Zamówienia publiczne

Transkrypt

1 76 BSE Dr Ewa Czerwińska Informacja BSE nr 520 (IP-71G) Zamówienia publiczne Są dwa najważniejsze cele zamówień publicznych w gospodarce rynkowej: pobudzanie popytu w okresie stagnacji gospodarczej przez stwarzanie zamówień dla sektora przedsiębiorstw oraz oszczędne wydatkowanie pieniędzy publicznych przez określanie warunków wyboru najkorzystniejszych ofert. W warunkach polskich, trzecim podstawowym celem unormowania kwestii zamówień publicznych jest zapewnienie zgodności procedur udzielania zamówień w Polsce z uznanymi wzorcami międzynarodowymi. Przede wszystkim wynika to z zobowiązań Polski w ramach członkostwa w WTO oraz z podpisania Układu Europejskiego. Zgodnie ze standardami europejskimi naczelną zasadą zamówień publicznych musi być swobodny i przejrzysty dostęp do przetargów publicznych dla wszystkich przedsiębiorstw w obrębie WE. W procesie dostosowawczym Polski do wymogów Układu Europejskiego i przygotowania do pełnego członkostwa w Unii Europejskiej, niezbędnym warunkiem realizacji tej zasady, sformułowanej w art. 67 UE, było zharmonizowanie systemu zamówień publicznych w Polsce z zasadami przyjętymi w obrębie Wspólnot Europejskich. Ponieważ w Polsce z chwilą rozpoczęcia procesów dostosowawczych do Układu Europejskiego nie było prawnej podstawy dla dokonywania zakupów ze środków publicznych, zaistniała pilna potrzeba uchwalenia ustawy o zamówieniach publicznych. Stąd podstawowym zadaniem dostosowawczym stało się przygotowanie ustawy o zamówieniach publicznych i zadanie to zostało zrealizowane. Aby uzgodnić unormowanie procedur udzielania zamówień z uznanymi wzorcami międzynarodowymi, projekt ustawy o zamówieniach publicznych został opracowany przy wykorzystaniu wzoru Kodeksu Zamówień Publicznych oraz dyrektyw Wspólnot Europejskich. Ustawa została uchwalona w dniu 10 czerwca 1994 roku i weszła w życie z dniem 1995 roku. Półroczne vacatio legis miało przygotować instytucje sfery publicznej do stosowania przepisów ustawy. Koordynacją tego procesu zajmował się Samodzielny zespół ds. Zamówień Publicznych w Urzędzie Rady Ministrów, a od grudnia 1994 roku powołany przez Ustawę Urząd Zamówień Publicznych jako centralny organ administracji państwowej odpowiadający za koordynację i organizację procesu zamówień publicznych. Ustawa uwzględnia, w uzasadnionym zakresie, rozwiązania zalecane w dyrektywach Wspólnot Europejskich dotyczących zamówień publicznych o "większej wartości" i koncentrujących się głównie na procedurze wyboru oferenta i zagwarantowaniu jawności udzielaniu zamówień. Pełna adaptacja regulacji zawartych w dyrektywach Wspólnot Europejskich dotyczących zamówień publicznych do polskiego systemu prawa przewidywana jest w 10-letnim okresie przystosowawczym. Znaczący udział wydatków państwowych w krajach wysoko rozwiniętych pokazuje kierunek rozwoju tych wydatków w innych krajach oraz znaczenie instytucji za-

2 BSE 77 mówień publicznych jako zasadniczej metody ich realizacji. Stąd ustawa o zamówieniach publicznych jest jedną z najważniejszych regulacji legislacyjnych składających się na reformę administracji publicznej w Polsce. Warunkiem podejmowania najkorzystniejszych wyborów ekonomicznych w zakresie wydatkowania pieniędzy publicznych, prowadzących do wysokich oszczędności (na razie trudnych do oszacowania), jest przede wszystkim konieczność zagwarantowania w ustawie zachowania reguł swobodnej konkurencji między wykonawcami i dostawcami ubiegającymi się o zamówienia rządowe. Przetargi oparte na jednym źródle powinny być dopuszczane tylko w sytuacjach wyjątkowych. Istotna jest tutaj również jawność ofert i pełny dostęp do informacji. Po drugie, dla zachowania rzetelności w wykonywaniu zamówień publicznych konieczne jest uwzględnienie metod zabezpieczeń i zakazów w systemie wydatkowania pieniędzy publicznych, takich jak okresowe rewizje ksiąg rachunkowych wykonawców, dokumentację wiedzy fachowej i rzetelności kontrahentów czy wykluczenie sytuacji angażujących wprost lub pośrednio interesy finansowe pracowników administracji centralnej. Niezbędnym warunkiem skutecznej realizacji nowoczesnego systemu zamówień publicznych powinno być stworzenie odpowiedniej infrastruktury administracyjnej i organizacyjnej (uwzględniającej rozwiązania legislacyjne oraz tradycje administracyjne danego państwa), spełniającej wiele podstawowych funkcji tego systemu. Do funkcji tych należy zaliczyć przede wszystkim: 1) kierowanie polityką zamówień z przestrzeganiem jej przejrzystości i dostępności informacji dla zainteresowanych oraz przy uwzględnieniu uznanych powszechnie norm międzynarodowych, 2) stworzenie sprawnego zarządu, odpowiedzialnego m. in. za prawidłową realizację zakupów rządowych i za nadzorowanie zgodności regulacji prawnych z założeniami polityki, 3) skonstruowanie systemu informacji o zamówieniach: bazy danych o zapotrzebowaniu podmiotów gospodarczych na określone zakupy, miejscu i dacie składania ofert, informacji o dostawcach, 4) opracowanie materiałów zawierających całość przepisów prawnych i informacji o ofertach dla poszczególnych podmiotów wykonawczych oraz dla pracowników realizujących programy zamówień rządowych, (dla których jeszcze przewiduje się system szkoleń w tym zakresie), 5) jednoczesną realizację scentralizowanej polityki i zarządzania w ramach centralnego systemu zamówień publicznych z delegowaniem uprawnień decyzyjnych do nadzorowanych przez rząd agencji i organizacji. W przedstawionym Raporcie nie ma informacji, na postawie których można by ocenić, czy istniejący już dwa lata w Polsce Urząd Zamówień Publicznych spełnia te funkcje. Intencją ustawy było stworzenie jasnego i przejrzystego systemu zamówień publicznych, zapewniającego równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienia, stwarzającego warunki pełnej konkurencji między nimi i zapobie-

3 78 BSE gającemu powstawanie zjawisk korupcyjnych. Służą temu ujęte w projekcie ustawy zasady regulowania procedury udzielania zamówień, takie jak: równość w traktowaniu dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienia publiczne, jawność postępowania i pełny dostęp do informacji o proponowanych ofertach, możliwość kontroli przedsiębiorców na wszystkich etapach wykonania zamówienia, konkurencyjność postępowania i możliwość wspierania krajowych dostawców i producentów. Podstawową procedurą ubiegania się o zamówienia publiczne zapisaną w ustawie jest przetarg nieograniczony, jako tryb postępowania najpełniej gwarantujący przestrzeganie wymienionych zasad dochodzenia do realizacji najkorzystniejszej oferty. Istnieją jednak obserwacje, że stosowane są praktyki robienia przetargu pod konkretną firmę. Wiele firm ma utrudniony dostęp do przetargów. W przedstawionym Raporcie nie ma informacji, na ile UZP eliminuje te praktyki i czy przygotowywane są zabezpieczenia wolnego dostępu do zamówień publicznych w odniesieniu do oferentów zagranicznych? Istnieje obawa, że w odniesieniu do sfery zamówień publicznych, pomimo istniejącego już prawodawstwa w tym zakresie, rynek nie został praktycznie otwarty. Stąd niezwykle istotna jest synchronizacja prawa i kwestia kontroli jego wykonywania na styku sektor publiczny - sektor prywatny. Na ten temat w Raporcie nie ma żadnych informacji. Uporządkowanie tego zagadnienia będzie miało jednak zasadniczy wpływ na procesy dostosowawcze Polski do standardów europejskich. Na podstawie art. 67 Układu Europejskiego przedsiębiorstwa z Polski uzyskały dostęp do przetargów na realizację zamówień publicznych na terytorium WE na takich samych warunkach jakie mają przedsiębiorstwa Wspólnot. Powiązanie polskich zamówień publicznych z rynkiem zagranicznym następuje również poprzez konieczność obowiązkowego ogłoszenia największych zamówień (powyżej 200 tys. ECU) w Biuletynie Unii Europejskiej oraz przez to, że przedsiębiorstwa zagraniczne działające na terenie Polski mają być traktowane jak firmy rodzime. Według ustawy o zamówieniach publicznych dostawcy i wykonawcy krajowi i zagraniczni mają uczestniczyć w postępowaniu o zamówieniu publicznym na równych zasadach. Niemniej, przewiduje się też w określonych warunkach preferencje dla dostawców i wykonawców krajowych, a w dniu 22 grudnia 1994 roku wyszło Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie stosowania preferencji krajowych przy udzielaniu zamówień publicznych (na podstawie art. 18 ust. 6 ustawy). Jednak preferencje krajowe są dopuszczane przez Układ Europejski tylko w okresie przejściowym i po tym okresie muszą zostać zniesione. Niejasne jest przy tym określenie producenta i wyrobu krajowego w obecnych warunkach otwartego już w dużej mierze polskiego rynku. Podpisany przez Polskę Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami uznaje za pożądane" otwarcie procedur zawierania umów publicznych na zasadach wzajemności i niedyskryminacji oraz zobowiązuje Polskę do stopniowej adaptacji swojego ustawodawstwa do ustawodawstwa obowiązującego we Wspólnotach. Powstaje pytanie, na ile realna jest możliwość przyznawania dostępu do procedur przetargowych w Polsce wszystkim przedsiębiorstwom Wspólnoty oraz za-

4 BSE 79 gwarantowania przejrzystości tych procedur do czasu upływu okresu przejściowego? Obowiązuje również Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określania szczególnych zasad zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny ważny interes państwa (na podstawie art. ust. 2 ustawy). W tym przypadku, rozporządzenie określa pewną grupę zamówień publicznych, w stosunku do których nie jest możliwe stosowanie zasad ogólnych przewidzianych ustawą. W tym przypadku wyłączenie spod zasad ogólnych powyższych zamówień jest zgodne z regulacjami europejskimi. W dniu 6 lipca 1995 r. Sejm RP znowelizował ustawę o zamówieniach publicznych. Nowelizacja m. in. przewiduje, że zamówienia publiczne do 1000 ECU będą realizowane w trybie uproszczonym, z pominięciem pełnej ustawowej procedury postępowania. Ponadto nowelizacja wyklucza możliwość dzielenia zamówienia na części lub zaniżania jego wartości w celu ominięcia przepisów ustawy. W trakcie omawianego okresu wykonano prace związane z wydawaniem dziennika urzędowego pod nazwą Biuletyn Zamówień Publicznych, w którym zamieszczane są ogłoszenia o przetargach i ich wynikach. Pierwszy numer ukazał się już w styczniu 1995 r. Rozpoczęto też prace (od 30 września 1994 r.) nad organizacją arbitrażu. Brakuje informacji, jak zaawansowane są prace nad tym zagadnieniem. Urząd Zamówień Publicznych zajmował się również od początku swego powstania prowadzeniem prac szkoleniowych. Jednym z głównych warunków prawidłowego przygotowywania się podmiotów do stosowania ustawy i przepisów wykonawczych dotyczących zamówień publicznych jest posiadanie odpowiedniej znajomości obowiązującego w tym zakresie ustawodawstwa. W 1995 roku Urząd Zamówień Publicznych przeprowadził ponowną analizę wszystkich dyrektyw określających system zamówień publicznych w UE oraz przygotował opracowanie pokazujące różnice i podobieństwa systemu zamówień publicznych w Polsce i Unii Europejskiej. Podstawowe różnice dotyczyły następujących spraw: 1)- procedurami zamówień publicznych w Polsce nie są objęte, tak jak w Unii Europejskiej, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, np. gospodarki wodnej, energetyki, transportu, czy telekomunikacji. Są to dziedziny w Polsce w dużej mierze zmonopolizowane. 2) - w dyrektywach europejskich progi określające wartość, powyżej której stosowane są przepisy o zamówieniach publicznych, są stosunkowo wysokie i znacznie przekraczają progi określone w polskiej ustawie (dodatkowo zmniejszone w trybie nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 6 lipca 1995 roku). 3) - istnieją problemy przy stosowaniu norm technicznych dla określenia przedmiotu zamówień. W Polsce stosowane są Polskie Normy, a w Unii Europejskiej normy europejskie, lub w przypadku ich braku normy krajowe. Istnieje konieczność ujednolicenia tych norm i doprowadzenia do wzajemnego ich honorowania. 4) - zasadniczym problemem jest też proces pełnego otwarcia polskiego rynku zamówień dla konkurencji z krajów członkowskich Unii Europejskiej, zgodnie z art. 67 UE.

5 80 BSE Wymagać to będzie odstąpienia od preferencji krajowych, przewidzianych obecnie w polskiej ustawie. Ogólnie, podstawowe zasady polskiej ustawy o zamówieniach publicznych są zgodne z z zasadami przyjętymi w Unii, a proces pełnej harmonizacji prawa polskiego z prawem europejskim w dziedzinie zamówień publicznych będzie miał, według Urzędu Zamówień Publicznych, charakter raczej techniczny. Na pewno dotyczy to zagadnienia różnic w wartościach progowych zamówień publicznych. Całkowite dostosowanie prawa polskiego do wymagań dyrektyw europejskich w zakresie procedur zamówień, terminów, miejsca publikacji ogłoszeń oraz ich formy i zawartości, norm technicznych, prawa do odwołania i dostępności do przetargów, dotyczyć tylko będzie zamówień o wartości powyżej progów określonych w dyrektywach Unii. Poniżej tych progów, dostosowanie będzie dotyczyć zasad ogólnych i dostępności do przetargów dla przedsiębiorstw z wszystkich państw członkowskich. Jednak kwestia udzielania zamówień w sektorze użyteczności publicznej, jak to było podkreślane w poprzedniej Opinii BSE na temat Raportu z roku 1995, nie jest sprawą techniczną. Przede wszystkim jest ona uzależniona od dokonania w tym sektorze przekształceń zakresie demonopolizacji i prywatyzacji i wymaga dłuższej perspektywy. Również pełne otwarcie polskiego rynku zamówień publicznych zakłada konieczność tworzenia podstaw prawnych dla swobodnego przepływu dóbr i usług oraz konkurencji pomiędzy podmiotami gospodarczymi Polski i krajami w obrębie UE, kontroli pomocy udzielanej państwo i szybkiego postępu we wdrażaniu europejskich norm i przepisów technicznych. Harmonogram prac dostosowujących działającego od 1 stycznia 1995 r. Urzędu Zamówień Publicznych dotyczył realizacji art. 67 Układu Europejskiego (o czym była mowa w poprzednich raportach BSE) głównie w zakresie: - nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych w kierunku pełnego dostosowania do prawa Unii, a rozporządzenia Rady Ministrów w celu stopniowego znoszenia preferencji krajowych, - stworzenia systemu wymiany informacji o zamówieniach publicznych między Polską a Unią Europejską. Kierunek tych działań jest jak najbardziej pożądany z punktu widzenia dostosowań gospodarki polskiej do wymogów Układu Europejskiego. Jednak w przestawionym Raporcie, w części omawiającym dokonania Polski w zakresie tworzenia systemu zamówień publicznych w okresie , zabrakło nadal przedstawienia stopnia realizacji tych zadań. Nie rozwiązane są zwłaszcza kwestie związane z wymianą informacji o zamówieniach publicznych między Polską a Unią Europejską i nie przedstawione są działania zmierzające do likwidacji niepożądanych różnic w systemie zamówień publicznych w Polsce i Unii Europejskiej w świetle zbliżającego się już zakończenia okresu przejściowego. Brakuje zwłaszcza przedstawienia działań niezbędnych do wykonania przed zakończeniem tego okresu. Niejasne jest też przedstawienie w Raporcie działań UZP w 1996 r. związanych z pracami nad nowelizacją ustawy z dnia 10 czerwca 1994 roku. Brakuje przede wszystkim przedstawienia kierunku proponowanych zmian i określenia, na ile przybliżają

6 BSE 81 one procesy dostosowawcze systemu zamówień publicznych w Polsce do zaleceń zawartych w Białej Księdze i dyrektyw Rady Europejskiej. W Raporcie nie ma również informacji na temat działań Urzędu zmierzających w kierunku osiągnięcia pełnej przejrzystości i pełnego otwarcia rynku w sferze zamówień publicznych w Polsce. Działania te są niezbędne dla realizacji procesów integracyjnych w tym zakresie.