Informacja. Nr 241. Rola państwa w kształtowaniu proekologicznej polityki transportowej

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Rola państwa w kształtowaniu proekologicznej polityki transportowej Wrzesień 1994 Janusz Jeziorski Informacja Nr 241 W niniejszym opracowaniu omówiono rolę państwa w kształtowaniu proekologicznej polityki transportowej. W szczególności przedstawione zostały możliwości stosowania przez państwo mechanizmów ekonomicznych (w tym dotacji budżetowych i gwarancji kredytowych), rozwiązań technicznych i technologicznych, prawnych i administracyjnych. Opracowanie zawiera szacunki efektów oddziaływania transportu samochodowego na środowisko naturalne do 2010 roku.

2 BSE 1 Etapem na drodze przeciwdziałania degradacji środowiska naturalnego było powstanie "Polityki ekologicznej państwa" [1]. W dokumencie tym znalazły się m.in. sformułowania dotyczące zadań i kierunków działania w celu zmniejszenia uciążliwości transportu (pkt ). Określone zostały tam także zadania administracji rządowej (pkt ) i samorządu terytorialnego (pkt. 47) oraz narzędzia polityki ekologicznej (pkt ). Za jedną z głównych zasad przyjęto zasadę ekorozwoju. W jej świetle elementem prawidłowego gospodarowania jest obowiązek ochrony środowiska, zaś wszelkie działanie naruszające ten obowiązek uznano za bezwzględnie nielegalne. O ile znane są źródła szkodliwego oddziaływania transportu na środowisko naturalne i zdrowie ludzkie, o tyle brak jest zintegrowanego programu przeciwdziałania tym oddziaływaniom, który obejmowałby różne podsystemy transportowe oraz dziedziny z nimi powiązane. Co więcej, brak jest spójnego programu, który uwzględniałby jednocześnie problematykę usług transportowych, infrastruktury transportowej, produkcji środków transportu, paliw. Istniejące programy mają ścisłe ramy resortowe i branżowe. W "Polityce transportowej" [2] w sposób lakoniczny potraktowano transport miejski, który charakteryzuje się szczególną koncentracją problemów wynikających z żywiołowego rozwoju motoryzacji. Podejście do aspektów ekologicznych w polityce transportowej wykazuje znaczące różnice: od traktowania ich jako jednego z głównych priorytetów [2], po ich ignorowanie [3]. Zagadnienia ochrony środowiska dotyczące różnych dziedzin transportu obecne są w wielu publikacjach [m.in. 2, 4-14]. Kompleksowo są one omówione w "Polityce transportowej" [2]. Jest tam zawarta koncepcja rozwoju transportu w Polsce opartego na zasadach rynkowych. Wśród priorytetów polityki transportowej ochrona środowiska jest postawiona na trzecim miejscu po dostosowaniu transportu do zasad gospodarki rynkowej i poprawie bezpieczeństwa. Rola państwa - w świetle tego dokumentu - polegać ma na tworzeniu systemu transportowego zdolnego do samorozwoju oraz na regulowaniu rynku usług transportowych przede wszystkim za pomocą mechanizmów prawnych i fiskalnych. Ponieważ na państwie spoczywa obowiązek tworzenia i egzekwowania proekologicznego funkcjonowania i rozwoju transportu [2], to uruchomione zostać muszą wszelkie dostępne mechanizmy oddziaływania państwa. Będą to więc mechanizmy prawne i administracyjne, organizacyjne, ekonomiczne, gwarancyjne. W dochodzeniu do dojrzałego systemu transportowego państwo będzie uczestniczyć w częściowym finansowaniu inwestycji w infrastrukturze transportowej. Bezpośrednia pomoc państwa zostanie ograniczona w przyszłości tylko do finansowania funkcji "służby publicznej" pełnionej przez przewoźników.

3 2 BSE 1. Mechanizmy ekonomiczne Wśród proponowanych mechanizmów ekonomicznych państwo oddziaływać będzie na politykę transportową przez wprowadzenie zasady ponoszenia pełnych kosztów świadczenia usług transportowych. Spowoduje to, że poprzez wprowadzenie dodatkowych opłat infrastrukturalnych i ekologicznych użytkownicy zmuszeni będą do ponoszenia rzeczywistych kosztów infrastruktury drogowej, kosztów degradacji środowiska oraz negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzi. Warto podkreślić, że użytkownicy samochodów ponoszą obecnie tylko 10-20% rzeczywistych kosztów związanych z ruchem drogowym. Źródłem finansowania budowy i utrzymania dróg są dotąd finanse publiczne. W "Polityce transportowej" [2] wyrażona jest potrzeba dokonania zmiany stopnia obciążenia kosztami infrastruktury oraz tzw. kosztami zewnętrznymi transportu drogowego i kolejowego. Ta niewspółmierność prowadzi obecnie do kurczenia się rynku przewozów kolejowych. Jest to zjawisko niekorzystne zarówno ze względów makroekonomicznych i ekologicznych (kolej jest zdecydowanie "czystsza ekologicznie"). Wprowadzone zmiany fiskalne i administracyjne mają doprowadzić do odwrócenia trendu (patrz także pkt 3). Państwo będzie udzielać pomocy finansowej w postaci ulg lub zwolnień z opłat ekologicznych przedsiębiorstwom podejmującym się eksperymentalnego wprowadzenia do eksploatacji najbardziej zaawansowanych technicznie środków. Przez system preferencji fiskalnych i celnych doprowadzi do napływu nowych technologii [2]- Aspekty ekologiczne wpisane będą w mechanizmy ekonomiczne m.in. w strukturę kosztów usług transportowych. Wpływać na nią będą m.in. zwiększone koszty paliw płynnych, wprowadzenie konieczności wykupu koncesji i zezwoleń międzynarodowych, podatków od posiadania pojazdów mechanicznych, opłat ekologicznych, opłat parafiskalnych (np. opłat za rejestrację pojazdów, przeglądy techniczne, korzystanie z autostrad, tuneli i mostów, opłat za postój i parkowanie). Podatkami ekologicznymi obciążone będą przedsiębiorstwa transportowe eksploatujące pojazdy uciążliwe dla ludzi i środowiska naturalnego oraz producenci środków transportu "nieprzyjaznych środowisku". 2. Dotacje budżetowe i gwarancje kredytowe Pośredni wpływ na wielkość strat powodowanych przez transport w środowisku naturalnym ma subwencjonowanie przez państwo usług transportowych (w ramach pełnienia przez przewoźników służby publicznej). Objęte nim są usługi związane z krajowym przewozem osób pociągami, autobusami w komunikacji zwykłej i w szczególnych przypadkach - środkami komunikacji miejskiej. Środki transportu świadczące usługi objęte subsydiowaniem są równocześnie najmniej uciążliwe dla środowiska naturalnego.

4 BSE 3 Pozytywny wpływ na ochronę środowiska będą miały inwestycje związane z wprowadzeniem transportu kombinowanego, modernizacją linii kolejowych o znaczeniu europejskim (tzw. linie E-20, E-30, E-59, E-65), budową autostrad (trasy A-l, A-2, A-3, A-4, A-6, A-8, A-12). Priorytetowe znaczenie także dla ochrony środowiska będą miały inwestycje w transporcie miejskim, portach morskich i w mniejszym stopniu w portach lotniczych i żeglugi śródlądowej. W inwestycjach państwo będzie uczestniczyło w różnym stopniu. Ze środków budżetowych będzie finansowało część I etapu budowy autostrad w systemie agencyjno - rządowym (w systemie koncesyjnym budowa autostrad ma się odbywać ze środków własnych i pożyczek podmiotów gospodarczych). Modernizacja linii E-20 pochłonie bln zł, zaś zakup nowej generacji taboru dalsze 31 bln zł. Środki budżetowe zaangażowane zostaną w infrastrukturę kolejową. Planami inwestycyjnymi objęte także "wąskie gardła" systemu transportowego (arterie wylotowe z miast, dojazdy do portów morskich i lotniczych). Ze względu na powściągliwość zagranicznych inwestorów w podejmowaniu inwestycji w dziedzinie infrastruktury transportowej w Polsce konieczne będzie udzielanie przez rząd polski gwarancji na realizację projektów o dużym stopniu ryzyka [2]. 3. Rozwiązania prawne i administracyjne Państwo oddziałuje na szeroko rozumianą sferę transportu m.in. poprzez stanowienie prawa. Do najważniejszych aktów prawnych odnoszących się do ochrony środowiska w dziedzinie transportu należą: ustawy (Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, Ustawa o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, Ustawa o ochronie przyrody), rozporządzenia Rady Ministrów (w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem z r., w sprawie szczegółowych zasad ochrony powierzchni ziemi z r.), rozporządzenia ministrów, w tym Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (w sprawie dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających wytwarzanych przez silniki spalinowe z r.), Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych (w sprawie ruchu na drogach publicznych z r.), Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (w sprawie stosowania środków chemicznych na ulicach, placach i innych drogach publicznych z r.). Oprócz wymienionych rodzajów aktów prawnych w dziedzinach gospodarki powiązanych z transportem obowiązują dyrektywy dotyczące m. in. projektowania i eksploatacji infrastruktury transportowej (np. "Zasady ochrony środowiska przy projektowaniu, budowie, utrzymaniu i eksploatacji dróg" wydane przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych). Od 1 lipca 1995 r. ma obowiązywać Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie obowiązku posiadania katalizatorów spalin przez wszystkie pojazdy rejestrowane w Polsce po raz pierwszy. W listopadzie 1992 r. Polska ratyfikowała kilka z regulaminów "motoryzacyj-

5 4 BSE nych" ECE - UN (Regulaminy Europejskiej Komisji Gospodarczej Narodów Zjednoczonych) dotyczących pośrednio lub bezpośrednio ochrony środowiska. Wprowadzenie ich w życie wymaga przygotowania stosownych przepisów wykonawczych. W świetle "Polityki transportowej" [2] środkami oddziaływania prawnego i administracyjnego będą w najbliższej przyszłości m.in. ograniczenia wieku pojazdów dopuszczonych do ruchu, zakazy eksploatowania pojazdów o przestarzałych silnikach, zaostrzone normy ekologiczne emisji zanieczyszczeń. Czynnikiem, który niewątpliwie wpłynie na przyspieszenie procesu wprowadzania nowych, wyższych standardów ekologicznych jest konieczność dostosowania się polskiego transportu do regulacji i norm Unii Europejskiej. Niedostosowanie pojazdów do tych norm spowoduje wyeliminowanie polskich przewoźników z rynków międzynarodowych usług transportowych i ograniczy dostęp do krajów UE polskim użytkownikom pojazdów osobowych. Wyrównanie warunków konkurencji transportu drogowego i kolejowego związane będzie z wprowadzeniem szeregu zmian o charakterze prawnoadministracyjnym. Wprowadzone zostaną m.in. koncesje dla przewoźników drogowych i zezwolenia międzynarodowe, podatki ekologiczne, opłaty za korzystanie z dróg, mostów i tuneli. 4. Rozwiązania techniczne i technologiczne W "Polityce transportowej" [2] podkreślono potrzebę prowadzenia przez państwo dynamicznej polityki technicznej i technologicznej. W ramach tej polityki szczególnie pilne jest doprowadzenie do zawarcia umów międzypaństwowych w sprawie ułatwień licencyjnych i kooperacji technologicznej w zakresie m.in. neutralnego ekologicznie ciężarowego taboru samochodowego i autobusowego. Zmiana taboru w polskim transporcie na przyjazne dla środowiska wynika po części z konieczności uzyskania przez polskich przewoźników dostępu do rynków europejskich. Równie ważne jest włączenie się Polski w programy badawcze nad rozwojem nowych technik i technologii transportowych. 5. Przewidywane efekty oddziaływania transportu na środowisko Obecnie głównym źródłem zanieczyszczeń środowiska jest transport drogowy. Udział motoryzacji w ogólnym bilansie zanieczyszczeń emitowanych przez środki transportowe utrzyma się na obecnym poziomie lub, co bardziej prawdopodobne, będzie wzrastał. Zrealizowanie zamierzeń określonych w "Polityce transportowej" nie wpłynie jednak na zmniejszenie wielkości szkód ekologicznych powodowanych przez motoryzację.

6 BSE 5 Tabela 1. Prognoza rozwoju motoryzacji w Polsce [4] w tys. szt. max. min. max. min. samochody osobowe samochody o masie<3,5t samochody o masie >3,5t Szacunki sporządzone przez Instytut Transportu Samochodowego [3] wskazują, że wielkość strat spowodowanych w środowisku naturalnym będzie rosła. W stosunku do poziomu strat w 1992 r. (11,3 bln zł) straty te w 2000 r. wzrosną o 10,2% (do 12,4 bln zł) sięgając w 2010 r. wielkości 15,9 bln zł. Wzrost strat (przy równoczesnym zaostrzeniu przepisów dotyczących eksploatacji pojazdów) będzie spowodowany głównie przez szybki przyrost liczby środków transportu (patrz tab. 1), a tym samym przez wzrost zużycia przez nie paliw płynnych (patrz tab. 2) i emisji spalin [4]. Tabela 2. Prognoza zużycia paliw przez wybrane środki transportu w Polsce [4] w tys. t samochody osobowe benzyny oleje napędowe samochody ciężarowe lokomotywy spalinowe i statki żeglugi śródl

7 6 BSE Źródła: [I] Polityka ekologiczna państwa, listopad [2] Polityka transportowa i program działania w kierunku przekształcenia transportu w system dostosowany do wymogów gospodarki rynkowej i nowych warunków współpracy gospodarczej w Europie, Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej, marzec [3] Bogusław Liberadzki, Założenia polityki państwa wobec transportu samochodowego, Przegląd Komunikacyjny 11/93, str [4] Romuald Bauer i inni, Prognoza rozwoju motoryzacji a środowisko, Instytut Transportu Samochodowego, grudzień [5] Andrzej Wróblewski, Poszukiwanie rozwiązań przyjaznych dla środowiska naturalnego, Przegląd Kolejowy 5/94, str [6] Edward Menes, Relacje rozwojowe między motoryzacją indywidualną a komunikacją publiczną, Przegląd Komunikacyjny 12/93, str [7] Ryszard Stawrowski, Transport a człowiek i ochrona środowiska naturalnego, Przegląd Komunikacyjny 9-10/91, str [8] Wojciech Gis, Edward Menes, Wpływ motoryzacji indywidualnej na środowisko naturalne w Polsce, Przegląd Komunikacyjny 4/94, str [9] Glen D. Anderson, Źródła zanieczyszczenia powietrza przez pojazdy spalinowe. Możliwości zastosowania instrumentów ekonomicznych, MOŚZNiL, [10] UIC (Międzynarodowy Związek Kolei), W poszukiwaniu rozwiązań transportowych przyjaznych dla środowiska, Centr. Nauk. Techn. Kolejnictwa, [II] Program dostosowawczy transportu Polski do wymagań wynikających ze współpracy z zagranicą ze szczególnym uwzględnieniem EWG, MTiGW, [12] Edward Menes, Motoryzacja indywidualna a obsługa komunikacyjna miast, Przegląd Komunikacyjny 1-2/94, str [13] Jan Pachowski, Stan zagadnień związanych z ochroną środowiska w drogownictwie polskim, Drogownictwo 5/94, str [14] Maciej Bernhardt, Problemy ochrony środowiska w transporcie, Gospodarka Paliwami i Energią 6/1994, str.8-10 i 15.