskusję na ten temat i rozstrzygnięto różnice interpretacyjne nie tylko ustawy, ale także art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 1370/ Przyjęta została możliwość, już w dacie zawarcia umowy o świadczenie usług przewozowych, ustalenia, że obowiązywać ona będzie w przedłużonym okresie, gdy spełnione są warunki z art. 4 ust. 4 rozporządzenia (WE) Nr 1370/2007, uzasadniające przedłużenie okresów do 10 i 15 lat (art. 27 ust. 1). 5. Ustawa objęła również nigdzie do tej pory nieuregulowane przewozy tramwajowe i metrem, zwane w ustawie transportem innym szynowym (art. 1). 6. Nastąpiło skrócenie okresu oczekiwania na zawarcie umowy o świadczenie usług przewozowych w trybie bezpośrednim poprzez przyznanie prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, liczonego od daty zgłoszenia zamiaru zawarcia takiej umowy, a nie od daty jej zawarcia, jak to przewidywał projekt (art. 58 ust. 1). 7. W przepisach przejściowych uregulowano sytuację prawną umów, które zawarto przed 3 grudnia 2009 r. poprzez odesłanie do uregulowań wspólnotowych, tj. art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1370/2007 (art. 79 ust. 4). 8. Nastąpiła zmiana Prawa przewozowego gwarantująca większą skuteczność kontroli biletowej, poprzez dodanie dwóch ustępów, 7 i 8, do art. 33a oraz całego nowego rozdziału 10a Przepisy karne i art. 87a, b i c. 9. Istotną rzeczą jest wprowadzenie obowiązku opracowania przez wybrane jednostki samorządu terytorialnego planów zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, tzw. planów transportowych obowiązują określone progi liczby mieszkańców. Intencją ustawodawcy było również zachęcenie mniejszych jednostek samorządu terytorialnego, które takiego ustawowego obowiązku nie mają, do ich opracowywania, z uwagi na korzyści wiążące się z posiadaniem takiego planu na danym obszarze, przede wszystkim zaś ochronę przewozów użyteczności publicznej poprzez możliwość odmowy wydawania potwierdzeń na wykonywanie przewozów komercyjnych na linii bądź na liniach komunikacyjnych, na których wykonywane są przewozy ustanowione 22 Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej

23 Czynniki determinujące rozwój komunikacji miejskiej w Polsce w latach przez organizatora tych przewozów. Ustawodawcy chodziło również o danie jednostkom samorządu terytorialnego (organizatorom publicznego transportu zbiorowego) narzędzi prawnych umożliwiających tworzenie strategii rozwoju rynku przewozów pasażerskich na swoim obszarze, innymi słowy sprawienie, aby gmina czy powiat poczuli się naprawdę gospodarzami na swoim obszarze Bardzo ważną kwestią jest określenie w ustawie zasad finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej (art ), a także zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i wpisania problemów dotyczących ich budowy, przebudowy i remontu do zadań własnych gminy (art ). Jednocześnie jednak jak już wspomniano ustawa ma pewne mankamenty, w szczególności nie stworzono mechanizmów umożliwiających integrację podsystemów transportu publicznego, zwłaszcza w aspekcie taryfowym. Te zaniechania ustawodawcy są szczególnie widoczne w świetle przytoczonych wcześniej dokumentów strategicznych, dla których integracja taryfowa jest priorytetem. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (do 1 stycznia 1999 r. zwana ustawą o samorządzie terytorialnym) zawiera wykaz zadań własnych gminy mających charakter użyteczności publicznej. W art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawa zalicza do nich także zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Ustawa ta, mająca charakter ustawy ustrojowej, określa jednocześnie, w jaki sposób gmina może wykonywać swoje zadania własne, a więc wymienia możliwość tworzenia w tym celu własnych jednostek organizacyjnych, jak i zawierania umów z odrębnymi podmiotami zewnętrznymi. W dniu 20 maja 1990 r. wydana została ustawa wykonawcza do ustawy o samorządzie terytorialnym, w której ustawodawca dał gminom czas do 31 grudnia 1990 r. na dokonanie wyboru formy organizacyjnej, w jakiej dotychczasowe przedsiębiorstwa komunalne miały dalej działać. Termin ten ulegał następnie wielokrotnym przesunięciom, aż do czasu wydania ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, obowiązującej do dziś. W myśl jej przepisów przedsiębiorstwa komunalne z dniem 30 czerwca 1997 r. zniknęły jako forma organizacyjno-prawna prowadzenia komunikacji miejskiej. Uległy one przekształceniu z mocy ustawy w spółki kapitałowe, o ile przed tą datą nie nastąpiło dobrowolne przekształcenie ich w zakład budżetowy. Takie przypadki miały miejsce np. w Warszawie. Powyższa ustawa, która obowiązuje od 19 lutego 1997 r., określiła także formy organizacyjno-prawne dla tworzonych przez samorządy własnych jednostek organizacyjnych do 14 P. Mikiel, Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, Biuletyn Komunikacji Miejskiej nr 106, s. 6. Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej 23