Wypracowanie metod zmniejszenia emigracji zarobkowej i wspierania powrotu migrantów na polski rynek pracy. Raport Ekspercki

Transkrypt

1 Wypracowanie metod zmniejszenia emigracji zarobkowej i wspierania powrotu migrantów na polski rynek pracy Raport Ekspercki

2 PUBLIKACJA OPRACOWANA PRZEZ ZESPÓŁ PROJEKTOWY REALIZOWANEGO PRZEZ UNIWERSYTET OPOLSKI PROJEKTU INNOWACYJNEGO PO KL WYPRACOWANIE METOD ZMNIEJSZANIA EMIGRACJI ZAROBKOWEJ I WSPIERANIA POWROTU MIGRANTÓW NA POLSKI RYNEK PRACY ISBN Biuro projektu: Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości Uniwersytetu Opolskiego ul. Grunwaldzka 31, Opole tel./fax: inkubator@uni.opole.pl OPOLE 2013

3 Raport ekspercki Spis treści I. Cele i założenia projektu... 2 II. Metodologia projektu ) I etap przygotowania i faza początkowa ) II etap proces testowania produktów finalnych projektu... 3 III. Produkty finalne projektu... 4 IV. Strategia upowszechniania i włączania narzędzi projektu do głównego nurtu polityki... 5 V. Analiza ekspercka ) Heffner Krystian Upowszechnienie i włączenie produktu finalnego do głównego nurtu polityki regionalnej w województwie opolskim ) Solga Brygida Migracje zagraniczne i powroty w województwie opolskim i ich znaczenie w kontekście tworzenia systemu wsparcia instytucjonalnego dla reemigrantów ) Szachowicz Urszula Przekształcenia przestrzenne Opolszczyzny w kontekście systemu wsparcia w ramach produktu finalnego ) Szafranek Edyta Wpływ projektu Wypracowanie metod zmniejszania emigracji zarobkowej i wspieranie powrotu migrantów na polski rynek pracy na możliwość ujawniania i wykorzystania w procesie rozwoju regionu zasobów wiedzy reemigrantów ) Szczygielski Kazimierz Wypracowanie metod zmniejszania emigracji zarobkowej i wspierania powrotu migrantów na polski rynek pracy. Kontekst demograficzno-społeczny Dokumenty operacyjne Mapy Drogowej VI. Załącznik Mapa Drogowa I. Wprowadzenie II. Problematyka migracji charakterystyka demograficzna III. Problematyka migracji charakterystyka gospodarcza IV. Problematyka migracji charakterystyka socjologiczno-psychologiczna V. Dotychczasowe działania kierowane dla reemigrantów VI. Analiza SWOT w regionie VII. Cel i główne założenia Mapy Drogowej VIII. Schemat postępowania w zakresie reemigracji IX. Zakończenie X. Załącznik Instytucje partnerów reemigracji

4 Cele i założenia projektu Projekt skupia się na grupie reemigrantów i proponuje system wsparcia instytucjonalnego dla osób powracających z zagranicy do kraju w postaci konkretnych rozwiązań, zaleceń i rekomendacji w zakresie miejsca i roli poszczególnych instytucji w procesie efektywnej reintegracji społeczno zawodowej reemigranta, warsztaty interaktywne o charakterze grupowego poradnictwa zawodowego oraz warsztaty psychologiczne, a także regionalny poradnik dla reemigranta. W ramach projektu wyodrębniono następujące wymiary innowacyjności: wymiar problemu pomimo, iż zjawisko reemigracji nie jest nowe i towarzyszy wyjazdom zagranicznym od dawna, to problem efektywnej readaptacji społeczno zawodowej osób powracających z zagranicy nie był do tej pory właściwie identyfikowany oraz w wystarczającym stopniu uwzględniony w polityce państwa. Do tej pory działania zawężały się do bezpośredniego oddziaływania na uczestników reemigracji, pomijając istotną rolę szeregu instytucji, których działalność może wpłynąć na prawidłową readaptację reemigrantów; wymiar uczestnika projektu po raz pierwszy na poziomie regionu oprócz grupy docelowej (reemigrantów) zaangażowana została sfera instytucjonalna, spełniająca określoną rolę w procesie readaptacji reemigrantów; wymiar formy wsparcia proponowany zespół narzędzi nie był dotychczas wykorzystywany w takim zakresie i obszarze zastosowania jak w niniejszym projekcie. Po raz pierwszy proponowane narzędzia są adresowane zarówno do sfery odbiorców pomocy, jak również sfery instytucjonalnej, której zadaniem jest minimalizowanie negatywnych efektów związanych z reemigracją. Grupą docelową użytkowników i odbiorców efektów projektu są: sfera instytucjonalna instytucje publiczne, z którymi styka się reemigrant, zobowiązany do załatwienia różnorodnych spraw związanych z jego powrotem. Wśród tych instytucji znajdują się: 1. w zakresie spraw formalnych Urząd Miasta (Gminy), Urząd Wojewódzki, Starostwo Powiatowe, Urząd Skarbowy, 2. w zakresie spraw rodzinnych Urząd Stanu Cywilnego, dyrektorzy przedszkoli oraz szkół określonych typów, 3. w zakresie spraw związanych z poszukiwaniem pracy bądź założeniem własnej firmy Powiatowy Urząd Pracy, Wojewódzki Urząd Pracy, Agencje Pośrednictwa Pracy, Urząd Miasta (Gminy), Urząd Skarbowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, 4. w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych Narodowy Fundusz Zdrowia, 5. w zakresie świadczeń społecznych Powiatowy Urząd Pracy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych; sfera organizacji pozarządowych instytucje, których przedmiotem działania jest wspieranie osób znajdujących się w szczególnej sytuacji i minimalizowanie dysfunkcji społecznych bez szczególnego wyróżnienia obszaru zainteresowania misyjnego względem migrantów. Wśród tych organizacji znajdują się: 1. w zakresie wsparcia rodziny: Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej, Ośrodek Pomocy Społecznej, 2. w zakresie wsparcia psychologicznego Dom Pomocy Społecznej, Ośrodek Interwencji Kryzysowej, Ośrodek Pomocy Rodzinie, Ośrodek Pomocy Społecznej, Poradnia Psychologiczno Pedagogiczna; reemigranci osoby, które ze względu na różne okoliczności podjęły decyzję o powrocie z pobytu za granicą do kraju. Realizowana przez nich strategia powrotu jest najczęściej bezpośrednią pochodną strategii emigracji. Realizacja projektu stanowi propozycję, która nie była dotąd podejmowana na poziomie regionalnym. Proponowane narzędzia oddziaływania, zakres oraz grupy docelowe stanowią tym samym innowacyjne podejście do problematyki migracyjnej na poziomie pojedynczego województwa. W skali kraju i poszczególnych regionów pojawiają się coraz liczniejsze przykłady przedsięwzięć w tym zakresie, nie są one jednak elementem określonego systemu działań, lecz posiadają rozproszony, a nawet przypadkowy charakter. Są wśród nich działania o charakterze ogólnokrajowym, jak i regionalnym. Wśród nich znajdują się m.in.: w 2009 r. polonijne Stowarzyszenie Poland Street w Londynie zainaugurowało projekt pt. 12 miast Wracać, ale dokąd?. W ramach projektu przedstawiciele 12 polskich miast co miesiąc prezentowali Polakom w Londynie walory swojego miasta, dając możliwość podjęcia racjonalnej decyzji o powrocie. Początkowo poszczególne miasta miały aktywnie namawiać do powrotu, ale w obliczu recesji przekaz całego przedsięwzięcia i poszczególnych prezentacji stał się bardziej neutralny; od 2007 r. działa projekt Wracajdopolski.pl, którego twórcami są Brytyjsko-Polska Izba Handlowa oraz firma doradztwa personalnego HAYS Poland, zajmująca się rekrutacjami specjalistycznymi. Na stronie prezentowane są oferty pracy dostarczane przez firmę Hays, a także podstawowe informacje o poszczególnych regionach Polski i sytuacji na regionalnych rynkach pracy; 2

5 powołana przy Międzyresortowym Zespole ds. migracji grupa zadaniowa opracowała i uruchomiła dwuelementowy system wsparcia składający się z Powrotnika. Nawigacji dla powracających, który stanowi zbiór praktycznych porad i wskazówek odnośnie załatwiania spraw formalnych związanych z powrotem oraz platformy internetowej powroty.gov.pl i powołanej w celu jego obsługi grupy ekspertów administracji centralnej oraz doradców EURES; Ministerstwo Spraw zagranicznych uruchomiło program Bliżej pracy, bliżej Polski ; rząd podjął działania legislacyjne, których najbardziej widocznym przykładem jest Ustawa o szczególnych rozwiązaniach dla podatników uzyskujących niektóre przychody poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 25 lipca 2008 r.; Program Opolskie tutaj zostaję stworzony z inicjatywy Zarządu Województwa Opolskiego ma charakter parasola obejmującego szereg działań podejmowanych przez instytucje samorządowe oraz instytucje partnerskie (m.in. prywatne przedsiębiorstwa zainteresowane pozyskiwaniem pracowników) i zawiera rozbudowany komponent promocyjny (strona internetowa, kampania informacyjna), mający wskazywać na możliwości, jakie stwarza województwo opolskie swoim mieszkańcom. Jak do tej pory pojawiło się niewiele propozycji skierowanych zarówno do grupy rzeczywistych reemigrantów, jak i rozwiązań adresowanych do instytucji (podmiotów) z otoczenia reemigranta. Nie uwzględniono zatem istotnej roli wsparcia instytucjonalnego dla reemigrantów, wynikającego z potrzeb tej grupy społecznej. Należy pamiętać, że zasadniczym celem tego rodzaju form wsparcia powinno być umożliwienie reemigrantom spożytkowania pozyskanego za granicą kapitału w kraju/ regionie pochodzenia. Chodzi przede wszystkim o kapitał ekonomiczny, czyli oszczędności zgromadzone za granicą oraz kapitał kulturowy, czyli nowe umiejętności i doświadczenie pracy w innych środowiskach. W związku z powyższym, istotnym wsparciem dla reemigrantów proponowanym w projekcie jest stworzenie ujednoliconego zespołu działań, jakie muszą podjąć jednostki z otoczenia reemigranta. Dotychczasowe propozycje są w tym zakresie odosobnione i tym samym niespójne, a podejmowane działania bardzo rozproszone. W celu kreowania mechanizmu efektywnej reemigracji proponuje się innowacyjne rozwiązanie stworzenia systemu rozwiązań, zaleceń i rekomendacji w zakresie miejsca i roli poszczególnych instytucji w procesie efektywnej reintegracji społeczno zawodowej reemigranta. Na ich podstawie, określone instytucje i organizacje poziomu lokalnego i regionalnego będą w stanie współdziałać, wykorzystując ujednoliconą procedurę postępowania, przeprowadzając reemigranta od potrzeby, którą zgłaszał do efektu, którego oczekiwał, w powiązaniu z potrzebami reemigranta, tj. z uwzględnieniem jego kwalifikacji, wykształcenia, doświadczenia zawodowego, zwłaszcza tego, które pozyskał za granicą. Docelowo, stworzenie efektywnie funkcjonującego systemu przepływu informacji i współpracy między nimi może zwiększyć skuteczność działania tego typu podmiotów (np. w przypadku przedsiębiorców poprzez dostęp do informacji o osobach powracających z zagranicy i posiadających określone kwalifikacje). Dodatkowo opracowano warsztaty interaktywne o charakterze grupowego poradnictwa zawodowego oraz warsztaty psychologiczne, a także regionalny poradnik dla reemigranta. Metodologia projektu I etap przygotowania i faza początkowa Badanie źródeł zastanych zinwentaryzowano dostępny zasób wiedzy o problematyce migracyjnej i reemigracyjnej w wymiarze ekonomicznym, demograficznym, socjologicznym, psychologicznym i administracyjno-prawnym. Panel ekspertów pozwolił na przeanalizowania dotychczasowego zakresu i wymiaru realizowanych badań, wnioski i rekomendacje z panelu przesądziły o dalszych działaniach na tym etapie. Przeprowadzenie badań pilotażowych i badań właściwych w grupie migrantów i reemigrantów przeprowadzono najpierw badania pilotażowe, mające na celu weryfikację poprawności stworzonego narzędzia i zgodności z przyjętymi tezami, a następnie badania właściwe. II etap proces testowania produktów finalnych projektu Proces testowania został podzielony na następujące etapy: Faza pilotażu odbyła się w dwóch powiatach charakteryzujących się podobnymi jak dla całego województwa wielkościami emigracji, ale różniących się charakterem emigracji, tj. w powiecie strzeleckim i nyskim. Powiat pierwszy (tzw. autochtoniczny) leży na obszarze tradycyjnego drenażu emigracyjnego i ze zjawiskiem emigracji zagranicznej na skutek określonych czynników natury politycznej, historycznej i społecznej związany jest już kilkadziesiąt lat, odznacza się więc długotrwałymi tradycjami migracyjnymi, silnymi sieciami migracyjnymi, dużym doświadczeniem migracyjnym mieszkańców. Powiat drugi (tzw. napływowy) 3

6 leży na obszarze, którego mieszkańcy na dużą skalę migrują od momentu akcesji Polski do UE, a co za tym idzie proces migracji zagranicznych i jego skutki mają tutaj inny charakter. Faza pilotażu realizowana była w następującym ciągu: 1 dzień część warsztatowa służąca konfrontacji produktów (Mapy Drogowej, Rozkładu Jazdy, Poradnika Reemigranta, Warsztatów Interdyscyplinarnych) z interesariuszami, którzy ocenili potencjalną wartość produktów i skuteczność oddziaływania na odbiorców. Efektem testu było zebranie opinii o przydatności produktów projektu oraz uwag odnośnie uzupełnienia lub zmian ich zawartości. W spotkaniach brali udział zarówno reemigranci, jaki i przedstawiciele instytucji publicznych (PUP, Urzędów Miast i Gmin, Starostw Powiatowych, Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie, Miejskich/ Gminnych Ośrodków Pomocy Społecznej oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych); 2 dzień część warsztatowa poświęcona testowaniu Warsztatów Interdyscyplinarnych poprzez ćwiczenia grupowe z reemigrantami, prowadzona przez zespół złożony z psychologa i doradcy zawodowego, skupionych na następujących aspektach: stres readaptacji, sposoby radzenia sobie ze stresem po powrocie z zagranicy, strategia działania. Celem warsztatów było udoskonalenie narzędzi, korekta i uzupełnienie ewentualnych braków; 3 dzień część warsztatowa poświęcona testowaniu Warsztatów Interdyscyplinarnych poprzez ćwiczenia indywidualne i grupowe z reemigrantami, prowadzona przez zespół złożony z psychologa i doradcy zawodowego, skupionych na: planowaniu własnego rozwoju, strategii działania po powrocie z zagranicy i przygotowaniu indywidualnego planu działania (IPD) dla reemigrantów. Faza właściwa odbyła się w pozostałych powiatach w ciągu zaproponowanym powyżej, tj.: 1 dzień część warsztatowa służąca przedstawieniu produktów (Mapy Drogowej, Rozkładu Jazdy, Poradnika Reemigranta, Warsztatów Interdyscyplinarnych) interesariuszom (przedstawiciele reemigrantów i instytucji publicznych - PUP, Urzędów Miast i Gmin, Starostw Powiatowych, Powiatowych Centrów Pomocy Rodzinie, organizacji pozarządowych, WUP, Urzędu Marszałkowskiego, Urzędu Wojewódzkiego, Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, Miejskich/ Gminnych Ośrodków Pomocy Społecznej), na której podjęta została dyskusja i zaopiniowanie proponowanych rozwiązań; 2 dzień część szkoleniowa poświęcona testowaniu Warsztatów Psychologicznych poprzez ćwiczenia grupowe z reemigrantami (stres readaptacji, sposoby radzenia sobie ze stresem po powrocie z zagranicy, strategia działania) prowadzona przez zespół złożony z psychologa i doradcy zawodowego, 3 dzień część warsztatowa poświęcona testowaniu Warsztatów Interdyscyplinarnych poprzez ćwiczenia indywidualne i grupowe z reemigrantami (planowanie własnego rozwoju, strategia działania po powrocie z zagranicy i przygotowanie indywidualnego planu działania IPD dla reemigrantów), prowadzona przez zespół złożony z psychologa i doradcy zawodowego. Produkty finalne projektu W ramach projektu wypracowano następujące produkty: Mapa Drogowa Reemigracji jest dokumentem stanowiącym całościowy schemat postępowania w sytuacji powrotu mieszkańców z emigracji zarobkowej i zawierającym wytyczne działań na rzecz efektywnej reemigracji. Stanowi zbiór najważniejszych wytycznych i rekomendacji pozwalających na prawidłowe współdziałanie instytucji i organizacji różnego szczebla w przypadku pojawiania się na rynku pracy reemigranta. Ze względu na stosunkowo ogólny jego charakter wprowadza dokumenty o charakterze szczegółowym, a mianowicie: Rozkład Jazdy to dokument operacyjny w ramach Mapy Drogowej, opisujący zalecenia i rekomendacje w zakresie postępowania poszczególnych instytucji publicznych i niepublicznych. Na jego podstawie instytucje te będą w stanie współdziałać, wykorzystując ujednoliconą procedurę postępowania, przeprowadzając reemigranta od potrzeby, którą zgłaszał do efektu, którego oczekiwał; Regionalny Przewodnik Reemigranta to dokument operacyjny adresowany do osób poszukujących informacji w zakresie znalezienia określonej pomocy, poruszania się po rynku pracy i lokalnych instytucjach wsparcia. Dokument ten ma za zadanie w sposób możliwie przystępny pomóc reemigrantowi w zidentyfikowaniu potrzeb związanych z powrotem i systemu instytucji wsparcia, a następnie wskazać optymalną ścieżkę postępowania. Jest pozbawiony administracyjnych zawiłości oraz biurokratycznego żargonu w porównaniu do dotychczas występujących instrumentów oraz zaadaptowany do poziomu regionalnego (województwo opolskie); Warsztaty Interaktywne mają za zadanie sprawdzić efektywność proponowanego rozwiązania przy wykorzystaniu wielokryterialnego podejścia, m.in. procesu modelowania psychologicznego, oczekiwań itp. 4

7 Strategia upowszechniania i włączania narzędzi projektu do głównego nurtu polityki Strategia upowszechniania rozumiana jest jako zintegrowane działanie mające na celu przekazywanie do zdefiniowanych adresatów (odbiorców docelowych) informacji na temat wypracowanych w projekcie produktów finalnych. Celem nadrzędnym procesu upowszechniania jest zwiększenie wiedzy ogólnej osób powracających z zagranicy i instytucji z otoczenia reemigranta na temat praktycznych możliwości i sposobu stymulowania systemu efektywnej reemigracji w powiązaniu z wiedzą wynikającą z potrzeb i oczekiwań reemigrantów z jednej strony oraz możliwości i kompetencji określonych podmiotów i instytucji w tym zakresie z drugiej. Grupami, do których skierowane są wypracowane w projekcie narzędzia oraz propozycje i działania systemowe są bezpośrednio upowszechniane wśród reemigrantów osób, które powróciły z pobytu za granicą do województwa opolskiego oraz podmiotów z otoczenia reemigrantów, czyli instytucji publicznych i organizacji, które poprzez świadczone usługi mają kontakt z reemigrantami. Do grupy tych ostatnich należy zaliczyć głównie instytucje najbliższe reemigrantowi, a więc urzędy miast/gmin oraz instytucje rynku pracy (Wojewódzki Urząd Pracy, Powiatowe Urzędy Pracy). Jednocześnie należy założyć, że działania upowszechniające skierowane są też do szerokiego grona odbiorców rozumianego jako opinia publiczna czy mieszkańcy województwa opolskiego. W ramach upowszechnienia wypracowanych wyników opracowany został także niniejszy raport, zawierający przygotowane do wdrożenia, przetestowane narzędzia wsparcia instytucjonalnego dla reemigrantów. Zawiera też wytyczne, konkluzje oraz rekomendacje dla władz regionalnych i lokalnych w zakresie niezbędnych działań podejmowanych wobec reemigrantów pod kątem ich efektywnej reintegracji. Poprzez strategię włączania rozumie się działania na rzecz wzrostu świadomości w zakresie konieczności włączenia (wprowadzenia) wypracowanych rezultatów do planów działania lokalnych i regionalnych instytucji z otoczenia migrantów i reemigrantów. Celem generalnym tej strategii jest potrzeba uświadomienia poprzez działania o charakterze lobbingowym konieczności włączenia wypracowanych produktów do głównego nurtu polityki lokalnej i regionalnej, a szerzej kreowania przez decydentów regionalnych i lokalnych systemu polityki migracyjnej na poziomie regionalnym, wynikającego z określonych potrzeb w tym zakresie. Działania wobec reemigrantów są jednym z elementów tej polityki, a jego rola i znaczenie będzie prawdopodobnie coraz większa. Pozyskanie przez nich wiedzy w zakresie możliwości tworzenia i wdrażania na poziomie lokalnym i regionalnym instrumentów określonego systemu działań wobec reemigrantów jest istotna. W tym kontekście chodzi przede wszystkim o zwiększenie świadomości określonych instytucji na temat problematyki migracyjnej (reemigracyjnej) i jej wpływu na lokalny (regionalny) rozwój społeczno gospodarczy. Należy mieć na uwadze fakt, że o ile grupy tej (reemigrantów) nie należy specjalnie wyróżniać, to równocześnie nie wolno jej pomijać w lokalnej (regionalnej) polityce, np. podejmując decyzje w zakresie polityki rynku pracy czy wdrażając konkretne działania. Zasadniczym celem tych rozwiązań jest umożliwienie reemigrantom spożytkowania kapitału zarówno przez wsparcie ich działań związanych z zakładaniem własnej firmy, jak i pomoc w znalezieniu odpowiedniego zatrudnienia, gdzie będą mogli wykorzystać swoje doświadczenia zagraniczne. Monitoring migracji (reemigracji) w poszczególnych gminach lub analiza wybranych jej obszarów i kwestii kluczowych z punktu widzenia danej społeczności powinny pozwolić na prowadzanie polityki migracyjnej odpowiadającej regionalnym i lokalnym problemom. W projekcie proponuje się następujące grupy narzędzi włączania: na poziomie polityki regionalnej dokumenty strategiczne województwa, na poziomie lokalnym dokumenty strategiczne gmin i powiatów, na poziomie poszczególnych instytucji publicznych dokumenty strategiczne tych podmiotów, na poziomie organizacji pozarządowych programy działania tych organizacji (m.in. statuty), posłowie i senatorowie z województwa opolskiego ze względu na zasadność zmian w sferze prawnej (głównie w ustawach: o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o pomocy społecznej, a zwłaszcza w tworzonym systemie polityki migracyjnej). 5

8 Analiza ekspercka Zespół ekspertów z wybranych dziedzin naukowych zaproszony do wspólnej analizy produktu finalnego zapoznał się z przebiegiem projektu i efektami poszczególnych etapów prac projektowych. Cennym źródłem informacji były wyniki fazy testowania oraz jej ewaluacji z wnioskami odnośnie trafności testowanego modelu, jego skuteczności i użyteczności, potencjału wdrożeniowego, możliwości zastosowania doświadczeń z testowania wstępnej wersji produktu w opracowaniu ostatecznej wersji produktu finalnego testowanego modelu oraz potencjału trwałości testowanego modelu. Zawarte w ewaluacji rekomendacje na poziomie programowania regionalnego oraz rekomendacje na poziomie operacjonalizacji testowanego modelu stawiają szereg pytań, na których część próbują dać odpowiedź teksty eksperckie. Zespół ekspertów dokonał analizy produktu w zakresie rynku pracy, polityki regionalnej, procesów migracyjnych, przekształceń funkcjonalnych i przestrzennych oraz w kontekście demograficzno-społecznym. Prezentowane opracowania są autorskim ujęciem tematyki w oparciu o wiedzę i doświadczenie naukowe członków zespołu. prof. dr hab. Krystian Heffner Politechnika Opolska Upowszechnienie i włączenie produktu finalnego do głównego nurtu polityki regionalnej w województwie opolskim Wprowadzenie Wśród poważnych problemów rozwojowych, których waga ujawniła się w pełnym zakresie po wejściu Polski w struktury Unii Europejskiej w 2004 roku, znajduje się kwestia - znaczącego gospodarczo i społecznie, również kulturowo i politycznie odpływu migracyjnego za granicę. Przepływy migracyjne, szczególnie tam, gdzie od długiego czasu ich bilans jest zdecydowanie ujemny, w istotny sposób wpływają na możliwości i perspektywy rozwoju w skali lokalnej i regionalnej. W niektórych regionach (w Polsce to przede wszystkim woj. opolskie) oddziaływanie przepływów migracyjnych o charakterze trwałym (definitywnych) jak i czasowych (wahadłowych, cyrkulacyjnych, płynnych [liquid migration]) na potencjał demograficzny i jego zmniejszanie się, na rozwój gospodarki regionalnej oraz rozwój społeczny stopniowo staje się głównym czynnikiem kształtującym wyzwania i perspektywy rozwojowe. Prowadzona w skali kraju polityka regionalna powinna odpowiadać na ujawniające się 6

9 zagrożenia, destabilizujące proces kohezyjny w wymiarze terytorialnym (wsparcie dla regionów zagrożonych destabilizacją społeczno-gospodarczą ze względu na wywołaną odpływem migracyjnym depopulację), natomiast polityka rozwoju regionu (zagrożonego spowolnieniem procesów rozwojowych) musi pilnie zapobiegać i przeciwdziałać procesom wywołującym negatywne zjawiska demograficzne, społeczne i w konsekwencji gospodarcze. Jednym z bezpośrednich narzędzi takiej polityki jest próba zmniejszenia odpływu zagranicznego osób, które są składową potencjału rozwoju regionu (osoby młode, uczące się, w wieku produkcyjnym, wykształcone, z doświadczeniem zawodowym, z doświadczeniem migracyjnym) oraz przesunięcie ich zainteresowania na możliwości pracy i rozwoju w regionie odpływowym. Takim narzędziem jest też próba przyciągnięcia do regionu i zatrzymania w nim osób uczestniczących w różnych formach migracji zagranicznej, w tym takich, które nie zerwały z nim definitywnie związków. Projekt, współfinansowany ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich - Projekty innowacyjne, koncentruje się na wypracowaniu metod zmniejszania emigracji zarobkowej i wspierania powrotu migrantów na polski rynek pracy. 1 W realizowanym przez zespół wdrożeniowo-badawczy Uniwersytetu Opolskiego projekcie wyróżniono cztery cele szczegółowe: uzupełnienie i zaktualizowanie (poszerzenie, pogłębienie) wiedzy na temat skali zjawiska i cech zjawiska emigracji zarobkowych ludności regionu w wymiarze gospodarczym, ekonomicznym i instytucjonalnym w województwie opolskim. zobrazowanie, w sposób modelowy, schematu postępowania poszczególnych partnerów (aktorów, uczestników procesu) w sytuacji powrotu z emigracji zarobkowej, zawierający także stosowne rekomendacje, co do działań zmniejszających stopień zagrożenia dodatkowymi wyjazdami 2 obecnych mieszkańców województwa opolskiego (opracowanie tzw. Mapy Drogowej Reemigracji). wypracowanie w województwie opolskim wzorcowej sieci współpracy podmiotów zaangażowanych we współpracę z reemigrantami oraz odpowiedzialnych za w minimalizowanie zjawiska emigracji. wzmocnienie w województwie opolskim dialogu społecznego poprzez włączenie w proces współpracy we wsparciu migrantów i reemigrantów. Określono także spodziewane rezultaty i produkty projektu, spośród których zwraca uwagę przygotowanie schematu postępowania poszczególnych partnerów w sytuacji powrotu z emigracji zarobkowej (innowacyjność projektu), opracowanie nowej metody wspierania powrotu migrantów (m. in. przeprowadzenie szkoleń testujących, wypracowanie i wdrożenie modelu wsparcia i umiejętności adaptacyjnych osób migrujących), przygotowanie poradnika dla migrantów (osób uczestniczących w migracji zagranicznej) i reemigrantów, szkolenia prowadzące do uzyskania nowych kwalifikacji w zakresie prowadzenia warsztatów interdyscyplinarnych oraz wykorzystania informacji na stronie internetowej projektu. O sukcesie działań zdecyduje skala wdrożenia wypracowanego rozwiązania przyjęcie dokumentów do oficjalnej polityki (m. in. JST, instytucje rynku pracy, organizacje pozarządowe), które zaadaptują produkt do stosowania oraz skala jego potencjalnego zastosowania wobec grup docelowych obejmująca potencjalnie całe woj. opolskie. Jak się wydaje, ważnym czynnikiem jest też skala potencjalnego zastosowania modelu, obejmująca tak instytucje jak i potencjalnych odbiorców migrantów i reemigrantów. W ocenach bieżących trendów migracyjnych w Polsce (zwykle odnoszą się one do lat z okresu ) zwraca się uwagę na wzrost liczby powrotów migrantów (2009), spowodowany w znacznym stopniu skutkami kryzysu gospodarczego, który dotknął wiele krajów docelowych polskiej migracji 3 oraz licznymi problemami typu integracyjnego występującymi w niektórych z nich 4. Wiele wskazuje na to, że liczni, potencjalni migranci odkładają plany wyjazdowe, w tym przede wszystkim osoby, które stosowały strategię tzw. migracji wahadłowych (cyrkulacyjnych). Większość osób, które deklarują doświadczenie w pracy za granicą, nie pracowała dłużej niż rok. Można więc przyjąć, że formą preferowaną przez migrantów z Polski są wyjazdy wykorzystujące przerwy urlopowe i wakacyjne oraz wyjazdy sezonowe. Najczęściej uczestniczą w nich ludzie młodzi (25 34 lata), przy czym w okresie (przy porównaniu do lat ) znacz- 1 A. Tittinger, Z. Pospolitak, Wypracowanie metod zmniejszania emigracji zarobkowej i wspierania powrotu migrantów na polski rynek pracy, Uniwersytet Opolski, Raport, Opole Dodatkowe wyjazdy należy rozumieć jako ponowne wyjazdy osób, które mają już za sobą doświadczenie migracyjne lub w nim aktualnie uczestniczą (kontynuacja ścieżki migracyjnej) oraz wyjazdy osób, na które osoba migrująca oddziałuje lub może oddziaływać (rodzina, przyjaciele, znajomi). 3 Rozdział Emigracja zarobkowa (Paweł Strzelecki i Irena Kotowska) z Diagnozy społecznej 2009: Warunki i jakość życia Polaków. Raport, J. Czapiński, T. Panek (red.), Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa Np. S. Heilbrunn, N. Kushnirovich, A. Zeltzer-Zubida, Barriers to immigrants integration into the labor market: Modes and coping, International Journal of Intercultural Relations, vol. 32,

10 nie wzrósł udział osób młodszych (poniżej 24 roku życia), które doświadczyły wyjazdów zagranicznych 5. Celem ekspertyzy jest ocena możliwości oddziaływania poprzez narzędzia stymulujące na zachowania migracyjne mieszkańców regionu opolskiego oraz na ich adaptację na regionalnym i lokalnym rynku pracy. W woj. opolskim od wielu lat podejmowane są zarówno badania nad procesami migracyjnymi (szczególnie nad odpływem migracyjnym, ale także reemigracją jak i migracjami wahadłowymi) jak i inicjatywy społeczne, ekonomiczne i administracyjne, które miały bądź ciągle mają zmniejszyć gotowość do odpływu migracyjnego, poszukiwania pracy poza regionem, mają poprawić wykorzystanie doświadczeń migracyjnych oraz zachęcać do działań przedsiębiorczych wpisujących się w regionalną gospodarkę. Migracje a rozwój regionu Spośród wielu badań naukowych, podejmujących problemy związane z migracjami zagranicznymi w różnych wymiarach terytorialnych, tylko nieliczne dotyczą aspektu regionalnego. W najszerszym stopniu dotyczą one kwestii emigracyjnych, które w Polsce koncentrowały się tradycyjnie na Śląsku Opolskim, Podlasiu, Podhalu i Podkarpaciu. Wymienione regiony charakteryzują się długotrwałą kulturą emigracji oraz specyficznymi uwarunkowaniami i cechami tego zjawiska. Cechują je odmienne wzory migracji zagranicznych, które w zmienionych uwarunkowaniach ustrojowych, gospodarczych i społecznych są w znacznym stopniu podtrzymywane. Akcesja Polski do UE oraz w konsekwencji znaczący wzrost emigracji z Polski do niektórych krajów starej Unii, istotnie podniosły zainteresowanie problematyką migracji zagranicznych w skali państwa jak i tych regionów, które dotychczas słabo uczestniczyły w międzynarodowych przepływach ludności. Ponieważ nowego znaczenia nabiera regionalny kontekst procesów migracyjnych, współczesne migracje, ich przyczyny i skutki w coraz większym stopniu stają się przedmiotem zainteresowania polityki regionalnej 6. Głównym problemem przyszłej polityki migracyjnej Polski jest utrzymująca się, zdecydowana przewaga odpływu migracyjnego nad napływem w skali kraju. Występująca silna regionalizacja procesów migracyj- 5 Trajektorie migracyjne województwa podkarpackiego - Raport z analizy dokumentów niepublicznych agencji zatrudnienia, Wojewódzkiego Urzędu Pracy i Terenowego Banku Danych w Rzeszowie, Centrum Doradztwa Strategicznego s.c. D. Bieńkowska, C. Ulasiński, J. Szymańska, Kraków K. Heffner, B. Solga, Współczesna mobilność Polaków a regionalny kontekst procesów migracyjnych, (w:) Zmieniająca się rola migracji w rozwoju regionalnym. Pod red. nauk. B. Solgi, Stowarzyszenie Instytut Śląski, PIN Instytut Śląski Centrum Badań Migracji Zagranicznych, Opole 2009, s nych, skutkuje znaczącym, regionalnym zróżnicowaniem oddziaływań tych zjawisk na rozwój społeczno-gospodarczy w skali regionalnej. Praktycznie, kwestie migracyjne są istotnym czynnikiem, oddziałującym na rozwój regionalny jedynie w kilku województwach (opolskie, śląskie, podlaskie i podkarpackie). Jednak tylko województwo opolskie spełnia kryteria, które kwalifikują region jako migracyjny w Polsce. Migracje zagraniczne są głównym czynnikiem oddziałującym na kształt procesów społecznych w regionach migracyjnych. Regiony migracyjne charakteryzują się długą tradycją odpływu migracyjnego, a skala wyjazdów jest w nich znacząca. Prowadzi to do permanentnej depopulacji takich obszarów, co niesie za sobą określone przeważająco negatywne skutki społeczne, demograficzne i ekonomiczne, a także kulturowe. Przybierając trwały charakter (zarówno długoterminowe, definitywne, jak i krótkoterminowe, wahadłowe, zob. ryc. 1) wywołują narastające dysfunkcje w sferze demograficznej i ekonomicznej regionu (ryc. 2). Nasilone migracje zagraniczne wywołują istotne następstwa natury politycznej w regionie migracyjnym (np. zmiany w strukturze etnicznej, opcjach narodowych, w zachowaniach wyborczych (frekwencja, preferencje), wyborach inwestycyjnych itd.). Można je połączyć z konsekwencjami w sferze społecznej (m. in. obniżona aktywność mieszkańców, niższy poziom przedsiębiorczości, niższy poziom bezrobocia) i gospodarczej (zmniejszenie potencjału popytowego, niższy dostęp do wyspecjalizowanych zasobów pracy). Woj. opolskie, zarówno pod względem skali zjawiska jak i oddziaływania na potencjał regionalny, należy do zdecydowanie najważniejszych regionów tego typu w Polsce, a być może i w Europie. Mobilność o charakterze wahadłowym lub płynnym pozwala zaspokoić popyt na pracę, głównie sezonowy, w regionach przyjmujących migrantów. Pojawiła się więc tendencja do instytucjonalizacji procesu. W tym kontekście cyrkulacja (migracje wahadłowe) jest korzystniejsza niż migracja permanentna (stała, płynna) ponieważ nie niesie ze sobą tak wysokich kosztów oraz pozwala ograniczyć ryzyko. Jednocześnie wiąże się z pasywną, specyficzną formułą uczestnictwa w społeczności przyjmującej. Z teoretycznego punktu widzenia kluczowe znaczenie ma jednak hipoteza, że wszelka mobilność jest wynikiem i oznaką ekonomicznej nierównowagi. Postrzeganie migracji zewnętrznych ma charakter stricte ekonomiczny, jest ona elementem i składową procesu wyrównywania nierówności na rynkach pracy. Nie wyjaśnia ono jednak wielu być może nie mniej istotnych, jak wskazują krytycy, uwarunkowań i czynników 8

11 Tab. 1 Odsetek osób, które pracują lub pracowały w ciągu ostatnich 10 lat za granicą inicjujących w sferze społecznej i kulturowej uczestników Ryc. 1 Formy migracji związanych z motywami ekonomicznymi przepływów wahadłowych 7. W takim sensie migracja definitywna (osiedleńcza), która a priori może być również postrzegana jako działanie zmierzające do poprawy pozycji w pewnej grupie odniesienia, a posteriori może zakończyć się zupełnym niepowodzeniem ze względu na zmianę punktu odniesienia (społeczność kraju przyjmującego). Stąd być może wynika dość częsty opór przed akulturacją i integracją z nowym układem społecznym (co jednak zwykle okazuje się niemożliwe). Wniosek płynący z tego spostrzeżenia jest bardzo ważny, może się bowiem okazać, że dane Źródło: C. Dustmann, Y. Weiss, Return Migration: Theory and Empirical Evidence from the UK, British Journal of Industrial Relations, vol. 45 no. 2 s gospodarstwo nie zaangażuje się w mobilność nawet wówczas, jeżeli jej wymierny, finansowy skutek jest pozytywny, ale będzie się ona wiązała z koniecznością Ryc. 2 Schemat oddziaływania migracji na potencjał ludnościowy regionu zmiany układu odniesienia i, być może, pogorszeniem sytuacji relatywnej 8. Migracje wahadłowe (cyrkulacje) nie muszą być sporadycznym wydarzeniem, wynikającym z chwilowej nierównowagi na rynkach pracy i korzystnych relacji płac i cen. Może to być trwały model zachowania, zakorzeniony w wielu kulturach i społeczeństwach, być 7 P. Kaczmarczyk, Migracje o charakterze cyrkulacyjnym a inne formy mobilności terytorialnej w świetle doświadczeń badawczych, Ośrodek Badań nad Migracjami, Instytut Studiów Społecznych, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2002, seria: Prace Migracyjne, nr O. Stark, Migration decision making: A review article, Journal of Development Economics, 1984, t.14, s ; por. też O. Stark, C.S. Fan, Migration for Degrading Work as an Escape from Humiliation, Journal of Economic Behavior and Organization, 2011, vol. 77, s Por. K. Heffner, T. Sołdra-Gwiżdż, Migracje powrotne na Górny Śląsk z socjologicznej perspektywy, Instytut Studiów Społecznych UW, Warszawa 1997, Economic Distress, University of North Carolina, Chapel Hill, Report, Economic De- Źródło: E. J. Feser, S. H. Sweeney, Out-migration, Population Decline, and Regional seria: Prace Migracyjne nr 9. velopment Administration, US Dept. of Commerce, Washington DC

12 może także ściśle związany z wysokim poziomem rozwoju ekonomicznego 9. Dodatkowo taki punkt widzenia wzmacniają koncepcje mikroanalityczne, które pokazują, że potencjalny migrant, który swoją decyzję opiera na postulowanym bilansie kosztów-korzyści, związanych i wynikających z uczestnictwem w przepływach zagranicznych bardzo często będzie preferował migrację czasową (w różnych, często zmiennych formach). Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że ta właśnie forma może być rozumiana jako element strategii nie tylko samego migranta, ale i całego gospodarstwa domowego 10. Oceny skutków migracji wahadłowych, cyrkulacyjnych, sezonowych i płynnych w wymiarze regionu wysyłającego (liquid migration) W wielu opracowaniach zwraca się uwagę na istotność dla rozwoju regionu wysyłającego znaczącego transferu środków finansowych do regionu/kraju pochodzenia oraz jednoczesne pozostawanie w ciągłym kontakcie z miejscem pochodzenia, co sprawia, że wydatnie zwiększają się szanse podjęcia inwestycji. Podkreśla się, że cechą regionów, z których pochodzą migranci czasowi (wahadłowi, cyrkulacyjni) jest silna zależność od strumienia środków finansowych przekazywanych przez członków społeczności przebywających za granicą. Warto zauważyć, że system transferu części dochodów (remmittances) sprawia, że możliwość korzystania z migracji (rozumianych jako cały proces związany z wyjazdem i pobytem za granicą osób uczestniczących) uzyskują osoby, które w niej bezpośrednio nie uczestniczą. Środki te są jednak z reguły zbyt małe, by stać się podstawą inwestycji (np. związanych z przedsiębiorczymi inicjatywami migrantów) 11 i są bieżąco konsumowane utrzymując, bądź podnosząc standard życia osób powiązanych z uczestnikiem migracji. Dodatkowo, migranci pochodzą zwykle z regionów, które rozwijają się słabiej od innych, gdzie możliwości inwestycyjne są bardzo ograniczone. Równolegle zaczęto podkreślać znaczenie realnych kosztów obserwowanych na poziomie społecznym w regionie lub kraju pochodzenia migrantów. Chodzi przede wszystkim o zahamowanie rozwoju demograficznego i osłabienie potencjału ludnościowego regionu 9 M. J. Piore, Birds of Passage: Migrant Labor in Industrial Societies, Cambrige University Press, Cambrige P. Kaczmarczyk, Migracje o charakterze cyrkulacyjnym a inne formy mobilności... op. cit. 11 Por. K. Heffner, B. Solga, Praca w RFN i migracje polsko-niemieckie a rozwój regionalny Śląska Opolskiego, Stowarzyszenie Instytut Śląski. Państwowy Instytut Naukowy Instytut Śląski w Opolu, Opole 1999; J. Żurawska, Migracje międzynarodowe a napływ kapitału zagranicznego do województwa opolskiego (w:) Szanse rozwoju regionów uwarunkowania społeczne, ekonomiczne i środowiskowe. Pod red. nauk. K. Heffnera i K. Malika, Politechnika Opolska, Opole wysyłającego, w wielu obszarach lokalnych przyjmujące wymiar depopulacyjny. Ponadto zmniejszenie potencjału gospodarczego, ze względu na odpływ (choćby czasowy) osób w wieku produkcyjnym, zazwyczaj przygotowanych zawodowo, co skutkuje zmniejszeniem poziomu PKB dla regionu migracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę na nie całkiem oczywisty charakter negatywnych sprzężeń związanych z odpływem migracyjnym za granicę bowiem wyjazdy czasowe i definitywne są zawsze - przynajmniej w jakimś stopniu konsekwencją niewykorzystywania lokalnego i regionalnego potencjału demograficznego. Generalnie, brak jednoznacznego bilansu łącznych korzyści i strat w tym zakresie uprawnia tezy o negatywnym oddziaływaniu migracji czasowych i wahadłowych na zmiany gospodarcze w regionie lub społeczności wysyłającej. W tym kontekście budowanie strategii rozwoju regionu w oparciu o masowe wykorzystanie mobilności czasowej jest kontrproduktywne, ponieważ oddala jedyną efektywną strategię rozwoju taką, która stawia na przyciąganie inwestycji i inwestowanie mieszkańców we własny region oraz sprzyja permanentnemu napływowi 12. Duże znaczenie dla rozwoju regionu wysyłającego ma doświadczenie migracyjne uczestników migracji czasowych (w regionie migracyjnym to znacząca część dorosłej populacji) i ich formy funkcjonowania w regionie pochodzenia. W wielu badaniach sugeruje się, że migranci czasowi powinni być w dużej mierze pozytywnie selekcjonowani (tzn. wyjeżdżają w pierwszej kolejności najbardziej aktywne i efektywne jednostki), dodatkowo zaś sama migracja stwarza szanse na zdobycie dodatkowych kwalifikacji i umiejętności. Tego typu pozycja w społecznościach lokalnych predestynuje ich do spełniania roli swoistych liderów rozwoju przynajmniej w tej skali. Tym samym można przypuszczać, że będą na tyle innowacyjni i dynamiczni, by nie tylko inicjować przedsięwzięcia o charakterze gospodarczym czy społecznym ale i przekazywać innym pewne (domyślnie pozytywne), wzorce działania, a w konsekwencji pobudzać rozwój w skali lokalnej, a tym samym również regionalnej. Niestety, w większości znanych strumieni migracyjnych tego typu związek okazuje się marginalny. Przede wszystkim migranci czasowi są uczestnikami jedynie tzw. drugorzędnych sektorów na przyjmujących ich rynków pracy. Podejmowane przez nich prace, obok szeregu innych cech typowych dla takich sektorów, nie wymagają wysokich kwalifikacji, często wręcz u źródeł mobilności czasowej leży popyt na siłę roboczą, której 12 Por. P. Kaczmarczyk, Migracje o charakterze cyrkulacyjnym a inne formy mobilności terytorialnej w świetle doświadczeń badawczych, Ośrodek Badań nad Migracjami, Instytut Studiów Społecznych, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2002, seria: Prace Migracyjne, nr

13 nie stawia się żadnych wymagań w tym względzie. Migranci czasowi funkcjonują także jedynie na marginesie społeczności docelowej, co oznacza, że możliwość przekazywania i absorpcji lepszych wzorów zachowań społecznych lub ekonomicznych jest zazwyczaj jedynie iluzoryczna. Dodatkowo, wielu migrantów cechuje się wyjątkową zdolnością do zapominania o doświadczeniach związanych z pobytem za granicą (z wyjątkiem zachowań konsumpcyjnych), a powrót do kraju łączy się z szybkim przywracaniem znanych z przeszłości zachowań społecznych i ekonomicznych 13. Jeżeli istnieje silne zróżnicowanie warunków strukturalnych w regionie wysyłającym i regionie docelowym może się okazać, że pewne zachowania nie mogą być traktowane jako dostępna alternatywa a tym samym wybory dokonywane przez migrantów są determinowane przez otoczenie (chodzi zwłaszcza o strategie inwestycyjne) 14. Zagraniczne przepływy migracyjne w woj opolskim i ich znaczenie dla rozwoju regionu Region opolski, pośród kilkunastu polskich województw, z wielu względów co najmniej od lat 70. ubiegłego wieku zalicza się do najbardziej uzależnionych w zakresie czynników rozwoju od migracji zagranicznych. Wśród wielu form odpływu zagranicznego a więc migracji definitywnej, migracji długookresowej, istotne znaczenie dla rozwoju regionu ma również migracja niepełna (począwszy od lat 80. XX wieku uczestniczące w niej osoby były zatrudniane na stanowiskach niewymagających wysokich kwalifikacji, zazwyczaj na czarno i transferowały pieniądze do Polski) oraz migracja płynna wraz z transmigracją (po akcesji do UE objęła cały region, w latach 90. prawie wyłącznie tereny z ludnością o podwójnym obywatelstwie). Wyróżniającą cechą migracji płynnej jest słabszy związek migranta z Polską i regionem pochodzenia, bowiem często wyjazdy obejmują również rodzinę, a jej wyjazd ma charakter stopniowy. Nierzadkie są długo utrzymujące się powiązania z regionem, nawet po całkowitym przeniesieniu się do kraju, w którym migrant podjął pracę. Charakterystyczne, że pogorszenie się sytuacji materialnej lub społecznej migranta w kraju przyjmującym, nie skutkuje powrotem 13 M. Nowak, Inequalities and Migration. Why do Central and Eastern European Societies Need More Welfare State, (w:) (Post) transformational Migration. Inequalities, Welfare State and Horizontal Mobility, M. Nowak, M. Nowosielski (red.), Peter Lang Internationaler Verlag der Wissenschaften, Frankfurt am Main 2011, s P. Kaczmarczyk, Migracje o charakterze cyrkulacyjnym... op. cit.; J. Wiśniewski, M. Duszczyk, Migracje zarobkowe Polaków po 1 maja 2004r., (w:) Emigrować i wracać. Migracje zarobkowe Polaków a polityka państwa, pod red. L. Kolarskiej Bobińskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa do Polski. Jak wskazują liczne badania, często w ogóle reemigracja nie jest brana pod uwagę 15. Wśród przyczyn podejmowania wyjazdów zagranicznych w regionie opolskim, pierwszoplanową rolę odgrywa wysoka dysproporcja zarobków pomiędzy otrzymywanymi za granicą (szczególnie przy wyjazdach czasowych) a możliwymi do uzyskania w regionie. Różnica w poziomach zarobków, oferowanych za te same lub podobne typy wykonywanych prac, pomiędzy woj. opolskim a regionami niemieckimi lub holenderskimi, czy po 2004 roku brytyjskimi jest tak duża, że skutecznie wysysa z regionalnego rynku pracy wszystkich, którzy nie są usatysfakcjonowani wysoką konkurencją na rynku pracy, trudnościami w znalezieniu dobrych źródeł zarobkowania, jak i uzyskiwanymi dochodami z pracy 16. Długotrwała praca za granicą i związane z nią przemieszczenia, formalności i obciążenia w otoczeniu lokalnym migranta - absorbują zarówno czas jak i ograniczają znacząco jego aktywność na innych polach. W praktyce są to czynniki bardzo utrudniające podjęcie poszukiwań i znalezienie satysfakcjonującej pracy, jak również rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej w regionie, z którego pochodzi osoba uczestnicząca w migracji. W większości przypadków, wyjazdy zagraniczne nie dają możliwości rozwoju zawodowego, co przekłada się na niestabilność sytuacji społecznej migrantów. W odniesieniu do migracji wewnętrznych, skierowanych do innych województw, jakkolwiek zarobki nie są aż tak wysokie jak w wyjazdach zagranicznych, to pojawiają się inne korzyści przesunięcia migracyjnego większe możliwości rozwoju zawodowego migrantów. Jedną z typowych dróg wejścia na ścieżkę definitywnej migracji zewnętrznej (poza region) jest wcześniejsze podjęcie i odbycie studiów w innym regionie Polski. Bardzo często łączy się ono ze znalezieniem pracy w nowym miejscu i w efekcie skutkuje również osiedleniem się na stałe (np. badania w woj. śląskim szacują tą formę odpływu na poziomie 11%). Generalnie, atrakcyjny rynek pracy, połączony z ofertą edukacyjną, może bardzo skutecznie przyciągać młodych ludzi zarówno z własnego, jak i z innych regionów Por. M. Okólski, Polska jako aktor na europejskiej scenie migracyjnej, (w:) Współczesne migracje: dylematy Europy i Polski, pod red. M. Duszczyka i M. Lesińskiej, Ośrodek Badań nad Migracjami, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2009, s Zob. też A. Fihel, I. Grabowska-Lusińska Płynność powrotów do Polski, Studia Migracyjne Przegląd Polonijny, z. 4, Warszawa 2010, s Zob. K. Heffner, R. Rauziński, Ewolucja regionu migracyjnego w Polsce (na przykładzie Śląska Opolskiego), (w:) Problemy współczesnej ekonomii. Księga jubileuszowa poświecona prof. zw. dr hab. Dorocie Kotlorz. Red. nauk. U. Zagóra-Jonszta, A. Skórska, Prace naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2012, s K. Bator, Wspieranie aktywności zawodowej poprzez zarządzanie zjawiskiem migracji analiza w województwie śląskim, Raport z badań, Otawa Group, MillwardBrown SMG/KRC, Katowice

14 Ryc. 3 Polska. Emigracja, imigracja i saldo migracji zagranicznych części regionu (zamieszkanej przez ludność nieposiadającą niemieckiego obywatelstwa), zwłaszcza z miast w latach , imigracja i saldo migracji zagranicznych w tego obszaru. Badania wskazują na odmienną strukturę latach migrantów z tej części Opolszczyzny w zakresie przyczyn, wzorców migrowania i cech społeczno-demograficznych osób wyjeżdżających. Biorąc je pod uwagę przewiduje się niekorzystne kształtowanie się tendencji w zakresie ich Serie1reemigracji do regionu opolskiego 20. Serie2 0 Od co najmniej kilku dekad region opolski jest, imigracja i 4saldo 5 6migracji 7 8 zagranicznych w Serie obszarem źródłowym migracji przede wszystkim ach do Niemiec, a począwszy od lat 90. również do innych krajów europejskich (Holandia, Wlk. Brytania, ryc i 4). Odpływ ma charakter trwały (stale ujemne saldo migracji zagranicznych na poziomie ok. 2 tys. osób Serie1 rocznie), wzmacniany znaczącymi i ustabilizowanymi Objaśnienia: serie 1 emigracja; serie 2 imigracja; serie 3 saldo zagranicznych; 1=1995, 16=2010 Źródło: BDL, GUS Serie2 przepływami czasowymi, które często przyjmują formę 0 migracji Serie3 ruchu wahadłowego na poziomie ok tys. osób 000 rocznie). 000 W całym okresie transformacji ustrojowej skala migracji w regionie opolskim była bardzo wysoka. Ujemny trwały ubytek migracyjny ludności oraz stały, wysoki Relatywnie niewielki, ale permanentny i długo- 000 wskaźnik salda migracji znacząco odbiega przy tym od poziom migracji wahadłowych oddziałują bezpośrednio i pośrednio na strukturę demograficzną (kapitał 000 przeciętnej w kraju. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w tym czasie nie obniżył się poziom migracji stałej, ludzki) i społeczną (kapitał społeczny), skutkują również natomiast silnie wzrósł wymiar wyjazdów zarobkowych w sferze gospodarczej regionu opolskiego. wahadłowych, cyrkulacyjnych i sezonowych, w tym nieregularnychgranicznych W sumie, znaczny wymiar ilościowy migracji za- w istotny sposób oddziałuje na możli- Bardzo wysoki poziom migracji zagranicznych przekraczający poziom 8% całej populacji charakteryzuje Opolszczyzny 21. Szczególne znaczenie mają zagraniczne wości i kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego współcześnie wiele opolskich miast i gmin zlokalizowanych migracje zarobkowe mieszkańców regionu, które nie są we wschodniej i środkowej części regionu zamiesz- migracjami definitywnymi, ale w wielu sferach oddzia- kanej w znacznym stopniu przez ludność autochtoniczną. łują na lokalną sferę rozwoju. Badania pokazują, że w stosunku do tego obszaru można jednak spodziewać się zmniejszenia skali wyjazdów i zwiększenia reemigracji 18. Pojawienie się takiego trendu będzie jednak silnie uzależnione od dalszego rozwoju sytuacji gospodarczej w Polsce i Unii Europejskiej (przede wszystkim w Niemczech, które są głównym krajem odniesienia dla migracji z regionu opolskiego) w kontekście obecnego spowolnienia gospodarczego. Potwierdzają to analizy salda migracji zagranicznych wskazujące, że dotychczasowy potencjał migracyjny Śląska Opolskiego ulega stopniowemu wyczerpaniu 19, Migracje wahadłowe wpływają głównie na indywidualny potencjał finansowy mieszkańców regionu, oddziałując głównie na poziom życia w skali indywidualnej oraz wymiar popytu na dobra i usługi na regionalnym rynku. Przekłada się on głównie na zainwestowanie w przedsięwzięcia podnoszące jakość życia i prestiż społeczny. Są to przeważająco inwestycje nieprodukcyjne oraz indywidualne przedsięwzięcia podnoszące jakość życia i prestiż społeczny (budowa domów mieszkalnych, podnoszenie standardu mieszkań i ich wyposażenia, poprawa wyglądu posesji). co jest obserwowane głównie na obszarach wiejskich, w nieco mniejszym zaś stopniu w miastach. Po 2004 r. 20 Zob. K. Maruszewska, Motyw zarobkowy w polskiej emigracji okresu przemian społeczno-gospodarczych, (w:) Przemiany rynku pracy w kontekście procesów społecznych i gospodarczych, J. Poteralski (red.), Szczecin wzrosła natomiast skala migracji z zachodniej i północnej 2007, s K. Heffner, B. Solga, Wpływ zagranicznych migracji zarobkowych na sytuację społeczno-ekonomiczną regionu (analiza na przykładzie województwa opolskiego jako regionu migracyjnego). PIN Instytut Śląski w Opolu, Opole Raport niepublikowany dla KBN. 19 K. Heffner, R. Rauziński, Ewolucja regionu migracyjnego w Polsce (na przykładzie Śląska Opolskiego), (w:) Problemy współczesnej ekonomii. Księga jubileuszowa poświecona prof. zw. dr hab. Dorocie Kotlorz. Red. nauk. U. Zagóra-Jonszta, A. Skórska, Prace nauk. Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2012, s Por. m. in. K. Heffner, R. Rauziński Ewolucja regionu migracyjnego w Polsce (na przykładzie Śląska Opolskiego), (w:) Problemy współczesnej ekonomii. Księga jubileuszowa poświecona prof. zw. dr hab. Dorocie Kotlorz. Red. nauk. Urszula Zagóra-Jonszta, Anna Skórska, Prace naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2012, s ; K. Heffner, Procesy przestrzenno-gospodarcze w województwie opolskim, (w:) Województwo opolskie Pod red. nauk. M. Lisa, K. Szczygielskiego, L. Drożdź, Stowarzyszenie Instytut Śląski, PIN Instytut Śląski w Opolu, Opole 2011, s

15 Ryc. 4 Opolskie: Emigracja vs. Imigracja Saldo migracji zagranicznych ( ) związany z rolą relatywnej deprywacji nie musi dotyczyć odniesienia w postaci społeczności lokalnej 25. Postulat 6000 każdej migracji, ale wydaje się być bardzo adekwatny 5000 w sytuacjach, gdy rozkład dochodu w społeczności wysyłającej jest zróżnicowany (tj. obserwowane są znaczące 4000 nierówności) W tym kontekście podejmowanie pracy za granicą 2000 (uczestnictwo Serie1 w migracjach wahadłowych) zasadniczo 1000 nie Serie2 przekłada się na rozwój przedsiębiorczości mieszkańców woj. opolskiego (w licznych badaniach rozpoznano, 0 Serie dominujące wśród migrantów, postawy i świadomość interakcji w zakresie lokowania ich dochodów w rozwój sektora małej i średniej przedsiębiorczości) 26. Charakterystyczna jest też mniejsza skłonność do ponoszenia ryzyka związanego z działaniami przedsiębiorczymi w regionie Serie Źródło: BDL, GUS, Legenda: serie 1 emigracja, serie 2 - i wynikająca z takich postaw relatywnie łatwa akceptacja decyzji o kontynuowaniu migracji wahadłowych. saldo migracji, serie 3 imigracja Serie2 0 Serie Warto zaznaczyć, że z migracjami zagranicznymi wiążą W porównaniu z migracją osiedleńczą (definitywną się stosunkowo nieliczne działania przedsiębiorcze na w zamiarze), mobilność wahadłowa (cyrkulacyjna, czasowa) cechuje się o wiele większą intensywnością kontak- oddziaływanie odpływu zagranicznego na lokalne obszarach wiejskich w woj. opolskim, co oznacza, że tów i wymiany informacji, dóbr i środków finansowych społeczności regionu migracyjnego ma charakter stając się stosunkowo atrakcyjną formą funkcjonowania drenujący i dezaktywizacyjny 27. migrantów przede wszystkim w otoczeniu lokalnym W okresie transformacji ukształtował się również trwały system międzynarodowych powiązań komunikacyj- regionu wysyłającego. W praktyce tworzy się nieomal strumień osób i dóbr, który łączy regiony i kraje wysyłające oraz docelowe 22. Interesująca w tym kontekście przepływów i powiązań zarówno sezonowych jak i wahanych związany bezpośrednio z stabilnością i wielkością jest koncepcja tzw. relatywnej deprywacji, która polega dłowych zagranicę, obejmujący główne ośrodki regionu na tym, że satysfakcja danej jednostki z osiąganego migracyjnego, w tym przede wszystkim Opole 28. dochodu nie jest jedynie funkcją własnego dochodu, Praca za granicą stała się trwałą i znaczącą składową regionalnego rynku pracy w woj. opolskim. ale również rozkładu dochodu innych osób (w grupie odniesienia, czyli w otoczeniu lokalnym lub regionalnym Poza licznymi instytucjami i firmami rekrutującymi pracowników do zagranicznej pracy, zarówno dorywczej, regionu wysyłającego) 23. Migracja może być postrzegana jako działanie zmierzające do zmiany pozycji w takim jak i sezonowej oraz stałej, funkcjonują również firmy układzie lub też konsekwencja, zwykle długotrwałego, niezadowolenia z własnych działań i ich wyników mujące się dostarczaniem towarów i usług w regionie dla rozliczające międzynarodowe podatki i ich zwroty, zaj- na tle pewnej grupy 24. Ważne jest przy tym, by grupa odniesienia miała relewantny charakter. Oznacza to, 25 M. Okólski, Mobilność przestrzenna z perspektywy koncepcji migracji że istnieją silne motywy preferujące migracje czasowe, niepełnej, (w:) E. Jaźwińska, M. Okólski (red), Ludzie na huśtawce. Migracje między peryferiami Polski i Zachodu, Scholar, Warszawa Por. też które polegają na tymczasowej zmianie aktywności ekonomicznych przy zachowaniu względnie stabilnej grupy O. Stark, M. Micevska, J. Mycielski Relative poverty as a determinant of migration: Evidence from Poland, Economics Letters, 2009, vol. 103 (3), s Por. M. Chapman, M. Prothero, Circulation between home and other places: some propositions, (w:) Circulation in Population Movement: Substance and Concepts from the Melanesian Case, M. Chapman, M. Prothero, (red.), Rouledge & Kegan Paul London Jednym z kluczowych pojęć w tzw. Nowej Ekonomicznej Teorii Migracji jest relatywna deprywacja (relative deprivation). Za: P. Kaczmarczyk, Migracje o charakterze cyrkulacyjnym a inne formy mobilności terytorialnej... op. cit. 24 O. Stark, Migration decision making: A review article, Journal of Development Economics, 1984, t.14, s ; J. Mora, J. E. Taylor, Determinants of Migration, Destination, and Sector Choice: Disentangling Individual, Household, and Community Effects. (w:) International Migration, Remittances, and the Brain Drain, M. Schiff, Ç. Özden (red.), Palgrave Macmillan Zob. K. Heffner, B. Klemens, Zasoby ludzkie w stymulowaniu rozwoju klastrów w województwie opolskim. Ocena ekspercka, (w:) Uwarunkowania i możliwości rozwoju klastrów i inicjatyw klastrowych w województwie opolskim. Ocena ekspercka, pod red. nauk. W. Duczmala, W. Potwory, Opole 2011, s Por. K. Heffner, B. Klemens, Education and innovativeness as a factors increasing investment possibilities and creating grounds for clusters emerging in rural areas, (w:) Innovation Systems and Rural Development, Proceedings from 10th Annual Conference, Nordic-Scottish University for Rural and Regional Development, H. W. Tanvig (red.), Forest & Landscape Working Papers 27/2008, University of Copenhagen, Denmark 2008, s P. Trzepacz, Międzynarodowa komunikacja autobusowa w Polsce uwarunkowania rozwoju i konkurencyjności, Prace Geograficzne IGiGP UJ, no. 124, Kraków 2010, s

16 Ryc. 5 Osoby z doświadczeniem migracyjnym i nowoprzybyli migranci do Niemiec wg krajów pochodzenia w latach Objaśnienia: Personen mit Migrationshintergrund - osoby z doświadczeniem migracyjnym (ale bez tych, którzy przyjechali jako obywatele niemieccy), darunter Neuzuwanderer w tym, osoby nowoprzybyłe do Niemiec (w roku poprzedzającym badanie). Źródło: H. Seibert, R. Wapler, Zuwanderung nach Deutschland Aus dem Ausland kommen immer mehr Akademiker, IAB Kurzbericht. Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg 21/2012. Ryc. 6 Struktura wykształcenia osób z doświadczeniem migracyjnym w porównaniu do grupy nowoprzybyłych migrantów wg krajów pochodzenia w Niemczech w latach 2005 i 2009 (grupa produkcyjna) Objaśnienia: A osoby z doświadczeniem migracyjnym (ale bez tych, którzy przyjechali jako obywatele niemieccy), B osoby nowoprzybyłe do Niemiec (w roku poprzedzającym badanie) Źródło: H. Seibert, R. Wapler, Zuwanderung nach Deutschland Aus dem Ausland kommen immer mehr Akademiker, IAB Kurzbericht. Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg 21/2012. pracujących za granicą, dowożące pracowników w ruchu techniczne i manualne monterzy, spawacze, ślusarze, międzynarodowym itd 29. stolarze, cieśle, murarze, tynkarze, zbrojarze, operatorzy Najczęściej wykonywane przez migrantów wahadłowych i stałych zawody, na zagranicznych rynkach robotnicy, kierowcy samochodów ciężarowych, rzeźnicy maszyn, elektrycy i elektrotechnicy, wykwalifikowani pracy, to przede wszystkim działalności i umiejętności i wędliniarze, rolnicy, ogrodnicy, magazynierzy, pielęgniarki i lekarze oraz wiele innych. Stały drenaż lokalnych i regionalnych rynków pracy z wykwalifikowanych pracowników osłabia potencjał regionu i zmniejsza jego konkurencyjność w zakresie bezpośrednich inwesty- 29 Por. K. Heffner, W kierunku strategii migracyjnej regionu w nowej Europie, (w:) Colloquium Opole 2008: Otwarta Europa otwarte regiony nowy wymiar migracji, pod red. K. Heffnera, A. Trzcielińskiej-Polus, PIN Instytut Śląski w Opolu, Osteuropa-Institut, Regensburg, Opole 2009, s

17 cji (przede wszystkim zagranicznych). Zwraca jednak uwagę stopniowo rosnący poziom wykształcenia osób uczestniczących w migracji (tzw. drenaż mózgów) oraz rosnący udział osób o niskim poziomie wykształcenia (drenaż potencjału podaży pracy i potencjału popytowego regionu), który przyjmuje na zagranicznych rynkach pracy (szczególnie w Niemczech) wymiary istotne ilościowo 30 (por. ryc. 5 i 6). Duży odpływ migracyjny, szczególnie migracje zagraniczne, oddziałują w sposób bezpośredni na rozwój regionu migracyjnego i wywołują wielostronne efekty pośrednie zarówno w strukturze ludności, w charakterystykach społecznych, jak i sferze ekonomicznej. Permanentnie ujemny bilans migracyjny regionu oddziałuje na sytuację demograficzną regionu, na zjawiska społeczne, na procesy gospodarcze zarówno w skali lokalnej jak i w wymiarze regionalnym. Ubytki w potencjale ludnościowym regionu migracyjnego bezpośrednio wpływają na jego możliwości rozwojowe, obniżają też pozycję konkurencyjną regionu. Podstawowe cele polityki regionalnej, w odniesieniu do regionów migracyjnych, to zmniejszanie negatywnych efektów odpływu migracyjnego poprzez działania zmniejszające dysproporcje w poziomie życia mieszkańców, poprawiające warunki życia ludności oraz wzmacniające lokalny i regionalny rynek pracy. Z drugiej strony, bardzo istotne jest uruchamianie czynników przyciągających (pull factors) do regionu emigrantów (chodzi o reemigrację) oraz imigrantów (chodzi o nowych mieszkańców regionu). Z Niemiec rekrutuje się 1/3 reemigrantów do Polski, przy 1/5 wolumenu emigrantów 31. Dużo częstsze powroty wskazują na odmienne wzorce i przyczyny mobilności zagranicznej migrantów do Niemiec, wywodzących się przede wszystkim z woj. śląskiego i opolskiego. Przynajmniej częściowo są one powiązane z podwójnym polsko-niemieckim lub niemieckim obywatelstwem dużej grupy mieszkańców obu regionów, a co za tym idzie znacznie dłuższą, przedakcesyjną możliwością legalnego zatrudnienia na niemieckim i europejskim (głównie holenderskim) rynku pracy 32. Również częściej 30 H. Seibert, R. Wapler, Zuwanderung nach Deutschland Aus dem Ausland kommen immer mehr Akademiker, IAB Kurzbericht. Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg 21/ M. Anacka, Poakcesyjni migranci powrotni w Badaniu Aktywności Ekonomicznej Ludności, (w:) Poakcesyjne powroty Polaków, pod red. I. Grabowskiej-Lusińskiej, Ośrodek Badań nad Migracjami, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2010, CMR Working Papers nr 43/101, s K. Heffner, B. Solga, Multiple Citizenship as a specific form of social capital, (w:) Human Capital as Development Factor of the Region: Macro- and Microeconomic Approach, K. Heffner, K. Malik (Eds), Polish Academy of Sciences. Committee for Spatial Economy and Regional Planning, Warszawa 2006, Studia Regionalia vol. 16, s ; K. Heffner, B. Solga, Podwójne obywatelstwo na Śląsku Opolskim, (w:) Obywatelstwo wielokrotnego wyboru. Intersdyscyplinarne niż przed akcesją migranci wracają do miejsc, z których wyjechali, zwłaszcza ci pochodzący z obszarów wiejskich. Prawidłowość ta może odnosić się do sytuacji kryzysu gospodarczego, gdy dobrze znane miejsca pochodzenia gwarantują utrzymanie po wykorzystaniu środków pieniężnych przywiezionych z zagranicy lub umożliwiają oczekiwanie na kolejne migracje typu wahadłowego 33. W zastosowaniu do regionów typu międzymetropolitalnego (takich jak woj. opolskie) kluczowe znaczenie dla procesu rozwoju ma nie tyle mobilność wahadłowa (cyrkulacyjna) i czasowa mieszkańców, stopniowo osłabiająca ich potencjał rozwojowy w miejscu zamieszkania, ale regionalna redystrybucja populacji skutkująca wzrostem centrów urbanizacji (tu aglomeracji opolskiej). Migracje wahadłowe najczęściej petryfikują tradycyjne układy gospodarcze, natomiast migracje wewnętrzne, szczególnie gdy mają charakter definitywny (osiedleńczy) i wewnątrzregionalny, w kierunku centrum i ośrodków wzrostu przyspieszają kumulację środków oraz stopniowo zmniejszają atrakcyjność przepływów czasowych i cyrkulacyjnych. W sumie, wielu badaczy wskazuje, że skutki mobilności wahadłowej w długim okresie są generalnie negatywne dla społeczności wysyłających (regionów migracyjnych) 34. Najczęściej chodzi o rozpad instytucji społecznych na poziomie regionu i struktur lokalnych oraz zaburzenie procesu wzrostu gospodarczego (zwłaszcza w sferze tradycyjnych gałęzi przemysłu, rzemiosła, usług i produkcji rolnej). W praktyce długookresowe skutki przypływów cyrkulacyjnych (wahadłowych) i czasowych są oceniane jednoznacznie negatywie z punktu widzenia rozwoju regionu, chociaż konsekwencje krótkookresowe w większości przypadków mają pozytywny wydźwięk. Znacząca ilościowo grupa powracających lub wyjeżdżających (w ruchu wahadłowym) z woj. opolskiego za granicę jest istotnym potencjałem dla regionalnej społeczności i lokalnych rynków pracy w woj. opolskim. Uzasadnia podejmowanie przedsięwzięć związanych z celami projektu. ujęcie kwestii podwójnego obywatelstwa w Polsce, pod red. A. Górny, P. Korysia, Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2007, s M. Anacka, Najnowsze migracje z Polski w świetle danych Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności, CMR Working Paper, nr 36(94), Warszawa Por. K. Heffner, The Return of Emigrants from Germany to Upper Silesia: Reality and Prospects, (w:) The challenge of East-West migration for Poland, K. Iglicka, K. Sword (red.), Macmillan, London-New York 1999, s Np. R. Rauziński, Migracje zagraniczne za pracą i jej społeczne konsekwencje na Śląsku Opolskim w 20-leciu ( ), (w:) Człowiek w pracy i polityce społecznej, red. J. Szambelańczyk, M. Żukowski. Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego z okazji Jubileuszu prof. Józefa Orczyka, Poznań 2010; R. Rauziński, Wyjazdy zarobkowe w śląskim krajobrazie społecznym, (w:) Wyjazdy zarobkowe szansa czy zagrożenie? Perspektywa społeczno-moralna, Red. nauk. K. Glombik, P. Morciniec, Uniwersytet Opolski, Opole 2005, s

18 Kwestia migracyjna, jej uwarunkowania i skutki w Strategii rozwoju woj. opolskiego Spośród wielu opracowań dotyczących rozwoju regionalnego strategia rozwoju województwa jest najważniejszym regionalnym dokumentem strategicznym. Do 2012 r. dokumentem wyznaczającym główne kierunki rozwoju regionu była Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego z 2005 r. Efekty jej realizacji były na bieżąco analizowane, a wyniki tych procesów wykorzystywane są dla potrzeb planowania strategicznego w regionie. Decyzję o przygotowaniu nowego dokumentu strategicznego dla województwa opolskiego podjęto w oparciu o analizę sytuacji społeczno-gospodarczej regionu ze szczególnym uwzględnieniem perspektyw i wyzwań rozwojowych określonych na poziomie krajowym i unijnym do 2020 r. W procesie przygotowania strategii rozwoju woj. opolskiego na okres wyznaczono główne pola analizy i wskazano wyjściowe cele rozwojowe 35 : region atrakcyjny do zamieszkania z zasobami środowiskowymi i walorami przestrzeni otoczenie instytucjonalne, przestrzenne i społeczno-gospodarcze [1] depopulacja migracje rynek pracy regionalne obszary problemowe [2] gospodarka infrastruktura obszary wiejskie i miasta fundusze unijne potencjały rozwojowe i uwarunkowania rozwoju regionu [3] aglomeracja opolska jako nośnik rozwoju regionu międzymetropolitalnego położonego pomiędzy dwoma silnymi ośrodkami miejskimi aglomeracją wrocławską i konurbacją górnośląską [4]. Na poziomie diagnostycznym wskazano także wnioski, które płyną z Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie do sformułowania oceny sytuacji strategicznej woj. opolskiego: interwencja w ramach polityki regionalnej musi wzmacniać endogeniczny potencjał terytoriów (m. in. regionów), wzmacnianie powiązań funkcjonalnych w otoczeniu regionalnych ośrodków wzrostu poprzez narzędzia polityki rozwoju zwiększające konkurencyjność całych województw. Z kolei Piąty Raport Kohezyjny Komisji Europejskiej jako uwarunkowania zewnętrzne rozwoju regionów w Polsce (m. in.) wskazuje znaczący dystans rozwojowy polskich regionów, który w relacji do większości struktur regionalnych Unii Europejskiej - utrzymuje się preferencje dla trzech priorytetów rozwoju regionów: 35 Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r., Zarząd Województwa Opolskiego, Opole, 15 grudnia gospodarki oparta na wiedzy i innowacjach, gospodarki zielonej, konkurencyjnej i oszczędzającej zasoby oraz gospodarki o wysokim zatrudnieniu, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną co podkreśla społeczny wymiar rozwoju. Nowe podejście do polityki regionalnej oznacza, że działania realizowane w jej ramach powinny opierać się na: ukierunkowaniu interwencji publicznej na wzmacnianie konkurencyjności regionów, większym wykorzystaniu przewag konkurencyjnych i potencjałów rozwojowych regionów, wspieraniu tworzenia wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych odnoszących się do wszystkich regionów, odejściu od rozproszonej interwencji na rzecz skoncentrowanych inwestycji. Koordynacja polityk publicznych wpływających na rozwój oraz stała ocena efektów ich oddziaływania zapewni lepsze wykorzystanie zasobów i specjalizacji regionalnych. Wzmocnienie tzw. podejścia terytorialnego wymaga m.in. większego zaangażowania w ten proces wszystkich poziomów zarządzania rozwojem, czyli silnego włączania władz regionalnych i lokalnych. Kształtowana w ten sposób polityka regionalna powinna opierać się na wewnętrznym potencjale rozwojowym i wyrażać specyficzne potrzeby danego terytorium. Wsparcie polityki regionalnej zatem powinno służyć rozwijaniu wewnętrznych czynników wzrostu, przy jednoczesnym wsparciu słabiej rozwijających się obszarów w kraju 36. Charakterystyczne dla sytuacji społeczno-gospodarczej kraju są niskie wartości wskaźników dotyczących konkurencyjności tj. poziomu zatrudnienia, innowacyjności, jakości kapitału społecznego oraz m.in. wyposażenia w infrastrukturę. Pomimo rosnącego poziomu zatrudnienia w gospodarce powiększyło się bezrobocie, szczególnie wśród ludzi młodych. Widoczne jest także spowolnienie dynamiki rozwoju demograficznego Polski, wyrażające się niskim poziomem dzietności, zmianami w strukturze wieku ludności oraz znacznym poziomem emigracji, szczególnie młodych ludzi 37. Wyzwania, jakie stoją przed Polską wymusiły zmianę podejścia do polityki rozwoju, której najważniejszym elementem staje się polityka regionalna, opierająca się głównie na potencjałach endogenicznych regionów. Wspólną podstawę diagnostyczną dla krajowych do- 36 F. Barca, Program dla zreformowanej polityki spójności. Podejście ukierunkowane terytorialnie w osiąganiu celów i oczekiwań Unii Europejskiej, niezależny raport, kwiecień Sytuacja społeczno-gospodarcza Polski w 2011 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, marzec

19 kumentów strategicznych stanowi Raport Polska Wyzwania rozwojowe 38, w którym wskazane zostały kierunki rozwojowe w perspektywie do 2030 roku. Strategiczne wyzwania polityki regionalnej Polski koncentrują się na 39 : lepszym wykorzystaniu obszarów miejskich do tworzenia warunków sprzyjających wzrostowi gospodarczemu i zatrudnienia oraz pobudzania rozwoju pozostałych obszarów, zapewnieniu spójności wewnętrznej kraju, rozwoju innowacyjności, przeciwdziałaniu negatywnym trendom demograficznym, wspieraniu rozwoju kapitału społecznego, większym wykorzystaniu i poprawie jakości zasobów pracy, bezpieczeństwie energetycznym i zagadnieniach związanych ze zmianą klimatu, ochronie i racjonalnemu wykorzystaniu zasobów przyrodniczych, wykorzystaniu potencjału turystycznego, kulturowego, wspieraniu rozwoju infrastruktury teleinformatycznej, transportowej na rzecz wzmacniania konkurencyjności i spójności terytorialnej, podniesieniu jakości usług i zdolności instytucjonalnej w obszarze zarządzania rozwojem na poziomie krajowym i regionalnym. Duża część z wymienionych wyzwań ma bezpośrednie lub pośrednie odniesienia do kształtowania procesów rozwoju w woj. opolskim, przy czym warto zwrócić uwagę na wyartykułowaną konieczność przeciwdziałania negatywnym trendom demograficznym oraz wspierania rozwoju kapitału społecznego. Otoczenie zewnętrzne woj. opolskiego w wymiarze Unii Europejskiej i Polski oraz jego pozycja konkurencyjna w kontekście rozwoju po 2014 roku oceniana jest jako słaba, biorąc pod uwagę syntetyczne wskaźniki konkurencyjności regionów (indeks konkurencyjności). Składają się na nie trzy grupy wskaźników warunki podstawowe (instytucje, infrastruktura, stabilność makroekonomiczna, zdrowie i szkolnictwo podstawowe), stymulatory efektywności (szkolnictwo średnie i wyższe, inne formy kształcenia zawodowego, sprawność rynków produktów i usług, sprawność rynków pracy, poziom rynków finansowych, gotowość technologiczna, wielkość rynku) i determinanty innowacyjności (kontakty i strategie biznesowe, innowacje, ryc. 5) 40. W ocenach pozycji innowacyjnej, które biorą z kolei pod uwagę trzy grupy wskaźników stymulatory (zasoby ludzkie, finanse i dostęp do szerokopasmowego internetu), aktywność firm (inwestycje, sieci współpracy i przedsiębiorczość oraz wybrane rezultaty procesu innowacji) i rezultaty (innowatorzy i ekonomiczne efekty innowacji), woj. opolskie należy do grupy regionów o stosunkowo korzystnej sytuacji (włączanie się w procesy związane z innowacjami good performers, ryc. 6). Wskazuje się stosunkowo liczną grupę czynników wzmacniających potencjały rozwojowe woj. opolskiego. Różni badacze (zarówno związani z regionem jak i zewnętrzni) zaliczają do nich m. in.: dogodne położenie w przestrzeni krajowej i europejskiej wysoki standard życia sprzyjające wymagające nowych impulsów warunki lokalizacji działalności gospodarczej niewykorzystany potencjał inwestycyjny regionu prorozwojowe podejście i koncentracja na sferach przyspieszających rozwój gospodarczy (m. in. usługi wyspecjalizowane, wyselekcjonowane branże przemysłu, tzw. nowe rolnictwo, tworzenie klimatu dla przedsiębiorczości) powstawanie nowych możliwości wzrostu (m. in. przemysły kreatywne, sektor usług komercyjnych, usług publicznych) działania wzmacniające wzrost regionalnego centrum (aglomeracja opolska) wpisujące się w budowanie konkurencyjnego potencjału woj. opolskiego, m. in. przez zwiększenie możliwości absorpcji zewnętrznych środków relatywnie niewielki w skali europejskiej, ale zróżnicowany wewnętrznie potencjał związany z zasobami rozwojowymi (populacja, środowisko, zagospodarowanie), który wymaga wielu inicjatyw wzmacniających jego endogeniczne czynniki wzrostu stymulowanie czynników zmiany w sytuacji demograficznej regionu oraz przygotowanie sfery społeczno-gospodarczej do nowych uwarunkowań rozwojowych, szczególnie w kontekście nowych wyzwań związanych z edukacją, sektorem innowacji i gospodarką opartą na wiedzy, a także wielokulturowością. Do czynników osłabiających potencjały woj. opolskiego (można je traktować jako wyzwania rozwojowe regionu) najczęściej włącza się: 38 Polska Wyzwania rozwojowe, M. Boni (red.), Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, lipiec Polityka regionalna w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Dokument opublikowany 10 listopada 2010 roku przez KE: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności COM(2010)642/3. 17

20 Ryc. 7 Region opolski uwarunkowania przestrzeni wzmacnianie i rozbudowa regionalnych systemów transportowych integrujących lokalne rynki pracy i generujące popyt na dobra i usługi, wspieranie procesów integracyjnych w strefie pogranicza 41. Wysoki poziom życia gospodarstw domowych, znaczące dochody rozporządzalne i konsumpcja oraz wysoki poziom zaspokojenia potrzeb, zwłaszcza w sferze infrastruktury społecznej to wyróżniki województwa opolskiego. Do jego atutów należą ponadto dogodne położenie, relatywnie dobra dostępność komunikacyjna, korzystne warunki klimatyczne oraz wysoki poziom życia i bezpieczeństwa jego mieszkańców 42. Pomimo rosnącego poziomu zatrudnienia w gospodarce powiększyło się bezrobocie, szczególnie wśród ludzi młodych. Widoczne jest także spowolnienie dynamiki rozwoju demograficznego Polski, wyrażające się niskim poziomem dzietności, zmianami w strukturze wieku ludności oraz znacznym poziomem emigracji, szczególnie młodych ludzi 43. Woj. opolskie jest regionem, w którym kwestia ujemnego przyrostu naturalnego, znacząco kształtuje jego Źródło: Założenia Strategii Rozwoju Polski Zachodniej, MRR, Warszawa 2011 wewnętrzny potencjał. Spadek liczby urodzeń, zarówno w ujęciu względnym, jak i bezwzględnym, rozpoczął wyzwania związane z kumulacją negatywnych efektów się już na początku lat 80. ubiegłego wieku. Na okres wymywania czynników wzrostu poza woj. opolskie; ten przypadają ostatnie lata echa wyżu demograficznego z lat pięćdziesiątych. Problemem jest nie tylko sam problemy demograficzne (m. in. depopulacja); ograniczenia gospodarowania w dolinie Odry i ob- spadek, ale przede wszystkim jego drastyczny wymiar. szarach podgórskich. Jeszcze w latach 80. na każdy tysiąc mieszkańców, rodziło się w woj. opolskim około 20. dzieci, podczas gdy W diagnozowaniu sytuacji rozwojowej woj opolskiego jako obszaru międzymetropolitalnego zwraca się obecnie nie więcej niż 9. Projekcje demograficzne nie uwagę na sposób strategicznej interwencji, która dają powodów do optymizmu sytuacja nie ulegnie polega na oddziaływaniu w tzw. przestrzenne efekty poprawie (ryc. 8). zewnętrzne. Celem każdej polityki regionalnej powinna Na obraz ten nakłada się również liczba zgonów, być przede wszystkim skuteczność interwencji, a sposobami jej prowadzenia (w tym również z poziomu UE) pośrednio rzutują na problem przyrostu naturalnego, wykazująca tendencję wzrostową. Zagadnienia te bez- mogą być przykładowo: co w powiązaniu z ujemnym saldem migracyjnym, prowadzi w konsekwencji do spadku populacji regionu, dofinansowanie budowy elementów infrastruktury drogowej, lotniczej i kolejowej, wydatnie poprawiającej dostępność zespołu miejskiego z regionu i z ze- zarówno w sferze społecznej, jak i gospodarczej. sytuacji bardzo niekorzystnej dla jego dalszego rozwoju, wnątrz, Rozmiary migracji zagranicznych w woj. opolskim, wspieranie rozwoju i poprawianie jakości wykształ- zarówno definitywnych (trwałych, osiedleńczych) jak conych już funkcji metropolitalnych, wzmacnianie i rozszerzanie funkcji uniwersyteckich 41 K. Heffner, Diagnoza sytuacji społeczno-gospodarczej województwa i naukowo-badawczych, opolskiego synteza, UMWO Opole Prezentacja. 42 kreowanie i wspomaganie współdziałania sektora Por. Diagnoza społeczna. Warunki i jakość życia Polaków. Raport, J. Czapiński, T. Panek (red.), Polskie Towarzystwo Statystyczne, Centrum Rozwoju wiedzy z gospodarką (preferowanie inicjatyw przedsiębiorczych i innowacyjnych), Zasobów Ludzkich, Warszawa Sytuacja społeczno-gospodarcza Polski w 2011 r., Ministerstwo Rozwoju 18 Problemy rozwojowe związane z oddziaływaniem migracji zagranicznych w Strategii rozwoju woj. opolskiego Regionalnego, Warszawa, marzec 2012.