Subsydia i koszty zewnętrzne w energetyce

Transkrypt

1 Subsydia i koszty zewnętrzne w energetyce ( Energetyka Wodna 03/2014) Na łamach Energetyki Wodnej poruszany był już temat kosztów zewnętrznych wytwarzania energii elektrycznej (EW nr 4/2013). W kontekście strategicznych debat nad przyszłością systemu energetycznego w Polsce warto jednak powracać do tego zagadnienia. Szczególnie ważne wydaje się kwestia odzwierciedlenia kosztów zewnętrznych w rachunku ekonomicznym producentów energii oraz temat subsydiowania poszczególnych gałęzi energetyki. Oba zagadnienia są przedmiotem publikowanych sukcesywnie nowych i interesujących ekspertyz i opracowań. Subsydia dla energetyki na świecie Jedną z takich publikacji jest dokument pt. Subsydia i koszty zewnętrzne przy produkcji energii elektrycznej, wydany przez Międzynarodowy Instytut Zrównoważonego Rozwoju. Opracowanie zawiera stworzoną przez Global Subsidies Initiative (GSI) definicję subsydium jako każdej formy uprzywilejowanego traktowania przyznawanej konsumentom lub producentom przez rząd. Do subsydiów zalicza się cztery rodzaje wsparcia rządowego: bezpośrednie wsparcie finansowe lub przejęcie zobowiązań finansowych przez rząd, odroczenie lub anulowanie należności wobec budżetu państwa, zapewnienie dóbr lub usług bądź ich gwarantowany zakup oraz wsparcie dochodowe lub cenowe. W dokumencie dokonano porównania dostępnych opracowań, dotyczących wysokości subsydiów przyznawanych różnym gałęziom wytwarzania energii, jednocześnie zaznaczając, że ze względu na duże zróżnicowanie danych i różnorodność metodologii obliczeń trudno jest dokonać porównania w tym zakresie. Z zestawień wynika, że energetyka oparta o paliwa kopalne otrzymuje wsparcie gospodarcze rzędu 0,1-0,7 c$ (centów amerykańskich)/kwh, energetyka jądrowa 0,5-11,6 c$ /kwh, a odnawialne źródła energii z wyłączeniem energetyki wodnej 1,7-15,4 c$/kwh. Nieco inaczej szacunki te wyglądają w przywołanym w tej samej publikacji badaniu GSI, opartym już nie na analizie dostępnej literatury, ale na danych źródłowych. Według tego badania największym wsparciem gospodarczym w skali globalnej cieszy się energetyka jądrowa (średnio dotowana jest w wysokości 1,7 c$/kwh), kolejna jest produkcja ze źródeł odnawialnych z wyłączeniem energetyki wodnej (ze wsparciem około 5 c$/kwh), a najmniej przypada produkcji opartej o paliwa kopalne ( 0,8 c$/kwh). Obraz ten zmienia się jednak zasadniczo, gdy kwoty udzielanych subsydiów zsumuje się z kosztami zewnętrznymi wytwarzania poszczególnych typów energii 1. W przypadku 1 Według niektórych analityków definicja subsydiów GSI powinna być uzupełniona o pozycję nie w pełni zinternalizowanych kosztów zewnętrznych związanych z wytwarzaniem energii, gdyż koszty szkód

2 energetyki bazującej na paliwach kopalnych ich wielkość może wynosić nawet do 23,8 c$/kwh, podczas gdy w przypadku pozostałych gałęzi energetyki jest ona znacznie niższa (od 0,2 do 1,2 c$/kwh w przypadku energetyki opartej na atomie i od 0,2 do 3,2 c$/kwh w przypadku OZE). Autorzy opisywanego opracowania podkreślają, że choć zaprezentowane powyżej ogólne podsumowanie danych na temat wysokości subsydiów udzielanych w energetyce oraz kosztów zewnętrznych wytwarzania energii jest interesującym materiałem poglądowym, ma on jednak ograniczoną wartość w zakresie oddziaływania na tworzenie regulacji prawnych na szczeblu krajowym. Dlatego autorzy raportu wskazują na konieczność podejmowania prób i poszukiwania metod szczegółowej analizy subsydiów przyznawanych w poszczególnych państwach, co umożliwi dokonanie oceny skuteczności tych subsydiów w osiąganiu wyznaczonych w danym kraju celów polityki energetycznej lub posłuży jako podstawa do wprowadzania zmian w strategicznych dokumentach. Ukryty rachunek za węgiel, czyli wsparcie gospodarcze dla energetyki w Polsce Próbą takiej analizy w Polsce jest opublikowany w kwietniu br. raport autorstwa Macieja Bukowskiego i Aleksandra Śniegockiego z Warszawskiego Instytutu Studiów Ekonomicznych, zatytułowany Ukryty rachunek za węgiel. Autorzy dokonali analizy porównawczej subsydiów dla elektroenergetyki węglowej i górnictwa oraz odnawialnych źródeł energii w Polsce. We wstępie autorzy słusznie zauważają, że debaty o dotowaniu energetyki koncentrują się w Polsce na wsparciu dla źródeł odnawialnych, co może wynikać z faktu, że główny mechanizm wsparcia OZE, czyli system zielonych certyfikatów jest bardzo transparentny, czego nie można powiedzieć o subsydiowaniu energetyki węglowej. W raporcie szczegółowo opisane są subsydia udzielone w Polsce w latach górnictwu węgla brunatnego i kamiennego w postaci dotacji oraz umorzeń zobowiązań finansowych przedsiębiorstw górniczych oraz dotacji do rent i emerytur górniczych, a także wsparcie dla energetyki węglowej w postaci dotacji modernizacyjnych, możliwości zakupu tańszego węgla ze złóż krajowych, bezpłatnych uprawnień w systemie handlu emisjami oraz dotacji unijnych współfinansowanych ze środków krajowych. Do tych form wsparcia autorzy publikacji dodają również brak mechanizmu służącego pełnej internalizacji kosztów zewnętrznych (głównie środowiskowych i zdrowotnych). Dane o wsparciu udzielanym energetyce węglowej i górnictwu autorzy zestawiają z danymi dotyczącymi wsparcia dla OZE. Ponieważ system wsparcia OZE został wprowadzony w Polsce w 2005 roku autorzy porównują kwoty przeznaczone na wsparcie obu typów energetyki w czasie od 2005 do Okazuje się, że w tym okresie środki przeznaczone na stymulowanie energetyki odnawialnej wynosiły ok. 19 mld zł i były znacznie mniejsze niż środowiskowych i społecznych związanych z wytwarzaniem energii, które nie są odzwierciedlone w rynkowej cenie energii elektrycznej również stanowią rodzaj subsydium dla producenta.

3 środki wspierające energetykę węglową (40 mld zł) czy górnictwo (38 mld zł). Na liczby te należy jednak spojrzeć z uwzględnieniem wolumenu produkcji pochodzącej z obu typów źródeł. W przeliczeniu na ilość wytworzonej energii wsparcie dla OZE wynosiło ok. 260 zł/ MWh, a wsparcie energetyki węglowej (wliczając w to wsparcie dla współspalania) wahało się od 20 do 50 zł/mwh. Podobnie jak w przypadku wspomnianego wcześniej międzynarodowego raportu i tutaj sytuacja zmienia się diametralnie, jeśli do rachunku doliczone zostaną koszty zewnętrzne wytwarzania energii, które w zależności od przyjętego wariantu wynoszą w przypadku polskiej energetyki węglowej od zł/mwh do zł/mwh. Autorzy dokonali również interesującego wyliczenia kosztów wsparcia poszczególnych technologii, przypadających rocznie na jednego Polaka (uwzględniając w wyliczeniach zarówno subsydia, jak i koszty zewnętrzne). Według obliczeń ekspertów, w 2012 roku statystyczny Polak dopłacił 1099 zł do górnictwa i elektroenergetyki węglowej, a tylko 67 zł do OZE, co, jak słusznie zauważają autorzy, burzy obraz taniej energetyki węglowej oraz drogich i wiecznie dotowanych OZE. Koszty zewnętrzne i ich internalizacja co to znaczy? Przyjrzyjmy się zatem pojęciu kosztów zewnętrznych, które jak wynika z powyższych rozważań pełnią tak istotną rolę w kalkulacjach rzeczywistej ceny energii. W tym celu warto odnieść się do europejskiego projektu ExternE, w którego kolejnych fazach stworzono najbardziej kompleksową i zaawansowaną metodologię ich szacowania. W jednej z licznych publikacji powstałych w ramach projektu czytamy, że koszty zewnętrzne powstają wówczas gdy działalność społeczna lub ekonomiczna jednej grupy osób ma wpływ na inną grupę, i gdy ten wpływ nie jest w pełni rozliczony lub zrekompensowany przez grupę pierwszą. A zatem, jeśli np. elektrownia emitująca dwutlenek siarki niszczy budynki lub szkodzi zdrowiu ludzi generuje koszt zewnętrzny. W opisanym przykładzie koszty nazwane są zewnętrznymi, ponieważ, choć są to realne koszty wspomnianych członków społeczeństwa, właściciel elektrowni nie uwzględnia ich w swoich kalkulacjach. W opracowanej w ramach ExternE procedurze, koszty zewnętrzne spowodowane emisją zanieczyszczeń, powstających w trakcie wytwarzania energii szacowane są dla takich kategorii oddziaływania, jak: zdrowie ludzkie, materiały, uprawy rolne, bioróżnorodność oraz zmiana charakteru użytkowania powierzchni ziemi. Z kolei mianem internalizacji kosztów zewnętrznych opisuje się zasadę, zgodnie z którą wszystkie koszty związane z emisją zanieczyszczeń powinny zostać włączone do kosztów produkcyjnych przedsiębiorstwa, które wytwarza zanieczyszczenia. Istnieje kilka sposobów internalizowania kosztów zewnętrznych, czyli uwzględniania kosztów środowiskowych i zdrowotnych. Dokonuje się tego poprzez różnego rodzaju ekopodatki, tj. opodatkowanie szkodliwych paliw lub technologii w zależności od

4 generowanych kosztów zewnętrznych. Innym sposobem jest stosowanie różnych zachęt i wspieranie czystszych technologii. Na tej zasadzie działają systemy dotacji dla OZE, w których wsparcie udzielane jest na podstawie kalkulacji tzw. unikniętej emisji zanieczyszczeń, czyli unikniętych kosztów zewnętrznych. Jeszcze inną opcją jest przeprowadzenie analizy strat i korzyści, i na jej podstawie wyznaczanie celów środowiskowych oraz wyboru instrumentów polityki ekologicznej, zmierzających do zmniejszenia niekorzystnego oddziaływania. Koszty zewnętrzne w polityce Unii Europejskiej Choć zasada internalizacji kosztów zewnętrznych jest obecna w polityce Unii Europejskiej od dłuższego czasu, a jej przejawem jest np. unijny system handlu uprawnieniami do emisji i podatki od emisji CO2, które internalizują koszty emisji gazów cieplarnianych, w dokumentach Komisji Europejskiej podkreśla się, że te narzędzia nie w pełni spełniają swoje zadanie. Podobnie jak w prezentowanym na wstępie zestawieniu globalnym, średni poziom kosztów zewnętrznych w UE według szacunków Europejskiej Agencji Środowiska różni się znacząco pomiędzy energetyką konwencjonalną i OZE oraz energetyką jądrową, co obrazuje poniższy wykres.

5 Wytwarzanie energii w oparciu o tradycyjne systemy paliw kopalnych (węgiel, ropa i do pewnego stopnia gaz ziemny) wiąże się z największymi kosztami zewnętrznymi, szacowanymi na 1,1 c (eurocentów)/kwh w przypadku zaawansowanych technologii wykorzystania gazu i konserwatywnego wariantu obliczeń do 25,9 c /kwh w przypadku tradycyjnych elektrowni węglowych i wariantu pesymistycznego. Wytwarzanie energii w elektrowniach atomowych wiąże się z kosztami zewnętrznymi rzędu 0,5-0,7 c /kwh, a źródła odnawialne generują koszty zewnętrzne o znikomej wartości (w zależności od technologii od 0,05 do 0,4 c /kwh). Warto również zaznaczyć, że spośród wszystkich OZE energetyka wodna, szczególnie elektrownie przepływowe są technologią, z którą wiąże się najniższy poziom kosztów zewnętrznych (0,05 c /kwh) 2. Koszty zewnętrzne a kierunek rozwoju sektora energetycznego w Polsce Wśród krajów europejskich Polska należy do niechlubnej czołówki krajów generujących największe koszty związane z emisją szkodliwych substancji; są one wytwarzane głównie przez sektor energetyczny. Próby oszacowania kosztów zewnętrznych generowanych przez krajowy sektor energetyczny w oparciu o metodę ExternE podjął się dr hab. inż. Mariusz Kudełko. Według jego kalkulacji koszty te wynoszą w Polsce rocznie około 7,1 mld euro czyli ponad 29 mld zł/rok, co stanowi około 2,1% krajowego PKB z 2010 roku. 2 Patrz np. ExternE-Pol, Final Technical Report, 2005, s. 37; także CASES (Cost Assessment of Sustainable Energy Systems), FEEM Fondazione Eni Enrico Mattei, DELIVERABLE D.6.1, Development of a set of full cost estimates of the use of different energy sources and its comparative assessment in EU countries, s. 25.

6 Powyższe szacunki stanowią i tak optymistyczny wariant. Autorzy wspomnianego już raportu Ukryty rachunek za węgiel wzięli pod uwagę szacunki bazujące na parametrach zawartych zarówno w pracy prof. Kudełki, jak i bardziej pesymistyczne opublikowane w raportach Europejskiej Agencji Środowiska (EEA). Oszacowana w ten sposób wysokość kosztów zewnętrznych w energetyce węglowej w ostatnich latach, choć zmalała w stosunku do wartości z lat 90-tych, wynosiła średnio 37 mld zł/rocznie (lata ). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, nasuwa się wniosek, że wysokość udzielanych subsydiów, jak również koszty zewnętrzne poszczególnych technologii wytwarzania energii elektrycznej powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o kierunkach rozwoju sektora energetycznego w Polsce. Jak wskazują eksperci zajmujący się problematyką subsydiowania energetyki i kosztami zewnętrznymi, alternatywą dla bezrefleksyjnego wspierania energetyki konwencjonalnej w Polsce jest możliwość realnego popierania rozwoju odnawialnych źródeł energii, prowadzącego do znacznie większego poziomu wykorzystaniu potencjału tych źródeł. Taka polityka prowadziłaby do uniknięcia znacznych kosztów zewnętrznych ponoszonych w ukrytym rachunku przez społeczeństwo. Przy projektowaniu miksu energetycznego w perspektywie lat 2030 czy 2050 powinna być przeprowadzona rzetelna analiza tych kosztów, a jej wyniki zastosowane w tworzonych regulacjach. Literatura: 1.L. Kitson, P. Wooders, T. Moerenhout, Subsidies and External Costs in Electric Power Generation: A comparative review of estimates, The International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, Kanada, 2011.

7 2.M. Bukowski, A. Śniegocki, przy współpracy M. Bitner i R. Trzeciakowski, Ukryty rachunek za węgiel. Analiza wsparcia gospodarczego dla elektroenergetyki węglowej oraz górnictwa w Polsce, Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych, Warszawa External costs. Research results on socio-environmental damages due to electricity and transport, Bruksela, Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach (2014/C 200/01), Komunikat Komisji Europejskiej, Bruksela, Revealing the costs of air pollution from industrial facilities in Europe, EEA Technical Report, European Environment Agency, Kopenhaga M. Kudełko, Koszty zewnętrzne produkcji energii elektrycznej z projektowanych elektrowni dla kompleksów złożowych węgla brunatnego Legnica i Gubin oraz sektora energetycznego w Polsce, Kraków 2012.