Internetyzacja administracji publicznej czyli o skomplikowanych mechanizmach, które wpływają na rozwój e-administracji w Polsce

Transkrypt

1 Internetyzacja administracji publicznej czyli o skomplikowanych mechanizmach, które wpływają na rozwój e-administracji w Polsce Łukasz Klimek 1 Wstęp Ostatnio byłem na poczcie. Takiej zwykłej, tradycyjnej, przesyłającej papierowe listy. Stojąc przez niemal godzinę w kolejce, byłem świadkiem uzupełniania przez jedną z pracownic jakiegoś rejestru. Pani ta wpisywała w częściowo już uzupełnionej tabelce dane, którymi mogła być na przykład aktualna data, i składała przy każdym z wpisów swój podpis. Podejrzewam, że był to jakiś rejestr przyjętych przesyłek poleconych lub coś innego o podobnym znaczeniu i chodziło o to, by zostawić namacalny ślad przyjęcia tejże przesyłki. Cała operacja zajęła tej pani kilkanaście minut. Żeby było ciekawiej, przed nią stał komputer, czyli urządzenie doskonale nadające się do automatyzowania powtarzalnych czynności tego typu. Patrzyłem więc na nią ze zdumieniem, dziwiąc się, że chce jej się wykonywać tak monotonne, nudne i co gorsza bezsensowne zajęcie, i kalkulowałem w myślach. Załóżmy, że pani ta na tę czynność zużywa 15 minut dziennie. Załóżmy też, że podobnie postępują pozostałe 3 panie, które akurat pracowały w tym urzędzie. Daje nam to godzinę czasu poświęconą na bezsens dziennie, co oznacza jakieś 20 godzin miesięcznie. Jeśli poczta na każdego pracownika wydaje 15 zł za godzinę (a wydaje znacznie więcej trzeba do tego wliczyć ZUSy, podatki, urlopy?) to na tym bezsensie każda z placówek traci około 300 pln mieisięcznie. Niby niewiele, ale po pierwsze można przyjąć, że liczba bezsensownych czynności jest znacznie większa, i po drugie liczba placówek pocztowych przekracza 8500, co w skali kraju daje marnotrawstwo rzędu 2,5 mln pln miesięcznie.

2 Internetyzacja administracji publicznej 0D Tutaj niektórzy czytelnicy mogą stwierdzić, że piszę bzdury, bo przecież poczta jest zinformatyzowana w każdym okienku stoi komputer! Wystarczy przecież wprowadzić odpowiednie zmiany w programie, który jest tam zainstalowany i problem zostanie rozwiązany. I ja się z tym zgadzam wystarczy. Z tym, że trzeba o tym wiedzieć, trzeba umieć dostrzec punkty, w których takie zmiany należy wprowadzać, i trzeba mieć siłę przekonywania, by do ich wprowadzenia doprowadzić. Z faktem gromadzenia wszelkich dokumentów w formie papierowej mamy bowiem do czynienia od dawna i znaczna część urzędników (wszak poczta to też urząd) jest tak przywiązana do mocy dowodowej papieru, że nie może sobie wyobrazić innej formy dokumentacji. W efekcie słowo informatyzacja często staje się synonimem słowa komputeryzacja, rozumianego jako wyposażenie urzędu w komputery. Moim zdaniem zaś informatyzacja ma tyle wspólnego z komputerami, co rolnictwo z kombajnem. Zarówno kombajn, jak i komputer, to tylko narzędzia. Z tym, że rolnik wie, że do jednohektarowego pola wystarczy mu kosa, w przypadku informatyzacji zaś wszyscy z góry zakładają, że trzeba będzie kupić dużo drogich komputerów. To mylne założenie pogłębiane jest jeszcze przez część firm informatycznych, w których interesie leży właśnie tak pojęta informatyzacja. Wróćmy jednak do naszego pocztowego przykładu. W tym przypadku najprostszym rozwiązaniem problemu pani w okienku byłoby założenie, że jeśli dane się powtarzają, zamiast je ponownie wpisywać wstawiamy prosty symbol przeniesienia ( // ). Nie trzeba też podpisywać każdej pozycji wszak jeśli wszędzie ma się znaleźć ten sam podpis, wygodniej byłoby podpisać się tylko na dole każdej strony. Oczywiście bardzo upraszczam problem, jednakże dla naszych potrzeb przyjmijmy takie uproszczenia za dopuszczalne. Dopiero po wykonaniu takiej bezkosztowej informatyzacji można przystąpić do jej dalszego etapu. Teraz jednak musimy sobie postawić konkretny cel, jaki dzięki informatyzacji chcemy osiągnąć. Ja, jako zirytowany klient oczekujący od godziny w kolejce, chciałbym przyspieszyć obsługę klientów. Zarząd poczty zaś chciałby na pewno zmaksymalizować zyski. Pani w okienku zależy na tym, by utrzymać swoje miejsce pracy. Jest to zazwyczaj najtrudniejszy etap każdej informatyzacji trzeba bowiem pogodzić interesy różnych osób tak, by wyszło to na dobre dla wszystkich. Przyjmijmy roboczo, że klient ma zawsze rację i że celem informatyzacji będzie jak najlepsza obsługa klienta (niestety, w wielu instytucjach jest to cel jedynie teoretyczny). W takiej sytuacji należy doprowadzić do tego, by trwała ona jak najkrócej. Można to osiągnąć, minimalizując ilość wykonywanych przez pracownika operacji. I tak, zamiast wpisywać wszystkie przesyłki do zeszytu, może on je wpisywać do komputera. Zamiast ręcznie podbijać papierek z poleconym wystarczy, jeśli wydrukuje odpowiednie potwierdzenie nadania i wręczy je klientowi. Będzie szybciej i wygodniej klient nie musi wypełniać papierków, a pracownik nie musi potem zarządzać tonami dokumentów. Można tutaj zarzucić, że każdy będzie mógł sobie w domu wydrukować takie potwierdzenie owszem, ale istnieją sposoby na zabezpieczenie się przed takim fałszerstwem i są one dużo pewniejsze, niż te stosowane obecnie w przypadku potwierdzenia papierowego. Tym, na co chciałbym najbardziej zwrócić uwagę w tym przydługim wstępie jest konieczność odpowiedniego zdefiniowania celów prowadzenia informatyzacji. Trzeba mieć przede wszystkim pomysł, a cała elektronika może służyć jedynie jako techniczne narzędzia, które do zrealizowania tego pomysłu mogą posłużyć.

3 0E Łukasz Klimek Niestety, w polskiej administracji mamy do czynienia z mechanizmem odwrotnym. Pojawiają się ustawy i rozporządzenia, zmuszające urzędy do wprowadzenia pewnych rozwiązań. Nie stawia się jasnych celów, ale nakłada się obowiązki. Najlepszym przykładem jest nałożony na wszystkie urzędy obowiązek akceptowania od maja 2008 roku dokumentów podpisanych elektronicznie z tym, że nie za bardzo wiadomo, jaki format mają mieć te dokumenty, co mają określać ani co najważniejsze co z tymi dokumentami po ich elektronicznym zaakceptowaniu zrobić. W praktyce będzie zapewne tak, że dokument elektroniczny zostanie wydrukowany i obsłużony w formie papierowej. W efekcie wydania kolejnych milionów złotych zostaną zatem wprowadzone kolejne utrudnienia dla urzędników, co wpłynie negatywnie na ich produktywność i wydajność pracy. Osiągnie się zatem efekt deinformatyzacji, przynajmniej z punktu widzenia urzędu. Moim zdaniem poprawnym podejściem do tego tematu byłoby zatem nie tyle zmuszanie urzędów do akceptowania dokumentów elektronicznych, co wskazanie im, co mają z takimi dokumentami robić. Jeśli dokument dotyczy zmiany miejsca zameldowania, to niech system automatycznie wprowadzi odpowiednią zmianę w bazie mieszkańców (po ewentualnym ręcznym kliknięciu tak przez odpowiedniego pracownika, jeśli dogmatycy administracji będą tego wymagać). Naprawdę nie jest to trudne i wystarczy określić jasny cel, wskazać drogę, przedstawić formaty dokumentów i specyfikacje wymagań urzędy i dostawcy rozwiązań dla administracji już sobie z ich realizacją poradzą. Co więcej, podejrzewam, że nie byłby tu nawet wymagany przymus; wystarczyłaby zdrowa konkurencja, dzięki której tam, gdzie to ma sens, wdrożone by zostały odpowiednie rozwiązania, i może trochę motywacji dla pracowników urzędów. 2 Narzędzia Po tym ogólnym wprowadzeniu do zagadnienia przedstawione zostanie kilka narzędzi, jakie polskie państwo daje informatykom. Narzędzia te choć może nie zawsze są proste wygodne w stosowaniu dają dość duże możliwości w zakresie informatyzacji, a zwłaszcza internetyzacji, zarówno biznesu, jak i administracji państwowej. To, czy zostaną wykorzystane optymalnie, zależy jednak w głównej mierze od konkretnego przypadku i podejścia do informatyzacji jako takiej. Sieć Internet coraz częściej staje się powszechnie wykorzystywanym medium komunikacji, zarówno prywatnej, jak i biznesowej. Rośnie segment handlu elektronicznego, rozwijają się agencje specjalizujące się w internetowej reklamie. Z Internetu jako doskonałego sposobu współpracy z klientami korzystają wielkie firmy telekomunikacyjne, operatorzy komórkowi i banki. Coraz więcej rzeczy można załatwić nie ruszając się od komputera zlecić przelew bankowy, założyć konto, a nawet poprosić o kredyt. W tej sytuacji chciałoby się też móc tą drogą załatwić przynajmniej podstawowe sprawy w urzędach. 3 Tożsamość w Internecie Wiele osób nadal uważa, że ich działania w Internecie są anonimowe. Uważa tak też polski ustawodawca, który zdecydowanie nie ufa standardowym mechanizmom identyfikacji internautów, opartym na (bardziej lub mniej godnych zaufania) logach

4 Internetyzacja administracji publicznej 0F operatorów internetowych. Dlatego też wprowadził mechanizmy, które mają na celu identyfikację osób komunikujących się z urzędami. Mechanizmy te w skrócie nazywane są certyfikatami kwalifikowanymi. Główna idea stojąca za stworzeniem pojęcia certyfikatu kwalifikowanego (w rozumieniu polskich przepisów) to zrzucenie odpowiedzialności za identyfikację obywatela na firmę, która taki certyfikat dostarczy. W praktyce oznacza to, że firma ta (znana jako centrum certyfikacji) ma za zadanie zweryfikować tożsamość tegoż obywatela, a następnie potwierdzić ją wydając odpowiedni certyfikat. Za poświadczenie nieprawdy grozi odpowiedzialność finansowa, a nawet kara do 3 lat pozbawienia wolności. W efekcie obywatel uzyskuje od centrum certyfikacji certyfikat kwalifikowany. Z technicznego punktu widzenia jest to zwykły certyfikat X.509, który może być wykorzystywany do zapewnienia niezaprzeczalności (ang. non-repudiation) podpisywanych z jego wykorzystaniem dokumentów. W praktyce jednak certyfikat kwalifikowany mógłby stanowić elektroniczny odpowiednik dowodu osobistego i z powodzeniem zostać wykorzystany nie tylko w Internecie, ale także w życiu prywatnym szczególnie, że moim zdaniem poziom zabezpieczeń tego certyfikatu jest dużo wyższy niż zwykłego dowodu osobistego. Niestety, certyfikat kwalifikowany ma co najmniej jedną wadę, która w praktyce dyskryminuje go jako e-dowód. Polska ustawa o podpisie elektronicznym dopuszcza bowiem, by w certyfikacie kwalifikowanym, zamiast prawdziwych danych interesanta, pojawił się jego pseudonim. Nie ma zatem żadnych przeciwwskazań, by wystawić certyfikat kwalifikowany na Kubusia Puchatka czy Myszkę Miki. W takiej sytuacji cała skomplikowana procedura weryfikacji danych w certyfikacie, wraz z sankcjami karnymi, jest zbędna i zupełnie nieprzydatna, a sen o elektronicznym dowodzie okazuje się mrzonką. 4 Wysyłka dokumentu do urzędu Koncepcja e-administracji, forsowana przez polskie władze i narzucana urzędom w formie rozporządzeń, sprowadza się do wysłania podpisanego z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego dokumentu do urzędu i odesłaniu przez urząd elektronicznego poświadczenia odbioru. Urząd ma w pełni ufać tak złożonemu podpisowi elektronicznemu. Pojawia się tutaj problem: skąd urzędnik ma wiedzieć, że osoba podpisująca się certyfikatem Myszki Miki jest upoważniona do reprezentowania Jana Kowalskiego albo Firmy X? W praktyce urzędnicy mogą poprosić obywateli o wcześniejsze papierowe zgłoszenie listy certyfikatów kwalifikowanych, które będą przez nich wykorzystywane, ale nie jest to rozwiązanie zbyt eleganckie choć stosowane choćby w przypadku ZUSowego Płatnika i elektronicznych deklaracji podatkowych. Załóżmy optymistycznie, że obywatel posiada certyfikat kwalifikowany i ma w nim wpisane swoje prawdziwe dane osobowe. Teraz musi zaopatrzyć się w odpowiedni formularz, który chce wysłać do urzędu. Istnieje wymóg, by formularz ten był zapisany w formacie XML. Ponieważ obywatel ekspertem od XML nie jest, potrzebne mu będzie też narzędzie, które ten formularz pozwoli wypełnić i podpisać. Załóżmy znów optymistycznie, że urząd odpowiednie narzędzia przygotował i udostępnił. Jeśli nie, to zawsze można napisać takie samemu. Po wypełnieniu formularza

5 10 Łukasz Klimek obywatel podpisuje go zatem i zamierza wysłać. I tutaj znów musi skorzystać z metody wysyłki, jaką zaproponuje mu urząd. Przyjmijmy jednak, że jest ona dla niego dostępna może nią być na przykład ładny, kolorowy serwis internetowy urzędu. Niestety, samo wypełnienie formularza, jego podpisanie i wysłanie dokumentu nie kończy obowiązków ani obywatela, ani urzędu. Obywatel bowiem potrzebuje potwierdzenia, że jego dokument dotarł cały i zdrowy (albo że w ogóle dotarł). Nie wystarczy też, że urząd potwierdzi to wyświetlając wesoły tekst na swoich kolorowych stronach musi wystawić coś, co dumnie nazywa się Urzędowym Poświadczeniem Odbioru. Takie Urzędowe Poświadczenie Odbioru to nic innego, niż komunikat zawierający nazwę urzędu, datę i czas dostarczenia dokumentu i datę i czas wygenerowania poświadczenia oraz jakiś identyfikator złożonego dokumentu (na przykład jego skrót). Ważne jest, że musi istnieć mechanizm zapewniający integralność tego poświadczenia, przy czym jest zupełnie nieistotne, jaki to będzie mechanizm, byle by wykorzystywał kosztujący kilkanaście tysięcy dolarów sprzętowy moduł kryptograficzny HSM spełniający pewne amerykańskie normy. Z ciekawostek należy dodać, że nie ma zbyt wielu producentów tego typu sprzętu na polskim rynku. Żeby było ciekawiej, takie urządzenie HSM powinno stanowić element infrastruktury urzędu. W skrajnym przypadku może dojść do sytuacji, gdy w jakimś urzędzie gminy jej siedzibę będzie trzeba gruntownie przebudować lub wręcz zbudować od nowa, tak, by spełniała odpowiednie normy bezpieczeństwa, i to tylko po to, by nikt nie ukradł urządzenia HSM. Co więcej, cena tego urządzenia może wielokrotnie przekraczać wartość całego sprzętu komputerowego w gminie. Dlatego dąży się do korzystania z HSM w ramach usług outsourcingowych, bo to jedyny poza zmianą prawa sensowny sposób wybrnięcia z tej sytuacji. 5 Korespondencja zwrotna Przyjmijmy optymistycznie, że obywatelowi udało się wysłać w pełni poprawny wniosek do urzędu, a urząd ten wystawił mu równie poprawne Urzędowe Poświadczenie Odbioru. Załóżmy też, że obywatel ten czy to z wrodzonej złośliwości, czy też przez brak pomyślunku i zrozumienia dla trudnej sytuacji e-administracji w naszym kraju zażyczył sobie, by ewentualna odpowiedź urzędu także została dostarczona w formie elektronicznej. Urzędnik w takiej sytuacji musi tę odpowiedź przygotować, podpisać z wykorzystaniem swego kwalifikowanego certyfikatu i wysłać do tegoż obywatela. Właśnie. Wysłać. Najłatwiej chyba by było em przecież dziś już większość ludzi umie obsługiwać pocztę elektroniczną. Niestety, cała operacja aż tak prosta nie jest do tej wysyłki trzeba zbudować kolejny skomplikowany system informatyczny. Obywatel przed odebraniem odpowiedzi musi bowiem zalogować się do kolorowego serwisu internetowego urzędu. Może do tego użyć albo loginu i hasła (których zresztą nie można przesyłać zwykłym mailem, więc moja ulubiona funkcja przypomnienie hasła niestety w tym przypadku nie może zostać wykorzystana), albo certyfikatu kwalifikowanego który co do zasady do logowania wykorzystywany być nie powinien. Po zalogowaniu jego oczom pojawi się, przygotowane do podpisania, Urzędowe Poświadczenie Odbioru i choć nazwa tego bytu jest dziwnie podobna do potwierdzenia wystawionego wcześniej przez urząd, na tym podobieństwa się kończą. Tutaj bowiem obywatel musi potwierdzić, że za chwilę zapozna się ze skierowanym do niego

6 Internetyzacja administracji publicznej 11 pismem. Dopiero po złożeniu pod tymże oświadczeniem swego podpisu z wykorzystaniem kwalifikowanego certyfikatu zostanie mu owo pismo dostarczone. Zauważmy, że może tu dojść do dziwnej sytuacji, w której potwierdzenie odbioru pisma będzie przez obywatela podpisane, ale samo pismo do niego nie dotrze. W efekcie super-wysokie wymagania narzucone przez prawodawcę będą mogły zostać w prosty sposób podważone w sądzie poprzez proste stwierdzenie, że Internet mi wysiadł. To, czy Sąd da wiarę takim wyjaśnieniom, to zupełnie osobna kwestia. Faktem jednak jest, że cały mechanizm ma poważną słabość pomimo olbrzymich (w skali Polski) nakładów, które trzeba na jego implementację i wdrożenie ponieść. 6 Rozwiązanie (?) Władze najwyraźniej zauważyły, że stworzyły wymogi ustawowe, z którymi nie każdy urząd może sobie poradzić, i postanowiły spróbować rozwiązać problem na poziomie centralnym. Rozwiązanie ma się nazywać e-puap i stanowić ogólnopolski mechanizm komunikacji między obywatelami a urzędami. Niestety, do chwili obecnej (styczeń 2008) nie udało się mi zobaczyć go w działaniu. Jedyne efekty prac to propozycje kilku dokumentów definiujących m.in. format składanych wniosków, opublikowane na forum projektu co swoją drogą jest krokiem w dobrą stronę, choć tak o rok-dwa spóźnionym. Moim zdaniem najważniejszym efektem projektu e-puap nie powinno być żadne rozwiązanie programistyczne, ale wypracowany standard tego, co administracja chce nazywać dokumentem elektronicznym. Bez tego nie da się bowiem zinformatyzować administracji jeśli każdy będzie korzystać z własnego standardu, nie uda się automatycznie przetwarzać dokumentów. W ten sposób znów informatyzacja sprowadzi się do komputeryzacji a nie o to przecież powinno chodzić. Dodatkowo system e-puap ma być zintegrowany z systemem PESEL2 usługą, mającą na celu udostępnienie danych osobowych obywateli wybranym podmiotom. Teoretycznie mogłoby to działać w ten sposób, że obywatel podaje jedynie swój PESEL, a system sam wypełnia odpowiednie formularze jego danymi teoretycznie, bo nie wiadomo, czy i kiedy oba systemy zostaną uruchomione. A - zgodnie z przepisami wszystkie urzędy muszą akceptować dokumenty elektroniczne najpóźniej do maja 2008 roku (o ile Sejm znów nie przesunie terminu). 7 Nie jest źle Na zakończenie krótka informacja o sukcesach na polu informatyzacji. Od początku stycznia można (teoretycznie) składać w formie elektronicznej deklaracje podatkowe. Teoretycznie, bo na razie ilość deklaracji jest bardzo ograniczona (co jest zrozumiałe i możliwe do zaakceptowania jako pierwszy z elementów wdrożenia), a ponadto system zdaje się odrzucać niektóre poprawne certyfikaty kwalifikowane. System e-deklaracje, bo tak się to cudo nazywa, rodzi się zatem w bólach ale się rodzi. Aby dopełnić obrazu polskiej administracji można w tym miejscu jedynie dodać, że e-deklaracje nie są zgodne z niczym, z czym powinny być jako system informatyczny polskiej administracji zgodne: ani z pracami prowadzonymi w e-puapie,

7 12 Łukasz Klimek ani z obowiązującymi rozporządzeniami MSWiA. Ale to tak na marginesie, w ramach realizowania interoperacyjności w administracji publicznej. Najważniejsze jednak, że prace są prowadzone. Jak tak dalej pójdzie, to może nawet dostaniemy dowody osobiste z wgranym od razu certyfikatem kwalifikowanym (projekt nazywa się pl.id). Pytanie tylko kiedy i czemu tak drogo? 8 Podsumowanie W kwestii e-administracji istnieje spore zamieszanie. Czeka nas jeszcze sporo pracy, zanim uda się to wszystko ze sobą poskładać i uruchomić. Zadanie jest tym trudniejsze, że ścierają się tutaj różne grupy interesów, z których każda chce przeforsować swoje zdanie i poglądy i znalezienie kompromisu bywa bardzo trudne. Być może administracja państwowa powinna wziąć przykład z banków, które nie obawiają się nieuczciwych transakcji w Internecie i zamiast praktycznie uniemożliwiać stosowanie tego medium przez stawianie kosmicznie wysokich wymagań zmienić nastawienie i zacząć ufać mniej bezpiecznym, ale bardziej praktycznym rozwiązaniom, przypadki przekłamań pozostawiając do rozstrzygnięcia odpowiednim organom kontrolnym? Szczególnie, że te wymagania dotyczą niekiedy tylko wersji cyfrowej dokumentów, jak w przypadku wymogu podpisywania z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego faktur elektronicznych w momencie, gdy tradycyjne faktury nie muszą być w ogóle podpisane. Tak czy inaczej zachęcam do wydania w maju kilkuset złotych na certyfikat kwalifikowany i sprawdzenia, czy najbliższy urząd gminy akceptuje dokumenty elektroniczne. Będzie to na pewno ciekawe i emocjonujące doświadczenie zarówno dla sprawdzającego, jak i dla urzędników.