PLANOWANIE PRZESTRZENNE W IZRAELU

Transkrypt

1 W Y W I A D Człowiek i Środowisko 37 (1-2) 2013, s PLANOWANIE PRZESTRZENNE W IZRAELU profesor Amnon Frenkel Zamieszczony poniżej wywiad przeprowadzony został w czerwcu 2013 r. w Hajfie w Izraelskim Instytucie Technologicznym Technion, na Wydziale Architektury i Planowania Miast. Moim rozmówcą był profesor Amnon Frenkel, który kieruje programem studiów w zakresie planowania urbanistycznego i regionalnego w tej najstarszej i najbardziej prestiżowej uczelni technicznej w Izraelu. Warto wspomnieć, że profesor Frenkel jest współautorem książki Technion Nation 1, która pokazuje znaczący wpływ Instytutu Technion i jego absolwentów na współczesne państwo Izrael. PAWEŁ SUDRA: Panie Profesorze, chciałbym poprosić Pana o podzielenie się wiedzą o izraelskim systemie planowania przestrzennego i niektórymi z Pańskich doświadczeń z zakresu praktyki planowania oraz edukacji. Na początek chciałbym prosić o kilka słów o tym, jak wygląda system planowania przestrzennego w Izraelu, jakie instytucje są odpowiedzialne za planowanie i jakie są podstawowe rodzaje planów (hierarchia planów)? AMNON FRENKEL: Izraelski system planowania jest scentralizowany. Wytyczne idą z góry do dołu, ze szczebla krajowego. Administracja odpowiedzialna za planowanie jest umocowana w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, nadzorującym tę tematykę w Izraelu. Ten organ administracji 1 Frenkel A., Maitel S. Technion Nation: Technion's Contribution to Israel and the World, Samuel Naeman Institute, Technion, Haifa

2 nosi nazwę Komitetu Planowania i Budownictwa. Komitety planowania i budownictwa są również na poziomie lokalnym należą do miast lub regionalnych struktur samorządowych. Istnieje również administracja na poziomie okręgów to jest szczebel niewybieralny w wyborach powszechnych. Na poziomie okręgowym są funkcjonariusze resortów rządowych. Izrael podzielony jest na sześć okręgów i każdy okręg posiada własny komitet planowania i budownictwa. Terenowa administracja planistyczna jest ciałem operacyjnym, natomiast podejmowanie decyzji odbywa się na szczeblu krajowym. Ja także jestem członkiem krajowego Komitetu Planowania i Budownictwa, jako przedstawiciel Technionu. Tak więc, podstawowa hierarchia to: instytut centralny, sześć okręgowych i wiele na poziomie lokalnym. Duże miasta mają swoje własne komitety planowania i budownictwa. Istnieją także komitety planowania przestrzennego, które obejmują kilka małych miejscowości. Tak wygląda izraelska struktura instytucjonalna. Jeżeli chodzi o ustawowe planowanie, to jest ono hierarchiczne. Na samej górze znajduje się ramowy plan krajowy, poniżej ramowe plany okręgowe, a na dole ramowe plany lokalne. Lokalny plan jest podobny do planu zagospodarowania terenu czy raczej ma charakter planu strukturalnego, kierunkowego? Nie, to jest podział na strefy, jest to rodzaj planu zagospodarowania terenu. Czyli jest to dość dokładny plan? Tak, ale istnieje również tzw. plan szczegółowy. Domyślam się, że to plan zabudowy? Ten plan szczegółowy określa prawa do zabudowy i pozwala na uzyskanie pozwolenia budowlanego. Jest on poniżej szczebla planu lokalnego. Plan lokalny określa również strukturę użytkowania terenu. Wszystkie te plany ustawowe wskazują określony sposób wykorzystania terenu zgodnie ze szczegółowymi instrukcjami i podziałem na strefy funkcjonalne. Jest to zakorzenione w brytyjskim systemie, który obowiązywał przed 1948 rokiem. Ustawa została zmieniona w 1965 roku, ale nadal posiada szereg rozwiązań pochodzących z brytyjskiego systemu, który odnosi się do fizycznej infrastruktury i struktury użytkowania terenów, nie opierając się wyłącznie na planach generalnych 2. Wszystkie z tych planów są obowiązujące stanowią rodzaj prawa, które trzeba przestrzegać. Czy plany lokalne są wykonywane dla całej gminy czy tylko jej części? 2 ang. master plans 6

3 Większość z nich jest tworzona dla całego obszaru objętego daną jurysdykcją. Poniżej planu lokalnego są plany szczegółowe, będące właściwie planami sąsiedzkimi lub sektorowymi, w obrębie zabudowanego obszaru gminy. Czy może Pan oszacować, jaki procent powierzchni kraju jest pokryty planami zagospodarowania przestrzennego? Na przykład w Polsce stanowi to około 30% powierzchni kraju 3. Są to głównie tereny w miastach lub na obszarach przemysłowych i w strefach ekonomicznych. W jakim stopniu pokryte są nimi miasta? Prawie cały kraj. W ramach ramowego planu krajowego i ramowych planów okręgowych pokryta jest cała powierzchnia kraju. Krajowy Plan Ramowy nr 35 (NOP 35) został przygotowany przez zespół pod kierownictwem profesora Shamaya Assifa, zanim dołączył on do administracji ds. planowania. W tym czasie Shamay Assif prowadził swoje prywatne biuro planistyczne. Był szefem zespołu, w którego pracach również uczestniczyłem. Prace rozpoczęły się w 1997 roku. Stworzono wytyczne do implementacji z perspektywą do 2020 roku. Planem objęty jest cały obszar Izraela. Nawet obszary pustynne? Tak, również obszary pustynne. Część terenów jest przeznaczona oczywiście na obszary chronione, zachowując je jako otwarte przestrzenie, także na obszary leśne, a nie tylko na potrzeby zagospodarowania i budownictwa. Tereny wojskowe są wyłączone? Tak. Duża część obszarów wojskowych jest na terenach rezerwatów przyrody, szczególnie na pustyni Negew, na południu kraju. Co by Pan powiedział, gdybym poprosił o wskazanie krajów europejskich lub innych, z których doświadczeń Izrael najwięcej korzysta w dziedzinie planowania przestrzennego? Domyślam się, że będzie to przede wszystkim Wielka Brytania Tak, Wielka Brytania. Ponieważ rozwiązania zostały odziedziczone wraz z brytyjskim prawem? Tak, obszar Izraela był pod Brytyjskim Mandatem Palestyny aż do powstania Państwa Izrael w 1948 roku. Do roku 1965 obowiązywało brytyjskie prawo planistyczne i prawo budowlane. Nowa ustawa z Podana szacunkowa wartość dotyczy pokrycia powierzchni Polski miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. 7

4 roku nie przewróciła do góry nogami całego systemu. Nie przyjęliśmy np. amerykańskiego podejścia lub rozwiązań z innych krajów zachodnich, które nie ustanawiają statutowych planów na szczeblu krajowym lub okręgowym. Kraje te tworzą więcej planów o charakterze polityk regionalnych. To taki master plan, a nie zarys schematu. My pozostajemy w systemie z Mandatu Brytyjskiego, choć brytyjskie prawo zmieniało się wielokrotnie od tamtego czasu. Tak więc system jest najbardziej podobny do starego systemu brytyjskiego, oczywiście dostosowanego do warunków występujących w Izraelu? Tak. Czy może Pan powiedzieć, jaka jest wizja przestrzennego rozwoju państwa Izrael, przedstawiona w dokumentach strategicznych. Czytałem trochę o aktualnych dokumentach, takich jak NOP 35 i Izrael Długa historia... Ta wizja to regulacyjny system, który jest skierowany na konstruowanie polityki zarządzania wzrostem w rozwoju Izraela, w celu uzyskania dużo bardziej efektywnego wykorzystania terenów. Izrael jest małym krajem. To tylko kilometrów kwadratowych. A wzrost liczby ludności jest bardzo wysoki, największy spośród państw Zachodu. Rocznie wynosi około 1,8% i w przyszłości również utrzyma się na wysokim poziomie. Oznacza to, że wiele osób będzie chciało się tutaj osiedlić i na ten cel potrzebne będzie dużo terenu, na przykład pod budownictwo mieszkaniowe, miejsca zatrudnienia, rekreację itp. Na początku lat 90-tych, kiedy rozpoczęliśmy prace nad programem Izrael 2020, po raz pierwszy zadaliśmy w publicznej debacie pytania o to, co mamy zamiar zrobić z wysokim wzrostem liczby ludności, który będzie miał kontynuację w przyszłości, biorąc pod uwagę małą rezerwę terenów w Izraelu. Dlatego musimy być bardziej ostrożni w przyznawaniu gruntów na cele nowego zagospodarowania, które przyczynia się do ograniczenia otwartych przestrzeni. Musimy zwiększyć gęstość zabudowy i nie stwarzać każdemu dogodnych warunków do budowy wolno stojących domów na obszarach wiejskich. To jest przeciwne tendencjom z lat 80-tych, a więc budowie domów jednorodzinnych w małych skupiskach ludzkich, a także zjawisku rozlewania się miast na obszary wiejskie. Występowało to szczególnie w okresie przechodzenia z systemu socjalnego do systemu liberalnego, na skutek prywatyzacji i pokrewnych działań. Wówczas wiele osób zdecydowało się na budowę małego domu jednorodzinnego, który de facto 8

5 zajmuje dużo przestrzeni. Teraz musimy podnieść tę kwestię w debacie publicznej dokonał tego program Izrael To, że ziemia jest zasobem wyczerpywalnym i dlatego musimy alokować ją bardzo uważnie, pojawiło się w debacie publicznej po raz pierwszy. NOP 35 został oparty na platformie Izrael 2020, ale Izrael 2020 to master plan, nie posiadający schematu strukturalnego, nawet w skali 1: , jaki posiada ramowy plan krajowy. Tak więc, po zakończeniu prac nad przygotowaniem programu Izrael 2020, przedstawiono go Krajowej Radzie Planowania i Budownictwa. Rada postanowiła przekształcić ten program w krajowy plan statutowy (obligatoryjny), który nakłada obowiązek jego przestrzegania na niższych poziomach planowania przestrzennego. Mamy więc politykę zarządzania wzrostem a nie wolny rynek. Ale to nie jest takie proste. Plan ma swoje wymogi. Na przykład ustala różne minimalne poziomy gęstości zaludnienia, które należy zaplanować w poszczególnych typach miast lub osiedli oraz częściach kraju na przykład w centrum na poziomie znacznie wyższym niż w regionach peryferyjnych. Lokalna administracja planistyczna musi wprowadzić to do lokalnego planu. Ze względu na niektóre pomysły zawarte w planie krajowym i w programie Izrael 2020, takie jak rozproszenie ludności w Izraelu bardziej na peryferie do Galilei i na pustynię Negew, musi zostać dodane znacznie więcej narzędzi i zachęt, które nie są statutowe w planie zagospodarowania przestrzennego. Te rozwiązania powinny zostać opracowane przez inne resorty, na przykład Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Edukacji, Ministerstwo Zdrowia, tak aby zwiększyć atrakcyjność obszarów peryferyjnych. Ale ministerstwa nie podejmują tego wysiłku. Co więcej, obecna administracja rządowa stara się obniżyć bardzo wysokie ceny mieszkań w Izraelu. Metodą na to jest dostarczanie nowych terenów tam, gdzie popyt jest wysoki i niezaspokojony, czyli właśnie w regionach centralnych. To jest jednak wbrew polityce przyciągania mieszkańców z centrum na peryferia. Powstaje w efekcie konflikt polityk. Widać, że plany strategiczne NOP 35 i Izrael 2020 były reakcją na potrzeby ludzi, jak również na potrzeby wolnego rynku. Tak, mogę pokazać to na mapie. W koncepcji Izrael 2020 chodziło o to, aby podzielić całą powierzchnię Izraela na trzy rodzaje obszarów: obszary zurbanizowane (rodzaj regionów metropolitalnych), przejściowe i peryferyjne. Wyodrębniono trzy obszary zurbanizowane: region centralny, który jest bardzo duży, pomiędzy Natanja na północy, Aszdod na południu i Jerozolimą na wschodzie (obejmuje Tel Awiw), region północny Hajfa, Akka, Karmiel i Nazaret, oraz region południowy, wokół Ber Szewy. 9

6 Pomiędzy nimi zaplanowano dwa obszary przejściowe po to, aby ograniczyć rozrost trzech obszarów zurbanizowanych. Są również dwa obszary peryferyjne, z dominacją terenów otwartych jeden w Galilei (północne peryferie), a drugi na pustyni Negew (południowe peryferie). Chodziło o to, aby skoncentrować 80% populacji Izraela w trzech obszarach zurbanizowanych, które łącznie obejmują około 20% powierzchni kraju. NOP 35 również pokazuje ten problem, ale w sposób znacznie bardziej szczegółowy, ponieważ został wykonany w skali 1: Ponadto, jako plan statutowy, korzysta z innego języka planowania, dzieląc obszary na różne rodzaje struktur przestrzennych. Jedną z nich są struktury miejskie, które pokrywają około 9,5% całkowitej powierzchni Izraela i mają być domem dla 85% całej populacji, jako cel w planie na rok Realizacja tego celu przebiega pomyślnie i dzięki temu nastąpił wzrost średniej gęstości zabudowy terenów w skali kraju. Nie udało się natomiast osiągnąć zmniejszenia wysokiego przyrostu ludności w centrum kraju, w porównaniu z obszarami peryferyjnymi. Przez ponad 10 lat, pomiędzy 1995 r. (który jest rokiem bazowym dla NOP 35) a latami , w okręgu centralnym wzrost liczby ludności wyniósł około pół miliona osób, czyli bardzo dużo. Co może Pan powiedzieć na temat specyfiki regionu, na pograniczu którego znajduje się Hajfa, to znaczy Galilei? Wiem, że istnieje dokument zwany Planem Rozwoju Galilei. Czy został on wdrożony? Opracowywałem plan ramowy dla północnego regionu na początku lat 90-tych wraz z kilkoma kolegami z wydziału. Tworzyliśmy go tutaj, w Technionie, w Centrum Studiów Miejskich i Regionalnych. Wykonaliśmy plan ogólny 4, ramowy plan okręgowy, a także krótkookresowy plan rozwoju okręgu, który jednak nie był ustawowy. Jednym z Pana głównych tematów badawczych jest rozrost miast. Czy może Pan powiedzieć, jakie działania są podejmowane przez państwo, aby kontrolować proces ekspansji zabudowy, suburbanizacji, zwłaszcza w sytuacji ograniczonego dostępu do zasobów naturalnych, wody pitnej, a także ograniczonego dostępu do infrastruktury? Co państwo może zrobić w tej sprawie? Po pierwsze, państwo ma wiele krajowych, statutowych planów, które były zatwierdzone przed NOP 35. NOP 35 jest planem kompleksowym. Wcześniej były ramowe, sektorowe plany krajowe. Jednym z nich jest plan nr 8, który dotyczy ochrony rezerwatów przyrody, parków narodowych i parków krajobrazowych. Tak więc określone, duże obszary, którym jest 4 ang. master plan 10

7 dedykowany, są chronione w planie krajowym. Inne nie są chronione. Niektóre z nich to grunty rolne, a niektóre są przekształcane w tereny budowlane. Po powstaniu planów Izrael 2020 i NOP 35 przyjęto pewne nowe instrukcje, w szczególności dotyczące ograniczenia rozprzestrzeniania się zabudowy na otwarte przestrzenie. W pierwszej kolejności odbyło się to przez zwiększenie gęstości zabudowy do minimalnego poziomu, który miały przyjąć plany lokalne i szczegółowe. W dużym stopniu udało się to w centrum Izraela i w dużych miastach o wiele bardziej niż w miastach małych lub w regionach peryferyjnych. Kiedy zobaczyliśmy, co nastąpiło między rokiem 1995 a 2007, to okazało się, że średnia gęstość zabudowy wielu miast w obszarze centralnym jest dwukrotnie wyższa niż minimalna wymagana przez NOP 35. Oczywiście, kiedy podwoi się gęstość i zabuduje obszar wysokimi budynkami, ogranicza to rozrost. Drugie zalecenie, które stara się zapobiec rozrostowi, to instrukcja w NOP 35. Stanowi ona, że każda nowa inwestycja budowlana w obszarze zabudowanym musi przylegać do istniejących zabudowań lub obszaru, na którym zatwierdzono inną inwestycję. To oznacza, że próbuje się powstrzymać występowanie zjawiska oderwanych enklaw zabudowy, częstego przy rozroście miast. Trzecią kwestię stanowi opracowany model, według którego ludność w Izraelu powinna się rozprzestrzeniać w formule rozproszonej koncentracji. Oznacza to rozproszenie populacji na peryferia, a następnie skoncentrowanie jej w dużych, zurbanizowanych ośrodkach. W okresie przygotowywania NOP 35 (1995 r.) liczba ludności Izraela wynosiła 5,5 mln, z wyłączeniem Zachodniego Brzegu 5, a przewidywana na 2020 r. ok. 8,5 mln, czyli o 3 mln więcej. Większość tej ludności według statutowego planu powinna zostać osiedlona na terenach o zurbanizowanej strukturze, która obejmuje nie więcej niż 10% powierzchni Izraela. Czy ma to być przede wszystkim naturalny wzrost czy imigracja? Obydwa elementy, choć teraz imigracja jest bardzo mała i prawdopodobnie taka pozostanie. W latach 90-tych, kiedy imigracja była bardzo wysoka ze względu na dużą falę imigrantów z byłego ZSRR, wiedzieliśmy, że ten proces zakończy się w tej samej dekadzie, i tak się faktycznie stało. Dziś imigracja nie odgrywa ważnej roli w rozwoju izraelskiej populacji. Izrael ma bardzo wysoki przyrost naturalny, przy czym jest on najwyższy 5 Zachodni Brzeg Jordanu (część Palestyny administrowana przez Izrael, wchodząca w skład Autonomii Palestyńskiej). 11

8 wśród populacji arabskiej i Żydów ortodoksyjnych. Średni przyrost naturalny w Izraelu to 1,8% rocznie. Zakładamy, że w Izraelu będzie około 12 milionów ludzi w 2050 roku, a zaczęło się od 850 tysięcy w 1948 roku. To duża zmiana dla tak małego kraju. To prawda. Chciałbym zapytać Pana, w jaki sposób aspekty środowiskowe są chronione w planowaniu przestrzennym w Izraelu; mam na myśli zasoby i walory przyrodnicze? W szczególności chciałbym zapytać o ochronę gleb i gruntów rolnych. Wiem, że to także zmieniało się w czasie. Tak, ochrona gruntów rolnych była ustanowiona od początków państwa Izrael. Pozostała w tej formie aż do lat 90-tych. W latach 90-tych to się zmieniło z powodu wielkiej fali imigrantów z byłego ZSRR. Wówczas musieliśmy przeznaczyć znacznie więcej otwartych terenów na tereny budowlane. W konsekwencji Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i rząd zmienili częściowo swą politykę i poziom ochrony nie jest dziś tak silny, jak to było wcześniej. W szczególności siły rynkowe próbowały przekształcać ziemię rolną w tereny budowlane, głównie nie na peryferiach, ale w centrum Izraela. A właściciele ziemi w centrum Izraela także zauważyli, że mogą uzyskać znacznie więcej pieniędzy dzięki przekształceniu ich rolniczej ziemi na grunty budowlane, więc dołączyli do tych działań. Czy dokumenty o charakterze prognozy oddziaływania na środowisko są powszechnie sporządzane i stosowane dla planów zagospodarowania przestrzennego? Jakie jest znaczenie tych dokumentów dla całego procesu planistycznego? Tak, planom zagospodarowania przestrzennego w większości towarzyszą dokumenty, które nazywa Pan prognozą oddziaływania na środowisko. Ministerstwo Ochrony Środowiska daje instrukcje w tym zakresie. Zostało to opracowane tutaj, na tym Wydziale, dawno temu. Prace nad tym tematem prowadził profesor Shaul Amir. Dzisiaj jest to narzędzie stosowane przez Ministerstwo Ochrony Środowiska. Przy tym pytaniu pozwolę sobie na małą dygresję. Chciałbym zapytać o gospodarowanie odpadami. W jaki sposób państwo Izrael sobie z tym radzi? Na przykład w Polsce mamy teraz nowe prawo, nieco kontrowersyjne. Przedtem różne przedsiębiorstwa komunalne lub firmy prywatne były odpowiedzialne za gospodarkę odpadami, ale nie było obowiązku podpisywania umowy z tymi firmami. Teraz cała odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami w Polsce spada na gminy. 12

9 Tak samo jest w Izraelu. Za gospodarkę odpadami są odpowiedzialne gminy. Nie znam szczegółów, ale większość gmin przejęła te obowiązki. Tak, ale ogólnie samorządy są za to odpowiedzialne i każdy obywatel ma podpisać umowę z gminą. Nie sądzę, że trzeba podpisać umowę. Firmy dostarczają pojemniki służące segregowaniu różnych śmieci. Chciałbym zadać kilka pytań na temat własności ziemi w Izraelu. Czytałem, że około 90% ziemi jest w rękach państwa. Tak. Czy może Pan powiedzieć, jakie są mechanizmy regulujące zarządzanie nieruchomościami? Jakie są przepisy dotyczące własności ziemi? Myślę, że to prawo jest dziedziczone, tak? Tak. Rząd zarządza około 92% ziemi w Izraelu. Większość z tych gruntów jest w posiadaniu Agencji ds. Ziemi. Agencja jest organem państwowym, który jest odpowiedzialny za alokację ziemi, np. dla kibuców 6 oraz moszawów 7 lub pod zabudowę mieszkaniową. Agencja wydaje zgodę na dzierżawę na 49 lub 99 lat i wówczas można budować na tej ziemi. Oprócz tej zgody trzeba wnieść stosowne opłaty na rzecz rządu. Agencja ma duże dochody z tego tytułu. Czy istnieje rozróżnienie między państwową a komunalną własnością ziemi? Gminy generalnie nie są właścicielem gruntów budowlanych. One stają się właścicielem gruntów przydzielonych na usługi publiczne (takie jak szkoły, instytucje kultury itp.). Rozumiem, że to państwo decyduje o przeznaczaniu gruntów gminnych na różne cele. Tak, ale w niektórych gminach istnieją również grunty prywatne, a w przypadku tych gruntów gmina nic nie może zrobić, jeżeli właściciele nie wyrażają zgody na przeznaczenie ich pod budowę. Jeżeli gminy mają w swej jurysdykcji państwową ziemię, to generalnie jest ją łatwiej przeznaczyć pod zabudowę. Istnieją również grunty należące do Narodowego 6 Kibuc spółdzielcze gospodarstwo rolne w Izraelu, w którym ziemia jest użytkowana wspólnie, a środki produkcji są także własnością wspólną (w ostatnich dekadach wiele z nich zostało, wbrew pierwotnej idei, sprywatyzowanych, pełnią również liczne funkcje produkcyjno-usługowe, w tym związane z wdrażaniem nowych technologii). 7 Moszaw spółdzielnia rolna, podobna do kibucu, której mieszkańcy posiadają jednak własność prywatną i zajmują się produkcją rolniczą na własny rachunek, odprowadzając podatek na rzecz spółdzielni. 13

10 Funduszu Żydowskiego 8. Ale ten fundusz również należy do państwa, nie jest to prywatna instytucja. Czy kibuce i moszawy mają wspólną własność? Tak, ale powstały one na ziemi rolnej, która należy do państwa. Państwo dzierżawi im ziemię na 49 lub 99 lat, a po upływie tego okresu przedłuża kontrakt. Zauważyłem, że niektóre kibuce i moszawy są już sprywatyzowane. Tak, ale nie grunty rolne. Co może Pan powiedzieć o wpływie niektórych grup lobbingowych i inwestorów prywatnych, na przykład firm z branży nieruchomości, na planowanie przestrzenne w Izraelu? Dla przykładu, w Polsce mamy problem z deweloperami, dla których opracowywanie planów zagospodarowania przestrzennego jest przeszkodą w osiąganiu ich celów i wymuszają na władzach nieprzygotowywanie takich planów. Interesują ich jedynie decyzje o warunkach zabudowy, ponieważ wtedy mogą łatwiej i elastycznej dokonać pewnych inwestycji. Czy w takim przypadku społeczne, wspólne interesy są zapewnione przez odpowiedzialne władze w Izraelu? To samo dzieje się tutaj. Istnieje lobby, są również grupy interesu. Ziemia ma swoją wartość, wartość ekonomiczną. Tam gdzie jest wartość, jest pieniądz, jest walka. A niektóre z tych grup, które są bardzo zainteresowanie ziemią, to grupy inwestujące w nieruchomości. Starają się one wpływać na to, aby więcej terenów pozyskać pod budownictwo, a nie na obszary podlegające ochronie. Czy uważa Pan, że są to silne grupy w Izraelu? Tak, oczywiście. Czy istnieją specjalne akty prawne lub inne środki skierowane na ochronę interesu społecznego w przypadku ważnych inwestycji publicznych przed obstrukcją ze strony pojedynczych osób? Na przykład mam na myśli w przypadku budowy autostrady tak zwany syndrom nie na moim podwórku 9 Tak, to się zdarza. Czy istnieje możliwość interwencji państwa we własność prywatną? Czy istnieje system rekompensat ze środków publicznych? Tak, istnieje i prawo daje taką możliwość. Odszkodowanie jest przyznawane, jeżeli grunty są przejmowane z rąk prywatnych. W takiej sytuacji, 8 hebr. Keren Kayemeth LeIsrael 9 ang. NIMBY ( Not In My Backyard ) 14

11 jeżeli rząd, czyli lokalny komitet lub komitet okręgowy, chce przejąć prywatny grunt i przeznaczyć go na określone cele, to musi właścicielowi za to zapłacić. Ale według izraelskiego prawa władza ma możliwość przejęcia do 40% ziemi bez odszkodowania. Jeżeli istnieje potrzeba gruntów pod budowę szkół, obiektów służby zdrowia, dróg oraz innych urządzeń publicznych, to władza może przejąć 40% gruntu bez rekompensaty, nawet jeżeli jest to własność prywatna. Ale jeśli wielkość 40% gruntu może być przekroczona lub nastąpi przejęcie całości, to musi zapłacić odszkodowanie. Czy odszkodowanie może być zarówno w formie pieniężnej, jak i w postaci równorzędnej działki? W większości przypadków odszkodowanie jest w formie pieniężnej, ale jest pewien rodzaj narzędzia do transferu praw z gruntu na inny grunt w zależności od miejsca. Na przykład, w Tel Awiwie próbowali to zastosować na terenie podlegającym ochronie i rehabilitacji zabudowy i mówili w ten sposób: tu trzeba zachować tradycyjny budynek i nie można korzystać w pełni z uprawnień budowlanych, ale możemy przydzielić ci działkę w innym miejscu, tak że będziesz miał zachętę do przebudowy tamtego miejsca. W Polsce mamy takie narzędzie. W rzeczywistości jest to podatek nazywany rentą planistyczną. Jest on zależny od zmiany wartości nieruchomości ze względu na zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Czy istnieje coś podobnego do tego podatku w Izraelu? Tak, istnieje taki system także w Izraelu. My go nazywamy poprawiającym podatkiem 10. Co to oznacza? To znaczy, że trzeba zapłacić 50% od wartości dodanej ziemi. Co Pan może powiedzieć o udziale społeczeństwa w planowaniu przestrzennym w Izraelu? Czy jest to sformalizowane poprzez określone metody i narzędzia? Czy społeczeństwo jest zainteresowanie kwestiami związanymi z planowaniem przestrzennym? To zależy od tego, o jakim rodzaju udziału społeczeństwa Pan mówi, ponieważ partycypację można umieścić na skali, wie Pan, między... Pomiędzy ogłoszeniami, dyskusjami publicznymi itd Zgodnie z prawem obywatele mogą składać wnioski do planu. Po opracowaniu planu w okresie dwóch miesięcy musi on zostać ogłoszony i członkowie społeczności mogą zgłaszać do tego planu formalne wnioski. 10 hebr. atelash baha 15

12 Następnie komitet musi omówić każdy wniosek i zdecydować, czy go akceptuje czy odrzuca. To jest formalnie rodzaj partycypacji społecznej, ale odbywa się to już po opracowaniu planu. Równocześnie, a działa to już od lat, administracja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zatrudniająca zespół do opracowania planu, na przykład dla miasta, zobowiązuje ten zespół, aby w procesie przygotowania planu uczestniczył właściwy ekspert, który będzie odpowiedzialny za uruchomienie procesu partycypacji społecznej. Czyli system staje się teraz znacznie bardziej partycypacyjny niż był kiedyś. Tak. To podejście partycypacyjne zostało w dużym stopniu opracowane na tym wydziale. Trzy osoby były w to zaangażowane, profesorowie: Rachelle Alterman, Arza Churchman i Hubert Law-Yone. Rozwinęli oni całą ideę udziału społeczeństwa w tym procesie w Izraelu. Opublikowali też książkę poświęconą tej tematyce 11. Proszę powiedzieć, jak działa system edukacji w dziedzinie gospodarki przestrzennej i urbanistyki w Izraelu? Czy jest on bardziej powiązany z uczelniami technicznymi, z wydziałami architektury, a może bardziej z ekonomią, geografią lub architekturą krajobrazu? Edukacja w zakresie planowania przestrzennego to zależy o czym mówimy. Jeśli chodzi o architekturę, to w Izraelu jest około 5 wydziałów architektonicznych. Wydział architektury Technionu był jednym z dwóch pierwszych wydziałów naszej uczelni, utworzono go w 1919 roku. Dzisiaj działają również wydziały architektury na Uniwersytecie w Tel Awiwie, na Akademii Bezalel w Jerozolimie, na Uniwersytecie Ariel na Zachodnim Brzegu, a także istnieje kilka innych szkół wyższych, również jedna tutaj, w Hajfie Akademia WIZO. Jednak te uczelnie koncentrują się bardziej na architekturze, a nie na planowaniu przestrzennym. W dziedzinie planowania przestrzennego jesteśmy jedyną uczelnią, która uzyskała od Rady ds. Szkolnictwa Wyższego prawo do nadawania stopni w zakresie planowania urbanistycznego i regionalnego. Pewne rodzaje studiów dotyczących planowania przestrzennego są także na wydziałach geografii uniwersytetów, na przykład na Uniwersytecie Hebrajskim w Jerozolimie oraz na Uniwersytecie Ben Guriona w Ber Szewie, w regionie pustyni Negew. My jesteśmy jednak najwięksi oraz posiadamy dużo szerszą kadrę naukową w naszym zakładzie planowania przestrzennego. 11 Alterman R., Churchman A., Law-Yone H. (1981). A Handbook for Public Participation in Planning, Center for Urban & Regional Studies, Technion, Haifa 16

13 Kilka pytań związanych z wykorzystaniem nowoczesnych technologii w planowaniu. Czy zdjęcia lotnicze i satelitarne oraz techniki teledetekcji są powszechnie stosowane w planowaniu przestrzennym w Izraelu? Tak, oczywiście są. Po sąsiedzku jest tu Wydział Budownictwa i Inżynierii Środowiska. Ten wydział posiada Zakład Geoinformacji. Oni również wykorzystują wiele technik GIS w swojej pracy. Jaki jest zakres digitalizacji planów zagospodarowania przestrzennego w Izraelu? Czy wszystkie plany są cyfrowe? Dzisiaj tak. Ministerstwo obliguje, aby były cyfrowe, w formacie ArcINFO. Czy plany są zawsze tworzone według określonych standardów i formatów? Tak. ArcINFO to format wymagany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Architekci preferują w pracy program AutoCAD, ale muszą przekształcić projekt planu do standardu ArcINFO, gdy przesyłają go do Ministerstwa. Jeżeli mówimy o planowaniu przestrzennym a nie o budownictwie, dane muszą być konwertowane na format zgodny z ArcINFO. Podobnie jest w Polsce, ale proces standaryzacji jest wciąż w drodze. To wymaga czasu, tutaj też tak było. U nas niektórzy projektanci używają AutoCAD, niektórzy GIS. Coraz więcej gmin chce mieć plany dostępne w formatach GIS, ale to nadal nie jest obowiązkowe. A wracając do Izraela, czy plany są publikowane w Internecie? Tak, można wejść na stronę internetową Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i znaleźć informacje na temat planów, planu krajowego, planów okręgowych. Czy można znaleźć tam graficzne części planów? Niektóre z nich można znaleźć. Ale plany można znaleźć także na stronach internetowych niektórych gmin. To zależy. Nie wszystkie gminy mają dział GIS lub narzędzia GIS w dziale inżynierii, ale niektóre z nich mają, na przykład Tel Awiw, Hajfa, Aszdod. Tak więc, część gmin korzysta z tych rozwiązań. Co uważa Pan za swoje najciekawsze doświadczenia w dziedzinie planowania urbanistycznego? Które z doświadczeń Pana zespołu można by przenieść do Polski? Może sposoby radzenia sobie z rozrostem urbanizacji i zagadnieniami ochrony środowiska naturalnego... Tak, zapobieganie rozrostowi urbanizacji. Są przykłady sukcesów w polityce zarządzania wzrostem, na przykładzie UGB ( miejskich granic 17

14 wzrostu ) w stanie Oregon w Stanach Zjednoczonych. Zdefiniowano granice wzrostu miast w celu utrzymania ich w pewnych ramach, tak aby uniemożliwić miastom rozrost przestrzenny. Takie pomysły zostały przyjęte także w NOP 35 dla obszarów struktury miejskiej. Teraz starają się poluzować te granice wzrostu. Jestem przeciwny tej tendencji. Moim zdaniem, musimy bardzo uważnie myśleć o przeznaczeniu gruntów. Wiem, że Polska to duży kraj, w przeciwieństwie do Izraela, ma również dużą, 40-milionową liczbę ludności. To znacznie więcej niż 8 milionów w Izraelu. Oczywiście, macie dużo więcej ziemi. Polska jest jednym z największych krajów w Europie. Nie wiem, jaki jest przyrost ludności w Polsce, na ile może to w przyszłości wpłynąć na potrzebę przeznaczenia dodatkowych terenów pod osadnictwo w związku z prognozowanym wzrostem liczby ludności. Myślę, że kwestia wzrostu demograficznego w Polsce nie jest z tej perspektywy problemem. Wręcz przeciwnie, przyrost naturalny jest zbyt niski. Problem z suburbanizacją jest związany nie tyle z przyrostem naturalnym, co ze zjawiskiem tworzenia się oderwanych enklaw zabudowy, rozrostem podmiejskich terenów mieszkalnych, także obszarów przemysłowo-handlowych, tworzących bardzo wiele chaosu w przestrzeni. Tak, wiem, co ma Pan na myśli, biznesowe strefy na obszarach wiejskich. Powstrzymaliśmy to trochę. Mamy regulację, która próbuje temu przeciwdziałać. Czy macie plan krajowy w Polsce? Istnieje koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju. Są tam pokazane niektóre duże inwestycje, niektóre strefy ekonomiczne. W zasadzie, jest to rodzaj strategicznego dokumentu. Może to być plan strategiczny, nie ma konieczności, aby to był plan statutowy. Izrael 2020 to plan strategiczny. Wyrażona w nim polityka planistyczna jest strategicznym podejściem do przyszłości Izraela, przyjmuje perspektywę długoterminową. Czy polska administracja myśli w ten sposób? My wzięliśmy te pomysły głównie Holandii. Holandia ma także problem kraju o małej powierzchni, a jednocześnie wysokiej gęstości zaludnienia. Stąd konieczne są rozwiązania strategiczne przy planowaniu. Oni przygotowują nowy master plan na każde 10 lub 15 lat. Nie jest to plan statutowy, podobnie jak program Izrael 2020, ale przewiduje, jak ma wyglądać przyszła mapa całej Holandii. Jest to pewien rodzaj obserwacji rzeczywistości i poszukiwanie najlepszych metod i norm służących naszemu rozwojowi w dłuższej perspektywie. Wówczas można weryfikować pojawiające się problemy, np. rozprzestrzenianie się ludności poza obszary 18

15 zurbanizowane, analizować je i szukać sposobów na ich zahamowanie lub ograniczenie. Czy są jakieś inne przykłady izraelskich rozwiązań w planowaniu przestrzennym, które są stosowane z powodzeniem w innych krajach? Niektóre z nich tak. W przypadku Holandii i UGB, w stanie Oregon w USA nasze rozwiązania wzajemnie się też przenikają. Planowanie przestrzenne w USA różni się w zależności od stanu, większość rozwiązań nie jest ustanowionych na szczeblu federalnym. Niektóre ze stanów mają politykę bardziej w stylu laissez-faire 12. Oni nie prowadzą żadnej polityki zarządzania wzrostem, inteligentnej polityki wzrostu tak aby alokować tereny w sposób efektywny, nie sprzyjać nadmiernemu rozszerzaniu się stref miejskich. Ale na przykład obszar Portland w stanie Oregon ma politykę zarządzania wzrostem opartą na miejskich granicach wzrostu według koncepcji UGB. Obecnie w Izraelu podążamy w tym samym kierunku. Planowanie tego typu na poziomie krajowym jest opisane w książce Rachelle Alterman 13. Tam znajduje się porównanie 10 krajów z punktu widzenia ich planów krajowych w perspektywie strategicznej. Większość krajów jednak takich planów nie posiada, choć to dobre rozwiązanie. Myślę, że w Holandii mają zupełnie odwrotny problem w kategoriach wyzwań środowiskowych, ale z drugiej strony, oba kraje mają dość dużo wspólnego. Jak Pan powiedział, mały kraj, duże zagęszczenie ludności (poza obszarem na pustyni oczywiście), a także konieczność radzenia sobie w trudnym środowisku naturalnym. W Holandii zawsze był problem, jak gospodarować na terenach, na których jest zbyt dużo wody. W Izraelu, zwłaszcza na południu, jest problem gospodarowania obszarami, na których brakuje wody. Tak, to prawda. I pytanie na koniec: Jak Pan uważa, co wymaga zreformowania w izraelskim systemie planowania, zagospodarowania przestrzennego i urbanistyki? Jakie są główne potrzeby w Pana kraju? 12 fra. laissez faire ( pozwólcie czynić ); polityka leseferyzmu utożsamiana jest z liberalizmem gospodarczym; oznacza działanie w warunkach wolności osobistej, równości wobec prawa, poszanowania własności prywatnej, a rolę państwa sprowadza wyłącznie do pozycji gwaranta podstawowych swobód obywatelskich, ograniczając jego ingerencję w sferę ekonomiczną. 13 Alterman R. (ed.) (2001), National-Level Spatial Planning in Democratic Countries. An International Comparison of City and Regional Policy-Making, TPR Town Planning Review Special Studies, No. 4, Liverpool University Press. 19

16 Obecnie, jak wspominałem, następują próby odwrócenia polityki zarządzania wzrostem, polegające na przeznaczaniu znacznie większych terenów pod zabudowę w centrum Izraela. Jestem temu przeciwny. Myślę, że to daje bardzo dużo swobody siłom wolnorynkowym. A siły wolnorynkowe działają tylko w miejscach, gdzie mają możliwość osiągnięcia korzyści i nie wejdą na obszary, na których istnieją niedomagania w funkcjonowaniu rynku. To jest zadanie dla państwa, ale państwo przestało je podejmować. Wycofuje się z odpowiedzialności za część kraju i ludności. Myślę, że to złe podejście i mam zamiar z tym walczyć w Krajowym Komitecie Planowania i Budownictwa, w ramach dyskusji na temat NOP 35. Będę mówić o idei polityki zarządzania wzrostem i koniecznej roli rządu przy występowaniu zawodności rynku, tak aby nie ograniczać się do podporządkowania się siłom rynkowym. Dziękuję za rozmowę. Rozmawiał Paweł Sudra Współpraca Barbara Kluza Interview: Spatial planning in Israel Interview with Prof. Amnon Frenkel was carried out in June 2013 in the Technion Israel Institute of Technology at the Faculty of Architecture and Urban Planning. The Professor is leading the programme of studies in the field of urban and regional planning in the oldest and most prestigious technical university in Israel. Professor Frenkel is the co-author of the book Technion Nation, which shows the great influence of the Technion Institute and its graduates on the modern state of Israel. 20