Reforma emerytalna w polskich realiach ekonomiczno-społecznych

Transkrypt

1 E S E J E Zygmunt Bosiakowski* Reforma emerytalna w polskich realiach ekonomiczno-społecznych Reforma emerytalna należy do ważnych przemian strukturalnych z punktu widzenia ekonomicznego, politycznego i społecznego. Nie dziwi zatem, że zainteresowanie reformą jest bardzo duże zarówno wśród polityków, partii politycznych, jak również obywateli, których poziom życia w okresie po zakończeniu działalności zawodowej zależał będzie od tego, w jaki sposób będzie działał reformowany system emerytalny. Otwarte Fundusze Emerytalne (OFE) Instytucja OFE powstała w 1999 r., w okresie tworzenia czterech wielkich reform: emerytalnej, zdrowotnej, oświatowej i samorządowej. Podkreślenie momentu rozpoczęcia jednocześnie czterech wielkich reform ma istotne znaczenie dlatego, że już w okresie ich tworzenia zwracano uwagę, iż jednoczesna ich realizacja może napotkać na trudności o charakterze organizacyjno-realizacyjnym. Innymi słowy, może zabraknąć czasu i energii na to, żeby precyzyjnie określić ramy prawne poszczególnych reform oraz przygotować mentalnie i psychologicznie społeczeństwo do nowych, zapowiadanych przez te reformy, warunków funkcjonowania państwa polskiego. Zwracam uwagę na ten fakt, ponieważ obecna krytyka realizowanych reform, w tym reformy emerytalnej, musi uwzględniać złożone warunki ich tworzenia. W dzisiejszej dyskusji zarzuca się bowiem twórcom reformy emerytalnej pewne nieprzemyślenia a nieraz złą wolę. Osobiście nie posądzam twórców i realizatorów reformy emerytalnej o złą wolę i świadome działanie na niekorzyść gospodarki polskiej i obywateli. Założeniami reformy emerytalnej było: uniezależnienie funduszy emerytalnych od budżetu państwa; uzależnienie emerytury od czasu pracy i wysokości zarobków; podniesienie świadczenia emerytalnego przez działalność gospodarczą OFE; personifikacja ubezpieczeń emerytalnych tworzenie kont osobistych ubezpieczonych. Należy zatem powiedzieć, że założenia te miały nowoczesny charakter (z punktu widzenia ekonomicznego i społecznego) i tworzyły podstawy do dość powszechnej akceptacji reformy. * Prof. dr hab. Zygmunt Bosiakowski Redaktor Naczelny Zeszytów Naukowych Zarządzanie Zmianami, zygmunt.bosiakowski@pou.pl. 69

2 Z A R Z ą D Z A N I E Z M I A N A M I 4 / Konstrukcja systemu emerytalnego opiera się na trzech filarach: filar I ZUS jako główny podmiot systemu emerytalnego; filar II OFE, jako filar obowiązkowy dla wszystkich ubezpieczonych w określonym przedziale wiekowym; filar III dodatkowe ubezpieczenia osobowe na koszt ubezpieczającego się w istniejących towarzystwach ubezpieczeń życiowych. Istotnym filarem w reformie miał być II filar, ponieważ zakładano iż środki pieniężne, które znajdą się w tym filarze będą mogły być powiększane w drodze operacji finansowych na rynkach kapitałowych. Ten pomysł wydawał się interesujący w okresie, kiedy mieliśmy do czynienia ze zjawiskiem tzw. rosnącej giełdy. Koncepcja wykorzystania rynków kapitałowych dla podniesienia świadczeń emerytalnych oparta była na modnej wówczas teorii monetarystycznej Miltona Friedmana. Zakładano, że giełda będzie miała cały czas tendencję rosnącą z możliwością występowania pewnych krótkich i niegłębokich spadków koniunktury. Wobec powyższego wahanie stopy zwrotu na obligacjach i akcjach będą miały charakter krótkookresowy i w długich okresach nie wpłyną na obniżenie emerytur z tytułu efektywności funkcjonowania OFE. Należy zwrócić uwagę na pewne problemy, które nie zostały podniesione w okresie tworzenia reformy, a które dzisiaj, przy otwartej i bardzo emocjonalnej dyskusji, mogą mieć znaczenie decydujące dla rozwiązań, jakie przyjmiemy obecnie w systemu OFE. Po pierwsze, środki w OFE pojawiały się według następującego mechanizmu: składka emerytalna pracownika płacona zarówno przez pracownika, jak i pracodawcę wpływała do ZUS. Następnie w określonej wysokości (7,3%) była przesyłana z ZUS do określonego OFE, w którym był zarejestrowany pracownik. Wobec powyższego można zadać pytanie, czy zgodne z Konstytucją było przekazanie środków publicznych z ZUS do OFE, ponieważ ZUS gromadził środki publiczne, podczas gdy OFE były instytucjami prywatnymi. Czy można było zatem środki publiczne przekazywać instytucjom prywatnym? Należało skierować takie zapytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Czego wówczas nie zrobiono. Można to uznać za pewne niedopatrzenie wynikające z tempa i zakresu słusznych i potrzebnych reform gospodarczych. Można to usprawiedliwić tym, że przekazanie środków pieniężnych z ZUS do OFE to tylko transfer niezmieniający właściciela środków, a OFE występuje jedynie w roli zarządzającego tymi środkami, które nie zmieniały swojego statusu środków publicznych. Ten moment jest o tyle ważny, że wszystkie dalsze proponowane dzisiaj posunięcia w reformowaniu OFE zależą od punktu widzenia czy środki, które otrzymało OFE, były środkami publicznymi, czy też środkami prywatnymi. Po drugie, powstające Otwarte Fundusze Emerytalne tworzono w sposób bardzo rozrzutny, ponieważ zyski OFE opierały się na wysokiej prowizji liczonej jako procent wpływającej składki, którą przyjęto wówczas na poziomie 11%. Powodowało to bardzo duże zyski dla zarządów i organizacji tworzących fundusze, co jest obecnie krytykowane. W wyniku fali krytyki obniżono wysokość prowizji z 11% na 3%. Reasumu- 70

3 E S E J E jąc, obecne reformowanie samego OFE polega między innymi na zmniejszeniu kosztów jego obsługi. Po trzecie, kwestią istotną dla funkcjonowania systemu emerytalnego jest zakres inwestowania Otwartych Funduszy Emerytalnych. Ograniczyły się one do inwestowania jedynie na rynkach finansowych; w praktyce lokowano środki w obligacje skarbu państwa, co oznaczało podwójne obciążanie emerytów z racji tego, że obligacje skarbowe stanowią element długu publicznego. Podstawową kontrowersją jest to, czy likwidować OFE, czy je utrzymać i reformować. Likwidacja OFE wiąże się ze zwrotem pieniędzy, które zostały zgromadzone na kontach Otwartych Funduszy Emerytalnych oraz problemem, kto i kiedy miałby je zwrócić. Decydując się na pozostawienie OFE, należy rozważyć dwa aspekty ich modernizacji: zdecydować, czy OFE mogą nadal inwestować w obligacje skarbowe? Jeżeli tak, to przy jakich ograniczeniach; rozszerzyć zakres inwestycji OFE na projekty długoterminowe (np. systemy energetyczne, drogowe), które będą dawały efekty w perspektywie długookresowej (30-40 lat). Rysunek 1. System emerytalny w ujęciu solidaryzmu społecznego Źródło: opracowanie własne. Rozwiązanie tych problemów nie jest proste, ponieważ środki inwestowane w obligacje skarbu państwa należały zarówno do inwestorów krajowych jak i zagranicznych. Sposoby rozwiązania tych problemów powinny być rozpatrywane oddzielnie (jak rozliczyć się z zadłużenia u inwestorów krajowych, a jak u zagranicznych). Reasumując, reforma emerytalna zaprojektowana w 1999 r. była błędem przez nikogo niezawinionym, a wynikającym z fascynacji rynkami finansowymi i dobrą koniunkturą gospodarczą. Innym spojrzeniem na system emerytalny jest potraktowanie go jako system społeczny, ponieważ opiera się on na zasadzie solidaryzmu społecznego. Podstawowe założenia takiego systemu obrazuje rys. 1. Rysunek wskazuje, iż aktualnie pracujący świadczą na rzecz osób będących jeszcze w wieku przedprodukcyjnym (0-25 lat), a także na fundusz emerytalny aktualnych emerytów. Od czego będzie zależała wysokość emerytury? Będzie ona zależała od tego, jak silna i wydajna jest gospodarka w okresie pracy osób aktualnie zatrudnionych. Należy zatem uwzględniać nie tylko aspekt demograficzny (jak to często obecnie się podkreśla), ale również postęp techniczny, który ma zasadniczy wpływ na wydajność pracy aktualnie zatrudnionego. W związku z tym nawet, jeżeli będzie zmniejszała się liczba osób pracujących na jedną osobę będącą na emeryturze, to może ona zostać zrekompensowana wzrostem wydajności pracy osób aktualnie pracujących. Tempo wzrostu wydajności pracy jest jednak bardzo trudne do oszacowania w długich okresach czasu. Jeżeli porównamy stopień technologicznego uzbroje- 71

4 Z A R Z ą D Z A N I E Z M I A N A M I 4 / nia pracy dzisiaj i 20 lat temu, to wnioski nasuwają się same. Szerokie zastosowanie postępu technologicznego poprzez informatyzację i nowoczesne metody technicznego wytwarzania produktów znacznie podniosło wydajność pracy. Podstawowym problemem przy reformowaniu OFE jest edukacja społeczeństwa, które nie rozumie mechanizmu funkcjonowania systemu emerytalnego, ale poprzez nacisk społeczny wpływa na rozwiązania proponowane przez rząd. Ten wpływ może powodować trudności we wprowadzeniu rozwiązań optymalnych. Jak problem ten wygląda obecnie ilustrują poniższe przykłady. Błędne poglądy na temat systemu emerytalnego Indywidualne konta emerytalne w ZUS. Nieporozumienie polega na tym, że ZUS nie jest instytucją o charakterze bankowym, a jedynie strukturą transmisyjną. Transmisyjność ZUS polega na tym, że z jednej strony wpływa do niego składka emerytalna od pracownika i pracodawcy, a z drugiej strony następuje wypłata bieżących emerytur. Jednocześnie wpływająca składka emerytalna zapisywana jest na koncie ubezpieczonego. Należy to rozumieć w następujący sposób: ZUS w tym samym czasie ściąga odpowiednie środki i wypłaca należne emerytury. Należy zwrócić uwagę na fakt, że indywidualne konta w ZUS mają charakter jedynie rozrachunkowy. Ich stan brany jest pod uwagę dopiero przy ustalaniu wysokości wypłacanej emerytury. Istnienie indywidualnych kont emerytalnych pozwala uniknąć niesprawiedliwości obowiązującej poprzednio ustawy emerytalnej, według której pracownicy wszystkich grup zawodowych otrzymywali taką samą emeryturę w przypadku takich samych zarobków i stażu pracy. Nie uwzględniała ona takich elementów, jak okresy chorobowe i osobisty wkład poszczególnego pracownika w okresie jego aktywności zawodowej. Natomiast wprowadzenie indywidualnych kont emerytalnych uwzględnia powyższe kryteria. Co oznacza, że emeryt, który wniósł więcej do funduszu emerytalnego będzie otrzymywał proporcjonalnie większą emeryturę niż ten, który wnosił mniej. Reasumując indywidualne konta emerytalne w ZUS nie gromadzą żadnych środków finansowych, a jedynie stwarzają podstawy dla bardziej sprawiedliwego wyliczenia wysokości przyszłej emerytury. Bankructwo ZUS. W mediach pojawia się często pytanie, czy lokowanie środków w ZUS nie jest zagrożone niewypłacalnością tej instytucji. Przyczynia się to do powstania wątpliwości, czy bezpieczne jest pozostawanie jedynie w ZUS. Wątpliwość ta jest dowodem całkowitego niezrozumienia istoty transferowania środków emerytalnych poprzez ZUS. Wobec powyższego można z całą pewnością powiedzieć, że aby zbankrutował ZUS musiałoby zbankrutować państwo polskie. A to jest raczej niemożliwie. Dług publiczny. Istnieje pogląd, iż przeniesienie środków z OFE do ZUS wynika z zagrożenia dla finansów publicznych z powodu podniesienia udziału długu publicznego w systemie wydatków budżetu państwa. Stąd przeliczenie długu publicznego na jednego obywatela, co z kolei stwarza pytanie kiedy będziemy w stanie ten dług spłacić? Odpowiedź na to pytanie jest prosta nigdy! Dług publiczny to dług wszystkich obywateli, którzy zadłużyli się u samych siebie. W konsekwencji należałoby zadać pytanie kiedy sam sobie spłacę ten dług? Nigdy po prostu w pewnym momencie go skreślę. 72

5 E S E J E Wyjście z pułapki Otwartych Funduszy Emerytalnych Powyżej przytoczone problemy są istotne dla odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób rozwiązać problem OFE. Z dotychczasowych rozważań wynika, że pierwszą rzeczą jest uświadomienie społeczeństwa o istocie istniejących funkcjonalnych powiązań ekonomicznych pomiędzy wytwarzaniem dóbr materialnych i produktem krajowym brutto ze środkami na przyszłe emerytury obywateli. Drogą do likwidacji barier utrudniających racjonalne przeprowadzenie reformy emerytalnej jest działanie na gruncie uświadamiania społeczeństwu rzeczywistych, a nie pozornych związków funkcjonalnych występujących w gospodarce narodowej. Działalność edukacyjno-uświadamiająca ma istotne znaczenie dla przeprowadzenia operacji wyjścia z trudnej sytuacji systemowej, albowiem dochodzimy do wniosku, że wprowadzenie OFE było przedsięwzięciem niefortunnym i powinniśmy w perspektywie dłuższego okresu czasu zrezygnować z systemu Otwartych Funduszy Emerytalnych minimalizując szkody, jakie to wyjście może spowodować. Teoretycznie istnieją dwie drogi wyjścia z OFE: likwidacja OFE tak, jak to zrobiono w Ameryce Południowej i tak, jak to proponują niektórzy polscy ekonomiści. wycofywanie się z OFE w dłuższym okresie czasu, czyli na zasadzie wygaszania działalności OFE. Likwidacja OFE na pewno spowoduje zapytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny może orzec, że: przekazanie środków publicznych do OFE (które są instytucjami prywatnymi) było niezgodne z Konstytucją już w 1999 roku; likwidacja OFE poprzez przekazanie środków finansowych do ZUS jest zgodna z Konstytucją, ponieważ środki te były przekazywane do OFE nie jako własność podmiotów gospodarczych, czyli OFE, a jedynie w celu zarządzania tymi funduszami. Z tego wynikałoby, że środki będące w OFE były w dalszym ciągu funduszami publicznymi i jako takie bez żadnej przeszkody prawnej mogą być przenoszone do ZUS. Należy zauważyć, że to drugie rozwiązanie jest korzystne i nie narażałoby gospodarki narodowej na dodatkowe obciążenia finansowe. Może być jednak sytuacja, w której Trybunał uznałby za zgodne z Konstytucją przekazanie środków z ZUS do OFE na prywatne konta ubezpieczonych w funduszach emerytalnych. W takiej sytuacji środki te musiałyby być zwrócone w wysokości zapisanej na kontach uczestników OFE. Takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowiłoby katastrofę dla finansów publicznych w Polsce. W związku z powyższym ryzyko narażenia się na niekorzystny wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest bardzo duże i należałoby unikać takiej procedury spokojnie wygaszając OFE w długim okresie czasu. Kto pozostanie w funduszach OFE? Zostaną tylko ludzie o wysokich dochodach, ponieważ ich ubezpieczenie główne zostanie w ZUS, natomiast w przypadku dobrej koniunktury gospodarczej i efektywnej działalności OFE mogą oni również uzyskać znaczące (w ich przyszłej emeryturze) środki pochodzące z OFE. Natomiast osoby o niskich zarobkach 73

6 Z A R Z ą D Z A N I E Z M I A N A M I 4 / w okresie aktywności zawodowej będą miały również niskie zapisy na kontach osobistych. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że udział środków pochodzących z OFE będzie miał minimalne znaczenie w ogólnej sumie ich emerytury, albo nawet w przypadkach skrajnych, OFE pomniejszałoby wielkość emerytury otrzymywanej z ZUS. Pozostanie w OFE nie jest zatem dla biednych, ale dla bogaczy. Obecne dyskusje zarówno parlamentarne, jak i w środkach masowego przekazu wskazują wyraźnie na niezrozumienie procesu tworzenia funduszy emerytalnych, ze szczególnym uwzględnieniem nacisku na możliwości powiększania emerytury poprzez inwestowanie na rynkach kapitałowych. Jednocześnie należy dołożyć wszelkich starań, aby skłonić Otwarte Fundusze Emerytalne do inwestowania w projekty inwestycyjne długookresowe, które w perspektywie lat mogą zagwarantować wysoką stopę zwrotu (np. inwestycje w systemy energetyczne, komunikacyjne, programy badawcze z zakresu techniki i technologii, i temu podobne przedsięwzięcia gospodarcze). Podsumowując, wyście z pułapki OFE polega na: uświadomieniu społeczeństwa i środowiska decyzyjno-propagandowego o rzeczywistych ekonomicznych podstawach tworzenia systemów emerytalnych; zmianach w polityce lokacyjnej środków znajdujących się w OFE, tj. skierowaniu ich na długookresowe inwestycje wpływające na wzrost gospodarczy PKB; ograniczeniu nadmiernych wydatków funduszy emerytalnych w postaci kosztów utrzymania administracji OFE oraz prowizji. 74