Znaczenie resolution w działaniach antykryzysowych

Transkrypt

1 Biuro Informacji Kredytowej: VII Kongres Ryzyka Bankowego Znaczenie resolution w działaniach antykryzysowych Jerzy Pruski Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego Warszawa, 8 listopada 2012

2 Kryzysy finansowe skutki 2

3 Stabilność finansowa jako dobro publiczne Stabilność finansowa jest dobrem publicznym, a rynki finansowe ze względu na: Asymetrię informacji Ryzyko rozprzestrzeniania kryzysu Wrażliwość na utratę zaufania Ryzyko systemowe są podatne na kryzys Konieczność budowania silnej sieci bezpieczeństwa finansowego 3

4 Kryzysy bankowe Liczba krajów, w których systemowy kryzys bankowy rozpoczął się w danym roku Cykle kryzysów bankowych Ostatni kryzys Wspólne występowanie kryzysów Kryzysy bankowe Kryzysy zadłużenia 15 Kryzys Tequila Gospodarki w okresie transformacji Kryzys azjatycki Kryzys zadłużenia w Ameryce Łacińskiej Kryzysy walutowe 0 Źródło: Systemic Banking Crises Database (Laeven&Valencia 2012) Globalizacja gospodarek zwiększa prawdopodobieństwo przenikania zjawisk kryzysowych z zagranicy (efekt zarażania) 4

5 Nadmierna zależność gospodarek od sektora bankowego Wielkość sektora bankowego (2011; %PKB) Irlandia 830% Wielka Brytania Francja Holandia Hiszpania 423% 408% 339% 574% W europejskim sektorze bankowym znajduje się znaczna liczba dużych banków, których wielkość jest nieproporcjonalna w relacji do gospodarek krajów macierzystych Niemcy 331% Stwarza to następujące problemy: Belgia Włochy Polska 89% 323% 260% zbyt duży, żeby upaść zbyt duży, żeby go uratować zbyt złożony, żeby upaść itp... 0% 100% 200% 300% 400% 500% 600% 700% 800% 900% Koncentracja sektora bankowego 350% 300% 250% 200% 150% 100% 50% Aktywa do PKB Największy bank 25% 43% 110% 3 największe banki 123% 126% 174% 180% 218% 227% 240% 303% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Aktywa do sumy bilansowej 22% Największy bank 31% 40% 3 największe banki 57% 52% 46% 58% 61% 61% 72% 76% 0% Polska USA Włochy Niemcy Japonia Irlandia Hiszpania Belgia Holandia Francja Wielka Brytania Źródło: EBC, sprawozdania finansowe banków, ranking The Forbes Global % Irlandia Polska Niemcy Włochy USA Hiszpania Wielka Brytania Holandia Francja Belgia Japonia 5

6 Wzrost długu publicznego (%PKB) Ireland Iceland Greece Portugal Spain Ukraine Latvia Denmark UK USA Belgium Netherlands Slovenia Germany France Austria Luxembourg Sweden Italy Russia Switzerland Hungary Skutki kryzysów bankowych Kraje Skutki kryzysów jako % PKB ( ) Utrata wzrostu gosp. Wzrost długu Koszty fiskalne* Rozwinięte 32,9 21,4 3,8 Wschodzące 26,0 9,1 10,0 * Koszty fiskalne część wydatków fiskalnych brutto przeznaczona na restrukturyzację sektora finansowego Brak właściwej reakcji na kryzys prowadzi do niekontrolowanego wzrostu kosztów publicznych, a problemy banków przenoszą się na jego klientów i oddziałują na całą gospodarkę Kryzysy bankowe generują wysokie koszty dla gospodarek, głównie poprzez: znaczącą utratę potencjalnego wzrostu gospodarczego wysokie koszty fiskalne prowadzące do wzrostu długu publicznego 70% Źródło: MFW 60% 50% 40% Koszty ostatniego kryzysu: wzrost długu o ponad 10% PKB z powodu wykorzystania niewłaściwych narzędzi 30% Wzrost długu 20% 10% 0% Dotychczasowe metody zarządzania kryzysowego były kosztowne i nieefektywne Źródło: na podstawie danych MFW 6

7 Wpływ ostatniego kryzysu na finanse publiczne Deficyt budżetowy (% PKB) 2% 0% -1,5% -2% -1,9% -4% -2,8% -6% -8% -1,1% -4,1% -6,5% Gospodarki Advanced rozwinięte economies Euro Strefa area euro Gospodarki Emerging wschodzące andi developing rozwijające się economies Jednoczesne występowanie: braku odpowiednich narzędzi i infrastruktury instytucjonalnej do zapobiegania i walki z kryzysem, nadmiernej zależności gospodarek od sektora bankowego, -10% Dług publiczny (% PKB) 120% 104,8% ograniczonej konkurencyjności gospodarek, może spowodować eskalację kryzysu bankowego w kryzys fiskalny 100% 80% 60% 40% 72,4% 68,2% 49,0% 88,1% 36,0% Advanced Gospodarki economies rozwinięte Euro Strefa area euro Gospodarki Emerging wschodzące andi developing rozwijające się economies Na wzrost wskaźnika długu publicznego w relacji do PKB (będącego na wysokim poziomie jeszcze przed kryzysem) wpływa utrata potencjalnego wzrostu PKB spowodowana kryzysem 20% Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MFW i Banku Światowego 7

8 Wnioski Charakterystyka ostatniego kryzysu Nowe Kryzysy bankowe rozwinęły się w kryzysy długu publicznego Koszty dla krajów dotkniętych kryzysem są wyższe niż w przypadku poprzednich kryzysów (>10% PKB) Znaczące koszty rekapitalizacji wskazują na dotkliwość kryzysu oraz na brak odpowiednich narzędzi zarządzania kryzysem Nadmierna zależność wielu rozwiniętych gospodarek od sektora bankowego Problem too big to fail oraz too big to be saved ujawnił się w okresie kryzysu Potrzeba wzmocnienia sieci bezpieczeństwa finansowego 8

9 Potrzeba wzmocnienia sieci bezpieczeństwa finansowego Model podstawowy Regulacje ostrożnościowe Nadzór finansowy Pożyczkodawca ostatniej instancji Sieć bezpieczeństwa finansowego Doświadczenia kryzysowe prowadziły do utworzenia systemów gwarantowania depozytów oraz rozwoju funkcji gwarancyjnych Paybox Resolution Doświadczenia kryzysowe wskazują na potrzebę wdrożenia resolution i rozwoju nowych narzędzi 9

10 Rosnąca rola instytucji gwarantującej depozyty (DGS) 10

11 Narzędzia antykryzysowe Spółki zarządzania aktywami Bank holidays Zamrożenie depozytów poprzednie kryzysy* ostatni kryzys** Rekapitalizacja z użyciem środków publicznych Rozszerzenie gwarancji depozytów Nacjonalizacje Znaczące dodatkowe gwarancje Nabycie aktywów Gwarantowanie aktywów Źródło: Crisis Management and Resolution: Early Lessons from the Financial Crisis, IMF 2011 Gwarancje na zobowiązaniach *Poprzednie kryzysy ( ) 17 krajów: Finlandia, Norwegia, Szwecja, Brazylia, Meksyk, oraz Jamajka, Indonezja, Japonia, Korea, Malezja, Tajlandia, Kolumbia, Ekwador, Rosja, Turcja, Argentyna i Urugwaj **Ostatni kryzys ( ) 12 krajów: Austria, Belgia, Dania, Niemcy, Islandia, Irlandia, Łotwa, Luksemburg, Holandia, Ukraina, Wielka Brytania i USA 11

12 Rozwój instytucji gwarantujących depozyty Liczba krajów z systemami gwarantowania depozytów (explicite) Wielka Recesja Kryzys zadłużeniowy Ameryki Łacińskiej Kryzysy w Europie Kryzys Tequila Kryzys Azjatycki Doświadczenia kryzysów były głównym czynnikiem ekspansji systemów gwarantowania depozytów FDIC w USA powstał w 1934 w odpowiedzi na kryzys 1929 roku Większość systemów ma krótką historię - były tworzone po 1980 roku Po roku 2005 liczba systemów gwarantowania depozytów przekroczyła Rosnące znaczenie instytucji gwarantujących depozyty oraz rozwój ich narzędzi i kompetencji Źródło: Demirguc-Kunt, Karacaovali oraz Laeven (Bank Światowy 2005) 12

13 Większość DGS z krajów G-20 to loss lub risk minimizer Europa Paybox 1 Niemcy 2 Holandia 3 Szwajcaria Paybox plus 4 Wielka Brytania Loss minimiser 5 Francja 6 Włochy 7 Rosja 8 Hiszpania Risk minimiser Azja i Australia Paybox 1 Hongkong 2 Indie 3 Singapur Paybox plus Loss minimiser 4 Indonezja 5 Japonia 6 Turcja Risk minimiser 7 Korea Płd 8 Australia Ameryka Północna Paybox Paybox plus Loss minimiser 1 Kanada Risk minimiser 2 USA - Kraje grupy G20 z funkcjami loss minimiser i risk minimizer - Kraje grupy G20 Źródło: Financial Stability Board; Thematic Review on Deposit Insurance Systems; Luty 2012 Ameryka Łacińska Paybox Paybox plus 1 Argentyna 2 Brazylia Loss minimiser 3 Meksyk Risk minimiser Wyjaśnienie Paybox Systemy odpowiedzialne wyłącznie za wypłatę środków gwarantowanych Paybox plus Systemy, w których gwarant depozytów ma dodatkowe funkcje, np. funkcje resolution Loss minimiser Systemy, w których gwarant depozytów aktywnie angażuje się w wybór metody resolution, kierując się zasadą najniższego kosztu Risk minimiser Systemy, w których gwarant depozytów dysponuje pełnym zakresem metod resolution oraz pełni funkcje nadzorcze 13

14 Rozszerzenie funkcji pay-box Nadzwyczajne działania podjęte w czasie kryzysu Kraj Wzrost limitu gwarancji Zmiana systemu naliczania składek Rozszerzenie zakresu gwarancji Pełna gwarancja depozytów Rozszerzenie kompetencji DGS oraz inne działania Rozszerzanie funkcji paybox było rozpowszechnione Australia x x Brazylia x x Francja x x x Niemcy x x x Hong Kong x Indonezja x Włochy x Korea x x Holandia x x Rosja x x x Singapur x Hiszpania x x Szwajcaria x x x UK x x USA x x x x Wzrost limitu gwarancji, niekiedy uzupełniony wprowadzeniem pełnych gwarancji depozytów W Europie, okres wypłaty środków gwarantowanych skrócono do 20 dni roboczych Źródło: IADI, FSB 14

15 Narzędzia zastosowane przez gwarantów depozytów Działania resolution podjęte przez gwarantów depozytów (2007 czerwiec 2010) Country Payout OBA Bridge Bank P&A M&A Nationalization Other Total Cost (milion USD) United States Russia Korea Taiwan Indonesia Finland Hungary Macedonia Norway United Kingdom Vietnam Argentina Total Asia, Azja, Russia Rosja & i USA Europe Europa Other Pozostałe countries kraje W Europie aktywność gwarantów depozytów była ograniczona do wypłaty środków gwarantowanych W Azji i USA gwaranci depozytów dysponują większymi kompetencjami Najbardziej zróżnicowane narzędzia resolution były wykorzystywane w Azji, USA i Rosji: Transakcje P&A przeprowadzane były głównie w USA OBA i bank pomostowy (bridge bank) stosowano głównie w Azji i USA W Rosji narzędzia resolution stosowano równolegle do wypłaty środków gwarantowanych Narzędzia inne niż paybox zyskują na znaczeniu Źródło: na podstawie danych IADI 15

16 Rozszerzenie palety narzędzi resolution Przykłady krajów posiadających pełny zakres narzędzi resolution AZJA I ROSJA AMERYKA PÓŁNOCNA Wypłata środków gwarantowanych Funkcje ochronne Wsparcie finansowe transakcji P&A Tworzenie banków pomostowych Wsparcie finansowe zagrożonych instytucji Wczesne wypłaty dla deponentów/ wierzycieli niewypłacalnych instytucji Japonia Korea Tajwan USA Kanada Działania instytucji gwarantujących depozyty w ostatnich 10 latach Liczba wypłat środków gwarantowanych Liczba restruktyryzacji USA Japonia Korea Źródło: CDIC (Tajwan), FDIC, CDIC (Kanada), FSB Szeroki zakres narzędzi resolution ogranicza częstotliwość stosowania wypłat środków gwarantowanych oraz koszty dla podatników, co wpływa na zwiększenie stabilności finansowej 16

17 Resolution na świecie USA Doświadczenie w stosowaniu metody P&A oraz innych narzędzi resolution Ograniczone doświadczenie w postępowaniu z dużymi bankami Europa Po doświadczeniach ostatniego kryzysu kraje europejskie zaczęły wprowadzać narzędzia resolution do zarządzania kryzysem Azja Kompletność narzędzi resolution, stosowanych także wobec dużych banków Doświadczenie w zarządzaniu kryzysem oraz w przeprowadzaniu resolution dużych banków Doświadczenia ostatniego kryzysu oraz wysokie koszty poprzednich wskazały na potrzebę wdrożenia resolution 17

18 Resolution w Europie W Europie poziomy długu/pkb są tak wysokie, że nie ma przestrzeni na ratowanie banków poprzez rekapitalizację i nacjonalizację będą wykorzystywać resolution (wiele państw zrozumiało to i wdrożyło narzędzia resolution) % PKB ,2 98,0 13,9 85,7 81,2 poziom długu w 2011 r. przyrost długu r. poziom długu w 2007 r. Poziom długu publicznego w relacji do PKB ,4 84,1 41,3 16,0 65,2 68,5 65,2 32,2 19,9 46,5 19, ,8 44,4 36,3 45,3 27,1 0 Irlandia Belgia Wielka Brytania Niemcy Hiszpania Holandia Dania Rok wprowadzenia resolution Źródło: Eurostat Środki niezbędne na skuteczne zastosowanie rekapitalizacji i nacjonalizacji są tak duże, że kraj praktycznie może stać się niewypłacalny 18

19 Działania unijne o charakterze paneuropejskim Dyrektywa zmieniająca dyrektywę 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów w odniesieniu do poziomu gwarancji oraz terminu wypłaty Projekt dyrektywy w sprawie systemów gwarancji depozytów Rozwiązania na poziomie unijnym Projekt dyrektywy ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych Projekt Rozporządzenia Rady powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady - Plan działania na rzecz unii bankowej 19

20 Resolution w Polsce 20

21 Rekomendacje instytucji międzynarodowych dla Polski Międzynarodowy Fundusz Walutowy 05 / 2012 A specific bank resolution regime is needed to enable the authorities to resolve financial institutions promptly and in an orderly manner should the need arise. Work on such a framework, led by the Bank Guarantee Fund and with the engagement of the World Bank, should provide a diversified toolkit and a clearly identified resolution authority, taking into consideration the Financial Stability Board s Key Attributes for Effective Resolution Regimes and evolving European legislation. Conclusion of this work and passage of relevant legislation are priorities. Oświadczenie końcowe Misji MFW Międzynarodowy Fundusz Bank Światowy Walutowy 07 / 2012 The bank insolvency framework in Poland should be modernized The new resolution law should replace the current standard insolvency procedure. Within a modernized resolution framework the resolution authority would have several new powers and instruments to deploy Raport The Polish Bank Insolvency Regime Issues and Assumption Paper for the Design of Upgraded Bank Resolution Framework 21

22 Skład Cel Nazwa Grupa Robocza KSF Grupa Robocza Komitetu Stabilności Finansowej do spraw opracowania rozwiązań prawnych dotyczących restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji banków Przygotowanie rozwiązań prawnych dotyczących restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji banków w Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności: Przegląd przepisów prawa dotyczących postępowania restrukturyzacyjnego, likwidacyjnego i upadłościowego wobec banków; Analiza funkcjonujących rozwiązań w innych państwach; Stworzenie propozycji rozwiązań prawnych dotyczących restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji banków. Prezes Zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego przewodniczący; Przedstawiciel ministra właściwego ds. instytucji finansowych wiceprzewodniczący; Przedstawiciel UKNF delegowany przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego; Przedstawiciel NBP delegowany przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego. 22

23 Resolution efektywniejsze wykorzystanie dostępnych funduszy Zakres interwencji: niewypłacalność jednego banku Miarą skuteczności jest zakres możliwych interwencji antykryzysowych przy wykorzystaniu dostępnych funduszy BFG Bank 1 Bank 2 Bank 3 Bank 4 Bank 5 Bank 6 Bank 7 Bank 8 Bank 9 Bank 10 Bank 11 Bank 12 Bank 13 Bank 14 Bank 15 Bank 16 Bank 17 Bank 18 Bank 19 Bank 20 Bank 21 Bank Środki gwarantowane mld zł Resolution: do 50% kapitałów banku: możliwość interwencji w każdym banku zaangażowanie środków ex ante Resolution: do 100% kapitałów banków: możliwość interwencji do 3 banku włącznie zaangażowanie środków ex ante Paybox: możliwość interwencji do 10 banku włącznie zaangażowanie środków ex ante i ex post Uzupełnienie paybox innymi narzędziami istotnie wzmacnia stabilność sektora bankowego 23

24 Ograniczenia narzędzia paybox Koncentracja środków przedsiębiorstw w bankach Istotna jest również ochrona przedsiębiorstw 5 banków: 51,8% w 5 bankach zgromadzone jest ponad 50% środków przedsiębiorstw limit gwarancji w wysokości 100 tys. EUR nie zapewnia bezpieczeństwa finansowego dla przedsiębiorstw Pozostałe banki: 23,8% 6 banków: 24,4% duży zasięg problemów przedsiębiorstw może destabilizować gospodarkę Ochrona stabilności gospodarki wymaga uzupełnienia wypłaty środków gwarantowanych wprowadzeniem narzędzi resolution 24

25 liczba banków Zróżnicowanie sektora bankowego Liczba podmiotów Rozkład liczebności sektora bankowego wg wielkości sumy bilansowej podmioty ogółem duże zróżnicowanie Wysoka różnorodność pod względem wielkości sumy bilansowej Banki komercyjne Banki spółdzielcze Liczba placówek 23 OIK mld zł Z uwagi na zróżnicowanie podmiotów potrzebna jest szeroka paleta narzędzi dopasowanych zarówno do dużych, jak i małych banków Banki komercyjne Banki spółdzielcze 188 OIK 25

26 Resolution cele i narzędzia Resolution (uporządkowana likwidacja banków): procedura pozasądowa przeprowadzana przez kompetentne organy, obejmująca restrukturyzację oraz likwidację banku zagrożonego niewypłacalnością (upadłością), w szczególności: krytycznie niedokapitalizowanego, nie mogącego pozyskać odpowiednich kapitałów mającego problemy z płynnością prowadzącego działalność zbyt ryzykowną lub niezgodną z prawem Cele resolution Narzędzia resolution zapewnienie kontynuacji funkcji krytycznych banku utrzymanie stabilności finansowej minimalizacja kosztów publicznych Ograniczanie strat i zapobieganie niestabilności w gospodarce sprzedaż przedsiębiorstwa bankowego bank pomostowy umorzenie lub konwersja zobowiązań ochrona deponentów wydzielenie aktywów 26

27 Zasady resolution Rozłożenie strat W pierwszej kolejności straty ponoszą dotychczasowi właściciele instytucji objętej resolution oraz jej kredytodawcy Wymiana zarządu Wymiana wyższej kadry menedżerskiej kontrola resolution authority Odpowiedzialność menedżerów No creditor worse off Zgodność z Konwencją Członkowie wyższej kadry menedżerskiej ponoszą odpowiedzialność za pogorszenie sytuacji finansowej Wierzyciele nie ponoszą strat większych niż w przypadku standardowego postępowania likwidacyjnego Podejmowane działania nie naruszają zasad określonych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (interes publiczny) Minimalizacja kosztów Czas reakcji Całkowity koszt postępowania powinien być minimalizowany Konieczność szybkiego podjęcia odpowiednich działań ( procedura administracyjna) 27

28 Wnioski korzyści z wprowadzenia narzędzi resolution Sieć stabilności finansowej Nieskuteczność prewencji Model podstawowy (bez resolution) Zakłócenie rynku Brak rozwiązań instytucjonalnych w zakresie interwencji kryzysowych Model rozszerzony (z resolution) Ograniczone zakłócenie rynku Rozwiązania instytucjonalne w zakresie interwencji kryzysowych Upadek banku Nieuporządkowane bankructwo Wypłata środków gwarantowanych Resolution Wypłata środków gwarantowanych jako rozwiązanie ostateczne Wprowadzenie narzędzi resolution Zapewnienie ochrony całej gospodarki, a nie tylko wybranych deponentów Niższy koszt przeprowadzenia resolution od wypłaty środków gwarantowanych (możliwość zgromadzenia odpowiednich funduszy) Szeroka paleta narzędzi pozwalająca na interwencje zarówno w dużych, jak i małych bankach Ograniczenie zaangażowania środków publicznych w działania antykryzysowe 28

29 Układ instytucjonalny sieci bezpieczeństwa finansowego Tworzenie regulacji prawnych Ostatnia instancja Ministerstwo Finansów Bank Centralny Płynność Nadzór makroostrożnościowy Silny i kompletny krajowy system stabilności finansowej Tworzenie regulacji prawnych Funkcje nadzorcze Nadzór finansowy Gwarant depozytów i organ uporządkowanej likwidacji Wypłata środków gwarantowanych Resolution Model sieci bezpieczeństwa finansowego rozszerzony o funkcje resolution pozwala na efektywniejsze oddziaływanie na rynek i ograniczenie zakłóceń 29

30 30