Kamila Bielawska * Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych w świetle dokumentów UE i jej znaczenie dla polskiego systemu emerytalnego Wstęp Kwestia klasyfikacji systemów emerytalnych z kapitalizowaną składką nabrała znaczenia po przystąpieniu do UE w 2004 roku nowych krajów członkowskich. Większość tych państw przeprowadziła na przełomie XX i XXI wieku strukturalne reformy emerytalne, w ramach których utworzono prywatnie zarządzane fundusze emerytalne, zasilane częścią obowiązkowej składki na zabezpieczenie emerytalne. Reformy tego typu ujawniają część długu emerytalnego, który nie jest bezpośrednio uwzględniany w ocenie sytuacji fiskalnej kraju członkowskiego. Ale każdy kraj członkowski UE powinien spełniać określone standardy w zakresie zarządzania gospodarczego, w tym polityki fiskalnej. Zarówno klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych wprowadzona przez Eurostat w 2004 roku, jak i podejście do traktowania kosztów reform emerytalnych z kapitalizacją składki stoją w sprzeczności z interesami wielu krajów z obszaru Europy Środkowej i Wschodniej. Celem artykułu jest ocena kryteriów klasyfikowania systemów emerytalnych do sektora finansów publicznych na przykładzie polskiego systemu emerytalnego. 1. Kryteria klasyfikacji systemów emerytalnych stosowane w dokumentach UE Podstawowym dokumentem, na podstawie którego Eurostat podejmuje decyzję o sposobie ujęcia w systemie rachunków narodowych systemu emerytalnego (a właściwie jego poszczególnych elementów), jest Classification of funded pension schemes and impact on government finance [Classification, 2004]. Jest to dokument, który jest spójny z obowiązującym systemem rachunków narodowych tzw. ESA 95 [Rozporządzenie, 1996] i został wypracowany w trakcie negocjacji z instytucjami * Dr, Katedra Finansów, Wydział Zarządzania, Uniwersytet Gdański, ul. Armii Krajowej 101, 81-824 Sopot, tel. +48 523 14 92, kbielawska@wzr.ug.edu.pl
30 Kamila Bielawska reprezentującymi kraje członkowskie Unii Europejskiej [http://epp.eurostat.ec.europa.eu]. Europejski System Rachunków Narodowych (ESA 95) stanowi ramy dla ewidencji operacji sektora realnego i finansowego, w tym obejmującego operacje sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zasadniczo chodzi o przyporządkowanie zdarzeń i przepływów finansowych między sektorami: instytucji rządowych i samorządowych, gospodarstw domowych, instytucji finansowych i przedsiębiorstw. Dla właściwego stosowania ESA 95 są okresowo wydawane instrukcje (podręczniki) związane z ewidencją różnych podmiotów, zdarzeń i transakcji, w tym w odniesieniu do stosowania procedury nadmiernego deficytu. Ostatnia wersja podręcznika została opublikowana w 2013 roku [Manual, 2013]. Z punktu widzenia zreformowanych powszechnych systemów emerytalnych z kapitalizacją składki zasadnicza kwestia dotyczy sposobu ujęcia wpływów i wydatków takich systemów w powiązaniu z ich oddziaływaniem na saldo i dług sektora instytucji rządowych oraz samorządowych. Według obowiązujących kryteriów podziału systemów emerytalnych stosowanych przez Eurostat dzieli się je na: systemy zarządzane przez podmiot publiczny, pracodawcę lub instytucję finansową, systemy finansowane metodą repartycji i kapitalizacji, systemy o zdefiniowanym świadczeniu i zdefiniowanej składce. Przy stosowaniu pierwszego z kryteriów podziału systemów emerytalnych w systemie rachunków narodowych bierze się pod uwagę podmiot zarządzający systemem, zgodnie z czym wyróżnia się trzy możliwości. W wypadku zarządzania systemem przez podmiot publiczny przyjmuje się, że uczestnictwo w takim systemie jest obowiązkowe oraz że podmiot zarządzający kontroluje lub w ostateczności zatwierdza przepływy środków finansowych. Przyjmuje się ponadto, że władze publiczne finansują program. W przypadku zarządzania programem przez podmiot publiczny zasadniczo klasyfikuje się go do sektora instytucji rządowych i samorządowych w ramach podsektora funduszy zabezpieczenia społecznego (szerzej na ten temat w rozdziale 2). Jeśli program emerytalny jest organizowany i bezpośrednio zarządzany przez pracodawcę (włączając podmioty publiczne organizujące zabezpieczenie dla pracowników cywilnych), to jest uznawany za
Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych świetle dokumentów 31 nieautonomiczny zakładowy program emerytalny i klasyfikowany do podsektora, do którego należy pracodawca (w ramach sektora przedsiębiorstw). W odniesieniu do teorii systemów emerytalnych chodzi tu o programy finansowane wewnętrznie. Jeżeli za zarządzanie programem emerytalnym odpowiada instytucja finansowa niezależnie od szczegółów jego organizacji (w tym jeśli jest to zakładowy program emerytalny zarządzany przez podmiot zewnętrzny), to przepływy finansowe związane z prowadzaniem takiego programu są klasyfikowane do sektora instytucji finansowych. Drugim z kryteriów klasyfikacyjnych systemów emerytalnych jest metoda finansowania świadczeń. Zgodnie ze stosowanym w dokumentach UE podejściem programy z finansowaniem repartycyjnym charakteryzują się tym, że podmiot prowadzący program jest bezwarunkowo zobowiązany do wypłaty emerytur i w całości ponosi ryzyko finansowe. Dopuszcza się tworzenie rezerw kapitałowych w takich systemach, ale pod warunkiem że nie będą głównym źródłem finansowania świadczeń. W przeciwieństwie do systemów o charakterze repartycyjnym, w systemach kapitałowych gromadzenie aktywów finansowych ma na celu zapewnienie środków na wypłatę przyszłych świadczeń. W tych systemach głównym źródłem ryzyka finansowego jest stopa zwrotu z inwestycji. Jednocześnie zaznacza się, że uczestnicy takiego systemu nie są bezpośrednio właścicielami aktywów, a zachowują jedynie uprawnienia do rezerw kapitałowych, które podlegają ewidencji jako udziały netto gospodarstw domowych w rezerwach funduszy emerytalnych w ramach sektora gospodarstw domowych. Ostatnim kryterium podziału systemów emerytalnych stosowanym w dokumentach UE jest ich podział na systemy o zdefiniowanym świadczeniu i systemy o zdefiniowanej składce. Jednak podział ten odnosi się wyłącznie do systemów emerytalnych z finansowaniem kapitałowym. Jest to sprzeczne z teorią systemów emerytalnych, a także z rozwiązaniami występującymi w praktyce (istnieją systemy repartycyjne o zdefiniowanej składce). Odnosząc się do szczegółów w wypadku programów o zdefiniowanym świadczeniu, podmiot zarządzający ponosi całkowicie ryzyko finansowe, przyjmując zobowiązanie wypłaty przyrzeczonej kwoty środków niezależnie od wartości zakumulowanych aktywów. Zobowiązania takich programów powinny być wyceniane na podstawie bieżącej wartości przyrzeczonych świadczeń, co wymaga przyjęcia wielu
32 Kamila Bielawska założeń (m.in. stopy dyskonta). Zakłada się również, że w razie niedokapitalizowania programu jego sponsor powinien dokonać zastrzyku kapitałowego, aby zbilansować aktywa i pasywa programu. W przypadku programów kapitałowych o zdefiniowanej składce, które według ESA 95 są określane jako money purchase pension schemes, wysokość świadczeń jest niepewna, ponieważ całkowicie zależy od przyszłej wartości aktywów finansowych. Wobec tego programy te są traktowane jak oszczędności indywidualne. Podsumowując, klasyfikacja stosowana obecnie przez Eurostat w zakresie systemów emerytalnych nie odzwierciedla ewolucji tych systemów, pomija kwestie funkcjonowania programów o charakterze hybrydowym, jak również kwestię zobowiązań emerytalnych w systemach repartycyjnych o zdefiniowanej składce. 2. Wymogi stawiane systemom emerytalnym klasyfikowanym do sektora finansów publicznych Wytyczne zawarte w dokumentach UE, które powinny być spełnione, aby program emerytalny mógł być zakwalifikowany do sektora instytucji rządowych i samorządowych (podsektor funduszy zabezpieczenia społecznego), są następujące: 1. Z mocy prawa lub na podstawie odpowiednich regulacji określone grupy ludności są zobowiązane do uczestnictwa w planie emerytalnym lub do opłaty składek. 2. Władze publiczne są odpowiedzialne za zarządzanie instytucją w odniesieniu do ustalania czy zatwierdzania wysokości składek i świadczeń, niezależnie od ich roli jako ciała nadzorującego lub bycia pracodawcą. Eurostat przyjmuje, że w wypadku systemów emerytalnych finansowanych repartycyjnie, w których uczestnictwo jest obowiązkowe, oba kryteria są spełnione. Za to w wypadku programów kapitałowych występuje problem ze spełnieniem kryterium decydowania o świadczeniach. Wysokość świadczeń zależy od rynkowych stóp zwrotu z aktywów, na które władze publiczne nie mają wpływu. Może to skutkować tym, że uczestnicy systemu, którzy wpłacali do systemu składki takiej samej wysokości, będą mieli różne świadczenia. Według Eurostatu jest to rozwiązanie nie do zaakceptowania w systemach emerytalnych o charakterze publicznym. Nie ma znaczenia wówczas to, czy systemem zarządza podmiot publiczny czy prywatny, ponieważ zarządzanie
Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych świetle dokumentów 33 aktywami nie należy do zadań publicznych i powinno być traktowane jako działalność w zakresie pośrednictwa finansowego 1 (wówczas taka instytucja nawet będąca własnością publiczną powinna być ujmowana w sektorze instytucji finansowych). Jak można przeczytać w Manual on Government Deficit and Debt. Implementation of ESA95 [Manual, 2013], w przypadku programów kapitałowych o zdefiniowanej składce, w których nie istnieje gwarancja wypłaty świadczeń w razie niedotrzymania zobowiązania wypłaty świadczeń obejmujących większość uczestników takiego programu, nawet wówczas gdy podmiot publiczny zarządza programem, nie można go zakwalifikować do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Konsekwencją tego podejścia jest fakt, że wszelkie przepływy środków w takim systemie emerytalnym (składki i świadczenia) nie mogą być traktowane jako dochody i wydatki publiczne, a zatem nie mają wpływu na saldo sektora finansów publicznych. Podobnie struktura portfela inwestycyjnego funduszy emerytalnych nie ma wpływu na ocenę sytuacji fiskalnej kraju, tzn. obligacje skarbowe w portfelach obowiązkowych funduszy nie pomniejszają długu publicznego, ponieważ konsolidacja długu publicznego (eliminowanie należności i zobowiązań) może być prowadzona wyłącznie w ramach sektora instytucji rządowych i samorządowych. 3. Powszechny system emerytalny w Polsce w świetle klasyfikacji systemów emerytalnych stosowanej w UE W decyzji z dnia 2 marca 2004 roku [Decision, 2004] Eurostat stwierdził, że żaden kapitałowy program emerytalny, w którym uczestnicy w całości ponoszą ryzyko finansowe niezależnie od jego natury (obowiązkowy/dobrowolny; zarządzany przez jednostkę publiczną/ prywatną), nie może być włączony do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Podkreślono zatem istotność dwóch elementów: w każdym programie klasyfikowanym do podsektora funduszy zabezpieczenia społecznego (w ramach sektora instytucji rządowych i samorządowych) władze publiczne muszą mieć wpływ na wysokość świadczenia oraz gwarantować jego wypłatę. 1 Pośrednictwo finansowe (ang. financial intermediation) w tym przypadku należy rozumieć jako działalność prowadzoną przez instytucje finansowe, tj. monetarne instytucje finansowe, zakłady ubezpieczeń, fundusze emerytalne i inwestycyjne.
34 Kamila Bielawska Interpretacja ta pomija całkowicie kwestię źródeł finansowania świadczeń, skupiając się na efektach funkcjonowania programu emerytalnego dla uczestników. W trakcie negocjacji dotyczących sposobu ujęcia w rachunkach narodowych otwartych funduszy emerytalnych prowadzonych przez przedstawicieli polskich władz z Eurostatem w 2004 roku powoływano się na następujące argumenty, które miały przekonać o włączeniu OFE do sektora finansów publicznych: składka przekazywana do OFE jest częścią składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, Skarb Państwa występuje jako ostateczny gwarant pokrycia niedoboru w OFE, będącego efektem prowadzonej przez fundusz polityki inwestycyjnej, emerytura wypłacana z OFE jest jednym z dwóch elementów emerytury podstawowej (publicznej), udział w OFE jest obowiązkowy, OFE jest autonomiczną instytucją z wyodrębnionym majątkiem, zarządzanie przez prywatne podmioty aktywami emerytalnymi nie wyklucza możliwości włączenia programu do sektora finansów publicznych, normy prawne ściśle określają politykę inwestycyjną OFE. Eurostat uznał, że istnienie systemu gwarancyjnego w II filarze polskiego systemu emerytalnego w odniesieniu do otwartych funduszy emerytalnych (OFE) w postaci minimalnej stopy zwrotu z aktywów, rachunku rezerwowego w OFE, funkcjonowania funduszu gwarancyjnego czy gwarancji Skarbu Państwa w razie wystąpienia niedoboru w funduszu, który nie mógłby być pokryty z wymienionych wcześniej źródeł, są niewystarczające. Nadal bowiem pomimo ich istnienia uczestnicy OFE, którzy wnieśli do systemu składki o tej samej wartości, mogą otrzymać różne świadczenia. Państwo, ustalając zasady działania OFE, w tym nakładając ograniczenia na prowadzoną przez fundusze politykę inwestycyjną, w ograniczonym zakresie mają wpływ na wartość aktywów zgromadzonych przez uczestników funduszy. Jednak mechanizm minimalnej stopy zwrotu z aktywów OFE, który jest rodzajem wewnętrznego benchmarku, nie gwarantuje uczestnikom OFE pewnej minimalnej wysokości zgromadzonego kapitału na przykład przez wprowadzenie wymogu
Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych świetle dokumentów 35 utrzymania realnej wartości wpłaconych składek, po uwzględnieniu opłat pobieranych przez towarzystwa zarządzające OFE. Jednak w tym miejscu powstaje pytanie, dlaczego na etapie decydowania o sposobie potraktowania OFE z punktu widzenia przepływów finansowych dla sektora instytucji rządowych i samorządowych nie uwzględniono istnienia gwarancji minimalnej emerytury. Jest to element powszechnego systemu emerytalnego, który ogranicza działanie sytuacji zdefiniowania składki w systemie emerytalnym, dając gwarancję wypłaty pewnego minimalnego świadczenia dla osób, które spełnią wymagane warunki (wiek i staż udziału w systemie). Dopłaty do emerytur, które uzupełniają świadczenie do minimalnej gwarantowanej wysokości, pochodzą z funduszy publicznych (budżetu państwa), więc w tym przypadku rząd częściowo finansuje świadczenia (a przynajmniej ich część). Wątpliwości Eurostatu przy klasyfikowaniu kapitałowej części powszechnego systemu emerytalnego w Polsce mogły również dotyczyć nieokreślenia warunków i zasad wypłaty środków zgromadzonych w OFE. Mówiąc wprost, jakkolwiek miałby ten system wypłat wyglądać, uczestnicy nie mogliby ponosić ryzyka inwestycyjnego, a Skarb Państwa musiałby gwarantować wypłatę przyrzeczonych świadczeń. Reasumując, zreformowany system emerytalny w Polsce wymyka się kryteriom klasyfikacyjnym systemów emerytalnych przyjętych przez Eurostat i będzie konieczna jego zmiana. Jednocześnie należy podkreślić, że sposób określenia tej klasyfikacji nie jest źródłem prawa, a jedynie interpretacją elementów systemu rachunków narodowych i regionalnych (ESA 95), co pozostawia szerokie pole do negocjacji (i uznaniowości) w poszczególnych przypadkach. Dlatego też zwykle przy każdej zasadniczej zmianie w zakresie funkcjonowania powszechnego systemu emerytalnego kraje członkowskie zwracają się do Eurostatu z prośbą o ocenę zmiany dla prowadzenia rachunków narodowych 2. Zakończenie Sposób traktowania systemów emerytalnych, w tym o zdefiniowanej składce, w europejskim systemie rachunków narodowych i regionalnych wymaga zmian. Ewolucja powszechnych (obowiązkowych) systemów 2 Pismo do Eurostatu w sprawie sposobu potraktowania w rachunkach narodowych przeniesienia części składki z OFE na subkonto w ZUS wystosował na przykład Główny Urząd Statystyczny [Opinion, 2011].
36 Kamila Bielawska emerytalnych doprowadziła do łączenia rozwiązań występujących tradycyjnie w systemach publicznych i prywatnych. W istocie, w wielu krajach funkcjonują systemy o charakterze hybrydowym, do których w ESA 95 nie ma odniesienia. Problemy metodologiczne występują nie tylko w przypadku systemów o zdefiniowanej składce finansowanych metodą kapitałową, lecz również finansowanych metodą repartycji. Cechą tych systemów jest to, że wysokość przyszłych świadczeń jest pochodną wpłaconych składek i ich waloryzacji (indeksacji), ale w europejskim systemie rachunków narodowych (ESA 95) w sektorze instytucji rządowych i samorządowych nie mogą być ujęte żadne zobowiązania państwa z tytułu emerytur. Otwarta pozostaje kwestia realności zobowiązań państwa w odniesieniu do przyrzeczonej kwoty wypłat, która wynika z zapisów na przykład na indywidualnym koncie ubezpieczonego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Jednak decyzje o klasyfikacji poszczególnych systemów poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych będą miały poważne skutki dla wartości długu publicznego, a w konsekwencji dla decyzji gospodarczych państwa czy możliwości spełnienia fiskalnych warunków konwergencji do strefy euro. Literatura 1. Classification of funded pension schemes and impact on government finance (2004), Eurostat, Luxemburg. 2. Manual on Government Deficit and Debt. Implementation of ESA95 (2013), Eurostat, Luxemburg. 3. Rozporządzenie Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 roku w sprawie Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych we Wspólnocie (ESA 95), Dz. U. L 310. 4. Decision of Eurostat on deficit and debt. Classification of funded pension schemes in case of government responsibility or guarantee (2004). 5. Opinion of Eurostat on Changes in the Polish pension system (2011), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_fina nce_statistics/documents/570653_let_fl_ms%20jeznach_%20polish %20pension%20funds.pdf, dostęp dnia 30.03.2013. Streszczenie Klasyfikacja systemów emerytalnych stosowana przez Eurostat na podstawie decyzji z 2 marca 2004 roku nie uwzględnia ewolucji powszechnych systemów emerytalnych. Dotyczy to zwłaszcza zreformowanych systemów
Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych świetle dokumentów 37 emerytalnych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w tym Polski. Decyzja o klasyfikowania otwartych funduszy emerytalnych poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych nie uwzględnia wszystkich istotnych elementów charakteryzujących działanie funduszy, a przede wszystkim istniejącej gwarancji wypłaty minimalnego świadczenia, która dotyczy emerytury z obu filarów obowiązkowego systemu emerytalnego w Polsce. Zmian wymaga również sposób podejścia do ujmowania w europejskim systemie rachunków narodowych i regionalnych zobowiązań emerytalnych w publicznych systemach emerytalnych o zdefiniowanej składce finansowanych metodą repartycji. Słowa kluczowe Eurostat, ESA 95, fundusze emerytalne The classification of funded pension schemes in the light of the EU documents and its significance for the Polish pension system (Summary) Classification of pension schemes used by Eurostat on the basis of the Decision of 2 March 2004, does not account for the evolution of public pension systems. This applies especially to the reformed pension systems in the countries of Central and Eastern Europe, including Poland and pension reform of 1999. The decision to classify pension funds outside the general government sector, does not take into account all relevant factors characterizing the operation of the Open Pension Funds, and in particular the existing guarantee of payment of the minimum benefit, which relates to retirement of the two pillars of the mandatory pension system in Poland. Changes are also needed in an approach to the recognition in the ESA pension obligations of public pension schemes with defined contribution based on PAYG principles. Keywords Eurostat, ESA 95, pension funds
38 Kamila Bielawska