Europejska Karta Samorządu Lokalnego a prawo samorządu terytorialnego

Transkrypt

1 Spis treści 3 Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego Europejska Karta Samorządu Lokalnego a prawo samorządu terytorialnego Redakcja naukowa Małgorzata Ofiarska Szczecin 2015

2 4 Spis treści Recenzenci: Zbigniew Ofiarski Zenon Gorzała Korekta językowa: Małgorzata Ofiarska Zbigniew Ofiarski Projekt okładki: Paweł Mańczyk ISBN Wydawca: Uniwersytet Szczeciński Wydział Prawa i Administracji ul. Narutowicza 17a Szczecin Druk: volumina.pl Daniel Krzanowski ul. Ks. Witolda Szczecin

3 Spis treści 5 Spis treści Wprowadzenie... 9 Wykaz skrótów Andrzej Bałaban Samorząd terytorialny w konstytucjach państw europejskich Andrzej Borodo Dochody powiatu a Europejska Karta Samorządu Lokalnego Irena Czaja-Hliniak Europejska Karta Samorządu Lokalnego fundamentem współpracy jednostek samorządu terytorialnego z podmiotami niepublicznymi Piotr Dobosz Dylematy konstrukcyjne samorządności terytorialnej w Polsce w kontekście przestrzegania przez państwo wymogów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Rafał Dowgier Zakres władztwa podatkowego gmin w prawie Rzeczypospolitej Polskiej w świetle standardów wynikających z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Marek Górski, Anna Barczak Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jako inspiracja do przeglądu układu kompetencji między administracją samorządową i administracją rządową w zakresie ochrony środowiska Joanna Jagoda Zasada prawnej ochrony samorządu terytorialnego (art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego)

4 6 Spis treści Jacek Jaśkiewicz Wykładnia i stosowanie przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez sądy administracyjne Wiesław Kisiel Implementacja art. 6 ust. 1 EKSL: czy gmina jest samodzielna w kształtowaniu swej struktury? Ewa Koniuszewska Standardy sprawowania mandatu przez radnych na tle postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Elżbieta Kornberger-Sokołowska Zasada adekwatności środków do zadań aktualne problemy Cezary Kosikowski Podstawy prawne zaciągania przez jednostki samorządu terytorialnego zobowiązań z tytułu kredytów i emisji obligacji oraz udzielania poręczeń (problemy praktyki) Ryszard Paweł Krawczyk Kontrola zamówień publicznych w latach na przykładzie RIO w Łodzi wybrane przypadki Marcin Miemiec Europejska Karta Samorządu Lokalnego wobec porządku prawnego samorządu terytorialnego Republiki Federalnej Niemiec Wiesława Miemiec, Przemysław Pest Janosikowe a standardy dotyczące procedur wyrównawczych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego Iwona Niżnik-Dobosz Z rozważań nad wpływem postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego na proces tworzenia prawa samorządu terytorialnego w Polsce na przykładzie pojęcia samorządu terytorialnego oraz wspólnoty samorządowej i społeczności lokalnej Ewa J. Nowacka Prawo jako instrument polityki. Perspektywy porównawcze w świetle zasad Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Małgorzata Ofiarska Konsultowanie społeczności lokalnych w świetle postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego

5 Spis treści 7 Zbigniew Ofiarski Standard z art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jako wzorzec kontroli na przykładzie wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego Mariusz Popławski Samodzielność podatkowa gmin a stosowanie przepisów dotyczących pomocy publicznej uwzględnianych przy tworzeniu lokalnego prawa podatkowego wybrane problemy Krystyna Sawicka Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad uchwałami w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi Katarzyna Święch-Kujawska Dochody podatkowe jednostek samorządu lokalnego a standardy wynikające z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Lidia Zacharko Zasada subsydiarności a działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego Europejska Karta Samorządu Lokalnego Wykaz literatury Wykaz aktów prawnych Wykaz orzeczeń sądowych Informacje o Autorach

6 Marek Górski, Anna Barczak Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jako inspiracja do przeglądu układu kompetencji między administracją samorządową i administracją rządową w zakresie ochrony środowiska 1. Uwagi wstępne Ochrona środowiska jest jedną z ważniejszych funkcji państwa (art. 5 Konstytucji RP 1 ). Jest tą dziedziną życia społecznogospodarczego, która odgrywa istotną rolę w działaniach politycznych i gospodarczych w skali globalnej, regionalnej oraz lokalnej. Aby była ona skuteczna, należy podejmować działania kompleksowe, realizowane przy pomocy wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie. Szczególne znaczenie odgrywają organy administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. W związku z powyższym powstaje pytanie, jak należałoby podzielić zadania środowiskowe wśród organów administra- 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej Konstytucja RP.

7 96 Marek Górski, Anna Barczak cji publicznej; jakie zadania powinny wykonywać organy administracji samorządowej? Przedmiotem opracowania jest próba analizy układu kompetencji między administracją rządową a samorządową w zakresie ochrony środowiska. Problematyka ta jest bardzo obszerna, gdyż administracja publiczna jest uważana za głównego wykonawcę zadań ochronnych. W związku z tym uwzględnione zostaną tylko najważniejsze aspekty tytułowej problematyki. 2. Zakres zadań administracji publicznej w sferze ochrony środowiska Według art. 4 ust. 3 EKSL 2 generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności 3. Do spraw publicznych niewątpliwie należy ochrona środowiska. Merytoryczny zakres zadań administracji publicznej w dziedzinie ochrony środowiska w sposób ogólny określić jest stosunkowo łatwo niewątpliwie w zakresie zainteresowań aparatu administracji muszą pozostawać wszystkie elementy środowiska. Kształtowanie natomiast kompetencji środowiskowych organów administracji publicznej winno uwzględniać szereg zasad, w których obrębie należałoby wyróżnić przede wszystkim zasady: subsydiarności, decentralizacji, racjonalizacji kosztów oraz skuteczności działania 4. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. W myśl art. 16 ust. 2 Kon- 2 Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost. Dz.U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), dalej EKSL. 3 Szerzej na temat tej regulacji zob. L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1998, nr 9, s G. Dobrowolski, Zadania samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska (wybrane zagadnienia), (w:) B.M. Ćwiertnia (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2013, s. 249.

8 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 97 stytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Wykonuje on zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). W związku z powyższym poszczególne organy administracji powołane są do wykonywania zadań publicznych w tym zakresie. Organy te określane są mianem organów ochrony środowiska (art. 3 pkt 15 u.p.o.ś. 5 ). Ich wyliczenie zostało dokonane w art. 376 u.p.o.ś. W ich obrębie wyróżnić należy: wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę, sejmik województwa, marszałka województwa, wojewodę, ministra właściwego ds. środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Do tych organów należą także organy Inspekcji Ochrony Środowiska, o których stanowi art. 377 u.p.o.ś. Zauważyć wypada, że powyższe wyliczenie jest niewłaściwe. Ustawa Prawo ochrony środowiska faktycznie przewiduje wykonywanie określonych zadań ochronnych przez inne organy, chociażby przez innych ministrów upoważnionych bądź zobowiązanych określonymi przepisami do wydawania aktów wykonawczych. Wątpliwość budzi także ujęcie w wyliczeniu tylko jednego z organów stanowiących samorządu terytorialnego, w postaci sejmiku województwa, a pominięcie rady gminy czy rady powiatu. Sektorowe ustawy środowiskowe przyznają tym organom konkretne i istotne zadania związane z ochroną środowiska, chociażby polegające na przyjmowaniu programów ochrony środowiska 6. Zastrzeżenia można podnieść także co do umieszczenia w wykazie wojewody. Określenie go mianem organu ochrony środowiska wydaje się w tej chwili nietrafne, nie dotyczy to sytuacji, gdy weźmie się pod uwagę jedynie ogólne funkcje wojewody związane z kontrolą i nadzorem nad organami administracji rządowej i samorządowej oraz funkcje związane z pełnieniem roli reprezentanta Rady Ministrów na terenie województwa. W tych ogólnych zadaniach mieszczą się oczywiście także zadania związane 5 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz z późn. zm.), dalej u.p.o.ś. 6 Szerzej zob. M. Górski, (w:) M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s

9 98 Marek Górski, Anna Barczak z ochroną środowiska. Wojewoda działa w chwili obecnej przede wszystkim w oparciu o ustawę o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 7 i wspomniane funkcje wojewody określane są tą właśnie ustawą. Najważniejszym organem ochrony środowiska jest niewątpliwie minister właściwy ds. środowiska, czyli obecnie Minister Środowiska. Posiada on największy zakres kompetencji i odpowiedzialność. Jest on organem naczelnym administracji rządowej, powołanym do wykonywania zadań publicznych w działach środowisko i gospodarka wodna 8. Zadania administracji rządowej w zakresie ochrony przyrody wykonuje on przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody. Minister Środowiska jest również centralnym organem administracji geologicznej. Zadania w tym zakresie wykonuje przy pomocy Głównego Geologa Kraju. Ministra Środowiska wspomagają organy doradcze i opiniodawcze, w postaci rad i komisji (np. Państwowa Rada Ochrony Środowiska, Komisja ds. Organizmów Genetycznie Zmodyfikowanych). Minister Środowiska nadzoruje jednostki organizacyjne: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Biuro Nasiennictwa Leśnego. Minister Środowiska jest organem założycielskim resortowych jednostek badawczo rozwojowych, zajmujących się prowadzeniem prac naukowo-badawczych, świadczeniem usług konsultingowych oraz działalnością informacyjną. Obok Ministra Środowiska zadania związane z użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska wykonują także inni ministrowie. Chodzi tu zwłaszcza o Ministra Zdrowia (ochrona epidemiologiczna i bezpieczeństwo sanitarne), Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (nadzór nad ochroną gleb i ochroną zooepidemiologiczną) i Ministra Infrastruktury i Rozwoju (nadzór nad gospodarką przestrzenną). Zakres działania j.s.t. w sferze ochrony środowiska wynika z ustrojowych ustaw samorządowych oraz ustaw stanowiących materialne prawo ochrony środowiska. Wśród zadań ochronnych 7 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525), dalej u.w.a.rz.w. 8 Zob. B. Poskrobko, T. Poskrobko, Zarządzanie środowiskiem w Polsce, Warszawa 2012, s

10 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 99 gminy wyróżnić można zadania związane z ładem przestrzennym, ochroną środowiska i przyrody oraz gospodarką wodną (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. 9 ), wodociągami i zaopatrzeniem w wodę, kanalizacją, usuwaniem i oczyszczaniem ścieków komunalnych, utrzymaniem czystości i porządku, a także urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), zielenią gminną i zadrzewieniami (art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g.). Odnotować należy, że art. 7 ust. 1 u.s.g. wymienia tylko kierunki działań ochronnych, wskazując, czym gmina ma się zajmować, lecz nie określa dokładnie, o czym gmina może samodzielnie decydować 10. Kwestie te wynikają dopiero z analizy przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Z kolei powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym związane z gospodarką wodną, ochroną środowiska i przyrodą, leśnictwem, a także rybactwem śródlądowym (art. 4 ust. 1 pkt 12, 13, 14 u.s.p. 11 ). Ustawodawca zobowiązał organy powiatu również do zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom dla środowiska (art. 4 ust. 1 pkt 16 u.s.p.). Wyliczając zadania ochronne powiatu ustawodawca wykazał się jednak niekonsekwencją. Najpierw w jednym punkcie ochronę środowiska potraktował jako zadanie ogólne, a następnie w kolejnych punktach wymienił zadania dotyczące gospodarowania określonymi zasobami środowiska. Wydaje się, że zastosowane wyliczenie jest nieprawidłowe, co wynika z istnienia takich pojęć, jak środowisko (art. 3 pkt 39 u.p.o.ś.) i ochrona środowiska (art. 3 pkt 13 u.p.o.ś.). 9 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U r. poz. 594 z późn. zm.). 10 Szerzej na ten temat zob. J. Ciechanowicz, Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1991, z. 2, s. 99; L. Gardjan-Kawa, Odpowiedzialność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego za stan środowiska, (w:) E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999, s. 409; J. Stochlak, Kompetencje organów gminy w zakresie ochrony środowiska, Warszawa 1999, s. 126; W. Radecki, Rola samorządu terytorialnego w ochronie środowiska, Zielona Góra 1991, s Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.).

11 100 Marek Górski, Anna Barczak Samorządowe województwo natomiast przy opracowywaniu strategii rozwoju województwa (traktowanej jako główne zadanie tego poziomu) zobowiązane jest do zachowania wartości środowiska przyrodniczego z uwzględnieniem potrzeb przyszłych pokoleń (art. 11 ust. 1 pkt 4 u.s.w. 12 ). Ponadto jednym z elementów polityki rozwoju województwa powinno być racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 11 ust. 2 pkt 5 u.s.w.). Z kolei w art. 14 ust. 1 u.s.w., wyliczającym zadania samorządu województwa, wymienia się odrębnie zadania związane z zagospodarowaniem przestrzennym, ochroną środowiska oraz gospodarką wodną. Dyrektorzy ochrony środowiska są nowymi organami ochrony środowiska, powołanymi ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko 13. Zadania tych organów obejmują szereg spraw wynikających ze wskazanej ustawy, a także przysługujących dawniej wojewodom kompetencji wynikających z niektórych innych ustaw 14. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej, podlegającym ministrowi właściwemu ds. środowiska, wykonującym swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Jest on także organem II instancji w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 127 u.u.i.ś.). Regionalny dyrektor ochrony środowiska natomiast jest organem administracji rządowej niezespolonej (status prawny tego rodzaju organów 12 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.). 13 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz z późn. zm.), dalej u.u.i.ś. 14 Akty te to przede wszystkim: ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 210 z późn. zm.); ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o krajowym systemie ekozarządzania i audytu (EMAS) (Dz.U. Nr 178, poz. 1060).

12 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 101 określają przepisy rozdziału 5 u.w.a.rz.w.), właściwym do realizacji zadań wskazanych w art. 131 ust. 1 u.u.i.ś. na obszarze województwa. Regionalny dyrektor wykonuje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Regionalny dyrektor ma prawo wydawania aktów prawa miejscowego, a w przypadkach określonych przepisami materialnymi także decyzji administracyjnych. W konsekwencji na podstawie analizy przepisu 376 u.p.o.ś. można byłoby stwierdzić, w oparciu także o treść przepisów materialnych adresujących określone zadania do organów ochrony środowiska, że pojęcie to używane jest w gruncie rzeczy pomocniczo, nie ma znaczenia dla kwalifikowania określonych organów do ich wyodrębnionej grupy, użytej ze względu na specyfikę wykonywanych zadań. Pojęcie organów ochrony środowiska jest używane praktycznie tylko wówczas, gdy chodzi o zaadresowanie danej kompetencji do więcej niż jednego organu, a wskazanie konkretnego odbywa się już za pomocą dodatkowych kryteriów (art. 378 ust. 2a i 3). Chodzi więc w gruncie rzeczy o pewne uproszczenie techniki konstruowania niektórych przepisów, a nie o wyodrębnienie grupy organów o specyficznych zadaniach. 3. Sposób określenia zadań administracji publicznej w sferze ochrony środowiska O ile zakres zadań administracji publicznej w sferze ochrony środowiska jest stosunkowo łatwo określić, o tyle trudności powstają przy ustaleniu konkretnych zadań w poszczególnych dziedzinach i określeniu ich przydziału do określonych poziomów aparatu i do oznaczonych organów. Dla prowadzenia w tym miejscu rozważań warto dokonać podziału zadań środowiskowych administracji publicznej. Biorąc pod uwagę ich charakter i treść można je podzielić na cztery zasadnicze typy: 1) zadania o charakterze organizatorskim, 2) zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym, 3) zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, 4) zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym.

13 102 Marek Górski, Anna Barczak Zadania o charakterze organizatorskim polegają na podejmowaniu czynności oddziałujących na stan środowiska jako całości lub na poszczególne jego części (elementy). Ich celem jest uzyskanie takiego rodzaju zależności między tymi elementami, aby przyczyniły się one do powodzenia całości przedsięwzięcia. Obok wzajemnych powiązań części, powinna również istnieć korelacja między poszczególnymi elementami środowiska. Zadania o charakterze organizatorskim realizowane są przez wszystkie poziomy administracji, tj. centralny i samorządowy. Wpływają one na sposób wykonywania innych zadań niezaliczonych do tej grupy. Można je porównać do lokomotywy ciągnącej pozostałe zadania. Warunkiem zapewniającym skuteczność podejmowanych działań są czynności przemyślane i skoordynowane, rozłożone w czasie, w kolejności wynikającej z wcześniej przyjętych kryteriów. Z tego względu konieczne jest stworzenie konkretnego, spójnego i realnego środowiskowego programu (planu) działań. Najważniejszą rolę odgrywać powinna Polityka Ekologiczna Państwa oraz samorządowe programy ochrony środowiska. Niestety w sposób zupełnie niezrozumiały, obowiązek przygotowania i realizacji dokumentu w postaci Polityki Ekologicznej Państwa nowelizacją u.p.o.ś. z dnia 11 lipca 2014 r. 15 został z tekstu ustawy wykreślony, polityka ochrony środowiska ma być teraz prowadzona na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 16, co skutkować będzie rozproszeniem zadań. Ogólnie jednak przydzielenie poszczególnym organom odpowiednich obowiązków w ramach zadań o charakterze organizatorskim nie powinno budzić wątpliwości. Ustawodawca, dokonując przydziału instrumentów prawnych w tym zakresie, wykazał się znaczną konsekwencją. Zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym to zadania polegające na zobowiązaniu administracji do podejmowania czynności mających bezpośredni wpływ na stan środowiska albo do inicjowania takich działań, w których organy samorządowe wprawdzie nie wykonują czynności bezpośrednio, ale są ściśle 15 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1101). 16 Tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz z późn. zm.

14 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 103 włączone w ich realizację. Będą to zatem wszystkie zadania polegające na eliminowaniu lub ograniczaniu określonych zagrożeń powodowanych funkcjonowaniem społeczności lokalnych (np. zanieczyszczenie wód, powstawanie odpadów komunalnych, niszczenie terenów zielonych). Mieszczą się one przede wszystkim w ramach gospodarki komunalnej, celem ich jest bowiem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej 17. W szczególności są to zadania z zakresu użyteczności publicznej zmierzające do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania wspomnianych potrzeb ludności przez świadczenie powszechnie dostępnych usług. Zadaniom o charakterze bezpośrednio wykonawczym niewątpliwie należy przypisać charakter lokalny. Bezpośrednim adresatem tego rodzaju zadań jest obywatel mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Wynika z tego, że zbiorowość lokalna powinna samodzielnie rozstrzygać o sprawach, które jej dotyczą. Realizacja tych zadań łączy się nierozerwalnie z działaniem społeczności danego terenu. Podyktowane jest to również tym, że wspólnoty lokalne z reguły mają znacznie lepsze rozeznanie w określonej problematyce niż centrum. Zatem uznać należałoby, że słusznie za głównego wykonawcę tego rodzaju zadań uznano podstawowy poziom administracji samorządowej, to jest gminę. Zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym polegają na wiążącym kształtowaniu sytuacji prawnej innych podmiotów, oddziałujących na środowisko bądź korzystających z niego. Zadania te obejmują głównie uprawnienie bądź zobowiązanie organów administracji do nakładania na podmioty korzystające ze środowiska oznaczonych obowiązków ochronnych oraz określania dopuszczalnego zakresu i form korzystania ze środowiska. Znamienne dla tego typu zadań jest to, że ich adresatem są odpowiednie organy ochrony środowiska, które odpowiadają za wykorzystanie możliwości nakładania na inne podmioty wszelkich dopuszczalnych obowiązków zmierzających do realizacji założonych celów środowiskowych. Wynika z tego, że przywoływane organy nie odpowiadają za ostateczny efekt w postaci istniejące- 17 Postanowienie SN z dnia 19 października 1999 r., III CZ 112/99, Orzecznictwo Sądów Polskich 2000, z. 10, poz. 143 z glosą W. Kubali, OSP 2000, z. 10, poz. 144 oraz glosą częściowo aprobującą R. Szarka, Samorząd Terytorialny 2000, nr 11, s. 66.

15 104 Marek Górski, Anna Barczak go stanu środowiska, ale za to, czy wykorzystały cały potencjał dla osiągnięcia założonego celu. W związku z tym zadania te należy uznać za jeden z ważniejszych instrumentów w dziedzinie ochrony środowiska. Ze względu na przedmiot zadań zobowiązująco-reglamentacyjnych można wyróżnić reglamentację korzystania z zasobów środowiska oraz reglamentację emisji. Jeżeli chodzi o wskazanie organów odpowiedzialnych ze realizację omawianych zadań, to największe znaczenie mają art. 376 u.p.o.ś. oraz art. 378 u.p.o.ś. W tym miejscu analizie zostanie poddany tylko art. 378 u.p.o.ś, gdyż art. 376 u.p.o.ś. był przedmiotem wcześniejszych rozważań. Przepis art. 378 u.p.o.ś. dokonuje podziału kompetencji we wskazanych sprawach pomiędzy kilka organów starostę, marszałka województwa, regionalnego dyrektora ochrony środowiska i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Konstrukcja podziału jest dość skomplikowana, opiera się na przypisaniu określonym organom kompetencji w sprawach bądź wskazanych indywidualnie, bądź poprzez określenie ich kategorii, przy użyciu jednak różnych kryteriów. Regulacja art. 378 u.p.o.ś. ma charakter generalnego ustalenia zasad podziału właściwości rzeczowej pomiędzy wymienione wyżej organy ochrony środowiska. Zakres kompetencji starosty określony w ust. 1 art. 378 u.p.o.ś., w porównaniu do pierwotnej wersji u.p.o.ś., został nieco ograniczony. Ustalenie nadal polega na wskazaniu przepisów materialnych, będących podstawą do podejmowania określonych działań i rozstrzygnięć, wyłączenia określonych spraw z zakresu kompetencji starosty następowały kilkakrotnie, stosunkowo najwięcej było ich po wejściu w życie u.u.i.ś. We wskazanych w ust. 1 art. 378 u.p.o.ś. przypadkach starosta podejmuje decyzję jako organ I instancji. Organem odwoławczym w tym zakresie będzie samorządowe kolegium odwoławcze u.p.o.ś. nie określa w tym względzie odrębnych zasad. Regionalny dyrektor ochrony środowiska i marszałek województwa przejęli kompetencje wojewody. Kompetencje regionalnego dyrektora przekazane mu w ust. 2 art. 378 u.p.o.ś. mają w odniesieniu do wskazanej kategorii spraw charakter generalny w tym sensie, że wyłączają w tym zakresie kompetencje wszystkich innych organów przewidziane ustawą. Kryterium wyłącze-

16 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 105 nia jest obszar, na terenie którego występuje sprawa będąca przedmiotem kompetencji organu jeżeli jest to obszar o charakterze terenu zamkniętego, to w danej sprawie jest właściwy regionalny dyrektor. Wyłączenie dotyczy więc zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej. Jeżeli regionalny dyrektor określoną sprawę będzie załatwiał poprzez wydanie decyzji administracyjnej to organem II instancji będzie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Kompetencje marszałka województwa zostały wyliczone w ust. 2a art. 378 u.p.o.ś. Ogólnie rzecz biorąc organ ten powinien podejmować zadania wiążące się z obiektami o szczególnym oddziaływaniu na środowisko. Ustawa Prawo ochrony środowiska wyróżnia dwa typy takich obiektów, tj. tereny zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2a pkt 1) oraz tereny inne niż wymienione w pkt 1, na których realizowane jest przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2a pkt 2) 18. Właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta) została w ust. 3 art. 378 u.p.o.ś. określona przez zastosowanie zarówno kryterium generalnego, jak i przez wyliczenie spraw, normowanych wskazanymi przepisami u.p.o.ś., oddanych do właściwości wójta. Oba kryteria muszą być stosowane łącznie wójt jest właściwy w wyliczonych sprawach tylko wówczas, jeżeli chodzi w nich o zwykłe korzystanie ze środowiska przez osobę fizyczną. Zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym polegają na badaniu stanu środowiska i przestrzegania obowiązków ochronnych nałożonych prawem na określone podmioty. Zadania te wykonywane są przede wszystkim przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska. W pewnym zakresie zadania te realizowane są również przez organy administracji ogólnej, zwłaszcza samorządowej. Według art. 379 ust. 1 u.p.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt (burmistrz, prezydenta miasta) sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. 18 Szerzej zob. M Górski, (w:) M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s

17 106 Marek Górski, Anna Barczak Zestawiając wszystkie cztery grupy zadań należy wskazać, że tylko zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym mają charakter lokalny, natomiast pozostałym nie można przypisać ściśle określonej cechy lokalności. Ich celem jest przede wszystkim urzeczywistnianie zadań ogólnych, w pierwszej kolejności realizowane są problemy ogólnospołeczne, a dopiero później lokalne. Co do zasady są to zadania odnoszące się do całego środowiska. Jeżeli chodzi o Ministra Środowiska to wydaje się słuszne traktowanie go jako reprezentanta interesu ogólnospołecznego wobec samodzielnych podmiotów gospodarczych w sprawach związanych z szeroko rozumianym dysponowaniem zasobami naturalnymi. Słusznie poziom centralny uznano za głównego wykonawcę zadań o charakterze organizatorskim. Na tym stopniu powinna być kształtowana polityka działań ochronnych (polityka ekologiczna), w tym również kształtowanie treści i sposobów wykonawstwa zadań ochronnych w ramach upoważnień ustawowych. Administracja samorządowa w zakresie zadań organizatorskich winna spełniać charakter uzupełniający, wykonawczy. Nie powinny być na poziomie centralnym lokowane zadania o charakterze indywidualnym, zwłaszcza z grupy zadań o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym. Poziom centralny winien spełniać w tym zakresie jedynie charakter organu odwoławczego. Podobnie sytuacja wyglądać powinna z zadaniami kontrolno-nadzorczymi. Poziom centralny oczywiście takie zadania powinien wykonywać, o ile jest to niezbędne dla prawidłowego wykonywania funkcji kierowniczych. Ogólny natomiast nadzór nad realizacją obowiązków ochronnych i kontrolę stanu środowiska powinien pełnić wyspecjalizowany organ, niezależny od administracji ogólnej. Takim organem jest obecnie Inspekcja Ochrony Środowiska. Na poziomie terenowej administracji rządowej zadania w zakresie ochrony środowiska winny być realizowane przede wszystkim przez organy administracji niezespolonej. Słuszne były zmiany kompetencyjne, jakie dokonały się w 2008 roku, i przesunęły zadania zobowiązująco-reglamentacyjne wojewody na rzecz regionalnych dyrektorów ochrony środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

18 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 107 Ustalenie zakresu zadań samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska powinno być dokonywane z dwóch punktów widzenia, przy czym każdy jest fragmentem pewnej większości całości, jako określenie części wszystkich zadań samorządu, oraz jako ustalenie, które z zadań ochronnych powinny być realizowane na tym właśnie poziomie. Ustalenie zakresu zadań środowiskowych samorządu terytorialnego i formy tych zadań (własne czy zlecone) zależy przede wszystkim od stwierdzenia ich stopnia lokalności, chociaż oczywiście także od efektywności i gospodarności danego zadania. Charakter lokalny niewątpliwie mają zadania bezpośrednio wykonawcze. Zadania te powinny więc być traktowane jako zadania własne będzie to wykonywaniem ogólnego obowiązku ochrony środowiska w zgodzie z obowiązującymi w tym względzie odpowiednimi normami. Zdecydowana większość pozostałych zadań wykonywana jest przede wszystkim w interesie ogólnospołecznym, a dopiero przez to w interesie społeczności lokalnych, a więc mechaniczna decentralizacja tych zadań na rzecz samorządu nie powinna mieć miejsca. Generalnie można zauważyć, że ze względu na specyfikę spraw środowiskowych ich wyraźnie lokalny charakter będzie widoczny w niewielu przypadkach ochrona środowiska jest przede wszystkim funkcją ogólnospołeczną. Zadania ochronne są wykonywane w interesie całego społeczeństwa i stąd powinny być finansowane ze środków ogólnych, a nie indywidualnych (oczywiście z wyłączeniem zadań będących realizacją obowiązku ochrony środowiska przed własnymi negatywnymi działaniami). Wynikałoby z tego, że zdecydowana większość zadań o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, o ile miałaby być wykonywana przez samorząd, to powinna mieć formę zadań zleconych. Należałoby postulować przekazywanie możliwie dużej liczby zadań ochronnych samorządowi terytorialnemu i związkom komunalnym właśnie w formie zadań zleconych, pozostawiając organom administracji rządowej funkcje nadzorcze i kontrolne. Pozwoliłoby to również na kształtowanie, w ramach nadzoru instancyjnego, większej jednolitości orzecznictwa administracyjnego. Samodzielność samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań środowiskowych, przede wszystkim o charakterze organiza-

19 108 Marek Górski, Anna Barczak torskim i wykonawczym, mogłaby być wzmocniona poprzez dopuszczenie pewnego zakresu swobody w kształtowaniu treści tych zadań. Mogłoby się to odbywać poprzez kształtowanie ustawami minimalnych wymogów ochronnych, czyli określenie zadań, których zrealizowanie jest niezbędne z punktu widzenia interesów ogólnospołecznych dla zachowania (przywrócenia) ogólnego stanu równowagi przyrodniczej. Organy samorządowe z kolei powinny mieć możliwość rozwijania działań ochronnych poza zakres minimalny, czyli zaostrzania zasad ochronnych na poszczególnych terenach w taki sposób, jaki byłby ich zdaniem pożądany ze względu na funkcje danego obszaru, i jaki mógłby być zrealizowany dzięki posiadanym przez samorząd środkom i możliwościom (przykładem takiego rozwiązania jest gospodarka odpadami komunalnymi). Do rozważenia jest także powołanie organu administracji rządowej o szerszym zakresie działalności, typu Agencji Ochrony Środowiska. Organ ten powinien łączyć w swoich kompetencjach zadania o charakterze reglamentacyjno-zobowiązującym oraz nadzorczo-kontrolnym, w tym ostatnim zakresie także zadania będące obecnie w kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska. Na szczeblu krajowym powinien to być centralny organ administracji działający w ramach resortu ochrony środowiska, na szczeblu terenowym organ administracji rządowej niezespolonej, a więc byłaby to pozycja obecnych dyrektorów ochrony środowiska. Rozbudowa struktury do szczebla powiatu nie byłaby konieczna, wystarczyłby prawdopodobnie system delegatur dla grup powiatów. Podnoszony czasem argument przeciwko temu rozwiązaniu, wskazujący na niebezpieczeństwo łączenia w jednym ręku funkcji reglamentacyjnych i nadzorczych, wydaje się o tyle chybiony, że takie łączenie istnieje już i w obecnym systemie marszałek i starosta, jako organy właściwe w sprawach reglamentacji korzystania ze środowiska, są wyposażeni w funkcje nadzorcze, chociażby polegające na cofaniu bądź ograniczaniu przyznanych uprawnień (pozwoleń emisyjnych, zezwoleń na gospodarowanie odpadami itp.). Oba organy powinny także prowadzić kontrolę wykonywania wydanych przez siebie decyzji, co w jakimś zakresie dubluje działalność kontrolno-nadzorczą Inspekcji.

20 Artykuł 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego Podsumowanie Zakres zadań administracji w dziedzinie ochrony środowiska powinien być skonstruowany w sposób przemyślany i odpowiadający założonym celom. Głównym kryterium przydzielenia zadań właśnie administracji powinna być zasada funkcji organicznych, w szczególności nie można przydzielać administracji samorządowej wszystkich albo prawie wszystkich zadań związanych z ochroną środowiska. Przydzielone natomiast zadania muszą być skonstruowane w sposób ścisły, powinny wyznaczać precyzyjnie określone obowiązki i obligować administrację do stosowania ściśle oznaczonych sposobów działania. Powołany w tytule art. 4 ust. 3 EKSL nie jest argumentem za mechanicznym przekazywaniem na rzecz samorządu terytorialnego wszelkich zadań publicznych służących osiąganiu celów ochrony środowiska. Article 4, paragraph 3 of the European Charter of Local Self-Government as an inspiration for the review of the competences between the local government administration and the government administration in the field of environmental protection Summary Environmental protection is the responsibility of public authorities. A special role in this area of public administration play authorities, both governmental and those of the local government. Therefore, the layout of powers between the government and territorial government in the field of environmental protection should be examined. Key words European Charter of Local Self-Government, public administration, environmental law