Dotowanie szkół i placówek niepublicznych

Alicja Filipowska Dotowanie szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż samorząd organ

Redaktor merytoryczna Małgorzata Krajewska Kierownik projektu Witold Korczyc Sekretarz redakcji Jadwiga Rzepecka-Makara Projekt okładki, skład Marzena Rosochacz Copyright by Dr Josef Raabe Spółka Wydawnicza Sp. z o.o. Warszawa 2014 ISBN 978 83 7696 933 6 Wydawca Dr Josef Raabe Spółka Wydawnicza Sp. z o.o. ul. Młynarska 8/12, 01 194 Warszawa tel. 22 244 84 00 faks 22 244 84 10 e-mail: raabe@raabe.com.pl www.raabe.com.pl

SPIS TREŚ CI Spis treści CZĘŚĆ I OGÓLNE ZASADY UDZIELANIA DOTACJI............................................. 7 Wstęp.......................................................................... 7 Podstawa prawna dotowania szkół i placówek........................................ 7 Uchwała JST w sprawie udzielania, rozliczania i kontroli dotacji........................... 9 Wniosek o udzielenie dotacji....................................................... 13 CZĘŚĆ II NALICZANIE DOTACJI............................................................. 18 Podstawa naliczenia dotacji........................................................ 18 Dotowanie jednostek, w których dzieci są objęte wychowaniem przedszkolnym.............. 20 Dotowanie szkół, w których uczeń spełnia obowiązek szkolny lub nauki.................... 24 Dotowanie szkół, w których uczeń nie spełnia obowiązku nauki.......................... 29 Dotowanie placówek oświatowych................................................... 30 Dotowanie pozostałych szkół i placówek............................................. 30 Dotowanie słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych.............................. 31 Dotacja na wczesne wspomaganie rozwoju........................................... 32 CZĘŚĆ III ROZLICZANIE DOTACJI........................................................... 34 Tryb rozliczenia.................................................................. 34 Zakres danych zawartych w rozliczeniu.............................................. 35 Przeznaczenie dotacji............................................................ 38 Wydatki niezgodne z przeznaczeniem w świetle orzecznictwa............................ 41 Konsekwencje nierozliczenia dotacji................................................. 43 CZĘŚĆ IV KONTROLA DOTACJI.............................................................. 45 Zakres kontroli................................................................... 45 Tryb kontroli..................................................................... 47 Przetwarzanie danych osobowych uczniów............................................ 47 CZĘŚĆ V ZWROT DOTACJI................................................................. 48 Podstawa prawna zwrotu dotacji.................................................... 48 Decyzja administracyjna w sprawie zwrotu dotacji...................................... 49 CZĘŚĆ VI INNE ZAGADNIENIA............................................................. 50 Dotacja w kontekście informacji publicznej........................................... 50 Refundacja za pobyt dzieci z innych gmin............................................. 51 Dotowanie przedszkoli z odpłatnością ustaloną przez gminę............................. 52 Zakończenie.................................................................... 54 Podstawa prawna................................................................ 56 5

WYKAZ ZAŁĄCZNIKÓW NA CD Wykaz załączników na CD 1. Wzór wniosku o udzielenie dotacji 2. Wzór informacji o liczbie uczniów 3. Wzór informacji o planowanej liczbie słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych 4. Wzór rozliczenia wykorzystania dotacji 5. Przykładowa uchwała rady gminy w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji 6. Przykładowa uchwała rady powiatu w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji 7. Wyroki sądów administracyjnych Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 lipca 2006 r. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2008 r. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 maja 2012 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lipca 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 sierpnia 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 października 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 listopada 2010 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2012 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 czerwca 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 lipca 2012 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 listopada 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 maja 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2012 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2013 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 kwietnia 2010 r. 6

PODSTAWA PRAWNA DOTOWANIA SZKÓŁ I PLACÓWEK CZĘŚĆ I OGÓLNE ZASADY UDZIELANIA DOTACJI Wstęp Od lat 90. XX w. następuje w Polsce dynamiczny wzrost liczby szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST). Zarówno wzrost liczby tych placówek, jak i nowe zadania nakładane na samorządy przyczyniają się do powstawania coraz liczniejszych publikacji dotyczących dotowania szkół i placówek. Niestety regulacje prawne w tym zakresie pozostawiają wiele do życzenia. Brak ich przejrzystości i jednoznaczności jest przyczyną rozmaitych, często rozbieżnych interpretacji. Niniejsze opracowanie ukierunkowane jest na wskazanie pewnych trudności związanych z dotowaniem szkół i placówek oraz zwrócenie uwagi na różnego rodzaju interpretacje sądowo-administracyjne, które powstały w ciągu ostatnich kilku lat, zwłaszcza po zmianie ustawy o systemie oświaty ustawą z 19 marca 2009 r. Po zdefiniowaniu przeznaczenia dotacji oraz umożliwieniu samorządom prowadzenia kontroli wykorzystania dotacji interpretacje te mnożą się z każdym miesiącem. Nadal nie rozwiązują one problemów związanych z dotowaniem szkół i placówek niepublicznych, ale mogą być wsparciem zarówno dla samorządów, jak i dla organów prowadzących w procesie dotowania szkół niepublicznych. Pomijamy tutaj zagadnienie dotowania szkół artystycznych, o których mowa w art. 90 ust. 4a 4g ustawy o systemie oświaty (dalej: u.s.o.). Podstawa prawna dotowania szkół i placówek Dotowanie szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne inne niż JST, zakładanych na podstawie ustawy o systemie oświaty, jest konsekwencją: konstytucyjnego prawa do zakładania i prowadzenia szkół i placówek przez osoby fizyczne oraz osoby prawne niebędące JST (art. 70 ust. 3 Konstytucji RP); prawa rodziców do wyboru szkoły dla swojego dziecka; nałożenia na JST obowiązku zapewnienia kształcenia i wychowania. Dotacja udzielana na prowadzenie szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby inne niż JST ma charakter dotacji podmiotowej. Definicję dotacji podmiotowej zawiera art. 131 ustawy 7

DOTOWANIE SZKÓŁ I PLACÓWEK z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.): Dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Dotacja ta bywa nazywana dotacją podmiotowo-celową, ale takiego rodzaju dotacji ustawa o finansach publicznych nie przewiduje. Zgodnie z art. 218 u.f.p. dotacje podmiotowe mogą być udzielane z budżetu JST, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku dotacji udzielanej szkołom i placówkom na podstawie ustawy o systemie oświaty. Zasady udzielenia dotacji na prowadzenie szkół i placówek prowadzonych przez inny niż samorząd organ oraz przeznaczenie dotacji określają: dla szkół i placówek publicznych art. 80 ust. 2 3a, 8 9 u.s.o.; dla szkół i placówek niepublicznych art. 90 ust. 1a 3a, 8 9 u.s.o. Obowiązkiem gminy jest dotowanie: przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół podstawowych i gimnazjów (z wyjątkiem specjalnych). Obowiązkiem powiatu jest dotowanie: szkół ponadgimnazjalnych, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego, szkół specjalnych, placówek, o których mowa w art. 2 ust. 5 i 7 oraz kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Podstawy udzielenia dotacji są zawarte przede wszystkim w trzech aktach prawnych: ustawie o systemie oświaty; ustawie o finansach publicznych; uchwale organu stanowiącego danej JST. Wśród zapisów ustawy o systemie oświaty dotyczących dotowania szkół i placówek prowadzonych przez inny niż samorząd organ są zarówno regulacje jednoznaczne, jak też wymagające doprecyzowania przez samorząd, zgodnie z delegacją ustawową. Ustawa jednoznacznie określa, że: dotacja przysługuje szkołom i placówkom (art. 90 ust. 1a 1c, 2a 2b, 3 3a, 8 9 u.s.o.), a w przypadku innych form wychowania przedszkolnego organom prowadzącym te formy (art. 90 ust. 2d); dotacja udzielana jest na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół (art. 90 ust. 3c); dotacja udzielana jest w 12 częściach i powinna być przekazywana na konto szkoły lub placówki w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, a w grudniu do 15. dnia tego miesiąca (art. 90 ust. 3c); wymieniony termin przekazywania dotacji w grudniu obowiązuje od 2014 r.; określona została minimalna podstawa wysokości dotacji i zasady jej ustalania; dotacja przysługuje na każdego ucznia, z wyjątkiem szkół, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o.; w szkołach niepublicznych, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., tj. w których uczeń nie spełnia obowiązku nauki, dotacja przysługuje na każdego ucznia, który uczestniczył w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych w danym miesiącu; 8

UCHWAŁ A JST W SPRAWIE UDZIELANIA, ROZLICZANIA I KONTROLI DOTACJI dotacja przysługuje również na absolwentów, ale tylko kończących szkołę w kwietniu lub czerwcu, a zatem nie przysługuje na tych absolwentów szkół dla dorosłych, którzy kończą szkołę w styczniu (art. 90 ust. 2f i 3h); dotacje przeznaczone są na wydatki bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 90 ust. 3d); organ udzielający dotację ma prawo do kontroli sposobu wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3e); osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek (art. 90 ust. 3f )); osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez szkoły i placówki dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f ); organ udzielający dotację w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki może przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 90 ust. 3g). Uchwała JST w sprawie udzielania, rozliczania i kontroli dotacji Podstawą prawną do podjęcia uchwały przez organ stanowiący JST jest: w przypadku szkół i placówek publicznych: art. 80 ust. 4 u.s.o.; w przypadku szkół i placówek niepublicznych: art. 90 ust. 4 u.s.o. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Ustawodawca nadał organom udzielającym dotację prawo do uregulowania kwestii, w tym: trybów: udzielania dotacji, rozliczania dotacji, kontroli dotacji; zakresów: danych zawartych we wniosku, danych zawartych w rozliczeniu, kontroli; podstawy obliczenia dotacji; terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Jak wynika z powyższego, poza ustaleniem podstawy obliczenia wysokości dotacji, pozostałe kwestie mają charakter natury technicznej. Z jednej strony zapisy ustawy dają samorządom stosunkową swobodę w określaniu trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji oraz zakresu danych zawartych w rozliczeniu, z drugiej kłopotów przysparza nieraz dość swobodna interpretacja wyrazów tryb i zakres. Warto zwrócić uwagę na sformułowanie użyte w art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o.: w szczególności, co często nie jest zauważane przez regionalne izby obrachunkowe, kwestionujące inne niż enumeratywnie wymienione w ustawie ustalenia zawarte w uchwale. Wyrażenie to nie oznacza 9

DOTOWANIE SZKÓŁ I PLACÓWEK jednak całkowitej dowolności. Uchwała organu stanowiącego w żadnym stopniu nie może zmieniać zasad dotowania określonych w ustawie ani wykraczać poza delegację ustawową. Tryb udzielania dotacji Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 374/2010). Tryb udzielania dotacji nie może obejmować ograniczeń prawa do dotacji, wynikających z określonych norm prawnych. W ramach trybu udzielenia dotacji organ stanowiący może ustalić: na podstawie jakich informacji dotacja jest przekazywana; jeśli dopuszcza się możliwość korekty informacji, w jakich terminach następuje wyrównanie dotacji; w jakim terminie dotacja jest wypłacana (organ stanowiący może ustalić wcześniejszy termin wypłaty części dotacji, niż do ostatniego dnia każdego miesiąca). Często w ramach trybu udzielenia dotacji ustalony jest termin podawania comiesięcznej informacji o liczbie uczniów. Zdarzają się przypadki, gdy zakres danych, jakie mają być zawarte w informacji, jest dość szczegółowy, tj. obejmuje dane osobowe uczniów. Regionalne Izby Obrachunkowe różnie traktują zapisy uchwał, dopuszczających możliwość żądania informacji o liczbie uczniów, zawierającej ich dane; jedne uznają takie działanie za dopuszczalne, inne nie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje takie działanie samorządów za zasadne (wyrok z 29 lutego 2012 r., sygn. II GSK 42/11). Inne zdanie na ten temat wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 15 maja 2012 r., sygn. I SA/Gd 245/12), w którym stwierdzono że przetwarzanie danych osobowych możliwe jest tylko w powiązaniu z kontrolą. Sądownictwo administracyjne, jak wynika z powyższego, nie prezentuje w tym zakresie jednolitego stanowiska. Kluczem do rozwiązania problemu staje się interpretacja pojęcia kontroli, bo to w związku z kontrolą organ dotujący ma prawo przetwarzać dane osobowe uczniów. Dotacja na każdego ucznia W ramach trybu udzielenia dotacji nie należy ustalać, na którego ucznia naliczana jest dotacja, ponieważ uchwała nie może ustalać definicji ucznia. Zgodnie z ustawą dotacja przysługuje na każdego ucznia, zatem używanie w uchwale sformułowania, że dotacja przysługuje na ucznia faktycznego lub ucznia rzeczywistego nie powinno mieć miejsca. Wielokrotnie do sądów administracyjnych zaskarżany jest częsty w ramach trybu udzielenia dotacji wymóg podawania informacji o liczbie uczniów do naliczania dotacji na określony dzień (np. pierwszy dzień miesiąca). Jednak sądy administracyjne prezentują w tej kwestii jednolity podgląd, uznając takie skargi za niezasadne (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. II GSK 42/11; wyrok WSA Gdańsku z 23 października 2013 r., sygn. I SA/Gd 1214/13). Zdaniem WSA w Gdańsku: Zobowiązanie przedmiotową uchwałą osoby prowadzącej jednostkę (szkołę, placówkę) do złożenia informacji miesięcznej o faktycznej liczbie dzieci (uczniów, słuchaczy, wychowanków) według stanu na dzień 1. każdego miesiąca, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów jednostki (szkoły, placówki). Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego jednostkę. 10