Strategia regulacji jakościowej OSD. Należy rozmawiać

Transkrypt

1 Strategia regulacji jakościowej OSD. Należy rozmawiać Autorzy: Waldemar Borowiak, Maciej Sroka - Departament Usług Operatorskich i Taryf Enea Operator Sp. z o.o. ("Energia Elektryczna" - 5/2016) W 2017 roku, według deklaracji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, przeprowadzona będzie weryfikacja zastosowanych założeń oraz metod kształtowania taryf na kolejne lata, tj Artykuł jest próbą wskazania istotnych problemów, o których należy rozmawiać, w zakresie regulacji jakościowej w kontekście oczekiwań, również rządowych, wobec operatorów systemów dystrybucyjnych. Wspólne prace Urzędu Regulacji Energetyki (URE) oraz Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej (PTPiREE) nad określeniem nowych zasad regulacji operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD) na kolejny kilkuletni okres, który rozpoczął się w 2016 roku, zainicjowano już w PTPiREE we wszelkich działaniach było reprezentowane przez przedstawicieli wszystkich OSD, którzy 1 lipca 2007 r. zostali wydzieleni z przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo. Zakres prac obejmował wiele obszarów istotnych z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania sektora dystrybucji energii elektrycznej. Wspólne działania w ramach powołanych zespołów roboczych doprowadziły do opracowania szeregu wariantowych rozwiązań, w tym dotyczących kształtowania poszczególnych elementów przychodu regulowanego OSD oraz reguł i zasad wprowadzenia oraz funkcjonowania tzw. regulacji jakościowej. Rekomendowane ostatecznie przez zespół materiały obejmowały między innymi: 1. opracowania dotyczące kształtowania przychodu regulowanego, w tym modele kosztów operacyjnych i wolumenu różnicy bilansowej oraz zasad wynagradzania zainwestowanego kapitału (majątku), 2. wszystkie główne cele przyjęte w regulacji jakościowej (KPI). Należy przy tym podkreślić, że część zadań realizowana była w oparciu o specjalistyczne opracowania i konsultacje z uznanymi firmami doradczymi, jak również pracownikami naukowymi Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Prezes URE 7 października 2015 r. przedstawił,,strategię Regulacji Operatorów Systemów Dystrybucyjnych na lata (którzy dokonali z dniem 1 lipca 2007 r. rozdzielenia działalności) (dalej: Strategia). Jest to niezwykle istotny dokument dla całego sektora elektroenergetycznego, w tym w szczególności OSD, który określa zasady regulacji ich działalności w latach Po raz pierwszy wprowadza on, dotychczas niestosowane wprost w kształtowaniu taryf, elementy tzw. regulacji jakościowej. Naturalne w tym momencie jest pytanie, czym tak naprawdę w kontekście przychodów i kształtowania taryf

2 OSD jest regulacja jakościowa? Regulacja jakościowa to nakładka korygująca standardową taryfę, wynikająca z oceny przez Prezesa URE realizacji świadczonych usług koncesjonowanych na podstawie wybranych wskaźników. To, co potocznie nazwane jest,,taryfą jakościową, a w rzeczywistości jest elementem regulacji OSD, przedstawił Prezes URE w Strategii, a szczegółowo opisano w dokumencie Regulacja Jakościowa w latach dla Operatorów Systemów Dystrybucyjnych (którzy dokonali, z dniem 1 lipca 2007 r., rozdzielenia działalności). Zgodnie z założeniami Prezesa URE, wprowadzone zmiany w regulacji OSD mają zapewnić: 1. poprawę jakości usług dystrybucji energii elektrycznej świadczonych odbiorcom i niezawodności dostarczania energii elektrycznej; 2. poprawę oraz ochronę jakości obsługi odbiorców/wytwórców; 3. wprowadzanie innowacyjnych rozwiązań mających na celu optymalizację realizowanych inwestycji, tj. minimalizację kosztów przy zadanym poziomie osiągniętych celów w zakresie jakości usług dystrybucji energii elektrycznej świadczonych odbiorcom energii; 4. obniżenie strat sieciowych (zarówno technicznych, jak i handlowych); 5. zapewnienie optymalnego poziomu efektywności realizowanych inwestycji. Celem wprowadzenia regulacji jakościowej jest przede wszystkim poprawa jakości oferowanych odbiorcom usług i zoptymalizowanie należności ponoszonych przez odbiorców, a nie zwiększenie korzyści dla przedsiębiorstw. Regulacja jakościowa obejmuje okres , przy czym w 2017 roku, według deklaracji URE, będzie przeprowadzona weryfikacja zastosowanych założeń oraz metod na kolejne lata, tj Wskaźnikami mającymi bezpośredni wpływ na przychód regulowany OSD są: 1. SAIDI wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy, 2. SAIFI wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw, 3. czas realizacji przyłączenia (CRP), 4. czas przekazywania danych pomiarowo- rozliczeniowych (CPD), który będzie wprowadzony do regulacji jakościowej od 2018 roku.

3 W przypadku wyznaczania modelowych i uznanych przez URE za uzasadnione wielkości SAIDI, SAIFI i CRP, zasadnicze parametry kształtujące ich poziom w kolejnych latach to punkt startowy oraz cel końcowy, czyli wynik, jaki operatorzy mają osiągnąć w ostatnim roku okresu regulacji. Punkt startowy wyznaczany jest na podstawie danych historycznych i stanowi wyjściowy poziom danego wskaźnika, przyjęty do wyznaczenia celu końcowego oraz celu rozliczeniowego na dany rok. Oznacza to, że faktycznie zakres danych historycznych przyjętych do wyznaczenia punktu startowego jest decydujący dla osiągnięcia ostatecznych wyników. Sposób wyznaczania wielkości modelowych wskaźników SAIDI i SAIFI dla poszczególnych lat obrazuje rysunek 1, zaczerpnięty bezpośrednio ze Strategii. Rys. 1 W oparciu o wielkości startowe i końcowe dla każdego roku wyznaczono cel cząstkowy, którego wykonanie podlegać będzie ocenie Prezesa URE. Każdy cel cząstkowy posiada 5- procentową strefę nieczułości, w której Prezes URE nie przewiduje nakładania kary na przedsiębiorstwo. Powyżej tej wielkości kara będzie rosła liniowo do poziomu ograniczającego jej maksymalny poziom, wynoszący 25% celu określonego na dany rok okresu regulacji. Prezes URE, w celu ograniczenia negatywnego wpływu ewentualnej kary na przychód regulowany OSD, postanowił określić jej wielkość maksymalną, której pułap wyznaczany jest jako mniejsza z dwóch wielkości równych odpowiednio 2% przychodu regulowanego w danym roku i 15% kwoty zwrotu z kapitału w tym samym roku. Poza tym, wprowadzono indywidualne ograniczenia dotyczące wpływu każdego z przyjętych wskaźników na przychód regulowany.

4 W odniesieniu do CRP, jako punkt startowy przyjęto procentowy poziom zrealizowanych umów o przyłączenie w okresie 18 miesięcy, oddzielnie dla IV i V grupy przyłączeniowej, na podstawie danych z lat , przy pominięciu 2% umów o najkrótszym i najdłuższym czasie realizacji przyłączenia, zaś za cel na rok 2020 uznano za zasadne przyjąć wartość stanowiącą średnią arytmetyczną punktu startowego i wartości 100%. Wszystkie ze wskazanych wskaźników ustalono indywidualnie dla każdego z operatorów. Brak istotnego wpływu zdarzeń niezależnych od OSD na wielkości historyczne powoduje, że sposób wyznaczenia wielkości CRP jest obiektywny. Z punktu widzenia ryzyk OSD najistotniejsze są jednak przyjęte przez Prezesa URE wielkości dla wskaźników SAIDI i SAIFI. W ich przypadku punkt startowy ustalono w wielkości równej wartości osiągniętej wyłącznie w roku 2014, zaś jako cel końcowy na rok 2020 Prezes URE wskazał konieczność poprawy tego wyniku aż o 50%. Analizując historyczne wielkości z kilku lat w zakresie wskaźników niezawodności zasilania, można stwierdzić, że rok 2014 był wyjątkowy, gdyż nie wystąpiły w nim niezależne od operatorów zjawiska atmosferyczne, takie jak np.: szadź, huragany, orkany, wichury itp. Są one bardzo istotne dla ostatecznych poziomów wskaźników SAIDI i SAIFI w roku kalendarzowym, a możliwości OSD w zakresie ograniczania ich wpływu na wyniki operatorów są bardzo ograniczone i sprowadzają się praktycznie do jak najszybszego usuwania skutków tych zjawisk. Wyjątkowo korzystną sytuację w roku 2014 potwierdzają doświadczenia 2015 roku, a w szczególności wpływ, jaki miały wichury w lipcu i sierpniu tamtego roku na wartości SAIDI i SAIFI, co zobrazowano na rysunku 2 dotyczącym wszystkich 5 OSD. Rys. 2

5 Z powyższych zestawień wyraźnie wynika, że jeden miesiąc, a praktycznie kilka dni, może zniwelować długookresowy wysiłek organizacyjny, logistyczny, a przede wszystkim ludzki. W przypadku wskaźnika SAIDI, liczonego dla okresu II półrocza 2014 r. i I półrocza 2015 r., jedynie przesunięcie o miesiąc (uwzględnienie lipca 2015 r.) powoduje wzrost wskaźnika o blisko 25%. Nie można przy tym zapominać, że niezawodność dostaw energii elektrycznej do odbiorców jest jednym ze strategicznych celów OSD, które od kilku lat z sukcesem realizują szereg działań ukierunkowanych na poprawę wskaźników SAIDI i SAIFI. Można tu wskazać takie działania, jak np.: istotne zdynamizowanie modernizacji sieci dystrybucyjnej w ostatnich 4 latach, rozszerzenie zakresu i zaostrzenie wymagań dotyczących wycinki gałęzi i krzewów w bezpośrednim otoczeniu linii elektroenergetycznych czy usprawnienie organizacji prac eksploatacyjnych na sieci dystrybucyjnej w sposób umożliwiający ograniczenie czasu trwania przerw w dostawach energii elektrycznej do niezbędnego minimum (wykonywanie zabiegów eksploatacyjnych na kilku obiektach elektroenergetycznych podczas tego samego wyłączenia) lub ich całkowite wyeliminowanie (prace pod napięciem, stosowanie agregatów prądotwórczych do zasilania odbiorców czy wręcz stosowanie linii tymczasowych). Podkreślenia wymaga również uruchomienie dodatkowych kanałów komunikacyjnych do zgłaszania przez odbiorców przerw w zasilaniu w energię elektryczną. Powyższe wskazuje, że istnieje duże zagrożenie istotnych kar dla wszystkich OSD, niezależnie od stopnia determinacji i działań (w tym nakładów inwestycyjnych) zmierzających do poprawy wskaźników. Oznacza to ryzyko utraty przychodów przez przedsiębiorstwa, a co za tym idzie zmniejszenie zdolności finansowych oraz wiarygodności kredytowej. Należy tutaj wskazać, że wskaźniki niezawodności zasilania rejestrowane w krajach europejskich potwierdzają konieczność ponoszenia adekwatnie wysokich nakładów inwestycyjnych celem ich stopniowej poprawy, co zobrazowano na rysunku 3. Rys. 3

6 Dalsza poprawa wskaźników musi wiązać się więc ze zmianą podejścia do rozbudowy i modernizacji sieci dystrybucyjnej (np. przebudowa linii napowietrznych na linie kablowe) oraz zwiększeniem liczby zabiegów wykonywanych bez wpływu na przerwy w zasilaniu odbiorców w energię elektryczną. Taka zmiana pociągnie za sobą z kolei wzrost jednostkowych nakładów inwestycyjnych oraz kosztów wykonywania zabiegów eksploatacyjnych. Niestety, zderzy się to z ograniczeniem przychodów OSD wynikającym z bardzo trudnych lub niemożliwych do spełnienia celów jakościowych. Regulacja jakościowa nie jest jedyną modyfikacją w założeniach do kalkulacji taryf dla nowego okresu regulacyjnego, która istotnie wpływa na sytuację w sektorze dystrybucji energii elektrycznej. W zakresie kosztów uzasadnionych kształtujących przychód regulowany przewidziano wprowadzenie nowych modeli oceny efektywności kosztowej i technicznej dotyczące odpowiednio kosztów operacyjnych oraz wolumenu różnicy bilansowej. Prace nad przedmiotowymi modelami prowadzili eksperci z dziedziny ekonometrii: prof. dr hab. Jacek Osiewalski oraz dr inż. Kamil Makieła z Katedry Ekonometrii i Badań Operacyjnych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, przy udziale reprezentantów URE i OSD. Jako podstawę do analiz przyjęto rzeczywiste wielkości kosztów operacyjnych i wolumenów różnicy bilansowej w latach Warto wspomnieć, że w zakresie kosztów operacyjnych model wykazał, a Prezes URE potwierdził, że wszyscy OSD są jednakowo efektywni, a ewentualne różnice wyznaczonych efektywności są mniejsze od błędu metody. Skuteczność działań OSD w kierunku poprawy efektywności widać na wykresie, prezentującym łączne poziomy nieefektywności rzeczywistego OPEX-u w sektorze w stosunku do zakładanego, modelowego (Rys. 4). Rys. 4

7 Tak istotna poprawa (część OSD już w roku 2014 miała rzeczywiste niższe koszty operacyjne od tych, które wynikały z modelu przejętego przez Prezesa URE w latach ) nie wyczerpuje jednak oczekiwań Prezesa URE, który postanowił dla nowego okresu regulacyjnego zwiększyć wymagania. W praktyce dla OSD oznacza to mniejsze składowe przychodu regulowanego wynikające z przyjętych przez Prezesa URE wielkości, a w konsekwencji konieczność poczynienia jeszcze większych niż dotychczas oszczędności. W ramach zapowiedzianej przez Prezesa URE dyskusji nad założeniami do regulacji jakościowej nie można pominąć kwestii dotyczących przyjętych wielkości bazowych do wyznaczenia różnicy bilansowej, które spotkały się z polemicznym stanowiskiem m.in. cenionego specjalisty w tym zakresie prof. dr hab. Jerzego Szkutnika pracownika naukowego Politechniki Częstochowskiej. Kolejnym elementem, dla którego Strategia przewiduje istotną redukcję, jest średnioważony koszt kapitału (WACC). Parametr ten służy wynagradzaniu wartości regulacyjnej aktywów (majątku służącego prowadzeniu działalności koncesjonowanej). Zapewne uzasadniony jest spadek jednego z elementów WACC stopy wolnej od ryzyka, gdyż w założeniu jest on związany z rentownością obligacji 10-letnich o najdłuższym terminie wykupu, która ostatnio sukcesywnie spada. Jednak okres, którym jest objęty (jedynie 18 miesięcy) nie sprzyja stabilizacji WACC. Dobrym rozwiązaniem mogłoby być przyjęcie okresu np. 5-letniego. Stabilizacja WACC to szansa dla OSD na pozyskanie dobrych (tanich) źródeł finansowania, a zwiększenia finansowania działalności OSD z kredytów oczekuje sam Prezes URE, wskazując jako uzasadniony poziom kapitału obcego równy 50%. Z drugiej strony to szansa na podejmowanie decyzji inwestycyjnych na poziomie wymaganym zarówno regulacją jakościową, jak i bezpieczeństwem czy niezawodnością sieci. Podsumowując, wytyczne Prezesa URE na nowy okres regulacyjny stawiają przed OSD szereg wyzwań jak najbardziej zrozumiałych i naturalnych, wynikających z jego roli. Prezes URE bowiem, w przypadku monopoli naturalnych, odpowiednimi mechanizmami regulacyjnymi zastępuje mechanizmy rynkowe. Jednak ograniczenia poziomu newralgicznych elementów przychodu regulowanego, a także możliwe kary z tytułu regulacji jakościowej, przy jednoczesnych coraz większych oczekiwaniach dotyczących jakości świadczonych usług dystrybucji, pozostają ze sobą w opozycji. Faktycznie jakość świadczonych usług dystrybucji zależy m.in. od stanu infrastruktury elektroenergetycznej, jej obsługi, szybkości reakcji na awarie, dostępności serwisów oraz obsługi dla odbiorców. Poprawa jakości świadczonych usług dystrybucji nie będzie wiązała się więc z ograniczaniem wydatków np. w zakresie kosztów operacyjnych czy inwestycji. Aby powyższe było realizowane na wysokim, oczekiwanym poziomie konieczne jest zapewnienie odpowiednich środków finansowych i stabilnego otoczenia regulacyjnego. Te ograniczenia oraz dodatkowe karanie operatorów na pewno nie wpłyną korzystnie na sytuację sektora dystrybucji energii elektrycznej, a tym samym całego sektora elektroenergetycznego. Dlatego w szczególności w kontekście regulacji jakościowej należy zastanowić się, czy zakładane cele mogą być oparte wyłącznie na penalizacji? Czy osiągnięcie celów jest możliwe, gdy zasady są pozbawione mechanizmów wsparcia dla działań zwiększających skuteczność OSD w walce np. z

8 ograniczeniem wskaźników SAIDI oraz SAIFI? Czy oczekiwana redukcja wskaźników, która jest na poziomie, jakiego nie udało się dotychczas zrealizować ani w naszym kraju, ani w innych państwach Unii Europejskiej, stanowi właściwy cel? Oczywiście, nie jest właściwą metodą całkowite odejście od nakładania uzasadnionych kar w przypadku braku realizacji oczekiwań. Jednak powinny być one wyznaczane na realnym do osiągnięcia poziomie, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości ich realizacji np. przez system oparty na karach i nagrodach skalowanych w miarę zmian sytuacji OSD i obserwacji ich działań w kolejnych latach okresu regulacji. Szerokie spektrum przedstawionych kwestii w zakresie zarówno regulacji jakościowej, jak i nadrzędnych elementów mających wpływ na przychód regulowany, w tym w szczególności różnicę bilansową i średnioważony koszt kapitału (WACC), powinno być przedmiotem dalszych rozmów URE z OSD.