SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9

Transkrypt

1

2 SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo procesowe administracyjne Tom 9

3 SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo procesowe administracyjne Tom 9 REDAKTORZY NACZELNI SYSTEMU PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROMAN HAUSER ZYGMUNT NIEWIADOMSKI ANDRZEJ WRÓBEL

4 Prawo procesowe administracyjne Tom 9 Redaktorzy Prof. dr hab. Roman Hauser Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Prof. dr hab. Andrzej Wróbel Autorzy prof. dr hab. Barbara Adamiak Uniwersytet Wrocławski, prof. dr hab. Janusz Borkowski Uniwersytet Łódzki, dr hab. Andrzej Skoczylas prof. Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu WYDAWNICTWO C. H. BECK INSTYTUT NAUK PRAWNYCH PAN WARSZAWA 2010

5 Wydano we współpracy: z Instytutem Nauk Prawnych PAN w Warszawie Poszczególne części opracowali: Barbara Adamiak rozdz. I II, VI, VII 17, 19, rozdz. VIII 21 22, rozdz. X XI, XII 44 49, rozdz. XIII Janusz Borkowski rozdz. III V, VII 18, rozdz. VIII 20, rozdz. IX, XII 50 51, rozdz. XIV Andrzej Skoczylas rozdz. XV Redakcja serii: Monika Pawłowska Wydawnictwo C. H. Beck 2010 Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C. H. Beck Druk i oprawa: Poznańskie Zakłady Graficzne ISBN

6 Przedmowa Oddawany do rąk Czytelników Tom 9 Systemu Prawa Administracyjnego, wspólnego projektu Wydawnictwa C.H. Beck i Instytutu Nauk Prawnych PAN, obejmuje zagadnienia dotyczące prawa procesowego administracyjnego. Pracę rozpoczynają rozważania wprowadzające obejmujące następujące kwestie: zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego, rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego sądowego, standardy współczesnej regulacji prawa procesowego administracyjnego i granice jej autonomii, ewolucję regulacji polskiego prawa procesowego administracyjnego na tle europejskim, system regulacji prawa procesowego administracyjnego, prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego. Ustalenia poczynione w uwagach wprowadzających pozwalają Autorom omówić następujące szczegółowe zagadnienia i instytucje procesowe: aspekty podmiotowe regulacji prawa procesowego administracyjnego, aspekt przedmiotowy regulacji prawa procesowego administracyjnego, postępowanie zwykłe i przedmiot postępowania zwykłego, regulację prawa procesowego administracyjnego systemu weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym, weryfikację rozstrzygnięć w toku instancji, nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, granice ochrony praw nabytych w prawie procesowym administracyjnym a kontrola ich wykonania, prawomocność decyzji administracyjnej oraz postępowanie egzekucyjne w administracji. Praca jest dziełem autorów wskazanych w zestawieniu zbiorczym oraz na poszczególnych stronach niniejszego tomu. Za merytoryczną treść, prezentowane stanowisko prawne i formę wypowiedzi odpowiadają autorzy poszczególnych części tego dzieła. Wydanie niniejszego tomu uwzględnia stan prawny na dzień 1 kwietnia 2010 r. Warszawa, kwiecień 2010 r. Redaktorzy

7

8 Spis treści Przedmowa V Wykaz skrótów XIII Rozdział I. Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego Koncepcja postępowania administracyjnego Miejsce regulacji prawa procesowego administracyjnego w systemie prawa administracyjnego Znaczenie prawne miejsca regulacji dla charakteru prawnego normy prawa administracyjnego Rozdział II. Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego sądowego Kryteria rozgraniczenia prawa procesowego Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego sądowoadministracyjnego Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego cywilnego Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego karnego Wspólne wartości regulacji prawa procesowego Rozdział III. Standardy współczesnej regulacji prawa procesowego administracyjnego i granice jej autonomii Standardy prawa procesowego administracyjnego Granice autonomii regulacji prawa procesowego administracyjnego Rozdział IV. Ewolucja regulacji polskiego prawa procesowego administracyjnego na tle europejskim Kształtowanie podstaw prawa procesowego administracyjnego Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego Rozdział V. System regulacji prawa procesowego administracyjnego Unifikacja prawa procesowego administracyjnego Prawo procesowe ogólne, prawo procesowe szczególne Rozdział VI. Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego Regulacja prawna prawa do procesu Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego Rozdział VII. Aspekty podmiotowe regulacji prawa procesowego Organy prowadzące postępowanie administracyjne I. Podstawy prawne regulacji zdolności prawnej do prowadzenia. postępowania administracyjnego VII

9 VIII Spis treści II. Koncepcja otwartej kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania administracyjnego III. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej. do prowadzenia postępowania administracyjnego Strona postępowania administracyjnego koncepcja doktrynalna, normatywna, w orzecznictwie Rozszerzenie regulacji podmiotowej postępowania administracyjnego Rozdział VIII. Aspekt przedmiotowy regulacji prawa procesowego administracyjnego Przedmiot regulacji prawa procesowego administracyjnego. Rodzaje spraw i ich charakter prawny: sprawa indywidualna bez ograniczenia przedmiotowego; sprawa podatkowa jako rodzaj sprawy administracyjnej Granice rozporządzalności sprawą przez organ administracji publicznej Granice rozporządzalności sprawą przez stronę Rozdział IX. Postępowanie zwykłe. Przedmiot postępowania zwykłego Zasada oficjalności i zasada skargowości, reguły wszczęcia postępowania Zasady ogólne wyznaczające przebieg postępowania zwykłego Zasady szczególne wyznaczające przebieg postępowania zwykłego, postępowanie wyjaśniające i jego forma Zasady ogólne wyznaczające treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej Rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, decyzja i jej rodzaje, ugoda, postanowienie Wykonanie rozstrzygnięć i granice ochrony praw nabytych na ich podstawie Rektyfikacja rozstrzygnięć (sprostowanie, uzupełnienie, wyjaśnienie treści) Rozdział X. Regulacja prawa procesowego administracyjnego systemu weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym Koncepcja budowy systemu weryfikacji I. Gradacja wad decyzji administracyjnej podstawą budowy systemu. weryfikacji II. Rodzaje sankcji stosowanych wobec wadliwej decyzji administracyjnej. podstawą budowy systemu weryfikacji. Zakres przedmiotowy. stosowanych sankcji III. Zagadnienie decyzji nieistniejących Zasady ogólne zaskarżalności rozstrzygnięć. Konstrukcja prawa zaskarżalności Zasady ogólne wyznaczające granice nadzoru i granice odwołalności Zaskarżalność, nadzór, odwołalność jako elementy budowy systemu weryfikacji rozstrzygnięć Rozdział XI. Weryfikacja rozstrzygnięćw toku instancji Prawo zaskarżalności w toku instancji. Prawo odwołania. Prawo zażalenia. Moc prawa zaskarżalności w toku instancji

10 Spis treści 35. Aspekty podmiotowe prawa zaskarżalności rozstrzygnięć w toku instancji Aspekt przedmiotowy prawa zaskarżalności rozstrzygnięć w toku instancji Wymagania formalne zaskarżalności w toku instancji Względna dewolutywność zaskarżalności w toku instancji Stadia postępowania odwoławczego. Zasady rządzące postępowaniem rozpoznawczym I. Postępowanie II. Zasady rządzące postępowaniem rozpoznawczym. Granice rozpoznania Zasady, zakres i rodzaje rozstrzygnięć sprawy w postępowaniu odwoławczym Miejsce wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaskarżalności w toku instancji Odwołanie jako środek przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym Postępowanie zażaleniowe Rozdział XII. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego Koncepcja budowy nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego Przedmiot nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Relacje z postępowaniem głównym Relacje pomiędzy nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego a weryfikacja decyzji administracyjnej (postanowienia) na drodze postępowania sądowoadministracyjnego Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego a przeniesienie sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego I. Koncepcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego II. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (podatkowego) III. Właściwość organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania IV. Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania V. Moc prawna instytucji wznowienia postępowania VI. Postępowanie rozpoznawcze VII. Stadium rozstrzygnięcia: wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną Rozdział XIII. Granice ochrony praw nabytych w prawie procesowym administracyjnym a kontrola ich wykonania Kontrola wykonania decyzji a weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych IX

11 Spis treści X I. Wygaśnięcie mocy prawnej decyzji. Uchylenie decyzji II. Instytucja materialnoprawna cofnięcia uprawnienia Rozdział XIV. Prawomocność decyzji administracyjnej Prawomocność decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej Moc wiążąca decyzji administracyjnych ostatecznych i prawomocnych Rozdział XV. Postępowanie egzekucyjne w administracji Zagadnienie administracyjnoprawnych metod zapewnienia wykonania obowiązków I. Pojęcie i rodzaje przymusu administracyjnego II. Źródła prawa i ewolucja postępowania egzekucyjnego w administracji III. Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji Podstawowe zagadnienia procedury egzekucyjnej I. Kwestia rozróżnienia postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej oraz stadia postępowania egzekucyjnego II. Odpowiednie stosowanie KPA w postępowaniu egzekucyjnym w administracji III. Wszczęcie i tok postępowania IV. Zbieg egzekucji V. Koszty egzekucyjne VI. Postępowania szczególne Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego I. Uwagi wprowadzające II. Zobowiązany III. Wierzyciel IV. Organy egzekucyjne V. Organy udzielające pomocy i organy asystujące VI. Podmioty uprawnione do wyceny majątku zobowiązanego VII. Podmioty związane ze stosowaniem określonych środków egzekucyjnych dłużnik zajętej wierzytelności, wykonawca, dozorca i zarządca nieruchomości VIII. Świadkowie IX. Organy nadzoru i kontroli nad egzekucją administracyjną X. Osoby trzecie XI. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna Zasady postępowania egzekucyjnego I. Uwagi wprowadzające II. Problem stosowania w postępowaniu egzekucyjnym zasad postępowania administracyjnego III. Typologia zasad postępowania egzekucyjnego Środki egzekucji administracyjnej I. Uwagi wprowadzające II. Środki egzekucji należności pieniężnych III. Wyjawienie majątku zobowiązanego IV. Środki egzekucji obowiązków niepieniężnych System środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym I. Uwagi wprowadzające II. Zażalenie

12 Spis treści III. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej IV. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego V. Skarga na czynności egzekucyjne oraz skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 PostEgzAdmU) VI. Skarga na bezczynność wierzyciela VII. Środki prawne związane z konkretnymi środkami egzekucyjnymi VIII. Środki ochrony sądowej Zakończenie Indeks rzeczowy XI

13

14 Wykaz skrótów 1. Źródła prawa GospNierU ustawa z r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz ze zm.) KC ustawa z r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KK ustawa z r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KKS ustawa z r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) Konstytucja RP..... Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) KPC ustawa z r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) KSH ustawa z r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz ze zm.) KW ustawa z r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.) ObrIFinU ustawa z r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz ze zm.) OchrKonkU ustawa z r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) PostAdmU ustawa z r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz ze zm.) PostEgzAdmU ustawa z r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz ze zm.) PrBud ustawa z r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz ze zm.) PrEnerg ustawa z r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) PrSądAdmin ustawa z r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz ze zm.) PrWłPrzem ustawa z r. Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz ze zm.) PrWod ustawa z r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz ze zm.) PrZamPubl ustawa z r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz ze zm.) RozpPA rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) RPOU ustawa z r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) XIII

15 Wykaz skrótów SamGminU ustawa z r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) SamPowU ustawa z r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) SamWojU ustawa z r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm SystUbezpSpołU.... ustawa z r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) UrzIzbSkarbU ustawa z r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz ze zm.) WojAdmRządU..... ustawa z r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) 2. Organy orzekające NSA Naczelny Sąd Administracyjny NSA (7) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NTA Najwyższy Trybunał Administracyjny SA Sąd Apelacyjny SN Sąd Najwyższy WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych 3. Czasopisma i publikatory AUWr Acta Universitatis Wratislaviensis Dz.U Dziennik Ustaw Dz.Urz Dziennik Urzędowy GiAT Gospodarka i Administracja Terenowa GSP Gdańskie Studia Prawnicze Jur Jurysta MoP Monitor Prawniczy MoPod Monitor Podatkowy ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Pal Palestra PB Prawo Bankowe PE Problemy Egzekucji PL Przegląd Legislacyjny PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne POP Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PP Przegląd Podatkowy PPE Przegląd Prawa Egzekucyjnego XIV

16 Wykaz skrótów PPH Przegląd Prawa Handlowego PPW Prawo Papierów Wartościowych Pr. Sp Prawo Spółek Prok. i Pr Prokuratura i Prawo PS Przegląd Sądowy Rej Rejent RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny SP Studia Prawnicze SPE Studia Prawno-Ekonomiczne ST Samorząd Terytorialny Zb. Wyr. NTA Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUŁ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego 4. Literatura Adamiak, Borkowski, Komentarz, 1996, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, 2009 System EgzAdm..... System egzekucji administracyjnej (pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz), Warszawa Inne skróty art artykuł Baza NSA baza orzeczeń na stronie itd i tak dalej itp i temu podobne ha hektar m.in między innymi m. st miasto stołeczne MSWiA Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji n następny np na przykład Nr numer pkt punkt por porównaj post postanowienie poz pozycja r rok rozp rozporządzenie RPO Rzecznik Praw Obywatelskich s strona XV

17 Wykaz skrótów tj to jest tzn to znaczy UE Unia Europejska uchw uchwała ust ustęp WE Wspólnota Europejska ww wyżej wymieniony wyr wyrok zd zdanie ze zm ze zmianami ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych z o.o z ograniczoną odpowiedzialnością zm zmiana (y) XVI

18 Rozdział I. Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego Spis treści Nb 1. Koncepcja postępowania administracyjnego Miejsce regulacji prawa procesowego administracyjnego w systemie prawa administracyjnego Znaczenie prawne miejsca regulacji dla charakteru prawnego normy prawa administracyjnego Literatura: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009; B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2009; A. Chełmoński, Ciąg działań prawnych w gospodarce państwowej jako przedmiot badań propozycja metodologiczna, AUWr, Prawo XXXVII, Nr 163, Wrocław 1972; W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953; K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w: System prawa administracyjnego, t. III, Wrocław 1978; J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947; J. Starościak, Wprowadzenie do prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1968; M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947; M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa Koncepcja postępowania administracyjnego W doktrynie prawa administracyjnego nie ma jednolitego stanowiska co do koncepcji postępowania administracyjnego 1. Wyróżnia się postępowanie administracyjne w szerokim znaczeniu i postępowanie administracyjne w wąskim znaczeniu. Takie ujmowanie koncepcji postępowania administracyjnego wiąże zarówno dawna, jak i współczesna doktryna prawa administracyjnego z cechą właściwą dla administracji publicznej wielości form działania. Tak zdaniem B. Graczyka: (...) szerokie pojęcie postępowania administracyjnego obejmuje wszystkie formy, sposoby i metody działania organów administracji państwowej, a więc w zasadzie wszystko to, co służy do realizacji ich zadań, a pozostaje poza»treścią«samego działania 2. Z tego szerokie- 1 1 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System, s B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, s. 13. Adamiak 1

19 2 3 Rozdział I. Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego go pojęcia postępowania administracyjnego B. Graczyk wydziela przepisy regulujące postępowanie organów administracji państwowej przy załatwianiu konkretnych spraw w oparciu o prawo administracyjne, a więc dotyczące tej tylko strony ich działalności, która obejmuje sposób wydawania aktów administracyjnych. Eliminujemy zatem tryb wydawania przez administrację aktów normatywnych, jak też i przepisy regulujące postępowanie poszczególnych organów państwowych w ich wzajemnych stosunkach pomiędzy sobą, wynikających z realizacji poruczonych im zadań. W ten sposób grupa norm prawnych regulujących tryb postępowania organów administracji państwowej przy załatwianiu konkretnych spraw zawierać będzie przepisy o postępowaniu administracyjnym w ścisłym znaczeniu 3. W. Dawidowicz rozgranicza pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim i ścisłym tego słowa znaczeniu 4. Jego zdaniem: Całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji państwowej, można określić jako postępowanie administracyjne w szerokim tego słowa znaczeniu 5. Natomiast według niego postępowanie administracyjne w ścisłym znaczeniu to kompleks przepisów prawnych regulujących działalność organów administracji państwowej w formie decyzji administracyjnej 6. Zdaniem J. Starościaka: Samo określenie»postępowanie administracyjne«różnie może być rozumiane. Najczęściej może tu chodzić o regulację wszelkiego działania administracyjnego, związanego z powstaniem lub istnieniem stosunku administracyjnoprawnego. Nawiązywanie jednak tych stosunków następować może w oparciu o różne podstawy prawne lub różne układy faktyczne. Mogą tu w grę wchodzić stosunki wywoływane wydanymi aktami normatywnymi, stosunki wynikające z nadzoru i podporządkowania służbowego organów administrujących różnych stopni, normy regulujące tok rozstrzygania sporów między organem administracyjnym a stroną o legalność decyzji administracyjnych i wreszcie mogą tu w grę wchodzić tylko stosunki wynikające z wydania decyzji administracyjnej 7. J. Starościak opowiada się za wąskim ujęciem określenia postępowania administracyjnego 8. Wąsko również to pojęcie ujmuje S. Kasznica: Przepisy postępowania administracyjnego prawo administracyjne formalne normuje zachowanie władz administracyjnych, wskazuje drogę, którą one mają postępować, zmierzając do wydania aktu administracyjnego, a zarazem określają wpływ, jaki na ukształtowanie aktu mogą mieć osoby, których one dotyczą 9. Również we współczesnej doktrynie punktem wyjścia do wypracowania koncepcji postępowania administracyjnego jest wielość form działania. Tak zdaniem M. Wierzbowskiego: Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im służbowo, konkretnych podmiotów. Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiązkach innych konkretnych podmiotów odbywa się 3 Ibidem. 4 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, s Ibidem. 6 Ibidem. 7 J. Starościak, Wprowadzenie, s Ibidem. 9 S. Kasznica, Polskie prawo, s Adamiak

20 1. Koncepcja postępowania administracyjnego w formie aktu administracyjnego. (...). Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, iż dotyczy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. (...). Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów administracyjnych tylko przy wydawaniu zewnętrznych aktów administracyjnych, a nie podejmowania działań w innych formach 10. Wypracowanie współczesnej koncepcji postępowania administracyjnego wymaga uwzględnienia kierunków regulacji materialnego prawa administracyjnego. W administracyjnym prawie ustrojowym i administracyjnym prawie materialnym przyjmuje się wielość form działania prawnego organów administracji publicznej, form realizowanych w zorganizowanym zespole działań. Daje to podstawę do wyróżnienia pojęcia postępowania administracyjnego w szerokim i wąskim znaczeniu. Każda bowiem świadoma działalność jest zorganizowana według określonego układu czynności następujących kolejno aż do końcowego efektu dokonania w zależności od regulacji prawnej czynności prawnych lub czynności faktycznych. Tak stanowienie prawa, jak i stosowanie prawa odbywa się w toku ciągu zorganizowanego działania 11. Zorganizowany ciąg działań to ciąg podejmowania czynności prawnych i faktycznych, z których każda ma określone miejsce i skutek w tym działaniu. Zorganizowany ciąg działań odpowiada pojęciu proces rozumianemu jako ścisły związek regularnie następujących po sobie stadiów rozwoju, które składają się na jednolity cykl. Podstawą wypracowania współczesnej koncepcji postępowania administracyjnego nie może być jednak wyłącznie aspekt formalny aspekt zorganizowanego ciągu działania. Podstawy tej należy szukać w regulacji materialnoprawnej treści działania organów administracji publicznej. Z regulacji materialnoprawnej należy wyodrębnić te, które regulują treść działania organów administracji publicznej w zakresie ukształtowania sytuacji prawnej jednostki. Dotyczy to zatem tej regulacji materialnego prawa administracyjnego, która stanowi podstawę dokonania przez organ administracji publicznej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa określającej uprawnienia lub obowiązki jednostki. Odpowiada to klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. Pod pojęciem postępowania administracyjnego należy zatem rozumieć regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Odrzucając koncepcję postępowania administracyjnego, w szerokim tego słowa znaczeniu, opierającą się na wielości form działania administracji publicznej, a przyjmując koncepcję postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu, a zatem związanego z trybem autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego określającej uprawnienia lub obowiązki jednostki, nie można nie uwzględnić współczesnych rozwiązań materialnego prawa administracyjnego. Wymaga rozważenia, czy klasyczna koncepcja postępowania administracyjnego odpowiada współczesnym rozwiązaniom w materialnym prawie administracyjnym. Klasyczna koncepcja materialnego M. Wierzbowski, w: M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne, s. 1 i A. Chełmoński, Ciąg działań, s. 22. Adamiak 3