Optymalny model systemu kontroli I stopnia w programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej z udziałem Polski w okresie programowania

Transkrypt

1 RAPORT Z BADANIA Optymalny model systemu kontroli I stopnia w programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej z udziałem Polski w okresie programowania Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna ZAMAWIAJĄCY Ministerstwo Rozwoju Regionalnego WYKONAWCA FUNDEKO Korbel, Krok-Baściuk Sp. J.

2 2

3 WYKAZ SKRÓTÓW BSR Baltic Sea Region (Program Regionu Morza Bałtyckiego) program transanarodowy CATI Computer Assisted Telephone Interview (wspomagany komputerowo wywiad telefoniczny) CAWI Computer-Assisted Web Interview (wspomagany komputerowo wywiad) CEP Central Europe Programme ( Program dla Europy Środkowej) - program transnarodowy EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EWT Europejska Współpraca Terytorialna FAQ Frequently Asked Questions (zbiory często zadawanych pytań) FGI Focus Group Interview FMP Fundusz Małych Projektów IA Instytucja Audytowa IC Instytucja Certyfikująca ICT Information and Communications Technology IDI Individual in-depth Interview (indywidualny wywiad pogłębiony) INTERREG IV C Program Współpracy Międzyregionalnej INTERREG IV C program międzyregionalny IZ Instytucja Zarządzająca IZ/KK Instytucja Zarządzająca/Koordynator Krajowy KE Komisja Europejska KIO Krajowa Izba Odwoławcza KPA Kodeks postępowania administracyjnego KRS Krajowy Rejestr Sądowy KSI Krajowy System Informatyczny mikroprojekt Projekt realizowany w ramach FMP/FM MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego NGO Non-governmental organization (organizacja pozarządowa) NIK Najwyższa Izba Kontroli PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki PO PT Program Operacyjny Pomoc Techniczna PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PW Partner wiodący projektu PWT PL-BB Program Współpracy Transgranicznej Polska (Województwo Lubuskie)- Brandenburgia PWT PL-SN Program Współpracy Transgranicznej Saksonia-Polska PWT PL-MV Program Współpracy Transgranicznej Meklemburgia/Pomorze Przednie- Brandenburgia- Polska (Województwo Zachodniopomorskie) PWT PL-CZ Program Współpracy Transgranicznej Czechy-Polska PWT PL-LT Program Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska PWT PB Program Współpracy Transgranicznej Południowy Bałtyk PWT PL - SK Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka

4 RPO SWOT UE UKS upzp UM US UW UZP uzppr WST WWPE ZUS Regionalny Program Operacyjny Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (mocne strony, słabe strony, szanse, zagrożenia) Unia Europejska Urząd Kontroli Skarbowej Ustawa Prawo zamówień publicznych Urząd Marszałkowski Urząd Skarbowy Urząd Wojewódzki Urząd Zamówień Publicznych Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Wspólny Sekretariat Techniczny Władza Wdrażająca Programy Europejskie Zakład Ubezpieczeń Społecznych 4

5 1. SPIS TREŚCI 1. SPIS TREŚCI STRESZCZENIE WPROWADZENIE OPIS WYNIKÓW BADANIA OGÓLNY OPIS PODEJŚCIA DO KONTROLI I STOPNIA W RAMACH SYSTEMU SCENTRALIZOWANEGO ORAZ SYSTEMÓW ZDECENTRALIZOWANYCH W WYBRANYCH KRAJACH CZŁONKOWSKICH SKUTECZNOŚĆ SYSTEMU SCENTRALIZOWANEGO KONTROLI I STOPNIA W POLSCE NA TLE SYSTEMÓW ZDECENTRALIZOWANYCH Struktura instytucjonalna i organizacja procesu kontroli Zasoby ludzkie i finansowe Rozwiązania proceduralne Nadzór nad jakością kontroli I stopnia ze strony instytucji odpowiedzialnych za system Procedura odwoławcza Podział kompetencji pomiędzy uprawnione podmioty Rozwiązania dotyczące projektów parasolowych oraz mikroprojektów Metodologia wyliczania próby Poziom szczegółowości kontroli Przepływ informacji i współpraca z beneficjentem Stopień przygotowania na momenty krytyczne Uproszczenia dotyczące systemu kontroli przewidziane w przepisach unijnych oraz możliwość ich implementacji OGÓLNA OCENA SCENTRALIZOWANEGO I ZDECENTRALIZOWANEGO SYSTEMU KONTROLI MOŻLIWOŚĆ IMPLEMENTACJI ROZWIĄZAŃ Z SYSTEMÓW ZDECENTRALIZOWANYCH W POLSCE POTENCJALNE SCENARIUSZE ROZWIĄZAŃ DLA SYSTEMU KONTROLI I STOPNIA W POLSCE

6 5. WNIOSKI I REKOMENDACJE OGÓLNA OCENA ROZWIĄZAŃ STOSOWANYCH W POLSCE ORAZ MOŻLIWE USPRAWNIENIA W OKRESIE PROGRAMOWANIA PROPOZYCJA OPTYMALNEGO MODELU KONTROLI I STOPNIA W RAMACH EWT W PERSPEKTYWIE ZAŁĄCZNIKI

7 2. STRESZCZENIE WPROWADZENIE Przedmiotem badania było wskazanie optymalnych rozwiązań instytucjonalno-proceduralnych dla systemu kontroli I stopnia, które, z uwzględnieniem założeń dotyczących przyszłej perspektywy, mogłyby znaleźć zastosowane w ramach programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej w latach Punkt wyjścia do formułowania wniosków stanowiła ocena systemu istniejącego w Polsce w bieżącym okresie , jak również ocena doświadczeń innych krajów w zakresie wdrażania modelu zdecentralizowanego. PODEJŚCIE METODOLOGICZNE W ramach badania odniesiono się do wyników analiz ilościowych i jakościowych. Wykorzystano m.in. następujące metody i techniki badawcze: analiza dokumentów i danych zastanych związanych z realizacją kontroli I stopnia w ramach programów EWT; analiza SWOT obecnego systemu kontroli na podstawie danych literaturowych; analiza porównawcza modelu scentralizowanego wdrażanego w Polsce oraz modeli zdecentralizowanych funkcjonujących w innych krajach UE; indywidualne wywiady pogłębione (IDI) z instytucjami zaangażowanymi w proces kontroli, jak również z partnerami (beneficjentami) objętymi systemem kontroli przez jednostki kontrolne; internetowe wywiady kwestionariuszowe (CAWI) z instytucjami zaangażowanymi w kontrolę I stopnia oraz pracownikami odpowiedzialnymi za prowadzenie kontroli; ankieta telefoniczna (CATI) z partnerami (beneficjentami); analiza przypadku (case study) obejmująca wybrane wnioski o płatność i/lub dokumentację kontrolną; analiza ryzyka potencjalnych modeli kontroli możliwych do wdrożenia w Polsce w okresie W ramach podsumowania wyników badania przeprowadzono panel ekspertów z udziałem decyzyjnego szczebla instytucji zaangażowanych w procesy kontroli I stopnia. PODEJŚCIE DO KONTROLI I STOPNIA W RAMACH SYSTEMU SCENTRALIZOWANEGO ORAZ SYSTEMÓW ZDECENTRALIZOWANYCH W WYBRANYCH KRAJACH CZŁONKOWSKICH W okresie programowania na poziomie narodowym obowiązek kontroli I stopnia wynika przede wszystkim z zapisów art. 16 Rozporządzenia WE nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z r.). W programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej mamy do czynienia z różnymi systemami kontroli I stopnia, jednak zasadniczo dzielą się one na: scentralizowane i zdecentralizowane. Na potrzeby raportu przyjęto, że system scentralizowany to taki, w którym funkcje kontrolne powierzono instytucji publicznej, natomiast system zdecentralizowany to taki, w którym funkcje kontrolne powierzono podmiotom prywatnym. W różnych krajach i regionach uczestniczących w programach Europejskiej Współpracy Terytorialnej podział rozkłada się dosyć równomiernie, a sposób organizacji kontroli zależy m.in. od dotychczasowych doświadczeń danego państwa z okresu , jego struktury administracyjnej i instytucjonalnej oraz w pewnym stopniu od liczby partnerów (beneficjentów) projektów. 7

8 SKUTECZNOŚĆ SYSTEMU SCENTRALIZOWANEGO KONTROLI I STOPNIA W POLSCE NA TLE SYSTEMÓW ZDECENTRALIZOWANYCH W rozdziale zamieszczono odpowiedzi na szereg pytań ewaluacyjnych, które składają się na obraz istniejącego w Polsce, scentralizowanego systemu kontroli, z odwołaniem do przykładów zagranicznych oraz wskazaniem na obszary wymagające usprawnienia. Przeanalizowano m.in. strukturę organizacyjną i instytucjonalną polskich kontrolerów, istniejące rozwiązania proceduralne, założenia dotyczące metodologii doboru próby, zagadnienia związane z nadzorem, poziomem szczegółowości kontroli, podziałem kompetencji i przepływem informacji w systemie kontroli, jak również odniesiono się do możliwych uproszczeń przewidzianych w projektach rozporządzeń UE na lata , przyszłej roli euroregionów w systemie kontroli EWT oraz procedury odwoławczej. Struktura instytucjonalna i organizacja procesu kontroli Na podstawie analizy dokumentacji zespół dokonał oceny aktualnej sytuacji instytucjonalnej i kadrowej w urzędach prowadzących kontrolę I stopnia. Pomimo ogólnie pozytywnej oceny struktury organizacyjnej kontrolerów (organy administracji rządowej), odnotowano występowanie opóźnień w zatwierdzaniu raportów w stosunku do terminów przewidzianych w procedurach wewnętrznych. Celem przyspieszania obiegu dokumentów i procesów kontroli wskazane jest skrócenie ścieżki obiegu i zatwierdzania dokumentacji do niezbędnego minimum gwarantującego prawidłowość procesów. Pomimo opowiedzenia się większości uczestników badania za wąską specjalizacją programową kontrolerów, korzystniejsza wydaje się uniwersalność kontrolerów umożliwiająca swobodniejsze dysponowanie ograniczonymi zasobami kadrowymi szczególnie w sytuacjach okresowych spiętrzeń. Wyniki badania (opinie respondentów oraz pozytywne wyniki kontroli systemowych i audytów) wskazują na stosunkowo wysokie kwalifikacje kontrolerów I stopnia. Istnieją jednak obszary, w których pożądane jest dalsze podnoszenie kwalifikacji, w szczególności dotyczy to znajomości przepisów prawa ogólnego, księgowości i finansów oraz zamówień publicznych. Zasoby ludzkie i finansowe Porównując zakres kontroli oraz liczbę osób kontrolujących w Polsce (system scentralizowany) oraz na Litwie, w Niemczech i w Danii (system zdecentralizowany) w ramach PWT Południowy Bałtyk, można stwierdzić, że istniejące w urzędach wojewódzkich zasoby kadrowe nie są wystarczające, szczególnie w okresach spiętrzeń powstających, w wyniku okresowych kumulacji liczby przedkładanych raportów oraz szerokiego zakresu obowiązków przypisanych kontrolerom I stopnia. Porównanie kosztów kontroli w przeliczeniu na 1 raport w Polsce (system scentralizowany) oraz na Litwie, w Niemczech i Danii (system zdecentralizowany) wskazuje, iż zasadniczo system zdecentralizowany, w części krajów i przy porównywalnej liczbie kontrolerów generuje niższe koszty (wyjątek stanowi Dania). Ocena efektywności kontroli nie może opierać się jednak jedynie na kryterium kosztów jednostkowych, ale również powinna uwzględniać zakres zadań realizowanych przez kontrolerów (szerszy w przypadku Polski) oraz koszty ewentualnej transformacji systemu w kierunku decentralizacji. Analiza liczby etatów, jakimi dysponują kontrolerzy oraz kosztów kontroli wskazuje, że w przypadku zatrudniania pracowników dedykowanych EWT wyłącznie w formie umowy o pracę koszty jednostkowe kontroli w przeliczeniu na 1 raport są relatywnie wyższe i jednocześnie wykazują niewielką zmienność (nie zależą wprost od ilości bieżących zadań w kolejnych latach). W przypadku 8

9 skrajnie odmiennym tj. zatrudnianiu przez 1 z kontrolerów pracowników na potrzeby EWT wyłącznie w formie dodatkowych umów cywilno-prawnych, koszty jednostkowe są niższe i skorelowane z liczbą obsługiwanych raportów. Wyniki przeprowadzonych analiz wskazują jednoznacznie, że należy rozważyć utrzymanie w perspektywie scentralizowanego modelu kontroli I stopnia w ramach programów EWT. Wskazane wydaje się jednak wprowadzenie usprawnień, które pozwolą zwiększyć elastyczność systemu, skrócić czas weryfikacji raportów przedkładanych przez beneficjentów oraz obniżyć koszty funkcjonowania systemu, np. m.in. wypracowanie rozwiązań, które pozwolą na okresowe zlecanie części zadań kontrolnych ekspertom zewnętrznym (np. w zakresie zamówień publicznych). Rozwiązania proceduralne W ramach badania potwierdzono wystarczający poziom istniejących uregulowań formalnych pod względem liczby dokumentów i procedur w odniesieniu do systemu kontroli I stopnia jako całości. Tym niemniej, szczegółowa analiza dokumentacji wskazuje, że w pewnych obszarach wskazane byłyby pewne zmiany w sensie jakościowym np.: doprecyzowanie i ujednolicenie zapisów krajowych wytycznych kontroli I stopnia. W okresie skazane jest m.in. uzupełnienie istniejących procedur o zapisy o dotyczące sposobu dokumentowania zamówień podprogowych oraz modyfikacja opisu zasad doboru próby do kontroli, jak również wprowadzenie regulacji dotyczących nowych kategorii beneficjentów EWT. Zjawisko uznaniowości, zdaniem większości beneficjentów i kontrolerów uczestniczących w badaniu, istnieje i przejawia się w pewnych obszarach występowaniem wątpliwości interpretacyjnych, w szczególności w obszarze zamówień publicznych i oceny efektywności ekonomicznej wydatków. Badanie wykazało jednak, że żaden z powyższych czynników nie ma istotnego znaczenia w przypadku kontroli I stopnia w Polsce, zatem uznaniowość nie stanowi poważnego zagrożenia poprawności działania systemu. Aby jednak ograniczać jej wpływ na wyniki kontroli, w przyszłym okresie programowania rekomenduje się rozwój narzędzi usprawniających komunikację oraz wymianę doświadczeń, m.in.: stworzenie platformy wymiany informacji, zwiększenie częstotliwości kontaktów pomiędzy kontrolerami, przekazywanie przez IZ/KK interpretacji o bardziej ogólnym charakterze do wiadomości wszystkich kontrolerów. Można również rozważyć utworzenie bazy wyników kontroli EWT. Nadzór nad jakością kontroli I stopnia ze strony instytucji odpowiedzialnych za system W rozdziale dokonano analizy i zestawienia tych elementów nadzoru, które są charakterystyczne dla systemu scentralizowanego (na przykładzie istniejącego w Polsce) i zdecentralizowanego (na przykładzie Programu Regionu Morza Bałtyckiego: BSR). Pod uwagę wzięto takie aspekty, jak spójność stosowanych metod i narzędzi kontrolnych, zapewnienie rzetelności, wiedzy i doświadczenia kontrolerów na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo systemu, jak również - odpowiedzialność za błędy. Zestawienie powyższych elementów odrębnie dla systemu scentralizowanego i zdecentralizowanego wskazało jednoznacznie, że system scentralizowany odznacza się znacznie większą możliwością nadzoru ze strony państwa członkowskiego, a przez to daje większą gwarancję jakości (skuteczności i sprawności) podejmowanych działań. 9

10 Procedura odwoławcza Punktem odniesienia do analizy były zapisy projektów rozporządzeń dotyczących perspektywy finansowej , jak również dotychczasowe doświadczenia w ramach programów krajowych. Zespół badawczy przedstawił i porównał możliwe z formalnego punktu widzenia scenariusze dla procedury odwoławczej od decyzji kontrolera w systemie EWT. Scenariusz polegający na wskazaniu przez państwa uczestniczące w realizacji programu wspólnej instytucji uprawnionej do rozpatrywania odwołań należy uznać za zbyt trudny do wdrożenia, zarówno w aspekcie formalno-prawnym, jak i w odniesieniu do kwestii praktycznych. System odwołań w programach EWT powinien być kształtowany na poziomie krajowym i dotyczyć wyłącznie polskich partnerów. Optymalny wydaje się model zbliżony do istniejącego systemu quasi-odwołań, który angażuje kontrolera I stopnia oraz IZ/KK. Oficjalna procedura odwoławcza z uwagi na specyfikę ponadnarodowych programów EWT będzie nastręczać problemów wszystkim krajom członkowskim i niezbędne są w tym zakresie dalsze rozmowy z KE celem osiągnięcia zadowalającego obie strony kompromisu. Podział kompetencji pomiędzy uprawnione podmioty Pomimo czytelnego opisu podziału kompetencji pomiędzy instytucjami w dokumentach programowych EWT, istnieją obszary, które wymagają doprecyzowania. W ramach badania stwierdzono częściowe dublowanie się kompetencji kontrolnych euroregionów oraz kontrolerów I stopnia w odniesieniu do mikroprojektów. WST częściowo powiela zadania kontrolerów I stopnia w odniesieniu do projektów parasolowych i regularnych projektów. Z drugiej strony wyniki badania wskazują, że obszar bieżącej współpracy z beneficjentami w zakresie wdrażania projektów (poza zagadnieniami stricte związanymi z rozliczeniami) wymaga jeszcze większego zaangażowania po stronie instytucji w systemie. Zagadnienia ściśle merytoryczne przysparzają problemów zarówno kontrolerom (często nieposiadającym wiedzy specjalistycznej w zakresie różnorodnych obszarów tematycznych w projektach), jak również WST, a także IZ/KK (nieposiadającym wystarczającego zaplecza kadrowego). Wskazany jest przegląd i uproszczenie istniejących procedur (w tym: zakresu list sprawdzających) celem jednoznacznego rozdziału funkcji-w pewnym uproszczeniu- zarządczych (IZ/KK), informacyjno-doradczych, wspierających (WST) i kontrolnych (kontrolerzy I stopnia). Wskazane wydaje się również wzmocnienie kadrowe i przypisanie WST większej roli w zakresie bieżącego wsparcia beneficjentów, które umożliwi odciążenie kontrolerów I stopnia. Rozwiązania dotyczące projektów parasolowych oraz mikroprojektów W okresie euroregiony jako beneficjenci projektów parasolowych odpowiadają za różne procesy m.in.: przeprowadzenie naboru wniosków, bieżące wsparcie wnioskodawców, organizację procesu oceny, koordynację i zarządzanie FMP/MP, wreszcie: za częściową kontrolę mikroprojektów. Rola euroregionów w systemie jest jednak obszerna i nie do końca określona, a analiza dostępnych materiałów (w tym wytycznych kontroli oraz instrukcji wykonawczych) wskazuje na częściowe dublowanie kompetencji beneficjentów projektów parasolowych i kontrolerów I stopnia. Zespół badawczy przedstawił dwa skrajnie odmienne scenariusze względem przyszłej roli euroregionów, ze wskazaniem ich słabych i mocnych stron, rekomendując rozwiązanie polegające na odejściu od dotychczasowych zasad kontroli mikroprojektów. Euroregiony powinny pozostać beneficjentem wiodącym w projektach parasolowych, ale wszelkie uprawnienia kontrolne należy przekazać kontrolerom I stopnia. W zamian rekomenduje się 10

11 wzmocnienie roli euroregionów w procesie bieżącego wsparcia wnioskodawców i beneficjentów mikroprojektów. Jednocześnie wskazane jest uproszczenie zasad kontroli mikroprojektów: kontroler powinien dokonywać weryfikacji kwalifikowalności wydatków na podstawie zestawienia wydatków oraz kopii wyciągów bankowych, bez konieczności przedkładania dokumentów finansowych. Kontrola dokumentacji powinna być przeprowadzana na miejscu, na próbie mikroprojektów. Metodologia wyliczania próby Wyniki badania wskazują, że kontrola w wymiarze 100% uzasadniona jest jedynie w odniesieniu do kontroli ex-post zamówień publicznych, obarczonych największym ryzykiem nieprawidłowości i korekt finansowych. Aktualnie w programach transgranicznych wytyczne dopuszczają kontrolę administracyjną na próbie 25%, choć w praktyce kontrolerzy nie zawsze korzystają z tej możliwości. Tymczasem w dwóch programach transnarodowych oraz międzyregionalnym Interreg IVC zgodnie z krajowymi wytycznymi kontrola administracyjna obejmuje 100% dokumentów, pomimo, że nadrzędne regulacje programowe dopuszczają możliwość próbkowania. Z uwagi na pozytywne wyniki audytów, bardzo duże obciążenie krajowych kontrolerów oraz zasadę proporcjonalności kosztów kontroli, wskazane jest wdrożenie we wszystkich programach EWT w Polsce zasady prowadzenia kontroli administracyjnej na próbie oraz ujednolicenie metodologii jej doboru z zastrzeżeniem różnic wymaganych w dokumentach nadrzędnych oraz rzetelnej analizy ryzyka. Rekomenduje się również pozostawienie większej elastyczności kontrolerom (tj. odstąpienie od doboru próby metodami wyłącznie statystycznymi i odwołanie się w tym zakresie również do wcześniejszych doświadczeń z danym projektem/beneficjentem oraz do profesjonalnego osadu kontrolera). Należy rozważyć również modyfikację podejścia do zasady drugiej pary oczu w kontroli administracyjnej projektów transgranicznych, np. poprzez odstąpienie od obowiązku całościowej weryfikacji raportu i towarzyszącej mu dokumentacji przez dwóch pracowników na rzecz specjalizacji w danym obszarze: finansowym, merytorycznym, czy zamówień publicznych. Poziom szczegółowości kontroli W kontekście rozważanych uproszczeń w okresie , wskazana jest weryfikacja stopnia szczegółowości kontroli w odniesieniu do najniższych kwotowo wydatków. Bez znaczącego uszczerbku dla bezpieczeństwa systemu i jakości prowadzonych działań można rozważyć szersze wdrożenie rozwiązań, które sprawdziły się w pojedynczych programach np.: ustalanie limitu kwotowego dla przedkładania dokumentacji finansowej w raportach okresowych. Ponadto należy rozważyć: modyfikację metodologii doboru próby (szczególnie dla mikroprojektów) oraz modyfikację zasad kontroli zamówień publicznych w niewielkiej części rozliczanych w projekcie. Postulowane uproszczenia powinny nastąpić w efekcie uzgodnień na wszystkich poziomach systemu zarządzania i kontroli, z uwzględnieniem wymogów stawianych przez audyt (kontrolę II stopnia). Przepływ informacji i współpraca z beneficjentem W systemie kontroli EWT zasadniczo istnieje zadowalający przepływ informacji pomiędzy kontrolerami i beneficjentami, a większość uczestników badania określiło kontrolę jako przyjazną. Część respondentów wskazywała jednak na potrzebę pewnych modyfikacji: większość kontrolerów 11

12 postulowała dalszy rozwój narzędzi elektronicznych, beneficjenci wskazywali częściej na potrzebę kontaktów bezpośrednich, w tym roboczych. W ramach usprawniania systemu komunikacji na linii kontroler-beneficjent (partner) należy w dalszym ciągu promować i zadbać m.in. o niezmienność osób przypisanych do kontroli poszczególnych beneficjentów, rozwój systemu szkoleń, opracowanie praktycznych poradników dla beneficjentów oraz list kontrolnych do raportów, dalszy rozwój wykorzystania technologii teleinformacyjnych umożliwiających wymianę części korespondencji i materiałów drogą elektroniczną, opracowanie i regularne rozsyłanie newslettera oraz komunikatów dla beneficjentów, informujących o najistotniejszych, bieżących zmianach w obszarze dotyczącym kontroli. W odniesieniu do różnych form wymiany informacji (zarówno pomiędzy beneficjentami, jak i samymi kontrolerami) istotna jest ich koordynacja na poziomie krajowym (IZ/KK) oraz wymiana doświadczeń pomiędzy instytucjami uczestniczącymi w obsłudze programów. Stopień przygotowania na momenty krytyczne Istniejący system kontroli I stopnia w ramach programów EWT nie jest wystarczająco dobrze przygotowany na momenty krytyczne, w tym w szczególności: konieczność pilnego wypracowania interpretacji w nowych sytuacjach (np. zmiany obowiązujących przepisów ogólnych), liczne błędy w raportach uniemożliwiające zatwierdzanie wydatków w krótkim czasie, spiętrzenie raportów na koniec okresu sprawozdawczego. Zidentyfikowane przyczyny to przede wszystkim: brak wystarczającej ilości kadry w jednostkach, odpowiadających za kontrolę I stopnia; nakładające się okresy sprawozdawcze projektów oraz programów, w szczególności w przypadku obsługi przez jednostkę więcej niż jednego programu EWT; brak sankcji dla beneficjentów wiodących i partnerów za przedkładanie raportów w terminach, które nie dają szansy na ich terminową weryfikację; liczne błędy w raportach, powodujące konieczność długotrwałych wyjaśnień i uzupełnień przed ostatecznym wystawieniem certyfikatu. Pomimo opóźnień procesów certyfikacji oraz powodowanych przez to znacznych utrudnień w gospodarce finansowej części beneficjentów, do chwili obecnej, na poziomie programów, nie doszło do zagrożenia utraty środków w ramach alokacji przeznaczonej na programy EWT. Tym niemniej, obszar wymaga usprawnień, co do których rekomendacje zamieszczono raporcie. Uproszczenia dotyczące systemu kontroli przewidziane w przepisach unijnych oraz możliwość ich implementacji W raporcie przeprowadzono analizę proponowanych uproszczeń w systemie wdrażania i rozliczania środków, które zostały ujęte w projektach rozporządzeń unijnych na okres Przeanalizowano, które z proponowanych przez KE uproszczeń mogą rzeczywiście stanowić ułatwienie i prowadzić do zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Zapisy zawarte w projektach rozporządzeń dają możliwość ograniczenia liczby kontroli, szczególnie dla mniejszych operacji (do Euro). W odniesieniu do projektów EWT, wśród których większość to projekty niewielkie o charakterze miękkim, bardzo pożądane jest zmniejszenie liczby kontroli przez różne instytucje, uprawnione do jej przeprowadzenia. 12

13 Ułatwienia, proponowane przez KE, dają również możliwość rozliczania kosztów operacyjnych w sposób uproszczony, stawką ryczałtową do wysokości ostatecznie ustalonej przez KE (15-20% kosztów bezpośrednich). Ułatwiłoby to procesy kontroli, ale wymaga gruntownej analizy skutków dla poszczególnych grup beneficjentów (głownie jednostek sektora finansów publicznych) oraz pod kątem potencjalnego zaliczkowania projektów i koniecznych zmian przepisów ogólnych. Zapisy rozporządzeń dają również podstawę do szerszego wykorzystania narzędzi elektronicznych oraz baz danych. Z uwagi na ogólne zasady obowiązujące przy obsłudze środków publicznych, w tym funduszy unijnych, w najbliższym okresie programowania narzędzia elektroniczne nadal będą pełniły rolę wspierającą i nie zastąpią całkowicie wymiany dokumentacji w formie papierowej. Rekomenduje się jednak dokonanie rewizji dokumentów wymaganych podczas rozliczania i kontroli projektów pod kątem możliwości ich ograniczenia do absolutnie niezbędnych i zastąpienia w większym stopniu, przynajmniej na etapie wstępnej weryfikacji i w ramach kontaktów roboczych, wersjami elektronicznymi. Należy brać również pod uwagę, że naczelną zasadą w okresie ma być proporcjonalność kosztów obsługi w stosunku do środków alokacji, czemu ma towarzyszyć zmniejszenie kosztów i obciążeń administracyjnych. Dlatego wdrożenie każdego z uproszczeń powinno być poprzedzone analizą długofalowych kosztów i korzyści. OGÓLNA OCENA SCENTRALIZOWANEGO I ZDECENTRALIZOWANEGO SYSTEMU KONTROLI POD KĄTEM MOŻLIWOŚCI WDROŻENIA SYSTEMU ZDECENTRALIZOWANEGO W POLSCE W oparciu o wyniki badań cząstkowych oraz wnioski cząstkowe dotyczące różnych aspektów kontroli I stopnia w ramach programów EWT, przeprowadzono sumaryczną ocenę systemów: scentralizowanego (na przykładzie Polski) oraz hipotetycznego, zdecentralizowanego (na podstawie różnych przykładów zagranicznych). Zestawiono wady i zalety obu rozwiązań, wskazując, że zasadniczą wadą systemu scentralizowanego funkcjonującego w Polsce jest nadmierna biurokratyzacja procesów i mała elastyczność, prowadząca do opóźnień w zatwierdzaniu raportów i procesach certyfikacji wydatków. Pozostałe elementy, w szczególności możliwość nadzoru, sprawniejsza koordynacja, a przez to większe bezpieczeństwo stanowią mocną stronę systemu scentralizowanego. W systemie scentralizowanym funkcje kontrolne powinny być powierzone co najmniej kilku podmiotom publicznym. Funkcjonowanie jednego centralnego kontrolera przyniosłoby utrudnienia dla beneficjentów oraz konieczność kosztownej i długotrwałej przebudowy istniejącego systemu u progu nowego okresu programowania. Na podstawie oceny obecnego systemu nie ma również podstaw do gruntownej zmiany w kierunku decentralizacji. Tym niemniej, zakładając hipotetycznie takie rozwiązanie, w przypadku systemu zdecentralizowanego w Polsce kontrola powinna być dokonywana przez ograniczoną liczbę uprawnionych podmiotów. Przemawiają za tym względy bezpieczeństwa oraz konieczność zachowania pewnego poziomu nadzoru, który ogranicza ryzyko nieprawidłowości. Niezależnie od kształtu systemu, powierzenie obowiązków kontrolnych jednemu podmiotowi dla wszystkich partnerów (polskich i zagranicznych) w ramach programu/-ów EWT jest w praktyce trudno wykonalne. Nawet w sytuacji, gdy rozporządzenia dla nowej perspektywy umożliwią takie rozwiązanie, barierą mogą być trudne do ustalenia na gruncie międzynarodowym kwestie 13

14 organizacyjne i finansowe oraz brak kontrolerów posiadających wystarczające kompetencje w zakresie prawa krajowego i szczegółowych zasad kwalifikowalności poszczególnych państw uczestniczących w programie. Rozwiązania w różnych krajach w odniesieniu do systemu zdecentralizowanego są odmienne: od nadzoru ze strony państwa zbliżonego do systemu centralnego (Dania, BSR), aż do pozostawienia bardzo dużej swobody beneficjentom w zakresie wyboru kontrolera (Niemcy, BSR). W większości przypadków władze państwa (regionu) decydują jednak o pozostawieniu sobie znacznego wpływu na dobór zewnętrznych kontrolerów, najczęściej poprzez określenie szczegółowych warunków dostępu do usługi. Ten aspekt powoduje, że zasadnicza zaleta decentralizacji, tj. niższe koszty oraz większa elastyczność systemu, tracą na znaczeniu. W wyniku badania nie zidentyfikowano idealnego wzorca systemu zdecentralizowanego, który dałoby się wprost zaimplementować w polskich warunkach bez utraty jego najcenniejszych właściwości. Bardziej racjonalne wydaje się udoskonalenie obowiązującego systemu scentralizowanego w kierunku jego uproszczenia przy wykorzystaniu pojedynczych pozytywnych doświadczeń zagranicznych, zgodnie z treścią rekomendacji. POTENCJALNE SCENARIUSZE ROZWIĄZAŃ DLA SYSTEMU KONTROLI I STOPNIA W POLSCE W ramach badania porównano dwa hipotetyczne modele kontroli I stopnia, które mogłyby zostać wdrożone w Polsce w perspektywie finansowej : Model I. System scentralizowany oparty o podmioty publiczne, korzystające ze wsparcia podmiotów prywatnych nieposiadających statusu kontrolera; Model II. System zdecentralizowany oparty o podmioty prywatne posiadające status kontrolera i stopnia. Biorąc pod uwagę wyniki uzyskane w badaniach cząstkowych, wyniki analizy porównawczej (głównie na przykładzie Niemiec i Litwy, w dwóch programach dotyczących Morza Bałtyckiego) oraz analizy ryzyka bardziej dostosowanym do polskich warunków wydaje się model I, a więc system scentralizowany oparty o podmioty publiczne, korzystające ze wsparcia podmiotów prywatnych nieposiadających statusu kontrolera. Jest to model generujący wyższe koszty niż przeciętny system zdecentralizowany, jednak bardziej bezpieczny i nadzorowalny. Jednocześnie dzięki zaangażowaniu podmiotów prywatnych możliwa jest optymalizacja kosztów, jak również zwiększenie elastyczności systemu. 14

15 SUMMARY The object of the study was to identify optimal institutional and procedural solutions for the First Level Control (FLC) system, which in view of the objectives of the future perspective could be applied within the European Territorial Co-operation Programmes. The starting point for formulating conclusions was assessing the system existing in Poland in the current period and the experience of other countries in the implementation of a decentralized model. METHODOLOGICAL APPROACH In this study, reference was made to the results of quantitative and qualitative analyses. Here are some of the methods and techniques used: an analysis of the existing data and documents related to the implementation of the FLC under the ETC Programmes; a SWOT analysis of the current control system based on literature data, a comparative analysis of the centralized model currently implemented in Poland and the decentralized models in use in other EU countries; individual In-depth Interviews (IDI) with institutions involved in the control process, as well as with partners (beneficiaries) covered by the control system; computer assisted web interviews (CAWI) with representatives of institutions involved in the FLC and staff members responsible for carrying out controls; computer assisted telephone interviews (CATI) with partners (beneficiaries); case studies including selected applications for payment and / or control documentation; risk analysis for control models potentially implemented in Poland in the period ; To sum up the study results, a panel of experts from the institutions involved in the FLC processes was conveyed. APPROACH TO THE FLC WITHIN THE CENTRALIZED AND DECENTRALIZED SYSTEMS IN SELECTED MEMBER STATES During the programming period , at national level, the FLC is required mainly due to provisions in Article 16 of the Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Regional Development Fund and repealing Regulation (EC) No 1783/1999 (OJ L 210, ). In the European Territorial Cooperation Programmes we are dealing with a variety of FLC systems, but in general they are divided into: centralized and decentralized systems. For the purposes of the report it has been assumed that a centralized system is one in which a public institution is given responsibility for the control functions, while a decentralized system is one in which the control functions are entrusted to private entities. In various countries and regions participating in the European Territorial Co-operation Programmes the division is fairly even and the organization of control depends on such factors as: a country s past 15

16 experience from the years , its administrative and institutional structure and, to some extent, on the number of partners (beneficiaries) of the projects. EFFECTIVENESS OF THE CENTRALIZED FLC SYSTEM IN POLAND COMPARED TO DECENTRALIZED SYSTEMS This chapter provides answers to a number of evaluation questions that make up the image of the centralized control system operating in Poland, with references to international examples and pointing to areas requiring improvement. The organizational and institutional structure of Polish controllers, the existing procedural solutions, assumptions about the sampling methodology, issues related to supervision, the level of detail of control, the distribution of powers and flow of information in the control system were analyzed. Reference was also made to possible simplifications provided for in the draft EU regulations for the years , the future role of Euroregions in the ETC control system and the appeal procedure. Institutional structure and organization of the control process Based on the analysis of documents, the team assessed the current institutional and employment situation in the offices conducting the FLC. Despite the generally positive assessment of the organizational structure of the controllers (public administrative bodies), delays were reported in the approval of the reports in relation to the time limits provided for in the internal procedures. In order to speed up the processing of documents and control processes, it is recommended to shorten the document circulation and approval path to the minimum necessary to guarantee the correctness of processes. Despite the fact that most study participants opt for a narrow programme specialization of the controllers, it seems more practical for the controllers to have more versatile skills. This would allow for more efficient use of limited human resources, especially in periods of high workload. The study results (the respondents' opinions, and positive results of system controls and audits) point to relatively high qualifications of the controllers. However, there are areas where it is desirable to further improve their skills, in particular the general knowledge of law, finance, accounting, and public procurement. Human and financial resources When comparing the scope of verification and the number of controllers in Poland (a centralized system) and Lithuania, Germany and Denmark (a decentralized system) within the South Baltic Crossborder Co-operation Programme, it can be concluded that human resources in Voivodship Offices are insufficient, especially in periods of high workload resulting from periodical accumulation of reports submitted and a wide range of duties assigned to the first level controllers. A comparison of the cost of controls per report in Poland (a centralized system) and Lithuania, Germany and Denmark (a decentralized system) indicates that a decentralized system, in some countries and with a comparable number of controllers, generates lower costs (with the exception of Denmark). An assessment of the effectiveness of controls cannot, however, be based solely on unit costs, but should also include the range of tasks performed by the controllers (wider in the case of Poland) and the costs of the possible transformation of the system towards decentralization. 16

17 An analysis of the number of posts available for controllers and of control costs reveals that in the case of employees dedicated to ETC and employed solely under an employment contract, costs of control per report are relatively higher and, at the same time, show little variability (do not depend directly on the number of ongoing tasks in subsequent years). In a radically opposite case, when one of the controllers employs several employees for the ETC only in the form of additional civil law agreements, unit costs are lower and correlated with the number of reports handled. The results of analyses clearly indicate that in the perspective it should be considered to maintain a centralized FLC model under ETC programmes. It is recommended, however, to introduce improvements that will increase the system s flexibility, reduce the time of verification of reports submitted by the beneficiaries and decrease the system s cost. An example is the development of solutions that will allow for periodic commissioning of control tasks to external experts (e.g. tasks related to public procurement). Procedural solutions The study proved the currently existing formal regulations to be sufficient in terms of the number of documents and procedures with regard to the FLC system as a whole. However, a more detailed analysis of the documents indicates that in some areas several qualitative changes would be needed, e.g. a clarification and unification of provisions in the FLC national guidelines. In the period it is recommended, among others, to supplement the existing procedures with provisions related to the documentation of contracts below the threshold set in the programmes procurement guidelines, to modify the description of rules for sampling for control, and to introduce regulations for new categories of ETC beneficiaries. According to the majority of beneficiaries and study participants discretion is common and manifests itself in certain areas as cases of interpretation differences, particularly in the area of public procurement and the evaluation of the economic efficiency of expenditure. Nevertheless, the study proved none of these factors to be critical for FLC in Poland, so discretion is not a serious threat to the system s proper operation. However, in order to limit its impact on control results in the next programming period it is recommended to develop tools to improve communication and the exchange of experiences, including: creating a platform for information exchange, increasing the frequency of contacts between controllers, informing by MA or NCs all controllers about interpretations of a more general nature. Creating a database of ETC control results might also be considered. Quality supervision of the of FLC by institutions responsible for the system The chapter gives an analysis and overview of the elements of supervision that are characteristic of centralised system (on the Polish example) and decentralised system (on the example of the Baltic Sea Region Programme: BSR). Aspects such as the consistency of methods and control measures, ensuring the reliability, knowledge and experience of first level controllers, ensuring the safety of the system, and responsibility for errors were all taken into account. Separate summaries of the above elements for the centralized and decentralized systems clearly indicated that the centralized system is characterized by much better supervision by the Member State, thus providing a greater guarantee of good quality (effectiveness and efficiency) of the undertaken activities. 17

18 Appeal procedure Draft regulations for the financial perspective and former experiences with national programs have served as a reference point for the analysis. The research team have presented and compared possible from a formal point of view scenarios for the procedure of appeal to a decision of an ETC controller. The scenario, consisting in indicating by countries participating in the implementation of a programme a joint institution empowered to handle appeals, should be regarded as too difficult to implement, both in formal/legal terms and from a practical point of view. The system of appeals in ETC programmes should be developed at the national level and apply only to Polish partners. An optimal model seems to be similar to the existing system of quasi-appeals that involves an ETC controller and MA/NC. Given the transnational nature of ETC programmes, an official appeal procedure will create problems for all member states. Further consultation with the EC to reach a mutually satisfactory compromise is necessary in this area. Division of powers between authorized entities Despite a clear description in the ETC programme documents of the division of powers between institutions, there are areas that need to be clarified. The study found a partial duplication of the control competences of Euroregions and first level controllers with respect to the micro-projects. The Joint Technical Secretariat partly duplicates the tasks of first level controllers which relate to regular and umbrella projects. On the other hand, the study results indicate that the field of current cooperation with beneficiaries for the implementation of projects (except for issues strictly related to financial settlement) requires an even greater engagement on the side of the institutions which are part of the system. Strictly factual issues cause problems for controllers (who often do not have expertise in the various subject areas of projects), JTSs and MA / NC (who do not have sufficient staff). It is advisable to review and simplify the existing procedures (including checklists) for a clear separation between managing (MA / NC), information/advisory support (JTS) and control (first level controllers) functions. It is also recommended to strengthen the staff and assign a greater role to JTS in the ongoing support for beneficiaries, which will help unburden the first level controllers. Solutions regarding umbrella projects and micro-projects In the period , Euroregions, as umbrella project beneficiaries, are responsible for various processes, incl.: the conduction of calls for proposal, ongoing support for applicants, organization of project application and selection procedure, coordination and management of SPF/MF processes and, finally, for the partial control of micro-projects. The role of Euroregions in the system is, however, vast and not precisely defined. The analysis of available materials (including control guidelines and implementation instructions) indicates a partial duplication of competences of umbrella project beneficiaries and first level controllers. The research team presented two extremely different scenarios with regard to the future role of Euroregions, indicating their weaknesses and strengths and recommending solutions that involve abandoning the current micro-project control regulations. Euroregions should remain the lead beneficiaries of umbrella projects but all power of control should be transferred to first level controllers. In its place, strengthening of the role of Euroregions in the process of ongoing support to applicants and micro-project beneficiaries is recommended. 18

19 At the same time, it is also recommended that micro-project control regulations be simplified: the controller should verify the eligibility of expenditure on the basis of list of expenditures and copies of bank statements, without having to present financial documentation. The documentation should be verified on the spot, on a micro-project sample. Sample calculation methodology The research results indicate that 100% control should be applicable only with regard to the ex-post control of public procurement, which carries the highest risk of irregularities and financial corrections. Currently in cross-border programmes the guidelines permit verifications on a sample of 25%, although in practice controllers do not always exercise this. Meanwhile, in two transnational programmes and the interregional Interreg IVC, in accordance with the national guidelines, the administrative control covers 100% of documents, in spite of the fact that superior programme regulations permit sampling. With regard to positive control results, the excessive burden on national controllers and the principle of proportionality of control costs, it is recommended that all ETC Programmes in Poland implement administrative control on a sample as a rule, as well as standardization of sample selection methodology, subject to the provision for the differences required in superior documents and for accurate risk assessments. It is also recommended that controllers be given more flexibility (i.e., by abandoning purely statistical sample selection methods and referring also to previous experiences regarding a given project/beneficiary and the controller's professional opinion). Consideration should be given also to the change of attitude towards the rule of another pair of eyes in administrative control over cross-border projects, e.g. by abandoning the requirement for full report verification and its accompanying documentation by two employees in the interest of specialization in a given area: financial, technical or public procurement. Level of control detail In the context of simplifications considered for the period , verification of level of control detail with regard to the lowest expenditure amounts is advocated. With no significant detriments to the security of the system and the quality of undertaken actions, a broader implementation of solutions which have proved successful in individual programmes, e.g. establishing a threshold (as amount of expenditures) for submitting financial documents in progress reports, can be considered. Furthermore, the following should be taken into consideration: modification of sample selection methodology (especially for micro-projects) and modification of public procurement control rules only partially submitted in a project. The postulated simplifications should come as a result of a settlement on all levels of the management and control system, with due consideration for the requirements of the second level audit. Information flow and cooperation with beneficiaries In the ETC control system, there is generally an adequate flow of information between controllers and beneficiaries; the majority of respondents described control as friendly. Some respondents indicated, however, that there is need of some modifications: most controllers postulated further 19

20 development of electronic tools, while beneficiaries often suggested the need for direct contact, including working contact. In order to improve the communication system between controllers and beneficiaries (partners), the following, among other, should be promoted and taken care of: the position permanence regarding persons assigned to the control of individual beneficiaries, the development of a training system, the development of practical handbooks for beneficiaries and of control lists for reports, the further implementation of information and communication technologies allowing a degree of electronic correspondence and material exchange, the creation and regular distribution of newsletters and communications for beneficiaries, which would inform them about the most crucial and current changes in control-related areas. In reference to different forms of exchange of information (both between beneficiaries and between controllers themselves), their coordination on a national level (MA/NC) and exchange of experience between institutions participating in programme implementation is crucial. Level of readiness for critical situations The existing FLC system within ETC Programmes is not sufficiently enough prepared for critical situations, especially in terms of: the need for urgent development of interpreting new situations (e.g. changes in general regulations in force), numerous mistakes in reports, which render the approval of expenditure impossible at short notice and accumulation of reports towards the end of the reporting period. The identified reasons for this are above all: The lack of sufficient staffing in units responsible for FLC; Overlapping accounting periods of projects and programmes, especially regarding the service of more than one ECT Programme by a single unit; The lack of sanctions for lead beneficiaries and partners for submitting reports to deadlines which do not allow for their timely verification; Numerous mistakes in reports, which lead to lengthy elucidations and complementation preceding the final certification. Despite the delays in the certification processes and hence significant difficulties in the financial economy of some beneficiaries, until now on the level of programmes, there has not been the threat of loss of resources within the allocation for ECT Programmes. Nevertheless, this area needs improvement, recommendations for which are included in the report. Simplifications of the control system, as provided by the EU, and the viability of their implementation In the report, an analysis of proposed simplifications of the implementation and certification system, which were formulated in EU regulation projects for the period , was conducted. The analysis investigated which of the EC propositions may really lead to simplifications and lead to a reduction in excessive administrative workload. Draft EU regulations provide that there is the possibility of reducing the number of controls, especially for smaller scale operations (up to 100,000 euro). With regard to ECT projects, most of which are small-scale and soft in character, it is highly desirable that the number of controls by different institutions authorized to carry them out be reduced. 20