Opinia prawna w sprawie trybu dokonywania zmian terytorialnych gmin

Transkrypt

1 Szanowny Pan PiotrUszok Prezydent Miasta Katowice Opinia prawna w sprawie trybu dokonywania zmian terytorialnych gmin Podstawą prawną do dokonywania szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin (ustalania ich granic), w tym oczywiście łączenia gmin, są przepisy art. 4-4f ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz z poźn. zm., dalej: usg). Przepis art. 4 ust. 1 usg stanowi normę kompetencyjną, przekazującą do właściwości Rady Ministrów sprawy tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia gmin, ustalania i zmieniania granic i nazw gmin, nadawania gminom lub miejscowościom statusu miasta i ustalania jego granic oraz ustalania i zmieniania siedzib władz gminnych. Właściwość Rady Ministrów uzasadniona jest tu faktem, iż sprawy te związane są z podziałem terytorialnym państwa i tym samym uznane zostały przez ustawodawcę za sprawy o charakterze ogólnokrajowym, a nie lokalnym. Jednocześnie wskazany wyżej przepis uznać należy także za normę delegacyjną, upoważniającą Radę Ministrów do wydawania w wymienionych sprawach rozporządzeń, mocą których dokonywane są wszelkie zmiany terytorialne gmin. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa zasadnicze tryby wydawania takich rozporządzeń przez Radę Ministrów: 1. "tryb podstawowy" - inicjowany przez Radę Ministrów

2 Co istotne, stosując oba tryby Rada Ministrów powinna kierować się przy wydawaniu rozporządzenia ustalonymi w przepisach art. 4 ust. 3 i 4 usg kryteriami. Przy czym kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, a są raczej pewnymi postulatami lub instrukcjami kierowanymi do Rady Ministrów. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 3 usg, ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Natomiast przepis. art. 4 ust. 4 stanowi, że nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Rada Ministrów powinna uwzględniać te kryteria jeżeli uzna, że zachodzą ku temu obiektywne warunki. Ad 1. "Tryb podstawowy" regulowany jest przepisem art. 4a usg. Wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów w tym trybie musi być poprzedzone zasięgnięciem przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granicę powiatów lub województw - dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw. W przypadku gdy zmiany granic gmin lub miast mają polegać na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy, konsultacje z mieszkańcami mogą zostać ograniczone do mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą - przez odpowiednie rady gmin lub mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw - przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw. Jeżeli zainteresowane rady gmin nie wyrażą opinii w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania od ministra właściwego do spraw administracji publicznej wystąpienia o opinię, uznaje się, że wymóg zasięgnięcia opinii został spełniony. Przeprowadzenie przez rady gmin konsultacji z mieszkańcami jest co do zasady obligatoryjne. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 usg zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Konsultacji z mieszkańcami nie przeprowadza się jedynie w przypadku jeżeli odbyło się wcześniej z inicjatywy mieszkańców referendum lokalne w sprawie utworzenia, połączenia

3 diagramem: "Tryb podstawowy" może być w uproszczeniu zobrazowany następującym 2.ł wystąpienie o opinię 4. przekazanie opinii (niewiążącej) w terminie maks. 3 miesięcy Ad 2. "Tryb uzupełniający" przewidziany przepisem art. 4b usg regulowany jest szczegółowo przepisami wydanego na podstawie art. 4b ust. 4 usg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 roku w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 z późno zm.). Postępowanie inicjowane jest wnioskiem rady gminy (zwanej wnioskodawcą) do ministra właściwego do spraw administracji publicznej składanym za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy. Właściwy wojewoda, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku przekazuje go wraz ze swoją opinią (gdy wniosek obejmuje zmianę granic gminy naruszającą granicę województwa, to także z opinią odpowiedniego wojewody) ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Wnioski rozpatrywane są w ciągu roku od dnia złożenia, nie później jednak niż do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma nastąpić zmiana. Wniosek powinien zawierać informacje obejmujące: treść proponowanych zmian wraz z uzasadnieniem; stanowisko wnioskodawcy dotyczące spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 4 ust. 3 lub 4 usg,

4 podstawowe dane statystyczne dotyczące liczby ludności terenie objętym wnioskiem, a także powierzchni tego terenu, określenie szacunkowych kosztów jednorazowych i stałych wprowadzenia proponowanych zmian, określenie szacunkowych planów dochodów i wydatków w następnym roku budżetowym gmin objętych wnioskiem - w przypadku wniosku w sprawie utworzenia gminy w wyniku podziału dotychczasowych gmin, wyniki konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze gmmy uwzględniające liczbę osób uprawnionych do głosowania, liczbę osób, które wzięły udział w konsultacjach, oraz liczbę oddanych głosów popierających, przeciwnych i wstrzymujących się. W przypadku wniosku o nadanie miejscowości statusu miasta przedstawia się oddzielnie \vyniki konsultacji w gminie i miejscowości. Do wniosku należy dołączyć następujące dokumenty: zaświadczenie właściwego starosty potwierdzające zgodność podstawowych danych statystycznych z wniosku z operatem ewidencyjnym, uchwałę wnioskodawcy w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, uchwały organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego zawierające opinie tych organów wraz z wynikami konsultacji z mieszkańcami lub informację o przyczynach ich braku, mapę topograficzną w odpowiedniej skali z zaznaczonymi między innymi dotychczasowymi granicami gminy lub gmin objętych wnioskiem, opinię wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego potwierdzającą przebieg dotychczasowych granic gminy lub gmin objętych wnioskiem z rejestrem granic i powierzchni jednostek zasadniczego podziału terytorialnego kraju, wypisz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub gmm objętych wnioskiem uwzględniający infrastrukturę techniczną i społeczną, układ urbanistyczny i komunikacyjny oraz sposób zagospodarowania terenu, inne dokumenty mogące mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku.

5 diagramem: "Tryb uzupełniający" może być w uproszczeniu zobrazowany następującym 1. konsultacje (niewiążące, chociaż de facto o większym znaczeniu niż w trybie podstawowym) 2.wystąpienie o Oplruę t 3. konsultacje (niewiążące) 4. wniosek (za pośrednictwem) 5. przekazanie wniosku wraz z opinią w terminie maks. 30 dni Stosunkowo nowym rozwiązaniem, przewidzianym wart. 4c usg, wprowadzonym nowelizacją z dnia 26 maja 2011 roku (weszła w życie z dniem 14 lipca 2011 roku) jest możliwość zainicjowania procedury dokonywania zmian terytorialnych gmin przez mieszkańców. W skazany przepis stanowi, że w sprawie połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Pytanie zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum (pytanie, które następnie jest zadawane w referendum) powinno 0kreślać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym kraju. W przypadku rozstrzygającego wyniku referendum, rada gminy jest zobligowana do wszczęcia procedury zmierzającej do dokonania zmian, których dotyczyło referendum (art. 65 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym). Zwrócić należy jeszcze uwagę na przepis art. 4d usg, który wymienia dwa przypadki, w których Rada Ministrów nie może dokonać zmian terytorialnych gmin, a także nie może być

6 przeprowadzone referendum, o którym mowa wyżej. Pierwszy przypadek zachodzi jeżeli dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy nowo utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Drugi przypadek zachodzi natomiast jeżeli gmina w zmienionych granicach lub gmina nowo utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia wprowadzającego zmiany. Skutki wprowadzanych rozporządzeniem Rady Ministrów szeroko rozumianych zmian terytorialnych gmin następują, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 5 usg, z dniem 1 stycznia. Brak jest ( jednak pełnej zgody w doktrynie czy chodzi tu o dzień 1 stycznia roku kalendarzowego następującego po roku, w którym Rada Ministrów wydała dane rozporządzenie czy też rozporządzenie wywołuje skutki wstecz, od pierwszego dnia roku, w którym zostało wydane. Analizując jednak dotychczasową praktykę wydawania przedmiotowych rozporządzeń przez Radę Ministrów, należy skłonić się ku temu pierwszemu rozwiązaniu.