Warszawa, dnia maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny Warszawa

Warszawa, dnia maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny Warszawa W n i o s e k Na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnoszę o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw. Ustawie tej zarzucam niezgodność: 1) art. 8 z art. 2 i art. 11 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim z naruszeniem zasad bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, w okresie roku budŝetowego, w czasie trwania kadencji Sejmu, ogranicza wysokość subwencji przysługującej partiom politycznym z budŝetu państwa, 2) art. 10 w związku z art. 8 ust. 3 z art. 2 Konstytucji w zakresie zasad przyzwoitej legislacji (naruszenie zasady odpowiedniej vacatio legis).

2 U z a s a d n i e n i e Sejm na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa jest efektem prac parlamentu nad projektem ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych, ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (druk sejmowy nr 1862). Projekt został wniesiony do Sejmu w dniu 3 kwietnia 2009 r. z inicjatywy poselskiej. Projekt ustawy przewidywał regulacje incydentalne i jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu wychodził naprzeciw toczonej dyskusji o potrzebach oszczędności budŝetowych w reakcji na kryzys finansowy. Projektodawca stwierdził równieŝ, Ŝe nie moŝna całkowicie zlikwidować, czy teŝ zawiesić finansowania partii politycznych ze środków publicznych. W dniu 3 kwietnia 2009 r. projekt ustawy został skierowany do pierwszego czytania, które odbyło się na posiedzeniu Sejmu w dniu 3 kwietnia 2009 r. W pierwszym czytaniu zgłoszono wniosek o odrzucenie projektu ustawy. W głosowaniu nad tym wnioskiem wzięło udział 403 posłów: 149 posłów było za przyjęciem wniosku, 253 przeciw i 1 poseł wstrzymał się od głosu. W wyniku głosowania wniosek został odrzucony. Na tym samym posiedzeniu przystąpiono do drugiego czytania, podczas którego wniesiono pięć poprawek. Następnie projekt ustawy został skierowany do Komisji Finansów Publicznych w celu rozpatrzenia tych poprawek. Komisja Finansów Publicznych po rozpatrzeniu poprawek na posiedzeniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. oraz wysłuchaniu oświadczenia przedstawiciela Komitetu Integracji Europejskiej, Ŝe poprawki zawarte w dodatkowym sprawozdaniu nie są objęte zakresem prawa Unii Europejskiej, wniosła do Sejmu o odrzucenie tych poprawek (druk sejmowy nr 1866).

3 W trzecim czytaniu na posiedzeniu Sejmu w dniu 3 kwietnia 2009 r. odrzucono poprawki zgłoszone w drugim czytaniu w całości i ustawę uchwalono. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Senat rozpatrzył ustawę na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. i wniósł do niej dwanaście poprawek o charakterze merytorycznym. Poprawki miały na celu doprecyzowanie, uporządkowanie oraz uzupełnienie regulacji uchwalonych przez Sejm. Marszałek Sejmu zgodnie z art. 54 ust. 1 Regulaminu Sejmu skierował uchwałę Senatu w dniu 23 kwietnia 2009 r. do Komisji Finansów Publicznych w celu rozpatrzenia. Komisja Finansów Publicznych po rozpatrzeniu uchwały Senatu w dniu 23 kwietnia 2009 r. zarekomendowała Sejmowi przyjęcie wszystkich poprawek Senatu (druk sejmowy nr 1919). Sejm na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. ponownie uchwalił ustawę o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw. Zarzut niezgodności art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. z art. 2 i art. 11 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale 1 Rzeczpospolita określa zasady, które rozstrzygają o charakterze ustrojowym państwa i określają panujący w nim system władzy. Jedną z zasad ustroju jest zasada pluralizmu politycznego wyraŝona w art. 11 Konstytucji. Z treści tego przepisu wynika, iŝ Rzeczpospolita zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Ustrojodawca postanowił równieŝ, Ŝe partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Treść zasady pluralizmu politycznego daje się wyczytać z brzmienia art. 11 ust. 1 Konstytucji jako swoboda w granicach wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy tworzenia i działalności partii politycznych, dająca w efekcie moŝliwość rywalizowania między sobą wielu równoprawnych partii

4 ubiegających się o poparcie społeczne w dąŝeniu do wywierania za pomocą demokratycznych metod wpływu na politykę państwa. Konsekwencją urzeczywistnienia zasady pluralizmu politycznego jest zatem ustanowienie systemu wielo-, a co najmniej dwupartyjnego. Z omawianej tu zasady, adresowanej do władz państwowych, z legislatywą na czele, jak w przypadku kaŝdej innej konstytucyjnej zasady ustrojowej, wynika obowiązek organów państwowych tworzenia przesłanek dla tworzenia i nieskrępowanego działania wielości partii politycznych odpowiednio do woli obywateli angaŝujących się w ich organizowanie i działanie (Wojciech Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz tom V Rozdział 1 Rzeczpospolita, artykuł 11, Wydawnictwo Sejmowe 2007, s. 10). Kwestionowana ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw (w art. 8) ogranicza w okresie roku budŝetowego na czas określony wysokość rocznej subwencji przysługującej partii politycznej albo koalicji wyborczej z budŝetu państwa. Dotychczas obowiązująca regulacja dotycząca finansowania partii wprowadzona została do ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych na mocy art. 238 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499). Celem nowej regulacji, jak równieŝ kolejnej nowelizacji ustawy o partiach politycznych z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 1802) było zwiększenie nadzoru państwa nad finansami partii politycznych, uporządkowanie ich źródeł finansowania oraz określenie zasad finansowania partii z budŝetu państwa. Przed nowelizacją z 2001 r. partie mogły prowadzić działalność gospodarczą, przeprowadzać zbiórki publiczne, uzyskiwać bez ograniczeń dochody ze swego majątku oraz przyjmować środki finansowe od szerszego kręgu podmiotów. Ustawodawca zabierając partiom duŝą część dotychczasowych źródeł finansowania, w tym dotacje w ówczesnej formie (celową i podmiotową), wprowadził w to miejsce wysoką subwencję z budŝetu państwa na działalność statutową (por. Marek Chmaj, II. Status środków otrzymywanych przez partie

5 polityczne z budŝetu państwa z tytułu subwencji. Problematyka jawności. {w:} Subwencje z budŝetu państwa dla partii politycznych. Jawność i kontrola, red. Jarosław Zbieranek, Warszawa 2008, s. 16-17). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych partia polityczna, która w wyborach do Sejmu samodzielnie tworząc komitet wyborczy otrzymała w skali kraju co najmniej 3% waŝnie oddanych głosów na jej okręgowe listy kandydatów na posłów albo w wyborach do Sejmu weszła w skład koalicji wyborczej, której okręgowe listy kandydatów na posłów otrzymały w skali kraju co najmniej 6% waŝnie oddanych głosów ma prawo do otrzymywania przez okres kadencji Sejmu, w trybie i na zasadach określonych w ustawie, subwencji z budŝetu państwa na działalność statutową. W art. 29 ustawy metodę ustalania wysokości rocznej subwencji oparto na zasadzie stopniowej degresji proporcjonalnie do łącznej liczby głosów waŝnych oddanych na listy okręgowe kandydatów na posłów tej partii albo koalicji wyborczej, w rozbiciu na liczby głosów odpowiadające poszczególnym przedziałom określonym w procentach. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. K 25/03 pozytywnie ocenił subwencjonowanie partii politycznych z budŝetu państwa. Sąd konstytucyjny stwierdził, iŝ System limitowanych, prawnie określonych źródeł dochodów z przewagą dochodów publicznoprawnych sprzyja kontrolowanemu przez państwo systemowi partyjnemu. Przesądzające znaczenie dla funkcjonowania systemu partyjnego ma wówczas nie tyle jawność ich gospodarki, co fakt, iŝ po uzyskaniu sukcesu wyborczego partie mogą liczyć juŝ na dotacje i subwencje jako stałe i pewne źródło dochodów do końca kadencji; podczas gdy dochody z praw majątkowych takiej pewności nie dają. oraz, Ŝe Ekwiwalentność systemu subwencji i dotacji wyraŝa się takŝe i w tym, Ŝe stwarza on partiom politycznym prawa podmiotowe do stałych i pewnych świadczeń okresowych z budŝetu państwa. Prawa te zostały ukształtowane w taki sposób, Ŝe Ŝadne czynniki, ani fakty nie mogą wpłynąć na zmniejszenie raz

6 ustalonego świadczenia. Tak ukształtowanych praw do subwencji i dotacji nie ma w Polsce nawet samorząd terytorialny.. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego związane jest ze szczególną rolą partii politycznych w funkcjonowaniu państwa demokratycznego. We współczesnych warunkach funkcjonowanie demokratycznego państwa bez partii politycznych jest nie tylko niemoŝliwe, lecz wręcz niewyobraŝalne. {( )} Interesy i cele działania róŝnych grup społecznych są takŝe zróŝnicowane, a jednostki w celu osiągnięcia tych celów organizują się tworząc róŝnego rodzaju organizacje: polityczne, ideologiczne, kulturalne itp. Istnienie róŝnych form organizacji jest rzeczą właściwą społeczeństwu obywatelskiemu, którego róŝne części dąŝą do uzyskania wpływu na Ŝycie polityczne kraju, na władzę państwową (por. Wiesław Skrzydło Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Zakamycze 1998, s. 18). Zamieszczenie przepisów o partiach politycznych w rozdziale 1 Konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita" (art. 11 i art. 13) świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadaje partiom politycznym (wyrok TK z 14 grudnia 2004 r. K 25/07). Ich rola została wyraźnie podkreślona zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który sformułował tezę o społeczno-ustrojowym znaczeniu partii. Wyjątkowość ich roli polega na tym, Ŝe są one nie tylko jedną z form obywatelskiego prawa do zrzeszania się, ale przede wszystkim formą organizacji politycznej, która wywiera wpływ na sprawowanie władzy. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, Ŝe ta szczególna rola partii zadecydowała o ich odrębnym konstytucyjnym uregulowaniu (art. 11), występującym obok przepisów odnoszących się do innych organizacji funkcjonujących w społeczeństwie obywatelskim, tj. związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich (art. 12).

7 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2002 r. sygn. K 26/00 stwierdził, Ŝe zgodnie z art. 11 Konstytucji, partie polityczne zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Z przepisu art. 11 ust. 1 wyprowadzić moŝna normę stanowiącą gwarancję wolności tworzenia i działania zrzeszeń jakimi są partie polityczne, wyróŝnione przede wszystkim ze względu na pozycję ustrojową i charakter partii politycznej. Ograniczenia w tym zakresie wynikają jedynie z art. 13 Konstytucji. Powołane przepisy w sposób bezpośredni wyznaczają status partii politycznych w Polsce. Miejsce tych przepisów oraz ich treść świadczą o nadaniu partiom politycznym rangi podstawowej instytucji publicznego Ŝycia politycznego (Jan Majchrowski, Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji, Państwo i Prawo z. 11-12/1997, s. 169). W wyroku z 8 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, Ŝe partia polityczna jest z jednej strony formą urzeczywistniania wolności zrzeszania się, i w szczególności realizowania aspiracji do zorganizowanego współdziałania w sprawowaniu władzy, z drugiej strony natomiast przez jej zdolność oddziaływania na kształtowanie polityki państwa stanowi element systemu politycznego. Prawo konstytucyjne uznaje niejednokrotnie partie polityczne nie tylko za waŝny, ale takŝe za konstytucyjnie niezbędny element liberalnego demokratycznego porządku prawnego (sygn. Pp 1/99, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 58). Instytucjonalizacja partii politycznych znalazła wyraz równieŝ w ustawodawstwie polskim. Zgodnie z ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w Ŝyciu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1). JuŜ z samej definicji daje się odczytać zasadniczy cel partii, polegający na wywieraniu wpływu na kształtowanie polityki państwa

8 lub sprawowanie władzy publicznej. Partie polityczne są organizacjami, których zasadniczym celem jest uzyskanie wpływu na funkcjonowanie organów państwa. W państwie współczesnym partie polityczne są podstawowymi organizacjami, poprzez które następuje wyraŝenie woli politycznej społeczeństwa, a takŝe realizuje się jego pośredni wpływ na sposób sprawowania władzy państwowej. Obawa przed wykorzystaniem partii politycznej do celów niedemokratycznych znajduje wyraz w zakazie działania partii w zakładach pracy oraz siłach zbrojnych, a takŝe w zakazie przynaleŝności partyjnej sędziów, prokuratorów czy policjantów (Piotr Tuleja, tamŝe, s. 97) Partie polityczne są organizacjami o dwoistych cechach. Z punktu widzenia indywidualnych praw jednostki są dobrowolnymi zrzeszeniami, za których pośrednictwem obywatele realizują aspiracje wpływania na politykę państwa. Ze względu na funkcję ustrojową stanowią one element struktury władzy publicznej słuŝący kształtowaniu i realizacji programów politycznych. Kwestionowana ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. w zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw zmieniając w art. 8 zasady ustalania wysokości subwencji przysługujących partiom politycznym za okres trzech kwartałów w roku 2009 oraz w roku 2010 obniŝa wartość czynnika Wysokość kwoty za jeden głos (M), w celu zapewnienia progresywnej skali zmian w finansowaniu, tak aby partie otrzymujące niŝsze subwencje traciły proporcjonalnie mniej środków. Wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 1862) ograniczenie subwencjonowania z budŝetu państwa partii politycznych z pewnością negatywnie wpłynie na realizację celu istnienia partii politycznych ( wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa ) będącego składnikiem ustrojowej zasady pluralizmu politycznego. Przepisy art. 11 Konstytucji oraz art. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych określają następujące cechy, jakim musi odpowiadać dana organizacja, by mogła zostać uznaną za partię polityczną: 1) członkami partii mogą być tylko obywatele polscy; 2) zrzeszać się mogą w partii tylko na zasadach

9 dobrowolności i równości; 3) celem działania partii jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy publicznej (por. Leszek Garlicki Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu Warszawa 2003, s. 68). Partie mają organizować politycznie społeczeństwo (funkcja integracyjno-mobilizacyjna), pośrednicząc między poszczególnymi grupami i środowiskami, z jednej strony, a strukturami władzy publicznej, z drugiej [...]. (Wojciech Sokolewicz Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz tom V Rozdział 1 Rzeczpospolita, artykuł 11, Wydawnictwo Sejmowe 2007, s. 6). Jednak aby wywierać skuteczny wpływ na politykę państwa oraz pełnić funkcję integracyjno-mobilizacyjną partia musi dysponować nie tylko programem obejmującym w zasadzie całokształt tej polityki, ale równieŝ dysponować koniecznymi i adekwatnymi środkami do konstytucyjnych funkcji oraz na realizację statutowych celów. Umiejscowienie partii politycznych w strukturze demokratycznego państwa uzasadnia tezę, iŝ obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie partiom politycznym odpowiednich warunków działalności, skoro ich istnienie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Ustawodawca przyjmując ustawę z dnia 24 kwietnia 2009 r. powyŝszego obowiązku nie dopełnił. Zmiana zasad subwencjonowania partii politycznych w okresie roku budŝetowego polegająca na ograniczeniu przysługujących im środków jest niezgodna z zasadą pluralizmu politycznego. Zasady wynikające z klauzuli demokratycznego państwa prawnego mają charakter wiąŝący dla ustawodawcy. Odstąpienie od tych zasad mogłoby nastąpić w sytuacji szczególnej konieczności uzasadnionej interesem publicznym (wyrok TK z 12 stycznia 2000 r. sygn. P 11/98). Z ustaleń projektodawcy wynika, Ŝe wskutek uchwalenia ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych

10 innych ustaw wydatki budŝetu państwa zostaną ograniczone o kwotę przekraczającą 34 000 100 zł (koszty budŝetowe subwencjonowania partii zmniejszą się z blisko 107 000 000 zł do niespełna 73 000 000 zł, tj. o ponad 30%). NaleŜy podkreślić, iŝ faktycznie obowiązkiem ustawodawcy jest dbałość o stan finansów państwa, zwłaszcza w sytuacji kryzysowej. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, iŝ projekt wychodzi naprzeciw toczonej dyskusji o potrzebach oszczędności budŝetowych w reakcji na kryzys finansowy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego budŝetowi państwa nadawana jest wartość konstytucyjna (wyrok TK z 7 grudnia 1999 r. sygn. K 6/99). Zdaniem Trybunału państwo moŝe być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne, takŝe na niekorzyść adresatów przepisów prawnych, po to, aby dostosować je do nowej rzeczywistości gospodarczej. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych moŝe wymagać zmian regulacji prawnych, w tym równieŝ zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa. NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe ustawodawca tworząc normy merytoryczne nie jest zwolniony z obowiązku dostrzegania pozostałych wartości konstytucyjnych i ingerując w sferę konstytucyjnie dookreśloną, powinien to czynić w sytuacjach wyjątkowych i po wnikliwym rozwaŝeniu kolizji, jakie mogą powstawać w związku z realizacją wartości konstytucyjnych. Źródłem praw partii politycznych do subwencji są przepisy ustawowe (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych). Partie biorąc udział w wyborach, i uzyskując w nich określone wyniki, nabyły uprawnienie do określonej subwencji w okresie kadencji Sejmu. Ich prawo do subwencji i dotacji w określonej wysokości, ma charakter ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, tj. takiej, która spełnia wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (wyroki: TK z 23 listopada 1998 r. sygn. SK 7/98, z 22 czerwca 1999 r. sygn.

11 K 5/99, z 30 marca 2005 r. sygn. K 19/02, z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05 i z 18 września 2006 r. SK 15/05). Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych gwarantuje partiom politycznym otrzymywanie subwencji w określonej wysokości przez okres kadencji Sejmu. Odejście od określonych w ustawie zasad subwencjonowania i ograniczenie wysokości subwencji w okresie roku budŝetowego jest złamaniem obietnicy danej przez ustawodawcę i naruszeniem zasady zaufania do państwa. Naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa polega na naruszeniu pewności prawa i przewidywalnego postępowania organów państwa. Istotą wydawania przepisów prawnych zgodnie z tą zasadą jest to, aby podmiot prawa mógł układać swoje sprawy w przeświadczeniu, Ŝe nie naraŝa się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Zarzut niezgodności art. 10 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. z art. 2 Konstytucji. Przepis art. 10 zakwestionowanej ustawy stanowi o jej wejściu w Ŝycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Nie został więc zróŝnicowany przez prawodawcę termin wejścia w Ŝycie poszczególnych regulacji w taki sposób, by spełniony został wymóg odpowiedniej vacatio legis, stanowiącej jeden z konstytucyjnych standardów tworzenia prawa. Nie ulega wątpliwości, Ŝe spełniony został formalny warunek wejścia w Ŝycie nowego prawa wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, wchodzą w Ŝycie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba Ŝe dany akt normatywny określi termin dłuŝszy. Ostatecznie jednak, biorąc pod uwagę treść art. 10 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy, naleŝy podkreślić, Ŝe warunek ten spełniony został jedynie pozornie, bowiem w rzeczywistości instytucje prawne, w zakresie nadanym

12 zakwestionowaną ustawą, zmieniające na niekorzyść zasady finansowania partii politycznych obowiązywać będą nie po upływie terminu wskazanego w przepisie końcowym (co, ze względu na charakter tej regulacji, takŝe uznać naleŝy za niewłaściwe) ale juŝ od dnia rozpoczęcia okresu rozrachunkowego obowiązującego w dniu wejścia w Ŝycie ustawy, jakim jest kaŝdy kwartał roku kalendarzowego. Takie rozwiązanie niewątpliwie narusza zasadę przyzwoitej legislacji jaką jest nakaz dochowania odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, Ŝe odpowiedniość vacatio legis rozpatrywać naleŝy w związku z moŝliwością pokierowania swoimi sprawami po ogłoszeniu nowych przepisów, w sposób uwzględniający ich treść. Wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis naleŝy bowiem odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale do moŝliwości zapoznania się przezeń z nowym przepisem oraz moŝliwości adaptacji do nowej regulacji prawnej, której okres moŝe być róŝny. Ocena zaś, czy w konkretnym przypadku długość przewidzianej vacatio legis jest odpowiednia zaleŝy od szeregu okoliczności, zwłaszcza zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym takŝe od tego, jak dalece róŝnią się one od unormowań dotychczasowych (wyrok TK z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01). Ustawodawca nie podjął niezbędnych działań mających na celu zapewnienie partiom politycznym warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o partiach politycznych roczna subwencja wypłacana jest danej partii politycznej kaŝdego roku w czterech równych kwartalnych ratach. Wskutek przyjęcia kwestionowanej ustawy raty kwartalne w 2009 r. (od drugiego kwartału) będą zróŝnicowane, a ponadto ich ograniczenie dokonane zostało ustawą uchwaloną w dniu 24 kwietnia 2009 r., tj. po rozpoczęciu drugiego kwartału. Taka regulacja nie stwarza adresatom prawa moŝliwości do naleŝytego przygotowania się do zmienionej sytuacji prawnej. Z zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa wynika równieŝ obowiązek ustawodawcy naleŝytego zabezpieczenia interesów w toku, a zwłaszcza realizacji uprawnień nabytych na podstawie poprzednich

13 przepisów. Partie polityczne uzyskując określone poparcie społeczeństwa w wyborach parlamentarnych miały prawo zakładać, iŝ wysokość subwencji, zaleŝna od wielkości elektoratu, pozostanie niezmienna przez okres kadencji Sejmu. Zasada ochrony interesów w toku ma zapewniać ochronę adresatom prawa w sytuacjach, w których rozpoczęli oni określone przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe na gruncie dotychczasowych przepisów. Partie polityczne realizując cele statutowe, co naleŝy podkreślić ze świadomością niezmienności wysokości subwencji, podjęły działania wymagające poniesienia określonych kosztów. Zmiana zasad subwencjonowania dokonana przez ustawodawcę w trakcie trwania kadencji oraz dodatkowo w roku budŝetowym narusza zasadę naleŝytego zabezpieczenia interesów w toku i bez znaczenia pozostaje fakt, Ŝe zmiana zasad ma charakter epizodyczny. Prace parlamentarne nad zakwestionowaną ustawą, jak wskazano we wstępie uzasadnienia, toczyły się w nadzwyczajnym tempie, nie mającym uzasadnienia w okolicznościach stanowiących motyw prac ustawodawczych. Jak wskazuje doktryna prawa konstytucyjnego skracanie postępowania z projektem ustawy wyraŝające się w zupełnym pominięciu terminów przewidzianych w regulaminie sejmowym powinno mieć miejsce tylko w uzasadnionych wypadkach, na zasadzie wyjątku, w przeciwnym razie negowałoby to sens postępowania ustawodawczego (Marcin Kudej Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP, Warszawa 2002, s. 58). Szybkość postępowania ustawodawczego ocenić naleŝy w kontekście jakości przyjętej przez Sejm ustawy. Nie ulega wątpliwości, Ŝe sposób w jaki procedowano nad ustawą w Sejmie uniemoŝliwił rzetelną debatę parlamentarną nad rozwiązaniami, które dotyczą fundamentów funkcjonowania państwa demokratycznego. W konsekwencji prawodawca przyjął regulacje, które nie mając oparcia w wartościach konstytucyjnych ingerują, w sposób naruszający zasady przyzwoitej legislacji, w działania partii politycznych, które stanowią element ładu demokratycznego państwa.

14 Ustawodawca tworząc nową regulację nie wykazał, iŝ oszczędności budŝetowe wynikające z zaskakującego i łamiącego dotychczasowe reguły gry ograniczenia subwencjonowania partii politycznych w okresie roku budŝetowego (w kwocie około 34 mln zł) stanowią uzasadnienie dla odstępstwa od ustrojowych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz pluralizmu politycznego (art. 11 ust. 1 Konstytucji). Wartości, dla realizacji której prawodawca ograniczył prawa nabyte nie moŝna przyznać pierwszeństwa przed wartościami znajdującymi się u podstaw ustroju Rzeczypospolitej. Mając na względzie podniesione we wniosku wątpliwości, wnoszę o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw. Lech Kaczyński