Parlamentarne Procedury Legislacyjne projekt Phare PL , EuropeAid/113506/D/SV/PL

Transkrypt

1 Parlamentarne Procedury Legislacyjne projekt Phare PL , EuropeAid/113506/D/SV/PL realizowany przez konsorcjum z udziałem ECO - European Consultants Organisation (Bruksela) EFICOM - European and Financial Communications (Warszawa) oraz Kancelarii Prawnej Hogan & Hartson (Warszawa) Zamówienie Nr 025 Dyrektywa 2000/60/WE ustanawiająca ramy dla działań Wspólnoty w zakresie polityki wodnej (Ramowa Dyrektywa Wodna) i jej znaczenie dla ochrony przeciwpowodziowej realizowane na rzecz Kancelarii Sejmu ekspertyzę przygotował Owen McIntyre w imieniu ECO 31 marca 2003 Wstęp Ramowa Dyrektywa Wodna jest wyrazem zasadniczego zwrotu polityki środowiskowej w kierunku integracji i koordynacji polityki wodnej dla zapewnienia ochrony środowiska oraz racjonalnej eksploatacj i alokacji zasobów wodnych. W tym zakresie, jednym z jej deklarowanych celów jest łagodzenie skutków powodzi. Niemniej, cel ten wynika z szerszego kontekstu nadrzędnych celów zapewniania dobrej jakości wód powierzchniowych i podziemnych dla trwałego, zrównoważonego i uczciwego użytkowania wód oraz ochrony ekosystemów wodnych i związanych z nimi ekosystemów naziemnych. Tym samym, w pewnych przypadkach wymagania Dyrektywy mogą być interpretowane jako zakaz podejmowania określonych środków ochronnych przez Państwa Członkowskie, na przykład dla zachowania chronionych siedlisk na terenach podmokłych. Potrzeba zapobiegania skutkom powodzi lub ich łagodzenia może także stanowić racjonalne wytłumaczenie nie spełnienia wymogów środowiskowych Dyrektywy. Tekst Dyrektywy zawiera niewiele szczegółów na temat środków przeciwpowodziowych wymaganych w Państwach Członkowskich, ale należy racjonalnie założyć, że środki te muszą być objęte planami zarządzania dorzeczami, przyjętymi i wdrożonymi przez właściwe władze na każdym obszarze dorzecza. Tak więc, Dyrektywa nakłada na Państwa Członkowskie wymóg zintegrowanego podejścia do zarządzania dorzeczami, obejmującego zdefiniowanie spójnego zestawienia środków w zakresie ochrony środowiska, zarządzania zasobami wodnymi i przeciwdziałania podwoziom w każdym dorzeczu. Wiele dorzeczy zajmuje tereny więcej niż jednego Państwa i wymaga uzgodnień transgranicznych. Uzgodnienia te, stanowiące praktyczny efekt koncepcji zarządzania dorzeczami, zostały wypracowane w ramach przepisów międzynarodowych, zaś praktyka Państw Członkowskich powinna obejmować informacje o wymaganiach przewidzianych w Dyrektywie. Istotne jest także wprowadzenie do międzynarodowego prawa zwyczajowego obowiązku ostrzegania sąsiednich Państw Członkowskich o zdarzeniach mogących spowodować szkody na ich terenie, co ma szczególne znaczenie w przypadku powodzi na dorzeczach międzynarodowych. 1

2 Niniejszy raport obejmuje następujące zagadnienia: kwestie prawne i kluczowe cechy ochrony przeciwpowodziowej Ramowej Dyrektywy Wodnej; zarządzanie dorzeczami; przepisy planowania przestrzennego jako środek ochrony przeciwpowodziowej; odpowiedzialność władz jako środek ochrony przeciwpowodziowej; wybrane przykłady krajowego stosowania Ramowej Dyrektywy Wodnej: Francja, Bułgaria, Wielka Brytania, Holandia, Belgia i Niemcy; podstawowe źródła i bibliografia; Załącznik I: Rozwój koncepcji dorzecza w prawie międzynarodowym - szkic międzynarodowych środków zintegrowanego zarządzania dorzeczami; Załącznik II: Obowiązek ostrzegania przewidziany w prawie międzynarodowym. * * * Kwestie prawne i kluczowe cechy ochrony przeciwpowodziowej Ramowej Dyrektywy Wodnej Przed przyjęciem Ramowej Dyrektywy Wodnej (WFD) 1 ustawodawstwo wodne Wspólnoty Europejskiej miało charakter przypadkowy i fragmentaryczny oraz było podzielone na liczne środki dotyczące określonych substancji (np. azotanów, 2 substancji niebezpiecznych 3 ), źródeł (np. wód gruntowych 4 ), procesów (np. oczyszczania ścieków miejskich 5 ) i zastosowań (np. wody pitnej, 6 hodowli mięczaków, 7 rybołówstwa słodkowodnego 8 ). Aby poprawić tę sytuację, nadrzędnym celem WFD w zakresie ochrony wód jest stworzenie ram dla: (a) zapobiegania dalszej degradacji oraz zapewnienia ochrony i poprawy ekosystemów wodnych oraz, w zakresie potrzeb wodnych, ekosystemów ziemnych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od wodnych; (b) promocji trwałej eksploatacji wód w oparciu o perspektywiczną ochronę dostępnych zasobów wodnych; (c) zwiększenia ochrony i poprawy stanu środowiska wodnego, m.in. poprzez stosowanie określonych środków zapewniających stopniową redukcję zrzutów, emisji i wycieków priorytetowych substancji, a także neutralizację lub eliminację wycieków, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych; (d) stopniowej redukcji zanieczyszczenia wód gruntowych i zapobiegania ich dalszym zanieczyszczeniom, 1 Dyrektywa 2000/60/WE ustanawiająca ramy dla działań Wspólnoty w zakresie polityki wodnej, 2000 OJ (L327)1. 2 Dyrektywa 91/676/EWG w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami ze źródeł rolniczych, 1991 OJ (L375)1. 3 Dyrektywa 76/464/EWG, 1976 OJ (L129)23, zmieniona Dyrektywą 91/692/EWG, 1991 OJ (L377) Dyrektywa 0/68/EWG w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniem określonymi substancjami niebezpiecznymi, 1980 OG (L20)43. 5 Dyrektywa 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków miejskich, 1991 OJ (L135)40. 6 Dyrektywa 80/778/EWG w sprawie jakości wody pitnej, 1980 OJ (L129)11. 7 Dyrektywa 91/492/EWG określająca warunki ochrony i wprowadzania do obrotu małż bivalves, 1991 OJ (L268)1. 8 Dyrektywa 78/659/EWG w sprawie jakości wód słodkich wymagających ochrony i poprawy dla zarybiania, 1978 OJ (L222)1 2

3 (e) łagodzenia skutków powodzi i suszy. 9 Dyrektywa określa więcej szczegółowych celów środowiskowych na podstawie Artykułu 4. Kolejne zidentyfikowane cele to: zapewnienie zintegrowanego systemu zarządzania wodą w oparciu o zlewnie hydrologiczne a nie granice polityczne lub administracyjne; 10 wprowadzenie zintegrowanego podejścia do kontroli zanieczyszczeń; 11 promowanie trwałego użytkowania wód 12 i zapewnienie aktywnego uczestnictwa zainteresowanych stron i społeczności. 13 Aby zapewnić bardziej całościowe i zintegrowane podejście do zarządzania i ochrony wód, obszar Państwa Członkowskiego zostanie podzielony na Okręgi Dorzeczy (River Basin Districts - RBD), z których część obejmie terytorium dwóch lub więcej Państw. Dla każdego okręgu zostanie opracowany Plan Zarządzania Dorzeczem (River Basin Management Plan - RBMP), obejmujący środki dla realizacji określonych celów w każdym dorzeczu. 14 Publiczna debata także odgrywa centralny czynnik identyfikacji istotnych zagadnień w zakresie zarządzania wodami i rozwoju RBMP. Choć cel łagodzenia skutków powodzi jest jednoznacznie określony w Artykule 1, pojawia się on także w kontekście nadrzędnych celów ochrony ekosystemów wodnych i ziemnych oraz zapewniania dobrej jakości wód powierzchniowych i gruntowych dla trwałego, zrównoważonego i uczciwego użytkowania wód. Tak więc, pomimo iż w normalnych warunkach Państwa Członkowskie dążą do zapobiegania lub łagodzenia skutków powodzi, wymagania Dyrektywy mogą być w pewnych przypadkach interpretowane jako zabraniające podejmowania określonych środków przeciwpowodziowych, na przykład dla zachowania chronionych siedlisk na terenach podmokłych. Dyrektywa przewiduje także liczne zwolnienia z obowiązków środowiskowych Państw Członkowskich. Przykładowo, termin na osiągnięcie celów w zakresie środowiska może zostać przedłużony do 12 lat w przypadku istotnych problemów technicznych, implikacji finansowych lub utrudnień naturalnych. Ponadto, Państwa Członkowskie nie naruszają Dyrektywy jeżeli nie mogą zrealizować powyższych celów wskutek okoliczności określonych w Artykule 4(7). Zgodnie z tym artykułem, takie niezrealizowanie może wynikać z modyfikacji fizycznej charakterystyki wód powierzchniowych lub nowej działalności przestrzennej człowieka, pod warunkiem, że przyczyny tych modyfikacji zostały określone w RBMP, zaś ich korzyści dla ludzkiego zdrowia, bezpieczeństwa i trwałego rozwoju przeważają interes publiczny wyrażony celami środowiskowymi. 15 Warunek ten wraz z wymogiem, że modyfikacje "nie mogą zostać zapewnione innymi środkami z przyczyn technicznych lub z powodu dysproporcji finansowych", 16 stanowi wyraźnie nawiązanie do zasady proporcjonalności oraz przewidzianych w Dyrektywie o siedliskach warunków odstępstwa od zasady utrzymania miejsc chronionych, w których znajduje się priorytetowe siedlisko naturalne lub priorytetowy gatunek. Zgodnie z tymi warunkami, Państwo Członkowskie może rozważyć naruszenie interesu publicznego tylko w odniesieniu do ludzkiego zdrowia, bezpieczeństwa publicznego, korzyści środowiskowych oraz, zgodnie z opinią Komisji, "innych zasadniczych przyczyn naruszenia interesu publicznego". 17 Komisja dokonała wszechstronnej interpretacji zwolnień w 9 Artykuł Artykuł Artykuł Artykuły 5, 7 i Artykuł Artykuł 11 i 13 oraz Aneks VII. 15 Artykuł 4(7)(b) i (c). 16 Artykuł 4(7)(d). 17 Dyrektywa 92/43/WE w sprawie zachowania naturalnych siedlisk i dzikiej fauny i flory, 1992 OJ (L206)7, Artykuł 6(4). Zob. O. McIntyre, EC Nature Conservation Law (Part I) (2002) 9 Irish Planning and Environmental Law Journal 59, str

4 zakresie ochrony środowiska przewidzianych w Artykule 6(4). 18 Przykładowo, w przypadku niemieckich planów budowy autostrady biegnącej przez Dolinę Peene, w której znajdują się dwa miejsca chronione i priorytetowe typy siedlisk, Komisja uznała, że projekt ten jest uzasadniony ze względu na przeważające przesłanki interesu publicznego, takie jak zatrudnienie, spójność ekonomiczna i społeczna oraz tworzenie rynku wewnętrznego. 19 Należy zatem założyć, że proporcjonalne środki ochrony przeciwpowodziowej mogą być generalnie dopuszczane pomimo naruszania przez nie obowiązków środowiskowych wynikających z WFD lub innych środków wspólnotowych. Tekst Dyrektywy zawiera niewiele szczegółów na temat środków przeciwpowodziowych wymaganych lub dopuszczalnych w Państwach Członkowskich. Ponadto, pomimo utworzenia szeregu Doradczych Forów Ekspertów i grup roboczych ds. projektów, a także identyfikacji potrzeby integracji polityki wodnej z innymi politykami Wspólnoty, w tym m.in. Polityką Regionalną i Polityką Rozwoju, Strategiczny Dokument Komisji w sprawie "Wspólnej strategii realizacji Ramowej Dyrektywy Wodnej" 20 nie odnosi się jednoznacznie do ochrony przeciwpowodziowej. Należy zatem racjonalnie przyjąć, że środki przeciwpowodziowe oraz ich źródła powinny zostać objęte Planami Zarządzania Dorzeczem, przyjmowanymi i wdrażanymi przez właściwe władze w każdym z Okręgów Dorzecza, 21 choć ani Artykuł 13, ani Aneks VII nie odnoszą się bezpośrednio do tego zagadnienia. 22 Przykładowo, uwzględniając zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na podstawie Artykułu 9 i odnosząc się do analizy prowadzonej zgodnie z Aneksem III, Państwa Członkowskie mogą "uwzględniać społeczne, środowiskowe i ekonomiczne skutki regeneracji oraz geograficzne i klimatyczne warunki danego regionu bądź regionów". 23 Ponadto, Państwa te nie naruszą Dyrektywy nie stosując postanowień Artykułu 9(1) "jeżeli nie podważa to celów Dyrektywy i ich realizacji. Państwa Członkowskie składają sprawozdanie z przyczyn niezastosowania w pełni par. 1 w planach zarządzania dorzeczem." 24 Pomimo, iż Aneks III nie odnosi się do ochrony przeciwpowodziowej, po pełnym określeniu tych przyczyn w RBMP Państwa Członkowskie mogą stworzyć strukturę opłat za usługi wodne zapewniającą finansowanie środków przeciwpowodziowych. Zgodnie z postanowieniami Artykułu 9(3): "Artykuł ten nie uniemożliwia finansowania określonych środków ochronnych lub likwidacyjnych dla osiągnięcia celów niniejszej Dyrektywy". Łagodzenie skutków powodzi jest jednym z wyraźnych celów Dyrektywy. Systemy opłat zapewniające zwrot kosztów mogą być opracowane w sposób zapewniający finansowanie prac przeciwpowodziowych, o ile będzie to proporcjonalne do nałożonych obciążeń oraz innych celów Dyrektywy i ogólnie prawa wspólnotowego. Już w trakcie prac nad WFD dostrzegano, że nie wszystkie proponowane cele są ze sobą zawsze zgodne. 25 Zarządzanie dorzeczami Kluczową cechą WFD jest wprowadzenie zarządzania dorzeczami. Ponieważ rzek, jezior i wód gruntowych nie wyznaczają granice państwowe ani administracyjne, dorzecze, czyli 18 Opinia Komisji z 17 kwietnia 1995, 1995 OJ (C178)3; Opinia Komisji z 18 grudnia 1995, 1996 OJ (L6) Zob. J. Scott, EC Environmental Law (Longman, 1998), str maja 2001 r. 21 Zob. art. 4(7)(b), supra. 22 Choć Aneks VII, Część A 7.4, przewiduje wymóg włączenia do RBMP "raportu w sprawie kontroli poboru i przejęcia wody" w ramach "programu środków" wymaganego na podstawie art. 11(3)(c). 23 Artykuł 9(1). 24 Artykuł 9(3). 25 Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Polityka Wodna Wspólnoty Europejskiej, COM(96)59 final. Zob. też W. Howarth i D. McGillivray, Water Pollution and Water Quality Law, (Shaw & Sons, 2001), str

5 "obszar, z którego cały powierzchniowy odpływ dostaje się strumieniami, rzekami i ewentualnie jeziorami do morza przez pojedyncze ujście lub deltę," jest uważany za jedyną praktyczną jednostkę administracyjną dla zarządzania rzeczkami. Państwa Członkowskie mają obowiązek zidentyfikować indywidualne dorzecza stosując naturalne granice geograficzne i hydrologiczne oraz ująć je w Okręgi Dorzeczy (River Basin Districts - RBD) dla zarządzania zasobami wodnymi. Małe dorzecza powinny zostać przyłączone do większych, zaś wody gruntowe do najbliższego lub najwłaściwszego RBD. Dotyczy to także wód terytorialnych i innych akwenów morskich. Państwa Członkowskie muszą zastosować odpowiednie uregulowania administracyjne oraz zidentyfikować władze odpowiedzialne za poszczególne RBD, przy czym Dyrektywa dopuszcza istnienie kompetentnego organu koordynującego działalność takich władz lub agencji. 26 Dorzecza stanowią zatem jednostki geograficzne, które powinny być przedmiotem różnorodnych analiz, badań, rejestrów, programów monitoringu i programów działania, takich jak: (a) analiza charakterystyki danego dorzecza; 27 (b) badanie wpływu działalności człowieka na wody powierzchniowe i gruntowe; 28 (c) analiza ekonomiczna użytkowania wód; 29 (d) rejestr terenów wymagających szczególnej troski ze względu na pobór wody, ochronę przyrody i inne cele; 30 (e) programy monitoringu stanu wód; 31 (f) programy realizacji celów środowiskowych Dyrektywy. 32 Plany Zarządzania Dorzeczem (River Basin Management Plans - RBMP) mają umożliwić ocenę efektów istniejących przepisów i efektywności kosztowej środków zaradczych, a także zapewnić informację i ułatwić zaangażowanie społeczności w zarządzanie zasobami wodnymi. Informowanie społeczności i debata publiczna powinny poprzedzać sporządzenie planów zarządzania dorzeczami. Niezbędne jest także opublikowanie projektu RBMP wraz z dokumentacją stanowiącą podstawę decyzji. 33 Jasne sformułowanie celów zarządzania wodnego może zapewnić uznanie środków przeciwpowodziowych za priorytetowe w BRD zagrożonych powodzią. Wiele Państw Członkowskich już teraz organizuje zarządzanie zasobami wodnymi w ramach jednostek administracyjnych odpowiadających zlewniom rzecznym. 34 W Europie kontynentalnej praktyka ta staje się coraz powszechniejsza w stosunku do międzynarodowych cieków wodnych, zaś politykę wodną koordynują władze Państw przybrzeżnych na podstawie konwencjonalnych umów. 35 WFD jednoznacznie wskazuje, że istniejące krajowe i międzynarodowe organa mogą zostać wskazane jako właściwe do celów Dyrektywy oraz zobowiązuje Państwa Członkowskie do przekazania Komisji określonych informacji na temat właściwych organów na szczeblu krajowym i międzynarodowym 36 (Rozwój koncepcji dorzecza w prawie międzynarodowym przedstawiono w Załączniku I). 26 Artykuł 3 i Aneks I. 27 Artykuł Ibid. 29 Ibid. 30 Artykuł 6 i Aneks IV. 31 Artykuł Artykuł Artykuł 14, 34 Zob. Specjalny Komitet Izby Lordów ds. Wspólnot Europejskich, Polityka wodna Wspólnoty, (1977), par Zob. COM(96)59 final, dział Artykuł 3(6) -(9). 5

6 Przepisy planowania przestrzennego jako środek ochrony przeciw-powodziowej Szereg regionów, takich jak Anglia i Walia, realizuje cele w zakresie ochrony przeciwpowodziowej stosując przepisy dotyczące planowania przestrzennego. 37 Podejście to bazuje na założeniu, że problemy powodziowe należy rozwiązywać przez zapobieganie przyczynom szkód a nie poszukiwanie lepszych sposobów na ich usunięcie czy zrekompensowanie. Wprawdzie na terenach wrażliwych podjęto już nieodwracalne inwestycje przestrzenne, istniejących problemów nie można pogłębiać przez dopuszczanie dalszej działalności na terenach zagrożonych powodzią. Podejście to prowadzi jednak do szeregu trudności. Polityka i wytyczne w zakresie planowania przestrzennego są zawsze wyrażane w kategoriach ogólnych, skutkiem czego władze planujące, dla których lokalna demokracja często odgrywa znaczącą rolę w decyzjach o zagospodarowaniu terenu, mogą zdezawuować cele polityki ogólnokrajowej dążąc do krótkoterminowych zysków ze szkodą dla długofalowego zarządzania zagrożeniami. Przykładowo, w Anglii i Walii istnieje alarmująco wysoka statystyka zaakceptowanych wniosków o zagospodarowanie terenu pomimo zastrzeżeń przeciwpowodziowych zgłoszonych przez Agencję Środowiskową. W 2001 r. po długiej i dokładnej analizie projektu wytycznych, Komitet ds. Środowiskowych, Transportowych i Regionalnych Izby Gmin 38 przyjął nowe wytyczne w zakresie kontroli gospodarki przestrzennej i ochrony przeciwpowodziowej, 39 potwierdzając znaczenie czynników powodziowych w planach i podkreślając potrzebę podejścia zapobiegawczego. Wytyczne te przewidują podejście prewencyjne i nakładają obowiązek wykonania specjalnej ekspertyzy zagrożenia powodziowego określonych propozycji przestrzennych. Wprowadzają także podejście całościowe do udzielania zezwoleń na propozycje stwarzające ryzyko powodzi, wyznaczając kierunek rozwoju poza strefami najbardziej narażonymi. Ponadto, zezwolenia na inwestycje przestrzenne stwarzające zagrożenie powodziowe są warunkowane coraz większymi obostrzeniami. Niemniej, te godne polecenia zasady nie są ściśle stosowane przez władze planujące i sądownicze. Przykładowo, w sprawie Carter Commercial Developments Ltd. przeciwko Sekretarzowi Stanu ds. Środowiska (2001), w której zakwestionowano warunek podjęcia prac zapobiegających zalaniu innych terenów, sąd odrzucił argument, że ryzyko powodzi zostałoby zwiększone przez planowane inwestycje, narażające większą społeczność na istniejące ryzyko zalania, i uznał taki warunek za nieprecyzyjny i bezzasadny. Podobnie, w sprawie Goldfinch (Projects) Ltd. przeciwko Narodowemu Zgromadzeniu Walii i Radzie Hrabstwa Flintshire (2002), w której inspektor planowania przestrzennego pominął argumenty Agencji Środowiskowej jako mało znaczące z punktu widzenia prewencji powodziowej, sąd uznał, że nie posiadał on jednoznacznych dowodów na istotne zagrożenie powodziowe planowanej inwestycji. Z kolei w sprawie Fagg i Peel przeciwko Sekretarzowi Stanu ds. Transportu, Samorządów i Regionów oraz Wyncote Developments PLC (2002), w której zakwestionowano wniosek o zagospodarowanie terenu, sąd zastosował bardzo luźną wersję analizy całościowej i stwierdził, że inspektor nie naruszył wytycznych w zakresie planowania ryzyka powodziowego na terenie zalewowym i zagrożonym powodzią. Tak więc, sama elastyczność przepisów o kontroli planowania przestrzennego może utrudnić realizację celu zapobiegania podwoziom. Odpowiedzialność władz jako środek ochrony przeciwpowodziowej W systemach prawnych Państw Członkowskich UE praktycznie nie ma przypadków odpowiedzialności władz publicznych za szkody spowodowane powodzią, co stanowi silny bodziec do poszukiwania oszczędności przy realizacji inwestycji przeciwpowodziowych. 37 Zob. W. Howarth, Implementing Flood Protection Policy Through Planning [2002] 13:4 Water Law 247; W. Howarth, Rethinking Flood Defence Law [2002] 14:6 Environmental Law and Management 341; S. Jackson i T. Williams, Land Drainage and Flood Defence Where Now? [2002] 13:4 Water Law 249; D. Wilkinson, Flood Alleviation: Interpreting Planning Conditions [2002] 13:4 Water Law Development on, or Affecting, the Flood Plain (2000) HC Wytyczne Polityki Planowania Nota 25: Development and Flood Risk (2001). 6

7 Jedynym ewentualnym wyjątkiem jest Francja, gdzie na samorządy regionalne i lokalne może zostać nałożony obowiązek wypłaty odszkodowań prywatnym właścicielom gruntów, o ile zastosowali oni odpowiednie środki zapobiegawcze i systemy zarządzania opracowane przez te władze. 40 Jednak powszechnym przykładem jest Anglia, gdzie Agencja Środowiskowa (Environment Agency - EA) ma tylko prawo do zmniejszania skutków powodzi a nie obowiązek zapobiegania. 41 Jedyne ustawowe obowiązki Agencji obejmują "ogólny nadzór" nad ochroną przeciwpowodziową, lustrację obszarów zagrożonych i ewentualnie ostrzeganie przed powodzią. 42 Poza tym, EA może podejmować prace konserwujące lub udoskonalające środki ochrony oraz budować nowe obiekty, ale nie ma takiego obowiązku. Jeżeli zatem EA nie zrobi niczego aby wykonać swoje uprawnienia przeciwpowodziowe, nie poniesie z tego tytułu żadnych konsekwencji. W sprawie Rada Zlewni Wschodniego Suffolk przeciwko Kent (1941) AC 74, dotyczącej opóźnień w budowie falochronu powodujących zalanie terenów uprawnych na wiele miesięcy, Izba Lordów uznała, że władze przeciwpowodziowe nie są za ten stan odpowiedzialne. Sąd potwierdził, iż faktycznie nie ponoszą one odpowiedzialności jeżeli nie podejmują żadnych działań w odniesieniu do falochronu. Jest oczywiste, że powszechny brak obowiązków prawnych po stronie władz zajmujących się ochroną przeciwpowodziową wynika z praktycznych przesłanek finansowych. Niemniej, pojawiają się obawy, że po niedawnym włączeniu do angielskiego prawa Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w pewnych okolicznościach może zaistnieć możliwość powołania się na prawo do ochrony przed powodzią, nakładające na władze odpowiedzialność za niezapewnienie takiej ochrony. 43 Wybrane przykłady krajowego stosowania WFD Francja: Francja ma długą tradycję zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi na szczeblu dorzeczy, której podstawę stanowi ustawa wodna z 1964 r. (zmieniona w 1992). Po mniej niż roku od przyjęcia WFD francuskie Ministerstwo Środowiska przedstawiło propozycję nowej ustawy wodnej. 44 Projekt ten zmienia ustawę z 1964 w celu przetransponowania postanowień Dyrektywy oraz "zwiększenia przejrzystości, demokracji i solidarności" w udostępnianiu zasobów wodnych. 45 Niemniej, obecna praktyka i podstawowa struktura administracyjna zarządzania tymi zasobami we Francji nie uległa zasadniczym przemianom. Sugeruje się nawet, że WFD została w dużej mierze oparta o francuską praktykę w tej sferze. Nowa ustawa składa się z sześciu rozdziałów: (1) Decentralizacja i planowanie zarządzania zasobami wodnymi; (2) Służby publiczne dostarczania wody i oczyszczania ścieków; (3) Reforma agencji ds. dorzeczy (agencies de l'eau); (4) Ochrona zasobów wodnych; (5) Zasoby wodne na terytoriach zamorskich; (6) Uregulowania przejściowe. 40 Zob. infra. 41 Zob. W. Howarth, Rethinking Flood Defence Law [2002] 14:6 Environmental Law and Management Zob. punkt 6(4) ustawy o środowisku 1995 oraz punkty 105(1) i 166 ustawy o zasobach wodnych Zob. D. Wilkinson, Old Laws Fail to Contain Liability for Sewage Flooding: A Flood gate for Human Rights Claims? [2002] Journal of Water Law 45; W. Howarth, Environmental Human Rights and Parliamentary Democracy [2002] Environmental Liability Projet de Loi sur l Eau, presented to the Assemblée National, June 2001, przyjęty 10 stycznia Zob. Ministère de l Aménagement du Territoire et de l Environnement: Projet de Loi sur L Eau Une plus grande transparence, Plus de solidarité et d équité, Une meilleure efficacité environnementale Dossier de Presse, Juin Proponowany tekst znajduje się na stronie internetowej Senatu: 45 Zob. J. C. Bongaerts, European Water Law: water policy and water resources management in France: the prijet de loi sur l eau (sierpień/wrzesień, 2002) European Environmental Law Review 239 (Część I), (październik 2002) European Environmental Law Review 260 (Część II). 7

8 Rozdziały I i III nowej ustawy utrzymują obecny podział kraju na sześć dorzeczy: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) Artois-Picardie; Rhin-Meuse; Seine-Normandie; Loire-Bretagne; Adour-Garonne; Rhône-Méditerrannée-Corse. Każde dorzecze podlega rozbudowanej strukturze instytucjonalnej. Po nowelizacji ustawy w 1992 r. kluczowe cele i działania w zakresie zarządzania każdym z dorzeczy są określone w jednym dokumencie: Główne Wytyczne Zarządzania Zasobami Wodnymi (Schéma Directeur de l Aménagement et de Gestion des Eaux: SDAGE). Po pięciu latach przygotowań, w 1997 r. SDAGE zostały przyjęte we wszystkich sześciu dorzeczach. Dokumenty te obejmują całościowe cele i główny plan dla całego dorzecza na okres 15 lat. Zgodnie z nowym prawem, stanowią one podstawę Planów Zarządzania Dorzeczem (River Basin Management Plan - RBMP) przewidzianych w Artykule 13 Dyrektywy. Nowe przepisy wprowadziły pewne zmiany. Przykładowo, wymagają powołania préfet coordinateur de bassin, będącego nadzorcą obszaru dorzecza i ponoszącego ostateczną odpowiedzialność za przyjęcie Wytycznych SDAGE, które przygotowuje Comité de bassin reprezentujący użytkowników wody, administratorów i inne zainteresowane strony dorzecza. Choć strategiczne cele określone w SDAGE posiadanych przez agence de l'eau dla obszaru dorzecza Rhône-Méditerrannée-Corse 46 nie odnoszą się wyraźnie do ochrony przeciwpowodziowej, nowe przepisy zachęcają lokalne grupy z tego terenu do przyjęcia planów zarządzania miejscowymi zasobami wodnymi (Schéma de l Aménagement et de Gestion des Eaux: SAGE). Przepisy te zapewniają także prawne usankcjonowanie SDAGE i upoważniają lokalne grupy do powołania władz publicznych, np. communauté locale de l eau, żądania odpowiednich działań czy zlecania robót publicznych. Ponadto, nowe prawo wzmacnia uprawnienia samorządów w sferze zarządzania zasobami wodnymi, dopuszczając elastyczność podejścia ich przedstawicieli m.in. do zarządzania powodziowego. Zmierzając do decentralizacji, Rozdział I nowej ustawy umożliwia władzom regionalnym i samorządowym (departamentom) przejęcie organów wodnych dotychczas podległych władzom centralnym (l'état), tak aby mogły one podejmować samodzielne działania, m.in. w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Działania te mogą obejmować np. wywłaszczanie gruntów i budowę wałów. Ponadto, władze regionalne i samorządowe mają prawo tworzenia własnych systemów zapobiegania zagrożeniom i zarządzania, zwłaszcza w kwestiach powodziowych. Systemy te obejmują wypłatę odszkodowań dla prywatnych właścicieli gruntów (o ile zastosowali się oni do określonych przepisów i regulacji dotyczących zapobiegania zagrożeniom i zarządzania), zlecanie prewencyjnych robót publicznych oraz powołanie ciała doradczego (commission consultative des risques) składającego się z przedstawicieli samorządów i zainteresowanych stron prywatnych (w tym właścicieli nieruchomości, organizacji społeczno-gospodarczych, organizacji szczególnie zainteresowanych zapobieganiem i zarządzaniem, itp.). Zadanie tego ciała polega na udzielaniu porad w procesie opracowywania i wdrażania planu zapobiegania i zarządzania, który ostatecznie przyjmuje préfet. Rozdział III nowej ustawy reformuje istniejące agencje wodne (agencies de l'eau), definiując je w Artykule 38 jako: 46 Jako przykład. 8

9 "Publiczny krajowy organ administracyjny, niezależny finansowo, mający obowiązek zapewniać wdrożenie SDAGE oraz podejmować lub wspierać działania umożliwiające trwałe i zrównoważone zarządzanie zasobami i środowiskiem wodnym, w celu zapobiegania podwoziom i kwestiom wyszczególnionym w Punkcie 211-I. 47 Organ ten wspiera samorządy regionalne i lokalne (les collctivités territoriales) w wypełnianiu ich publicznego obowiązku zapewnienia wody pitnej i oczyszczania ścieków. Wsparcie to jest udzielane w formie specjalistycznych konsultacji, ocen i porad w zakresie polityki inwestycyjnej i badań." Tak więc, nowa ustawa jednoznacznie wymienia ochronę przeciwpowodziową wśród zadań i obowiązków odpowiednich władz w kontekście celów WFD. W praktyce, agencies de l'eau funkcjonują poprzez programy interwencyjne (programmes d'intervention), w ramach których zainteresowane strony otrzymują pomoc materialną. Umożliwia to np. finansowanie przeciwpowodziowych robót infrastrukturalnych. Programy te są zasilane z opłat za korzystanie z zasobów i usług wodnych. W pierwszej kolejności agence de l'eau przedstawia propozycję SDAGE, w której uwzględnia priorytety polityki wodnej i zarządzania zasobami wodnymi określone przez parlament. Następnie wypowiada się Comité de basin ("wodny parlament"), zaś ostateczną decyzję w sprawie SDAGE podejmuje zarząd agence de l'eau, zwany Conseil d'administration. Comité de basin reprezentuje różne zainteresowane strony. W jego skład wchodzą przedstawiciele władz centralnych, samorządów, użytkowników wód (konsumentów, rolnictwa, rybołówstwa, ochrony przyrody, przemysłu wodnego, przemysłu wytwórczego, itp.), eksperci społeczno-ekonomiczni i specjaliści ds. wodnych (personnes compétentes). Comité de basin obraduje w regularnych odstępach czasu, zaś jego debaty są publiczne. Pełni on szereg funkcji, w tym: wspiera przygotowanie i wdrożenie SDAGE (i ewentualnie konsultuje lokalne plany zarządzania SAGE); ukierunkowuje prace agence de l'eau, w tym udziela porad dotyczących wszelkich aspektów polityki wodnej, dotacji, robót infrastrukturalnych i poziomu opłat; mianuje zarząd agence de l'eau, czyli Conseil d'administration. Prace tego organu wspierają różnorodne (zależnie od dorzecza) specjalne komisje, naukowe grupy doradców i inne ciała realizujące szczególne zadania. Generalnie oczekuje się, że silna rola reprezentacyjna Comité zapewni właściwą artykulację potrzeb w zakresie prewencji i ochrony przeciwpowodziowej. Głównym źródłem dochodu agence de l'eau są wpływy z opłat (redevances) za: zanieczyszczenie wód; systemy wodociągowe i kanalizacyjne; przekroczone stężenia azotu; pobór wody i zmianę biegu lub objętości zasobu wodnego. Szczegółowe zasady są zawarte w nowych przepisach o działalności powodującej naliczenie opłat i regulujących ich poziom w każdej z powyższych kategorii. Kategoria "zmiana biegu lub objętości zasobu wodnego" obejmuje zapory, przeszkody, instalacje retencyjne, itp. oraz jednoznacznie wymienia roboty przeciwpowodziowe. Przykładowo, zmiana biegu rzeki lub czasowa retencja wód dla ochrony przeciwpowodziowej są zwolnione z opłat. W prawie francuskim stworzono zatem system opłat wodnych zdolny do finansowania, subsydiowania i dopuszczania robót przeciwpowodziowych. Niemniej, system ten potwierdza ostateczną odpowiedzialność państwa za zarządzanie zasobami wodnymi. 47 Nowelizacja zmienia ten przepis wprowadzając obowiązki środowiskowe i ekologiczne dokładnie w brzmieniu Artykułu 4 WFD. 9

10 Bułgaria: Bułgaria miała ostatnio przyjąć nowe prawo wodne ustanawiające administrację dorzeczy odpowiadającą geografii zlewni, a nie istniejącemu podziałowi administracyjnemu kraju. Nowe prawo powinno zapewnić spełnianie wymogów WFD i w tym celu zostało w dużej mierze zbliżone do prawa francuskiego. 48 Przyjęcie tej regulacji stanowi kulminację długiego procesu, który rozpoczęto w 1996 r. pracami nad Narodową Strategią zarządzania zasobami wodnymi opublikowaną w 1997 r. Proces ten zaowocował utworzeniem Ministerstwa Środowiska i Zasobów Wodnych, łączącego Krajową Radę ds. Wód, Ministerstwo Środowiska i Komitet Geologii w jedną administracyjną całość. Prawo wodne tworzy ramy bazujące na działaniach krajowych władz i nowej administracji w oparciu o dorzecza. Na szczeblu krajowym, plany zarządzania i zagospodarowania przestrzennego przedstawione przez Dyrekcje Dorzeczy zatwierdza ministerstwo, posiadające strukturę regionalną (Regionalny Inspektorat Środowiskowo-Wodny) reprezentowaną w Radach Dorzeczy. Ministerstwo jest odpowiedzialne za: zatwierdzanie planów dla dorzeczy i odrzucanie czynników niespójnych z polityką ogólnokrajową; wydawanie zezwoleń na eksploatację wód; organizację Narodowego Systemu Monitoringu Wód; realizację polityki ogólnokrajowej dotyczącej szerokiego zakresu zagadnień. Określone uprawnienia przysługują także innym władzom. Przykładowo, Rada Ministrów odpowiada za działania i funkcje mające implikacje dla narodowego bezpieczeństwa i obronności. Na szczeblu dorzeczy, zarząd nad zasobami wodnymi sprawują Dyrekcje Dorzeczy (odpowiadające w przybliżeniu francuskim agence de l'eau) i Rady Dorzeczy (odpowiadające w przybliżeniu francuskim Comité de bassin). Prawo wodne przewiduje sześć Dyrekcji, w tym dwie obejmujące całość wód przybrzeżnych bułgarskiego Morza Czarnego. Dyrekcje tworzą administrację dorzeczy zapewniającą spełnianie prawnych wymogów zarządzania wodami. Są one finansowane przez państwo, podlegają ministerstwu i wykonują różnorodne działania, takie jak: opracowywanie planów zarządzania dla poszczególnych dorzeczy; wydawanie zezwoleń, np. na zanieczyszczenia, podejmowanie działań w ramach Narodowego Systemu Monitoringu Wód; prowadzenie rejestrów; prowadzenie konsultacji publicznych; pobieranie podatków i opłat. Rady Dorzeczy są publicznymi ciałami konsultacyjnymi, reprezentującymi różne interesy i wspierającymi prace Dyrekcji. W skład każdej Rady wchodzą przedstawiciele administracji państwowej, zarządów miast, użytkowników wód i organizacji środowiskowych z terenu danego dorzecza. Plany dla dorzeczy opracowane przez Dyrekcje i zatwierdzone przez Ministerstwo będą obejmowały szeroki wachlarz zagadnień, z możliwością uwzględnienia środków przeciwpowodziowych. Oczekuje się, że reprezentatywność i przejrzystość działań Rady Dorzeczy umożliwi uwzględnianie niezbędnych środków ochrony przeciwpowodziowej. Pomimo wzorowania na przepisach francuskich, nowe prawo wodne (opracowane we współpracy ze specjalistami francuskimi) przewiduje większe uprawnienia władz krajowych niż 48 Zob. A. M. Farmer, Revising Bulgarian Water Law: Building on the French Connection (luty, 2000) European Environmental Law Review,

11 ma to miejsce we Francji. W Bułgarii, na szczeblu dorzeczy będą realizowane narodowe plany ekonomiczne użytkowania wód i sieci monitoringu. Stwierdzono tu większą potrzebę jednoznacznego zaangażowania władz centralnych we wdrażanie regulacji wspólnotowych oraz konieczność przekazywania ściśle zdefiniowanych celów lokalnej administracji, która będzie odpowiedzialna za ich realizację. Wielka Brytania (Anglia i Walia / Szkocja): Cała planowana dokumentacja konsultacyjna dotycząca zastosowania WFD nie została jeszcze opublikowana przez Departament Środowiska, Żywności i Spraw Wiejskich (DEFRA). Jest jednak jasne, że postanowienia Dyrektywy zostaną wdrożone w dużej mierze przez przepisy wykonawcze. W pierwszym dokumencie konsultacyjnym 49 rząd stwierdza gotowość wdrożenia WFD, ponieważ większość tych przepisów została już opracowana 50 a Agencja Środowiskowa (EA) posiada wszechstronne doświadczenie w planowaniu i zarządzaniu dorzeczami. Rząd proponuje utrzymanie istniejącego systemu administracyjnego w maksymalnym możliwym zakresie i uznaje EA za jedyny właściwy organ nadrzędny, choć w praktyce EA najprawdopodobniej odegra rolę koordynatora przygotowań RBMP i środków uzupełniających. Wiele kluczowych zadań będzie nadal podlegało istniejącym władzom, np. agencjom ochrony przyrody, zarządom brytyjskich dróg wodnych i portów, wewnętrznym radom melioracyjnym i samorządom. Wymóg oceniania i uwzględniania czynników ekonomiczno-społecznych niezupełnie odpowiada tradycyjnej roli EA jako regulatora środowiska. W konsultacjach powszechnie wskazywano zatem na OFWAT, regulatora sektora wodnego, najlepiej nadającego się do roli promotora trwałego użytkowania wód. Istniejąca administracja Anglii i Walii odpowiedzialna za ochronę przeciwpowodziową i przybrzeżną jest niezwykle skomplikowana, zwłaszcza w sferze zagadnień powodziowych. Ogólną kontrolę i politykę realizuje rząd za pośrednictwem ministerialnych uprawnień w zakresie formułowania polityki, udzielania wskazówek, wydawania kodeksów praktyki, dokonywania ustaleń, rozpatrywania różnorodnych odwołań a w szczególności wskazywania kluczowych projektów wymagających sfinansowania. Na szczeblu centralnym, ochrona przeciwpowodziowa w Anglii podlega Departamentowi Środowiska, Żywności i Spraw Wiejskich (DEFRA), zaś w Walii Narodowemu Zgromadzeniu. Natomiast operacyjna odpowiedzialność za budowę i utrzymanie instalacji powodziowych spoczywa na innych organach publicznych - operacyjnych władzach ochrony przeciwpowodziowej i przybrzeżnej. Z kolei zadania związane z ochroną głównych rzek i terenów przybrzeżnych realizuje Agencja Środowiskowa (EA), której funkcja przeciwpowodziowa musi być administrowana zgodnie z generalnymi wytycznymi ministerialnymi. Funkcją tą, oddzieloną od pozostałych funkcji, zarządzają w Agencji regionalne komitety ochrony przeciwpowodziowej. Ich działalność jest także finansowana oddzielnie, co umożliwia kierowanie środków na wyznaczone obszary. Na szczeblu lokalnym działają także rady melioracyjne powołane do ochrony obszarów nisko położonych, a zwłaszcza terenów rolnych w określonych lokalizacjach. Z kolei w otoczeniu mniejszych dróg wodnych publiczna odpowiedzialność za ochronę przeciwpowodziową spoczywa na lokalnych samorządach. Natomiast wykonywanie robót związanych z drogami wodnymi i kanałami melioracyjnymi na terenach miejskich stanowi obowiązek władz komunalnych. Dla Anglii i Walii zaproponowano łącznie 11 Okręgów Dorzeczy, w tym dwie zlewnie obejmujące granicę angielsko-walijską i jedną obejmującą granicę angielsko-szkocką. 51 Obecnie EA posługuje się granicami hydrologicznymi powszechnie przyjętymi po wprowadzeniu 49 Opublikowanym w marcu 2001 r. 50 W tym ustawa o ochronie środowiska naturalnego 1990, ustawa o zasobach wodnych 1991, ustawa o środowisku naturalnym 1995, ustawa o zapobieganiu i kontroli zanieczyszczeń 1999 i szereg instrumentów wykonawczych, takich jak regulacje dot. wód gruntowych z 1998 r. 51 Zob. Ramowa Dyrektywa Wodna Wstęp, opublikowana przez Agencję Środowiskową na podstawie operatu przedstawionego na szkoleniu w Departmencie Środowiska Północnej Irlandii na temat WFD, 7-9 czerwca 2000, Eniskillen, N. Ireland. 11

12 ustawy wodnej w 1973 r. i wszelkie zmiany niezbędne do identyfikacji RDB będą wymagały wprowadzenia przepisów wykonawczych. EA podzieliła Anglię i Walię na 129 zlewni i zamierza przygotować Strategie Zarządzania Poborem w Zlewni (Catchment Abstraction Management Strategies - CAMS) dla każdej z nich do 2008 r. Wiele informacji uzyskanych w tym procesie można wykorzystać przy opracowywaniu RBMP, które nie zostaną przekazane do konsultacji przed grudniem 2008 r. Eksperci EA w zakresie WFD i gospodarki sporządzili ostatnio hipotetyczną ocenę dorzecza Ribble River, obejmującą ekspertyzę naukową, ocenę ekonomiczną i konsultacje publiczne. Ocena ta stanowi przyczynek do doradczego programu Komisji wspierania Państw Członkowskich w praktycznym wdrażaniu WFD. Wody powierzchniowe będą wymagały sklasyfikowania na rzeki, jeziora, ujścia oraz akweny przybrzeżne. W Wielkiej Brytanii może także zaistnieć potrzeba wprowadzenia nowej klasyfikacji dla wód przejściowych i przybrzeżnych. Najwięcej kontrowersji może wzbudzić klasyfikacja akwenów sztucznych lub zasadniczo zmodyfikowanych, ponieważ wymagają one niższego poziomu ekologicznego. Wielka Brytania i Niemcy wspólnie realizują paneuropejski projekt badawczo-rozwojowy analizujący implikacje takiego wyznaczenia dorzeczy. Z kolei w Szkocji, gdzie zarządzanie dorzeczami nie było dotychczas praktykowane, w odróżnieniu od Anglii i Walii, organem odpowiedzialnym za to zagadnienie może zostać Szkocka Agencja ds. Środowiska. EA realizuje obecny system planowania zlewni za pośrednictwem Lokalnych Planów Agencji ds. Środowiska (Local Environmental Agency Plans - LEAP) wprowadzających zintegrowane zarządzanie miejscowym środowiskiem (w tym ziemią, powietrzem i wodą) w okresie pięciu lat, w oparciu głównie o zlewnie hydrologiczne. LEAP nie mają charakteru ustawowego, a tym samym nie są obligatoryjne, polegając na dobrowolnej współpracy zainteresowanych stron, w odróżnieniu od obligatoryjnych RBMP i ich programów. Przyszła rola LEAP i innych planów zarządu wodnego (np. Planów Zarządzania Strefą Przybrzeżną i Ujściami) powinna zostać rozważona w kontekście WFD, tak aby uniknąć powielania RBMP i zachować elementy istniejących planów nie wymaganych przez WFD. W Wielkiej Brytanii, regulator przemysłu wodnego (OFWAT) odpowiedzialny za politykę cenową w zakresie usług wodnych powinien zapewnić zgodność tych cen z wymaganiami Dyrektywy. Należy zauważyć, że poprawa jakości wód zaobserwowana w ciągu ostatnich 10 lat została osiągnięta przede wszystkim dzięki programom inwestycyjnym w przemyśle wodnym, realizowanym przez OFWAT i EA. Kolejny program, AMP4, który obejmuje okres , powinien zostać zaplanowany w taki sposób, aby uwzględnić inwestycje kapitałowe niezbędne do realizacji wstępnych programów działań w terminie do Zaproponowano także korelację przyszłych cykli AMP z sześcioletnimi RBMP. Zwłaszcza w sferze ochrony przeciwpowodziowej zdolność władz do działania jest w dużej mierze uwarunkowana skłonnością rządu do pokrycia znacznej części kosztów kapitałowych poszczególnych projektów oraz gotowością płatników lokalnych podatków do pokrycia pozostałej części. Nowe projekty kapitałowe muszą otrzymać jednorazową dotację z budżetu oraz środki od lokalnych władz z terenów projektu. Alokacja budżetowa podlega systemowi punktacji, stosowanemu do wszystkich projektów wymagających finansowania. System ten krytykowano głównie za oparcie na wartości chronionych aktywów przy niedostatecznym uwzględnieniu cierpienia ludzi w przypadku powodzi i skutków ekologicznych robót przeciwpowodziowych. Od dłuższego czasu domagano się wprowadzenia zasady "beneficjent płaci", zgodnie z którą całość lub część kosztów powinna zostać w maksymalnym stopniu pokryta przez strony odnoszące najwięcej korzyści z wydatków przeciwpowodziowych. 52 Można to osiągnąć przez bardziej powszechne zastosowanie "ogólnych opłat melioracyjnych" i "specjalnych opłat melioracyjnych" przewidzianych w ustawie o zasobach wodnych 1991, nowej "opłaty przestrzennej" lub "opłaty przyłączeniowej" (w celu pokrycia kosztów przeciwpowodziowych przez strony realizujące inwestycje na obszarach zalewowych), "opłaty zalewowej" (obejmującej bezpośrednią płatność stron zajmujących teren 52 Zob. np. HM Government, Financing and Administration of Land Drainage, Flood Prevention and Coast Protection in England and Wales, Cmnd (1985). 12

13 zalewowy na rzecz lokalnej ochrony przeciwpowodziowej) albo "opłaty drenażowej" (uznaniowej opłaty od każdej nieruchomości). 53 Przygotowując się do wdrożenia WFD władze Wielkiej Brytanii bezsprzecznie dostrzegają, że wprowadzenie systemu zarządzania dorzeczami umożliwi określenie celów w zakresie jakości środowiska naturalnego, które zrównoważą priorytety środowiskowe, społeczne i ekonomiczne na obszarze zlewni. 54 Tak więc, ochronę przeciwpowodziową można bezsprzecznie rozpatrywać wśród społecznych i gospodarczych priorytetów zlewni. Holandia: Ramy legislacyjne istniejące w Holandii pod wieloma względami są zgodne z wymaganiami WFD. Rząd zamierza wdrożyć WFD za pośrednictwem aktów parlamentarnych. Niedługo ma zostać przyjęty projekt nowelizacji ustawy o zarządzaniu wodą (Wet op de Waterhuishouding), który nie przewiduje jednak większych zmian w istniejącym systemie administracyjnym. 55 Ustawa zostanie zmodyfikowana w sposób zapewniający zgodność duńskiego systemu zarządzania wodą z postanowieniami WFD dotyczącymi RBMP, które muszą zawierać informacje przewidzianw w Aneksie VII do Dyrektywy. Ustawa o kontroli środowiskowej (Wet Milieubeheer) zostanie także znowelizowana, tak aby umożliwić poszczególnym prowincjom uwzględnienie wymogów środowiskowych WFD w Regionalnym Zarządzeniu Środowiskowym (Provinciale Millieuverordening). Odpowiedzialność za jakość wód głównych arterii i akwenów przybrzeżnych spoczywa na wydziale Ministerstwa Transportu (Rijkwaterstaat). Innymi drogami wodnymi zarządzają władze regionalne, które mogą przekazać to zadanie regionalnym radom wodnym (waterschappen), odpowiedzialnym za ochronę przeciwpowodziową i przybrzeżną. Ministerstwo Transportu, Ministerstwo Środowiska i Ministerstwo Rolnictwa, Zarządzania Zasobami Naturalnymi i Rybołówstwa zostaną uznane za właściwe do realizacji kwestii podlegających ich odpowiednich kompetencjom. Władze regionalne, rady wodne i zarządy miast będą nadal wykonywały ich obecne funkcje w zakresie zarządzania wodą, koordynowane przez odpowiedni organ. Projekt ustawy identyfikuje cztery dorzecza leżące w regionach transgranicznych: Eems, Ren, Moza i Scheldt. Dokładne granice między Regionami Dorzeczy zostaną określone w przepisach wykonawczych. Ponieważ na terytorium Holandii znajdują się ujścia kilku ważnych rzek międzynarodowych, kraj ten posiada wieloletnie tradycje w zakresie zarządzania dorzeczami i od dawna uczestniczy w zagranicznych inicjatywach współpracy w tej sferze. Od 1963 r. współpracuje ze Szwajcarią, Niemcami, Francją i Luksemburgiem na forum Międzynarodowej Komisji Ochrony Renu, zaś od lat 90-tych podejmuje podobne działania na rzecz Mozy i Scheldt. Ponadto, pomimo iż Niemcy i Holandia nie osiągnęły porozumienia co do państwowej granicy na ujściu Eem-Dollard, od 1996 r. Niemiecko-Holenderska Komisja Graniczna (pierwotnie powołana do zagadnień nawigacyjnych) zajmuje się także zarządzaniem zasobami wodnymi. Koszty zarządzania wodą w Holandii są finansowe z podatków, takich jak: podatek za odprowadzanie ścieków do systemów kanalizacyjnych lub wód powierzchniowych przez gospodarstwa domowe, przemysł i rolnictwo, podatek za korzystanie z miejskiej kanalizacji i podatek na prowadzenie wodnych robót ochronnych. Ponadto, naliczane są podatki środowiskowe za pobór wód gruntowych, zaś wytwarzanie wody pitnej jest opłacane przez konsumentów uiszczających podatek środowiskowy za używaną przez nich wodę. Tym samym, 53 DEFRA / Narodowe Zgromadzenie Walii, The Flood and Coastal Defence Funding Review (luty, 2002). 54 Techniczny Operat Konsultacyjny Agencji Środowiskowej, 25 czerwca Zob. R. Fairley et al, Riding the New Wave of European water Law: How Member States are Tackling the Water Framework Directive (sierpień / wrzesień, 2002) European Environmental Law Review

14 praktycznie wszystkie koszty usług wodnych są objęte tym systemem podatków i cen, zgodnie z wymaganiami WFD. Belgia: Federalny system istniejący w Belgii obejmuje trzy odrębne jednostki legislacyjne i administracyjne: Region Brukselski, Region Waloński i Region Flamandzki. Konstytucja belgijska przyznaje regionom większość uprawnień legislacyjnych w zakresie gospodarki i środowiska naturalnego. Od 30 lipca 1993 r. władze regionalne posiadają pełne uprawnienia w sprawach ochrony środowiska, za wyjątkiem tranzytu odpadów, ochrony przed promieniowaniem i jednolitych norm produktów, za które odpowiadają władze federalne, 56 posiadające także wyłączność kompetencyjną w odniesieniu do wód terytorialnych, przybrzeżnych i innych akwenów morskich. 57 Wdrożenie WFD jest zatem obowiązkiem regionów, za wyjątkiem wód przybrzeżnych. Obecnie, wszystkie trzy regiony posiadają przepisy dotyczące różnorodnych aspektów jakości wód i zarządzania nimi. W Regionie Flamandzkim obowiązujące zarządzenie "Vlarem II" (Vlaams Reglement betreffende de Milieuvergunning), 58 określające warunki operacyjne dla wszystkich wyszczególnionych obiektów oraz normy chemiczne dla wód powierzchniowych i gruntowych. 59 WFD będzie wymagała pewnych zmian w sposobie zarządzenia, np. zdefiniowania ekologicznego stanu wód i sporządzenia listy substancji niebezpiecznych. Do celów ochrony przeciwpowodziowej istnieją rozbudowane procedury udzielania zezwoleń na użytkowanie wód gruntowych, użytkowanie wód powierzchniowych na drogach żeglownych i nieżeglownych, budowanie tam na wodach powierzchniowych i podejmowanie innych zaawansowanych robót w odniesieniu do dróg wodnych. 60 Podobne uregulowania prawne istnieją w pozostałych dwóch regionach. Nie opublikowano jeszcze projektu legislacyjnego wdrażającego WFD, ale grupy robocze na Uniwersytecie Liége i w Instytucie Morskim Uniwersytetu Ghent obecnie przygotowują przepisy implementacyjne odpowiednio dla Regionu Walońskiego i Flamandzkiego. Aktualnie w Belgii nie istnieje jeden organ odpowiedzialny za politykę w zakresie zarządzania wodami i nie wiadomo, któremu zostaną przyznane kompetencje do celów WFD. W Regionie Flamandzkim może nim być Flamandzka Agencja Środowiska (Vlaamse Millieumaatschappij: VMM), publiczny organ regionalny obecnie definiujący i realizujący politykę wodną. VMM odpowiada za jakość wód i sporządza Generalne Plany Jakości Wód wykorzystywane do udzielania/odmawiania zezwoleń środowiskowych i określania ich warunków. VMM pobiera także opłaty za zanieczyszczenie wód. Władze regionalne w Belgii prawdopodobnie zachowają swoje uprawnienia polityczne i odpowiedzialność operacyjną za ochronę przeciwpowodziową, niezależnie od kroków podjętych w odniesieniu do WFD. W sferze zwrotu kosztów za usługi wodne, władze federalne mają prawo ustalać ceny maksymalne za wodę pitną i zatwierdzać wszelkie ich podwyżki. 61 Niemniej, to władze regionalne na podstawie własnych przepisów naliczają podatki i opłaty za zanieczyszczanie wód powierzchniowych, pobór wód gruntowych i prywatne wykorzystywanie dróg wodnych. Jest zatem wielce prawdopodobne, że system opłat za ochronę przeciwpowodziową zostanie wprowadzony przez władze regionalne. 56 Art. 6(1)II, par. 2, specjalna ustawa z 8 sierpnia 1980 r. w sprawie reformy instytucji, B.S. 15 sierpnia Artykuł 5 Konstytucji; Artykuł 2 ustawy specjalnej z 8 sierpnia 1980 w sprawie reformy instytucji, B.S. 15 sierpnia Wydane przez rząd flamandzki i zawierające postanowienia ogólne oraz szczegółowe dotyczące ochrony środowiska, 1 czerwca 1995 r. 59 Część II i odpowiednie aneksy. 60 Region Flamandzki: ustawa z 28 grudnia 1967 r. w sprawie nieżeglownych dróg wodnych; zarządzenie rządu flamandzkiego w sprawie udzielania zezwoleń, wymierzania i pobierania kar za prywatne użytkowanie dróg wodnych z dodatkami, falochronów i nadbrzeży, 16 marca 1994 r. 61 Ustawa z 22 stycznia 1945 r. w sprawie regulacji gospodarczej i cen, B.S. 24 stycznia

15 Region Flamandzki obejmuje cztery dorzecza (Scheldt, Moza, Ijzer i Poldery Brugse), które mogą wejść w skład międzynarodowych dorzeczy Scheldt i Mozy na podstawie Artykułu 3(3) Dyrektywy. Z kolei Region Waloński nie posiada odrębnego dorzecza, ponieważ na jego terenie nie znajduje się żadne ujście. Z tego względu, dorzecza walońskie mają zostać włączone do czterech odpowiednich dorzeczy międzynarodowych (Mozy, Scheldt, Renu i Sekwany) zgodnie z Artykułem 3(4) i (6) Dyrektywy. Rząd Walonii zainicjował ten proces rozporządzeniem z 13 września 2001 r. 62 Niemcy: W Niemczech zarządzanie drogami wodnymi i ich ochrona należą do zadań 16 landów, dla których rząd federalny przyjmuje przepisy i określa ramy regulacyjne. Ramy te skodyfikowano w ustawie o zasobach wodnych (Wasserhaushaltsgesetz - WHG), która określa zadania regulacyjne przewidziane do realizacji przez poszczególne landy za pośrednictwem ich wewnętrznych regulacji. 26 kwietnia 2002 Parlament Federalny przyjął nowelizację WHG w celu zapewnienia jej zgodności z WFD. Zmiany polegają głównie na dostosowaniu terminologii ustawy do wymagań Dyrektywy i określeniu generalnych celów środowiskowych przewidzianych w Artykule 4 Dyrektywy. Nowelizacja poszerza także zakres przepisów wodnych w celu uwzględnienia ochrony ekosystemów ziemnych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych. Obecnie landy będą obowiązane dostosować swoje przepisy wodne do znowelizowanej WHG, choć szczegółowe wymagania proceduralne Dyrektywy, w tym opracowanie programów działania, przygotowanie RBMP i przeprowadzenie debaty publicznej za pośrednictwem wieloszczeblowych przesłuchań, nie zostaną włączone do WHG i będą rozstrzygane oddzielnie przez poszczególne landy. Dotyczy to także wielu szczegółowych postanowień merytorycznych Dyrektywy zawartych w Aneksach. 63 Te szczegółowe wymagania zostaną wdrożone za pośrednictwem przepisów wykonawczych wprowadzanych przez ministerstwa środowiska poszczególnych landów, posiadających takie uprawnienia na podstawie przepisów wodnych landów. Aby przyspieszyć i usprawnić proces implementacji WFD, landy utworzyły specjalistyczną jednostkę (Länderarbeitsgemeinschaft Wasse - LAWA) odpowiedzialną za przygotowanie projektów modelowych regulacji, które nie będą jednak obligatoryjne. Ponieważ zgodnie z niemiecką konstytucją wdrażanie istniejących przepisów wodnych należy do zadań landów, będą one miały obowiązek zidentyfikować odpowiedni organ odpowiedzialny za wdrożenie postanowień Dyrektywy w zakresie zarządzania wodnego w okręgach dorzeczy na swoich terenach. Niemniej, Artykuł 2(16) Dyrektywy dopuszcza wskazanie szeregu kompetentnych władz, dostosowując się do federalnej struktury niektórych Państw Członkowskich. Tradycyjnie niemiecki ustawodawca niechętnie transponuje programy działania z zakresu europejskiego prawodawstwa wodnego 64 do przepisów prawa krajowego. Niemniej, według Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości formalna transpozycja tych programów jest niezbędna dla zapewnienia pełnej zgodności. 65 Państwa Członkowskie rozpoczęły proces prowadzący do całkowitego włączenia Planów Zarządzania Dorzeczami do obowiązującego prawa, który to proces zwiększy legitymizację i wykonalność wszelkich środków ochrony przeciwpowodziowej objętych RBMP. 62 Oświadczenie z konferencji ministerialnej w sprawie Mozy i Scheldt zwołanej 30 września 2001 r. w Liège. Zob Np. Aneks II i V. 64 Np. Dyrektywę Rady 76/464/EWG w sprawie zanieczyszczeń spowodowanych określonymi niebezpiecznymi substancjami usuwanymi do środowiska wodnego, 1976 OJ (L129)23, i Dyrektywę Rady 91/676/EWG w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami ze źródeł rolnych 1991 OJ (L375)1. 65 Komisja przeciwko Republice Federalnej Niemiec (1999) ECR I Zob. też orzeczenie Trybunału z 14 marca 2002 w sprawie 161/00. 15

16 Obecnie, opłaty za ścieki w dużej mierze umożliwiają zwrot kosztów za usługi wodne. W każdym z Państw Członkowskich koszty dostaw wody są faktycznie obliczane w sposób zapewniający zwrot kosztów oczyszczania. Ponadto, niektóre Państwa naliczają już opłaty za pobór wody gruntowej, która to procedura została uznana za prawomocną przez Federalny Trybunał Konstytucyjny w 1996 r. 66 Rząd Federalny nie widzi zatem potrzeby podejmowania dalszych środków dla wdrożenia wymogu Dyrektywy, zgodnie z którym Państwa Członkowskie winny stosować zasadę zwrotu kosztów usług wodnych. * * * Bibliografia: J. C. Bongaerts, European Water Law: water policy and water resources management in France: the prijet de loi sur l eau (August/September, 2002) European Environmental Law Review 239 (Part I), (October, 2002) European Environmental Law Review 260 (Part II). M. Everard, Implementing the Water Framework Directive: Opportunities and Risks [2002] 13:1 Water Law 30. R. Fairley et al, Riding the New Wave of European water Law: How Member States are Tackling the Water Framework Directive (August / September, 2002) European Environmental Law Review 232. A. M. Farmer, Revising Bulgarian Water Law: Building on the French Connection (February, 2000) European Environmental Law Review, 55. D. Grimeaud, Reforming EU Water Law: Towards Sustainability (February, 2001) European Environmental Law Review 41 (Part I); (March, 2001) European Environmental Law Review 88 (Part II); (April, 2001) European Environmental Law Review 125 (Part III). W. Howarth and D. McGillivray, Water Pollution and Water Quality Law (Shaw & Sons, 2001). W. Howarth, Implementing Flood Protection Policy Through Planning [2002] 13:4 Water Law 247. W. Howarth, Rethinking Flood Defence Law [2002] 14:6 Environmental Law and Management 341. S. Jackson and T. Williams, Land Drainage and Flood Defence Where Now? [2002] 13:4 Water Law 249. D. Wilkinson, Flood Alleviation: Interpreting Planning Conditions [2002] 13:4 Water Law Federalny Trybunał Konstytucyjny (1996) NVwZ

17 ZAŁĄCZNIK I Rozwój koncepcji dorzecza w prawie międzynarodowym Zgodnie z podejściem "Wspólnego Zarządzania" dorzecze jest uważane za integralną całość zarządzaną jak jednostka gospodarcza, której wody podlegają wspólnocie lub są dzielone między Państwa na podstawie umów, równolegle z tworzeniem międzynarodowego mechanizmu formułowania i wdrażania wspólnej polityki w zakresie zarządzania i rozwoju dorzecza. Struktury instytucjonalne i założenia wspólnych systemów zarządzania różnią się między sobą w zależności od dorzecza i tylko niektóre z nich pełnią obecnie funkcję regulatora środowiskowego. 67 Wspólne zarządzanie jest metodą rozwiązywania problemów wodnych a nie normatywną zasadą prawa międzynarodowego i jako takie zostało usankcjonowane przez społeczność międzynarodową 68 oraz przyjęte przez międzynarodowe ciała kodyfikacyjne, w tym Instytut Prawa Międzynarodowego 69 i Komisję Prawa Międzynarodowego. 70 Przykładami wspólnych instytucji zarządzania zasobami wodnymi są: Komisja Dunaju, 71 Połączona Międzynarodowa Komisja Amerykańsko-Kanadyjską, 72 Komisja ds. Basenu Jeziora Czad, 73 Komisja ds. Rzeki Niger, 74 Stała Wspólna Komisja Techniczna ds. Wód Nilu, 75 Międzyrządowy Komitet Monitoringu i Koordynacji Zambezi, 76 Międzyrządowy Komitet Koordynacji Dorzecza Platy 77 i Amazońska Rada Współpracy. 78 Wspólne systemy zarządzania muszą być uregulowaniami dobrowolnymi, wprowadzanymi przez traktaty państw danego dorzecza. Przepisy powszechnego prawa międzynarodowego nie mogła nakładać na te państwa obowiązku utworzenia takich systemów. Prawo międzynarodowe jedynie ogranicza swobodę jednostronnego działania poszczególnych państw ale nie wymaga wspólnych wysiłków. W 1992 r. Komisja Ekonomiczna dla Europy ONZ (UNECE) przyjęła Konwencję w sprawie ochrony i użytkowania transgranicznych dróg wodnych i międzynarodowych jezior, mającą na koniec 2000 r. 26 sygnatariuszy i 32 strony oraz nakładającą obowiązek "zawierania dwustronnych lub wielostronnych umów albo innych porozumień", które "zapewnią utworzenie wspólnych organów" odpowiedzialnych za szeroki zakres zadań środowiskowych. 79 Należy także przyjąć, że wspólne zarządzanie stanie się bardziej akceptowalnym i atrakcyjnym podejściem jeżeli fizyczna jedność dorzecza zostanie usankcjonowana na gruncie prawa międzynarodowego. Tradycyjną niejasność międzynarodowego prawa regulującego wody słodkie pogłębia niejasność terminologii i koncepcji, która wynika po części z historycznego braku kodyfikacji ogólnego prawa międzynarodowego, a po części z braku technicznej wiedzy na temat 67 Przykładowo, Międzynarodowa Komisja Ochrony Renu (umowa w sprawie Międzynarodowej Komisji Ochrony Renu z 1963 r.) i Komisja Mozy (Protokół w sprawie utworzenia Międzynarodowej Komisji Ochrony Mozy przed Zanieczyszczeniem z 1961 r.). 68 Komitet ds. Zasobów Naturalnych ONZ, UN Doc. W/C.7/2 Add. 6, 1-7; Komisja Ekonomiczna dla Europy, Komitet ds. Problemów Wodnych 1971, UN Doc. E/ECE/Water/9 Annex II; Rada Europy Rec. 436 (1965); Plan Działania dla Środowiska Człowieka - Sztokholm 1972, UN Doc. A/Conf.48/14/Rev. 1, Rec. 51; Raport Konferencji Wodnej ONZ, Mar del Plata, marca Sesja 1961, uchwała w sprawie międzynarodowych wód śródlądowych, Artykuł 9; Sesja 1979, uchwała w sprawie zanieczyszczenia rzek i jezior, Artykuł 7(G). 70 II Yearbook ILC, (1984), pt. 1, Konwencja z 1948 r. w sprawie systemu nawigacji na Dunaju i umowa z 1990 r. w sprawie współpracy w zarządzaniu zasobami wodnymi w dorzeczu Dunaju. Zob. J. Linnerooth, The Danube River Basin: Negotiating Settlements to Transboundary Environmental Issues, (1990) 30 Natural Resources Journal Traktat w sprawie wód granicznych z 1909 r. Zob. See O. Renn and R. Finson, The Great Lakes Clean-up Program: A Role Model for International Co-operation?, EUI Working Paper EPU No. 91/7, Instytut Uniwersytetu Europejskiego, Florencja. 73 Konwencja i statut z 1964 r. w sprawie rozwoju dorzecza Czad. 74 Akt z 1963 r. w sprawie nawigacji i współpracy gospodarczej pomiędzy państwami dorzecza Nigru. 75 Umowa z 1959 r. pomiędzy Zjednoczonymi Emiratami Arabskimi a Republiką Sudanu w sprawie pełnego wykorzystania wód Nilu i Protokół z 1960 r. powołujący Stały Wspólny Komitet Techniczny. 76 Umowa z 1987 r. w sprawie przyjaznego dla środowiska planu zarządzania wspólnym systemem rzeki Zambezi. 77 Traktat z 1969 r. w sprawie dorzecza Platy i Traktat z 1973 r. w sprawie dorzecza Platy i jej granic morskich. 78 Traktat z 1978 r. w sprawie współpracy amazońskiej. 79 (Helsinki, 17 marca 1991), Artykuł 9(1) i (2). 17

18 funkcjonowania dorzecza. Zdecydowanie kluczową kwestią w tej sferze jest zdefiniowanie i uznanie jednostkowego modelu dorzecza podlegającego przepisom prawa międzynarodowego, który wyznaczy zakres akceptowalnej definicji prawnej określonego systemu międzynarodowych zasobów wodnych. Obecnie nie osiągnięto jeszcze konsensusu, czy podstawę dalszych prac legislacyjnych powinna stanowić węższa i bardziej tradycyjna koncepcja "drogi wodnej", czy też szersza i bardziej progresywna koncepcja "dorzecza". 80 Istnieje jeszcze trzecie podejście - uznanie międzynarodowego charakteru systemu rzecznego w oparciu o transgraniczne skutki wszelkich aktów państw w danym dorzeczu. Tradycyjne definicje rzek międzynarodowych podano w Końcowym Akcie Kongresu Wiedeńskiego z 1815 roku, 81 w Traktacie Wersalskim z 1919 roku 82 i w Statutach Barcelońskich z 1921 roku. 83 Definicje te miały charakter ograniczający, choć należy zaznaczyć, że w odniesieniu do rzek powyższe dokumenty poruszały głównie aspekty nawigacyjne. Bruhacs dowodzi, że ograniczająca interpretacja międzynarodowej rzeki lub drogi wodnej jest stosowana w bardzo wielu traktatach dotyczących dróg wodnych. Jego zdaniem: "Prawie jedna trzecia traktatów dotyczy tzw. wód granicznych, czyli rzek i jezior, wzdłuż których przebiega granica państwa, lub odcinków rzek podzielonych tą granicą. Terytorialne stosowanie traktatów nie odpowiada zatem definicji międzynarodowej drogi wodnej, obejmującej całą długość rzeki." 84 Ponadto, jak zauważa Bruhacs, "niejednokrotnie jedna rzeka jest przedmiotem wielu traktatów ". 85 W oparciu o stanowiska państw wykazane w kwestionariuszu Komisji Prawa Międzynarodowego z 1974 r. 86 autor ten stwierdza: "zdaniem ponad połowy rządów koncepcja międzynarodowej drogi wodnej powinna być tożsama z tradycyjną definicją rzek międzynarodowych". 87 Dochodzi także do wniosku, iż państwa preferują ograniczającą koncepcję międzynarodowej drogi wodnej z uwagi na następujące czynniki: odpowiada to istniejącej praktyce międzynarodowej, obejmowanie większych obszarów niewątpliwie stwarza problemy, każde państwo woli zachować swobodę działania. 88 Z kolei Teclaff stwierdza, że niechęć do koncepcji jedności prawnej międzynarodowego dorzecza wynika w pewnym stopniu z niejednolitości krajowej praktyki, o którą można by oprzeć nowo tworzone zasady prawa międzynarodowego, ale przede wszystkim z chęci utrzymania pełnej kontroli nad wszystkimi wodami na obszarze danego państwa. Autor ten konkluduje, że dostrzeżenie jednolitego charakteru całego dorzecza jest niezbędnym warunkiem stworzenia odpowiednich zasad międzynarodowego prawa. 89 Bruhacs zwraca jednak uwagę na niezdecydowaną postawę niektórych zwolenników tradycyjnej definicji, którzy do pewnego stopnia akceptują rozszerzenie kategorii międzynarodowych dróg wodnych. 90 Autor ten wskazuje np. na Francję, która 80 Zob. J. Bruhacs, The Problem of the Definition of an International Watercourse, in Questions of International Law, (Sijthoff & Noondhoff and Akademiai Kiado, Budapest, 1986), Vol. 3, str Artykuł 108. Tekst aktu końcowego zob. Droit International et Histoire Diplomatique, (Paris 1970), Vol. II, at Traktat Wersalski, Artykuł 331, British and Foreign State Papers, 1919, Vol CXII, (HMSO, Londyn 1922). 83 Artykuł 1, Seria Traktatów Ligi Narodów, Vol. 2, str Op. cit. Str Ibid. 86 ILC Yearbook 1974, Vol. II Część Pierwsza, str Zob. Bruhacs, Ibid. Pytania zadane przez Komisję Prawa Międzynarodowego brzmiały: (A) Jakie powinny być ramy prawne eksploatacji wód słodkich z jednej strony oraz ich zanieczyszczenia z drugiej? (B) Czy geograficzna koncepcja międzynarodowego dorzecza jest właściwą podstawą do analizowania prawnych aspektów nieżeglugowej eksploatacji międzynarodowych dróg wodnych? (C) Czy geograficzna koncepcja międzynarodowego dorzecza jest właściwą podstawą do analizowania prawnych aspektów zanieczyszczenia międzynarodowych dróg wodnych? 87 Odpowiedzi udzieliły: Republika Federalna Niemiec (ILC Yearbook 1974, Vol. II Część Pierwsza, str. 160), Austria (Ibid., str. 161), Brazylia (str. 162), Kanada (str. 163), Kolumbia (str. 162), Ekwador (str. 163), Hiszpania (str. 162), Polska (str. 169) oraz inne. 88 Op. cit, str L. A. Teclaff, Fiat or Custom: The Checkered Development of International Water Law (1991) Natural Resources Journal, 45-73, str Op. cit, str

19 zaproponowała przyjęcie koncepcji międzynarodowego dorzecza do celów ochrony dróg wodnych przed zanieczyszczeniem, 91 oraz na Brazylię i Niemcy, zdeklarowanych zwolenników tradycyjnej definicji, którzy zawarli jednak traktaty mające zastosowanie do obszarów dorzeczy. 92 Międzynarodowe dorzecze a międzynarodowa droga wodna W miarę postępów badań naukowych nad cyklami hydrologicznymi stało się jasne, że wcześniejsze minimalistyczne podejście do koncepcji rzeki międzynarodowej nie stanowi wystarczającej podstawy do adekwatnej analizy praw poszczególnych państw do eksploatacji wód, ponieważ nie uwzględnia prostego faktu, że każdy akwen słodkowodny składa się z różnych komponentów fizycznych stanowiących jednolitą całość. Komponenty te obejmują wody powierzchniowe (rzeki, jeziora i kanały), wody gruntowe i cały obszar zlewni. Ostatecznie skłoniono się ku koncepcji dorzecza międzynarodowego, która "wyznaczy faktyczną hydrologiczno-gospodarczą podstawę do rozwiązywania sporów". 93 Tak więc pomimo trwałości doktryn prawnych krajów przybrzeżnych, koncepcja dorzecza, a przynajmniej podstawowa koncepcja jedności systemu rzecznego, została uznana w systemach prawnych w ostatnich dziesięcioleciach XIX wieku. Przykładowo, Amerykańska Komisja Śródlądowych Dróg Wodnych przyjęła takie stanowisko na początku swojego istnienia, zaś w ostatecznym raporcie stwierdziła, że maksymalizacja użytkowania zasobów wodnych wymaga traktowania dorzecza jako jednolitej całości. 94 Idea integralnego dorzecza, jako właściwa dla rozwoju międzynarodowych zasobów wodnych, została po raz pierwszy sformułowana przez Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego (ILA) na Konferencji w Dubrowniku w 1956 r. Zgodnie z przyjętą tam uchwałą: Państwa przybrzeżne powinny w maksymalnym zakresie połączyć wysiłki w celu pełnego wykorzystania wód rzecznych, mając na uwadze integralną jedność dorzecza oraz najszerszy zakres eksploatacji wód, tak aby zapewnić jak największe korzyści dla wszystkich stron". 95 Idea ta rozwijała się w stosunkach międzynarodowych już wcześniej. W 1956 r. Sekretarz Generalny USA jednoznacznie stwierdził, że "rozwój dorzecza jest obecnie uważany za absolutny warunek rozwoju gospodarczego". 96 ILA potwierdziło słuszność tej koncepcji na Konferencji w Nowym Jorku w 1958 r. podczas której uzgodniono, że "system rzek i jezior na terenie dorzecza należy traktować jako integralną całość a nie fragmentarycznie". 97 Trend ten podtrzymał Instytut Prawa Międzynarodowego (ILI) w Deklaracji z Salzburga z 1961 r., która w dyskusji na temat wspólnych zasobów wodnych odeszła od koncepcji analizy pojedynczych rzek z korzyścią dla ogółu rzek działu wodnego. 98 Przyjęto także następującą ogólną definicję dorzecza: "Jest to obszar, na którym ma miejsce powierzchniowe i podziemne gromadzenie wód płynących ciekami i zasilających akweny stojące. Powierzchniowe granice dorzecza 91 ILC Yearbook 1976, Vol. II Część Pierwsza, str Brazylia: Konwencja w sprawie gospodarki wodnej w dorzeczu Amazonki, (podpisana 3 czerwca 1978), (1978) International Legal Materials, No. 5. Niemcy: 1976 Konwencja w sprawie ochrony Renu przed zanieczyszczeniem chemicznym, (1977) International Legal Materials, No Hirsch, Aspects of River Utilization in Arid Areas, (1961) 20 American Journal of Ecology and Society, str S. Doc. No. 469, 62 nd Cong., 2d Sess. 52(1912). 95 Międzynarodowe Stowarzyszenie Prawa, Raport z 47 Konferencji (Dubrovnik 1956), str U.N., ESCOR, Aneksy 6 (E/2827)(1956). 97 I Uzgodniona Zasada, Uchwała (1) "Eksploatacja wód rzek międzynarodowych", Międzynarodowe Stowarzyszenie Prawa, Raport z 48 Konferencji (Nowy Jork 1958), str Międzynarodowy Instytut Prawa, Uchwała w sprawie eksploatacji międzynarodowych wód śródlądowych (Salzburg, 1961), 49 Annuaire de L Institute de Droit International II, (Sesja Salzburg, wrzesień 1961), str

20 wyznacza dział wodny określony na mapach topograficznych. Lokalizacja działów podziemnych wymaga zastosowania szczegółowych map geohydrologicznych". 99 Koncepcja ta została następnie zdefiniowana w Regulacjach Helsińskich ILA, pierwszym znaczącym kodeksie prawa międzynarodowego w tej dziedzinie, jako "obszar geograficzny położony na terenie jednego, dwóch lub więcej państw, ograniczony działem wodnym oraz obejmujący wody powierzchniowe i podziemne zmierzające do wspólnego ujścia". 100 W myśl tej definicji, międzynarodowa rzeka stanowi jedynie część dorzecza, które może obejmować wiele rzek, międzynarodowych i nie tylko, a także inne wody, np. gruntowe. Regulacje Helsińskie sugerowały zatem, choć nie stwierdzały tego jednoznacznie, że wody gruntowe, powierzchniowe oraz ujścia są wzajemnie połączone łańcuchem przyczynowo-skutkowym, a tym samym wymagają podejścia całościowego do tworzenia praw i systemów zarządzania środowiskiem wodnym. Koncepcja międzynarodowego dorzecza, a przynajmniej jednolitości międzynarodowych dróg wodnych, zyskała wielu zwolenników. Przykładowo, Teclaff, autor amerykański, broni tej koncepcji, choć dorzecze "nie jest obszarem całkowicie stałym i dającym się wyznaczyć. Niemniej, ani ten fakt, ani złożoność cieków powierzchniowych i podziemnych nie dezawuuje ogólnej tezy, że wody zmierzające do ujścia dorzecza tworzą niezależny system (...) Klimat, topografia, ziemia i roślinność utrzymują rzekę w stanie delikatnej równowagi. W przypadku zmiany któregoś z tych czynników cały system rzeczny (...) natychmiast reaguje dążąc do przywrócenia równowagi". 101 Do zwolenników powyższej koncepcji należy m.in. w Niemczech jurysta Kaufman, 102 we Włoszech Decleva 103 i w USA Utton. 104 Teclaff wymienia też innych Zachodnich autorów, którzy są jej przeciwni, 105 oraz wskazuje na różnice w podejściu prawnym do tego zagadnienia w obozie socjalistycznym. Koncepcję międzynarodowego dorzecza popiera np. Rosjanin Klimenko i Jugosłowianin Andrassy, zaś odrzuca Słowak Cuth, 106 Rumun Deculescu 107 i Bułgar Kutikov. 108 Klimenko jest zdania, że ograniczenia terytorialnego nie da się uzasadnić, 109 zaś wzajemne połączenia cieków wodnych stwarzają wspólnotę interesów oraz "nakładają definitywne prawa i definitywne obowiązki na państwa". 110 Ponadto, autor ten zdecydowanie poszerza koncepcję cieków o przepływy podziemne. 111 Z kolei Andrassy w projekcie przygotowanym dla Instytutu Prawa Międzynarodowego stwierdza, że fizyczna nierozerwalność systemu cieków wynika z jednolitości przyczynowo-skutkowej, oraz uznaje dorzecze za obszar, 99 Vizgazdalkodasi Lexikon (Encyklopedia Gospodarki Wodnej), str Artykuł II, Międzynarodowe Stowarzyszenie Prawa, Regulacje Helsińskie w sprawie eksploatacji wód rzek międzynarodowych, Raport z 52 Konferencji Międzynarodowego Stowarzyszenia Prawa (1966). 101 L. A. Teclaff, The River Basin in History and Law, (Haga, 1968), str E. Kaufman, Regles generales de la paiz, Recueil des cours de L Academie de Droit International, 1935, Vol. 54, str M. Decleva, L utilizzazione delle acque nel diritto internazionale, (Triest, 1939), str A. E. Utton, International Water Quality Law, in International Environmental Law, (New York, 1973), str. 171 i G. Suaser-Hall, L utilisation industrielle des fleuves internationaux, Recueil des cours de L Academie de Droit International, 1953-II, Vol. 83, str. 476; A. Patry, Le regime des cours d eau internationaux, (1963) Canadian Yearbook of International Law, str F. Cuth, The Non-navigational Uses of Rivers and International Law, (Bratislava, 1968), str V. Duculescu, L utilisation des fleuves internationaux en vue des irrigations, la lutte pour prevenir et combattre les inundations, (1971) Revue Roumaine d Etudes Internationales, str V. Kutikov, Quelques aspects de l evolutionrecente du droit international en Europe, Conference sur le droit international, Lagonissi, 1966, (Geneva, 1967), Vol. I, at B. M. Klimenko, International Rivers, (Moskwa, 1969), str Ibid, str. 13, 15 i Ibid., str