Rola regionów europejskich w realizacji RPO oraz polityki spójności w latach

Transkrypt

1 Rola regionów europejskich w realizacji RPO oraz polityki spójności w latach października 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet legislacyjny dla polityki spójności na lata , składający się z następujących projektów rozporządzeń: rozporządzenie podstawowe, ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybołówstwa, rozporządzenie dot. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, rozporządzenie dot. Europejskiego Funduszu Społecznego, rozporządzenie dot. Funduszu Spójności, rozporządzenie dot. Europejskiej Współpracy Terytorialnej, rozporządzenie dot. Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej. Pakiet zawiera równieŝ projekty rozporządzeń powiązanych z polityką spójności: rozporządzenie dot. Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji, rozporządzenie dot. Programu na rzecz przemian i innowacji społecznych, komunikat w sprawie Funduszu Solidarności Unii Europejskiej. Publikacja projektów rozporządzeń polityki spójności na lata rozpoczęła oficjalną debatę nt. przyszłości tej polityki w Radzie UE. Będzie się ona toczyła w kontekście unijnych negocjacji budŝetowych, prowadzonych na podstawie propozycji Komisji Europejskiej z 29 czerwca 2011 r. Negocjacje dotyczące polityki spójności są prowadzone głównie na forum grupy roboczej ds. środków strukturalnych. Prezentacja całego pakietu legislacyjnego przez Komisję odbyła się na posiedzeniach grupy w dniach października 2011 r.. Dzień wcześniej, 11 października, pakiet został przedstawiony przez Komisarza J. Hahn a na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych.

2 Istotną nowością w przedstawionych projektach są m.in. umowy partnerskie zawierane z poszczególnymi krajami członkowskimi, które mają pozwolić na powiązanie konkretnych działań z celami strategii Europa W załoŝeniach KE sprawi to, iŝ polityka spójności stanie się motorem wzrostu gospodarczego i konkurencyjności, a przez to pozwoli wyjść z kryzysu ekonomicznego. Takie stanowisko uzasadnione jest tym, iŝ unijna polityka spójności stanowiła w ostatnim dziesięcioleciu siłę napędową zmian, wyraźnie wpływając na osiąganie unijnych celów dotyczących konwergencji oraz wzrostu gospodarczego i rozwoju. Bezpośrednio przyczyniała się takŝe do utworzenia ponad miliona miejsc pracy, inwestując w szkolenia dla ponad 10 mln osób w celu poprawy ich szans na zatrudnienie, współfinansując budowę ponad 2 tys. km połączeń drogowych i 4 tys. km połączeń kolejowych oraz wspomagając utworzenie 800 tys. małych i średnich przedsiębiorstw. Dlatego teŝ oparty na tych pozytywnych doświadczeniach nowy pakiet legislacyjny ma na celu wspieranie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie poprzez ukierunkowanie inwestycji UE na realizację unijnej strategii Europa Ponadto uwzględnia on fakt, iŝ polityka spójności na mocy Traktatu z Lizbony nie obejmuje juŝ tylko aspektu społecznego i gospodarczego, ale takŝe aspekt terytorialny (art. 174 TFUE). Wśród regionów szczególną uwagę poświęca się: obszarom wiejskim, obszarom podlegającym przemianom przemysłowym, regionom cierpiącym na skutek powaŝnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych, takich jak najbardziej na północ wysunięte regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony wyspiarskie, transgraniczne i górskie. KE w wymienionym pakiecie proponuje skupienie się równieŝ na obszarach miejskich i potraktowanie ich jako centrów rozwoju dla regionu. Ukierunkowanie inwestycji UE na realizację unijnej strategii Europa 2020, polega na tym, iŝ kładzie się nacisk na mniejszą liczbę priorytetów inwestycyjnych. Będą one stanowić trzon nowych umów partnerskich, które państwa członkowskie uzgodnią z Komisją Europejską. Umowy te będą określać jasne cele i umoŝliwiać odłoŝenie rezerwy finansowej w celu wynagrodzenia tych regionów, które najlepiej sobie radzą w osiąganiu celów.

3 W celu zagwarantowania tego, aby wpływ unijnych inwestycji na wzrost gospodarczy i zatrudnienie nie był niwelowany przez nieodpowiedzialną politykę makroekonomiczną czy słaby potencjał administracyjny państwa członkowskiego, Komisja będzie mogła zaŝądać dokonania przeglądu programów lub zawiesić finansowanie, jeŝeli nie zostaną podjęte Ŝadne działania naprawcze. Ponadto wpływ funduszy ma zostać wzmocniony poprzez uproszczenie i harmonizację przepisów dotyczących poszczególnych funduszy, w tym takŝe w obszarze rozwoju obszarów wiejskich oraz polityki morskiej i rybołówstwa. Powstanie jeden zbiór przepisów dla pięciu róŝnych funduszy. Bardziej zintegrowane podejście zagwarantuje, Ŝe te róŝne fundusze będą słuŝyć spójnym celom i wzajemnie wzmacniać swój wpływ. Mają zostać wzmocnione w szczególności inwestycje społeczne, wyposaŝając obywateli w narzędzia umoŝliwiające sprostanie przyszłym wyzwaniom rynku pracy, dzięki uzupełnieniu i wzmocnieniu Europejskiego Funduszu Społecznego przez Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji oraz powołaniu nowego Programu na rzecz przemian i innowacji społecznych. Komisja Europejska proponuje m. in.: wsparcie celów i dostosowanie poszczególnych priorytetów do strategii Europa 2020, zmniejszenie ilości priorytetów polityki strukturalnej, podejście ukierunkowane funkcjonalnie dla realizowanych priorytetów rozwojowych (powiązanie funkcjonalne realizowanych celów w oparciu o lokalne czynniki wzrostu, które razem mają tworzyć wartość dodaną rozwoju), wieloszczeblowy system zarządzania (powiązanie ze sobą poszczególnych instytucji i organów wokół realizowanych celów), obligatoryjne zawieranie przez państwo członkowskie umowy partnerskiej z Komisją Europejską, gdzie zobowiąŝe się ono do realizacji priorytetów polityki spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej, środki strukturalne wypłacane będą dopiero, gdy organy krajowe wykaŝą, Ŝe są w stanie zapewnić efektywne wykorzystanie unijnych funduszy w oparciu o odpowiednie ramy strategiczne, regulacyjne i instytucjonalne. Wypłata dodatkowych środków będzie zaleŝeć od osiągniętych wyników. Zostaną podjęte odpowiednie

4 działania zapobiegające temu, by niewłaściwa polityka makroekonomiczna nie wpływała negatywnie na efektywność unijnego finansowania, innymi słowy: wypłata środków strukturalnych zostanie ściśle powiązana z moŝliwościami makroekonomicznymi danego państwa (polityką fiskalną realizowaną przez rząd i monetarną przez banki centralne), a więc de facto warunkiem wypłaty staje się stabilność finansowa państwa członkowskiego (bardzo waŝny postulat w dobie kryzysu ekonomicznego), większe uproszczenie i zinformatyzowanie procedur, EFRR w większym, niŝ dotychczas stopniu, ma słuŝyć rozwojowi miast i obszarów miejskich oraz regionów metropolitalnych, bowiem polityka spójności zakłada kluczową rolę miast w rozwoju regionów w oparciu o lokalne czynniki rozwoju, KE proponuje teŝ limit absorpcji funduszy przez dany kraj na 2,5% jego PKB. To, ile ostatecznie Polska dostanie funduszy, będzie więc teŝ zaleŝeć od tempa jej wzrostu w latach Nieoficjalnie, opierając się na długoterminowych prognozach, KE szacuje, Ŝe w przypadku Polski moŝe to być nawet ponad 80 mld euro. W obecnym budŝecie ten limit wynosił 4%. PKB. Komisja Europejska zaproponowała nowy podział regionów: Regiony słabiej rozwinięte: Zgodnie z TFUE, wspieranie regionów słabiej rozwiniętych pozostaje waŝnym priorytetem dla polityki spójności. Proces nadrabiania zaległości w regionach słabiej rozwiniętych pod względem ekonomicznym i społecznym będzie wymagać długoterminowych nieustających wysiłków w otoczeniu naznaczonym rosnącą niepewnością. Kategoria ta dotyczy regionów, w których PKB na mieszkańca wynosi mniej niŝ 75 % średniego poziomu PKB w UE-27. Regiony w okresie przejściowym: Nowa kategoria regionów zostanie wprowadzona w celu zastąpienia obecnego systemu phasing-out oraz phasing-in. Kategoria ta będzie obejmować wszystkie regiony, w których PKB na mieszkańca wynosi od 75 % do 90 % średniego poziomu w UE-27. Regiony lepiej rozwinięte: Interwencje w regionach słabiej rozwiniętych pozostaną głównym priorytetem polityki spójności, istnieją jednak powaŝne wyzwania, które dotyczą wszystkich państw członkowskich, takie jak światowa konkurencja w gospodarce opartej na wiedzy, ewolucja w kierunku gospodarki niskoemisyjnej i polaryzacja społeczna nasilająca się pod wpływem obecnych warunków

5 gospodarczych. Kategoria ta dotyczy tych regionów, w których PKB na mieszkańca wynosi powyŝej 90% średniego poziomu PKB w UE-27. Główne cele proponowanych regulacji: Programy strukturalne mają przekładać priorytety ustalone na szczeblu UE na konkretne projekty realizowane w poszczególnych krajach i regionach UE. Osiągnięcie europejskich celów wymaga bowiem zaangaŝowania ze strony wszystkich szczebli administracyjnych w całej Europie. Polityka spójności ma słuŝyć udostępnianiu podstawowych dóbr publicznych UE, dzięki którym kraje i regiony UE mogą przeznaczyć swoje zasoby przede wszystkim na poprawę spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz na realizację celów strategii Europa W Unii widoczne są duŝe zaleŝności transgraniczne. Polityka spójności ma wzmacniać powiązania między regionami wiodącymi w rozwoju a słabiej rozwiniętymi oraz optymalizować korzystny wpływ, jaki wywierają ośrodki wzrostu na obszary sąsiadujące Polska Prezydencja Planuje się, iŝ w latach wskazane ramy prawne będą dyskutowane i omawiane na licznych konferencjach poświęconych roli miast i regionów w tworzeniu zrównowaŝonego rozwoju oraz podczas prac w Radzie UE i w Parlamencie Europejskim, tak by mogły wejść w Ŝycie w 2014 r. i stanowić podstawę dla narodowych programów rozwoju 27 państw członkowskich (obecnie w Polsce są to: Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, ogólnopolskie programy operacyjne i 16 Regionalnych Programów Operacyjnych). Ambicją Tria Polska Dania - Cypr jest sprawne przeprowadzenie negocjacji rozporządzeń polityki spójności , tak, aby moŝliwe stało się ich terminowe zakończenie i wdroŝenie polityki spójności 1 stycznia 2014 r. Po zakończeniu wstępnej fazy negocjacji, w której Komisja Europejska przedstawiła i wyjaśniła państwom członkowskim swoje propozycje, Polska Prezydencja przeszła do negocjacji właściwych. Na posiedzeniach grupy października 2011 r. rozpoczęła się dyskusja nt. programowania strategicznego i koncentracji tematycznej. Na kolejnych spotkaniach zainicjowana zostanie dyskusja w ramach pozostałych obszarów negocjacyjnych zaplanowanych przez Polską Prezydencję:

6 warunkowości i wymiaru terytorialnego. W celu usprawnienia negocjacji, 14 października odbyło się seminarium z udziałem KE i przedstawicieli państw członkowskich na temat praktycznych aspektów programowania strategicznego. Natomiast na 9 listopada zaplanowane zostało seminarium na temat rozwoju terytorialnego. Polska Prezydencja chce doprowadzić do wstępnego zamknięcie negocjacji w wybranych obszarach, tak, aby kolejne Prezydencje duńska i cypryjska, mogły skoncentrować się na pozostałych elementach pakietu legislacyjnego polityki spójności Podsumowanie negocjacji ma być przedstawione w postaci raportu Prezydencji. Na jego podstawie zidentyfikowane zostanie kilka najwaŝniejszych i strategicznych kwestii, które poddane zostaną pod debatę ministrów ds. polityki spójności podczas formalnego spotkania na posiedzeniu Rady do Spraw Ogólnych, 16 grudnia 2011 r. Rola regionów Mechanizmy dzięki którym regiony mogą wpływać na realizację unijnej polityki spójności: 1. Umowy partnerskie Wydaje się, iŝ podstawowym instrumentem za pomocą którego regiony mogą wpływać na realizację Polityki Spójności są tzw. umowy partnerskie. Oznaczają one dokument przygotowany przez państwo członkowskie, który określa strategię państwa członkowskiego, jego priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Jest on zatwierdzony przez Komisję w następstwie oceny i dialogu z państwem członkowskim. Umowa partnerska musi obejmować okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz obejmować całe wsparcie z funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych w danym państwie członkowskim. Fundamentalne dla regionów jest stwierdzenie, iŝ są one przygotowywane przez państwo członkowskie z udziałem partnerów zgodnie z podejściem opartym na wielopoziomowym sprawowaniu rządów, co oznacza aktywny udział m.in. jednostek samorządu terytorialnego, w tym tych o charakterze regionalnym. Pozwala to więc wpływać regionom, na określenie priorytetów i warunków korzystania z funduszy. Wydaje się, iŝ Komisja Europejska

7 będzie w momencie zatwierdzania tych umów partnerskich stała na straŝy efektywnego udziału władz regionalnych. Art. 5 Rozporządzenia ustalającego wspólne przepisy, stanowi, iŝ w odniesieniu do umowy partnerskiej i odpowiednio kaŝdego programu operacyjnego (a więc równieŝ Regionalnych Programów Operacyjnych) państwo członkowskie organizuje partnerstwo z następującymi partnerami: właściwymi organami regionalnymi, lokalnymi, miejskimi i innymi władzami publicznymi; partnerami gospodarczymi i społecznymi; podmiotami reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie, w tym partnerami działającymi na rzecz ochrony środowiska, organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami odpowiedzialnymi za promowanie równości i niedyskryminacji. Partnerzy ci (a więc równieŝ regiony) są zaangaŝowani przez państwa członkowskie w: przygotowywanie umów partnerskich, przygotowywanie sprawozdań z postępu prac nad umowami partnerskimi, przygotowywanie programów operacyjnych realizację programów operacyjnych monitorowanie programów operacyjnych ocenę programów operacyjnych, uczestniczą w posiedzeniach komitetów monitorujących dla programów. Ponadto rozporządzenie określa, iŝ państwa członkowskie muszą koncentrować wsparcie na działaniach przynoszących największą wartość dodaną w odniesieniu do realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, biorąc pod uwagę nie tylko potrzeby krajowe, ale równieŝ regionalne. 2. Udział województw w rozdysponowywaniu pieniędzy Regiony odgrywają teŝ istotną rolę w ramach rozdysponowywania pieniędzy na cel Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, poniewaŝ są one rozdysponowywane na poziomie NUTS 2 (w Polsce województwa). Środki mają być rozdysponowywane między trzy kategorie regionów na poziomie NUTS 2:

8 regiony słabiej rozwinięte, których PKB na mieszkańca jest niŝszy niŝ 75% średniego PKB w Unii regiony w okresie przejściowym, których PKB na mieszkańca jest niŝszy niŝ 75% średniego PKB w Unii, regiony lepiej rozwinięte, których PKB na mieszkańca jest wyŝszy niŝ 90% średniej PKB w Unii. Regiony są zaliczane do jednej z tych trzech kategorii na podstawie stosunku ich PKB na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej i obliczanego na podstawie danych liczbowych Unii za okres od 2006 r. do 2008 r. do średniej PKB Unii w tym samym okresie odniesienia. Komisja Europejska określi w formie decyzji wykaz regionów spełniających kryteria jednej z trzech kategorii regionów. Komisja określiła priorytety inwestycyjne w odniesieniu do kaŝdego z celów tematycznych: regiony w okresie przejściowym i regiony lepiej rozwinięte będą zobowiązane do skoncentrowania największej części swojej alokacji (z wyjątkiem EFS) na efektywności energetycznej i odnawialnych źródłach energii, a takŝe konkurencyjności MSP oraz na innowacjach, regiony słabiej rozwinięte będą mogły przeznaczać swoją alokację na więcej celów, co odzwierciedla szersze spektrum potrzeb w zakresie rozwoju. KE zaproponowała równieŝ połoŝenie większego nacisku na zrównowaŝony rozwój obszarów miejskich. na ten cel ma być przeznaczone co najmniej 5% środków EFRR, a takŝe utworzona platforma na rzecz rozwoju obszarów miejskich w celu rozwijania potencjału i wymiany doświadczeń, a takŝe przyjęcie wykazu miast (300 miast w całej Unii, maksymalnie 20 na kraj), w których będą realizowane zintegrowane działania na rzecz zrównowaŝonego rozwoju obszarów miejskich. (Wydaje się, iŝ Opole znajdzie się na tej liście z racji tego, Ŝe jest stolicą województwa). Ponadto wszystkie regiony, których PKB na mieszkańca w okresie wyniósł mniej niŝ 75% średniej UE-25 w okresie odniesienia, lecz których PKB na mieszkańca wzrósł do ponad 75% średniej UE-27, powinny otrzymać alokację z funduszy strukturalnych równą co najmniej dwóm trzecich ich alokacji na okres

9 Przy podziale między państwa członkowskie stosuje się następuje kryteria: w regionach słabiej rozwiniętych i w regionach w okresie przejściowym: kwalifikująca się ludność, zamoŝność regionu, zamoŝność kraju oraz stopa bezrobocia; w regionach lepiej rozwiniętych: kwalifikująca się ludność, zamoŝność regionu, stopa bezrobocia, wskaźnik zatrudnienia, poziom wykształcenia i gęstość zaludnienia; w przypadku Funduszu Spójności: ludność, zamoŝność kraju oraz powierzchnia. Całkowita kwota środków przydzielonych kaŝdemu państwu członkowskiemu w odniesieniu do regionów słabiej rozwiniętych, regionów w okresie przejściowym i regionów lepiej rozwiniętych nie moŝe być przenoszona między tymi kategoriami regionów. 3. Udział w procesie kształtowania treść i przyjęcia programów operacyjnych Regiony mogą brać aktywny udział w opracowywaniu programów operacyjnych w ramach EFRR i EFS, poniewaŝ są one przygotowywane zgodnie z systemem instytucjonalnym właściwym dla danego państwa członkowskiego, na odpowiednim poziomie geograficznym oraz co najmniej na poziomie NUTS 2 (a więc polskich województw). Jedynie programy operacyjne ze wsparciem z Funduszu Spójności są opracowywane na poziomie krajowym. Program operacyjny składa się z osi priorytetowych, z których kaŝda dotyczy jednego funduszu dla kategorii regionu oraz odpowiada celowi tematycznemu i obejmuje jeden lub więcej priorytetów inwestycyjnych tego celu tematycznego, zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy. W przypadku EFS oś priorytetowa moŝe, w naleŝycie uzasadnionych okolicznościach, łączyć priorytety inwestycyjne z róŝnych celów tematycznych, aby ułatwić ich wkład w pozostałe osie priorytetowe. Program operacyjny musi określać: strategię dotyczącą wkładu programu operacyjnego w realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu Europa 2020,

10 identyfikację potrzeb określających wyzwania wskazane w zaleceniach dla poszczególnych państw oraz w ogólnych wytycznych dotyczących polityki gospodarczej państw członkowskich i Unii oraz zaleceniami Rady, które państwa członkowskie uwzględniają w swoich politykach zatrudnienia, a takŝe z uwzględnieniem krajowych i regionalnych potrzeb; uzasadnienie wyboru celów tematycznych i odpowiadających im priorytetów inwestycyjnych, z uwzględnieniem umowy partnerskiej oraz wyników oceny ex ante; 4. Udział w powołaniu Wspólnego planu działania Regiony, jako podmioty prawa publicznego, mogą obok państw członkowskich i instytucji zarządzających, złoŝyć wniosek dotyczący wspólnego planu działania. Muszą do tego być jednak wyznaczone i musi to zostać zrobione w momencie przedłoŝenia właściwych programów operacyjnych lub po ich przedłoŝeniu. Wspólny plan działania jest to operacja definiowana i zarządzana w odniesieniu do produktów lub usług oraz rezultatów, które chce osiągnąć. Obejmuje grupę projektów, nie polegających na udostępnianiu infrastruktury, prowadzonych na odpowiedzialność beneficjenta, jako część programu operacyjnego lub programów operacyjnych. Produkty lub usługi oraz rezultaty wspólnego planu działania są uzgadniane przez państwo członkowskie i KE i przyczyniają się do osiągnięcia szczegółowych celów programów operacyjnych oraz stanowią podstawę wsparcia z funduszy. Rezultaty odnoszą się do bezpośrednich skutków wspólnego planu działania. Beneficjentem jest podmiot prawa publicznego, a więc moŝe teŝ być regionalna jednostka samorządowa. Wspólnych planów działania nie uwaŝa się za duŝe projekty. Wspólny plan działania musi obejmować część okresu między dniem 1 stycznia 2014 r. a dniem 31 grudnia 2022 r. 5. Udział w zarządzaniu i realizacji Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ITI) Organy regionalnych jednostek samorządu terytorialnego mogą zostać wyznaczone przez państwo członkowskie lub instytucję zarządzającą do zarządzania i realizacji inwestycji realizowanej w ramach Zintegrowanej Inwestycji Terytorialnej (obok innych organów lokalnych, instytucji rozwoju regionalnego lub organizacji pozarządowych).

11 Inwestycje ITI są to działania podejmowane w przypadku, gdy strategia rozwoju obszarów miejskich bądź inne strategie lub pakty terytorialne wymagają zintegrowanego podejścia obejmującego inwestycje w ramach więcej niŝ jednej osi priorytetowej lub kilku programów operacyjnych. 6. Regiony jako instytucje zarządzające i kontrolne Państwo członkowskie moŝe wyznaczyć dla kaŝdego programu operacyjnego organ regionalny lub regionalny podmiot publiczny (moŝe to teŝ być organ krajowy lub lokalny) jako: instytucję zarządzającą odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą naleŝytego zarządzania finansami, opracowuje równieŝ strategię komunikacji dla kaŝdego programu operacyjnego (m.in. strona internetowa, portal internetowy, informowanie potencjalnych beneficjentów, upowszechnianie informacji o roli i osiągnięciach polityki spójności) instytucję certyfikującą odpowiada m.in. za sporządzanie i przedstawianie KE wniosków o płatności i poświadczanie, Ŝe wynikają one z rzetelnych systemów księgowych i weryfikowalnych dokumentach, sporządzanie rocznych sprawozdań finansowych, poświadczanie kompletności, dokładności i prawdziwości przedłoŝonych rocznych sprawozdań finansowych, instytucję audytową zapewnia m.in. prowadzenie audytów systemów zarządzania i kontroli, na podstawie stosownej próby działań oraz rocznego sprawozdania finansowego