KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 15.11.2017r. COM(2017) 750 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2017) 700 final} PL PL
1. WPROWADZENIE Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) postępów został utworzony w momencie przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r. 1 w celu reagowania na niedociągnięcia w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW starano się za pomocą szczegółowych zaleceń ukierunkować wysiłki władz bułgarskich oraz oceniano osiągnięte postępy. Jak podkreśliła Rada 2, MWiW dobiegnie końca w momencie zadowalającego spełnienia wszystkich sześciu założeń mających zastosowanie w odniesieniu do Bułgarii. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. 3 Komisja podsumowała osiągnięcia, dokonując ich przeglądu, a także wymieniła utrzymujące się wyzwania. Komisja określiła również kroki, jakich podjęcie jest niezbędne w celu osiągnięcia założeń MWiW. W tym celu Komisja przedstawiła siedemnaście najważniejszych zaleceń, których zrealizowanie pozwoli na zamknięcie procesu MWiW. Przedstawione w styczniu 2017 r. zalecenia można zatem uznać za wystarczające do zamknięcia MWiW z wyjątkiem sytuacji, w której zmiany wyraźnie świadczyłyby o zawróceniu z drogi postępów. W sprawozdaniu podkreślono, że tempo tego procesu zależy od tego, jak szybko Bułgaria będzie w stanie zrealizować zalecenia w sposób trwały. W związku z tym na obecnym etapie procesu MWiW w niniejszym sprawozdaniu zaprezentowano postępy, które zostały poczynione w realizacji zaleceń wymienionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Podobnie jak w poprzednich latach, sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w oparciu o ścisłą współpracę z bułgarskimi instytucjami, a także informacje od organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron, w tym innych państw członkowskich. W swoim orędziu o stanie Unii wygłoszonym we wrześniu 2017 r. przewodniczący Jean- Claude Juncker podkreślił znaczenie praworządności oraz niezależności wymiaru sprawiedliwości 4 ; jest to szczególnie istotne dla wszystkich państw członkowskich UE, nie tylko tych uczestniczących w MWiW. W oparciu o analizę postępów w Bułgarii przez cały okres trwania procesu MWiW od 2007 r. oraz postępów poczynionych od sprawozdania opublikowanego w styczniu 2017 r., Komisja nadal jest zdania, że dzięki kontynuacji kierunku politycznego oraz determinacji we wdrażaniu reform Bułgaria powinna być w stanie spełnić pozostałe zalecenia MWiW w najbliżej przyszłości. W analizie podkreślono znaczenie, jakie ma rozwiązywanie pozostałych wyzwań w duchu dobrej współpracy pomiędzy poszczególnymi instytucjami. Komisja zamierza ocenić postępy pod koniec 2018 r. Jest także gotowa zapewnić dalszą pomoc, aby ułatwić działania w celu zapewnienia trwałości postępów, a co za tym idzie zakończyć stosowanie mechanizmu. 1 2 3 4 Konkluzje Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06); decyzja Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Bułgarii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną (notyfikowana jako dokument nr C (2006) 6570). Konkluzje Rady w sprawie MWiW. COM(2017) 43 final, 25.1.2017. http://europa.eu/rapid/press-release_speech-17-3165_en.htm 1
2. SYTUACJA OGÓLNA Jak zauważono w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r., brak stabilizacji politycznej w ciągu ostatnich lat wpłynął na potencjał realizacji reform. W maju powołano nowy rząd 5. Po rozpoczęciu rządów w nowym składzie wznowiono prace w pewnych obszarach, które były realizowane przez poprzedni rząd w 2016 r., tym samym przejmując zadania od poprzedniego rządu i pozwalając na kontynuację reform i pewien stopień ciągłości w polityce. Nowy rząd wykazał determinację, aby nadrobić stracony czas i szybko podjął inicjatywy ustawodawcze, dążąc do ukończenia szeregu istotnych reform przed końcem roku. W niektórych przypadkach indywidualne zainteresowane strony wyrażały obawy odnośnie do jakości przepisów lub ich zaangażowania w proces ustawodawczy 6. W dalszym ciągu na etapie przygotowań lub rozważań znajdują się istotne inicjatywy ustawodawcze; ważne aby były one realizowane w duchu szerokiej debaty publicznej i konsultacji, w których biorą udział zainteresowane strony. Komisja jest przekonana, że proces legislacyjny z udziałem zainteresowanych stron, oparty na zasadach lepszego stanowienia prawa, ma kluczowe znaczenie dla trwałości reform. Tymczasem niedawne wydarzenia w Zgromadzeniu Narodowym ponownie zwróciły uwagę na skutki nieprzewidywalnego ustawodawczego procesu decyzyjnego. W lipcu członkowie parlamentu wprowadzili do porządku obrad Zgromadzenia Narodowego pakiet projektów wniosków dotyczących zmian w ustawie o systemie sądownictwa, czego nie poprzedziła ani debata publiczna ani konsultacje z zainteresowanymi stronami. Proponowane zmiany wywołały falę krytyki, ponieważ wielu przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości i społeczeństwa obywatelskiego postrzegało je jako bezpośredni atak na niezależność wymiaru sprawiedliwości. Najdalej idące poprawki wycofano przed głosowaniem końcowym 7, jednak poprawki, które przyjęto, zostały skrytykowane za potencjalne naruszanie niezawisłości sędziów. Niektórzy obserwatorzy postrzegają je jako potencjalnie niezgodne z konstytucją 8. Na początku października kilku członków parlamentu w podobny sposób przedstawili dodatkowe propozycje poprawek do ustawy o systemie sądownictwa bez debaty publicznej ani konsultacji z zainteresowanymi stronami. Obserwatorzy ponownie 5 6 7 8 Rząd tymczasowy, który sprawował rządy do momentu utworzenia nowego rządu w maju, zdołał podjąć pewne kroki o charakterze przygotowawczym lub administracyjnym, jednak postępy w zakresie najważniejszych reform ustawodawczych były spowolnione. Zobacz poniżej, część 3.2. Istotnym elementem we wdrażaniu strategii reformy sądownictwa z 2014 r. było ustanowienie na początku 2016 r. rady konsultacyjnej ds. reformy sądownictwa, która za sprawą bezpośredniego zaangażowania zainteresowanych stron w proces przygotowywania zmian odegrała zasadniczą rolę w zapewnieniu szerokiego wsparcia społeczeństwa dla najważniejszych zmian ustawodawczych przyjętych w 2016 r. Zdecydowana wola osiągnięcia szybkich efektów w niektórych przypadkach spowodowała, że w 2017 r. stosowano podejście w mniejszym stopniu uwzględniające zainteresowane strony; miało to wpływ na postrzeganie reform przez zainteresowane strony reprezentujące wymiar sprawiedliwości oraz przez społeczeństwo obywatelskie. W szczególności niektóre proponowane zmiany ograniczyłyby dostęp zawodowych stowarzyszeń sędziowskich do finansowania z zewnątrz. Te zmiany zostały w efekcie wycofane. Odnosiło się to do przede wszystkim do zmian przewidujących obowiązkowe zawieszenie każdego sędziego objętego dochodzeniem karnym, bez prawa do odwołania, a także wymogu deklarowania przez sędziów członkostwa w stowarzyszeniach zawodowych. Wyrażano obawy, że w kontekście Bułgarii przepisy takie mogą być nadużywane lub w niezamierzony sposób wywierać nacisk na sędziów. Pierwszy z wskazanych powyżej elementów został także skrytykowany w najnowszej opinii Komisji Weneckiej (zob. odniesienie w przypisie 10 poniżej). W związku z tym Bułgaria przyjęła w dniu 27 października br. dalsze zmiany, które są odpowiedzią na niektóre z wyrażonych obaw. 2
skrytykowali ich za odwracanie biegu kluczowych reform z 2016 r. 9. Bułgaria powinna zapewnić trwałość i wiarygodność procesu reformowania sądownictwa poprzez stworzenie atmosfery wzajemnego zaufania między instytucjami oraz zapewnienie ich współpracy, co ma zasadnicze znaczenie dla pomyślnej realizacji reform. Istnieje zdecydowana potrzeba przyspieszenia tempa reform, jednak nie powinno to prowadzić do rezygnowania z procedur konsultacji, ponieważ tworzy to klimat niepewności i braku odpowiedzialności. Jeżeli chodzi o sądownictwo, wybrano nową Najwyższą Radę Sądownictwa. Jest to okazja, aby wpłynąć na negatywną, w ogólnym ujęciu, atmosferę wokół debaty, która ukształtowała się w tej formie podczas kadencji poprzedniej rady i która charakteryzowała się wyraźnymi podziałami i wzajemnymi podejrzeniami, utrudniającymi bezstronny proces decyzyjny. Najnowsze reformy doprowadziły do niezaprzeczalnej poprawy sytuacji, zwłaszcza jeżeli chodzi o tworzenie w obrębie Najwyższej Rady Sądownictwa oddzielnych izb dla sędziów i prokuratorów. Jednak utrzymujące się obawy związane z ewentualnym niewłaściwym wpływem wywieranym za pośrednictwem Najwyższej Rady Sądownictwa na sędziów, mogłyby podważyć wrażenie bezstronności procesu decyzyjnego w obrębie tej istotnej instytucji 10. Mając na uwadze to wyzwanie, istotne jest zatem, aby nowy skład Najwyższej Rady Sądownictwa stworzył atmosferę otwartej debaty i przejrzystości w odniesieniu do kluczowych decyzji, przywracając zaufanie wśród sędziów oraz zaufanie opinii publicznej, co ma zasadnicze znaczenie dla dobrze funkcjonującego wymiaru sprawiedliwości. 3. OCENA POSTĘPÓW W WYPEŁNIANIU ZAŁOŻEŃ MWiW NA PODSTAWIE ZALECEŃ OKREŚLONYCH W SPRAWOZDANIU MWiW ZE STYCZNIA 2017 R. 3.1 Założenie pierwsze: Niezależność sądów Zalecenie 1: Należy zapewnić przejrzystość wyborów kolejnej Najwyższej Rady Sądownictwa, zorganizować wysłuchanie publiczne w Zgromadzeniu Narodowym przed wyborem członków w ramach parytetu parlamentarnego i umożliwić społeczeństwu obywatelskiemu przedstawienie uwag na temat kandydatów. Zalecenie 2: Należy konsekwentnie podejmować decyzje w sprawie nominacji na wysokie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości w sposób merytoryczny i przejrzysty, w tym w przypadku zbliżającego się mianowania nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego. Zalecenie 3: Należy usprawnić funkcjonowanie Inspektoratu Najwyższej Rady Sądownictwa w praktyce. Najwyższa Rada Sądownictwa powinna podjąć działania w związku z ustaleniami Inspektoratu, w szczególności w kwestiach związanych z etyką zawodową. Należy rozważyć zwrócenie się o pomoc zewnętrzną, na przykład ze strony Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych lub Rady Europy. 9 10 Zmiany te miały na celu umożliwienie przenoszenia sędziów do innych sądów na dłuższy czas, a także wprowadzenie wynagrodzenia opartego na wynikach dla sędziów w wyspecjalizowanym sądzie i prokuraturze, które zajmują się korupcją na wysokim szczeblu i przestępczością zorganizowaną. Źródło takich obaw, związane z utrzymującymi się niedociągnięciami strukturalnymi w bułgarskim systemie, zostało niedawno uwypuklone w sprawozdaniach Komisji Weneckiej oraz Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO grupa powołana w 1999 r. przez Radę Europy w celu monitorowania zgodności z ustanowionymi przez nią antykorupcyjnymi normami), zob. sprawozdanie GRECO dotyczące zgodności, odnoszące się do Bułgarii, czerwiec 2017 r. (https://www.coe.int/en/web/greco/-/bulgaria-publication-of-thefourth-round-compliance-report) oraz opinia Komisji Weneckiej w sprawie Bułgarii, październik 2017 r. (http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2017)018-e). 3
Najważniejsze osiągnięcia w tym roku w kontekście sądownictwa to wybory nowej Najwyższej Rady Sądownictwa, która rozpoczęła urzędowanie w dniu 3 października. Wybory parytetu sędziowskiego zakończono w czerwcu, zgodnie z zasadą jeden sędzia jeden głos, wcześniej uwypukloną przez Komisję. Mimo pewnych wygłaszanych wówczas obaw, proces został powszechnie uznany za uczciwy. Była to zdecydowana poprawa w stosunku do wyborów poprzedniej Najwyższej Rady Sądownictwa, które odbyły się jesienią 2012 r. 11. W dniu 20 września Zgromadzenie Narodowe zakończyło wybory parytetu parlamentarnego; wybrani kandydaci uzyskali znacznie więcej niż wymagana większość dwóch trzecich głosów. W mediach oraz w społeczeństwie obywatelskim pojawiły się głosy krytyczne, jakoby wynik był ustalony wcześniej w ramach porozumień między najważniejszymi partiami politycznymi, towarzysząca debata była niewystarczająca, a wynik 12 nie był efektem procesu otwartego rozważenia faktycznych osiągnięć kandydatów. Szczególnie krytykowano fakt, że poprzedzające wysłuchanie publiczne w komisji ds. prawnych nie pozwoliło ze względów czasowych na poruszenie wszystkich najważniejszych kwestii zgłoszonych przez społeczeństwo obywatelskie, mimo że kwestie te wpłynęły i zostały opublikowane na stronie internetowej Zgromadzenia Narodowego. Ogólnie rzecz biorąc, wybory do nowej Najwyższej Rady Sądownictwa wykazały zasadność nowych ram prawnych, które wprowadzono w 2016 r. Obecnie do nowego składu Najwyższej Rady Sądownictwa należy wykazanie jej niezależności w praktyce. Będzie to możliwe dzięki podjęciu konkretnych, bezstronnych i profesjonalnych decyzji w kluczowych obszarach. Ważnym zadaniem Najwyższej Rady Sądownictwa jest mianowanie osób na wysokie stanowiska w sądownictwie. Ważne będzie wykazanie, iż takie decyzje podejmowane są w oparciu o faktyczne osiągnięcia i w sposób przejrzysty. Szczególnie ważną decyzją w 2017 r. było mianowanie nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta mogła być wprawdzie podjęta przez Najwyższą Radę Sądownictwa w nowym składzie, jednak odchodzący skład zdecydował o wybraniu kandydata w dniu 11 września i o zgłoszeniu tej kandydatury do zatwierdzenia przez prezydenta Republiki Bułgarii 13. W międzyczasie prezydent zawrócił kandydaturę, ze względu na to, iż bardziej uzasadnione byłoby przeprowadzenie procesu mianowania przez nową Najwyższą Radę Sądownictwa. Pozwoliło to Najwyższej Radzie Sądownictwa w nowym składzie na ponowne rozważenie zgłoszonej kandydatury na posiedzeniu w dniu 19 października. W drugim głosowaniu zgłoszony kandydat został ponownie wybrany znaczną większością głosów. Kolejną istotną instytucją ustanowioną na mocy konstytucji w celu ochrony niezależności wymiaru sprawiedliwości jest Inspektorat. Wprowadzone w 2015 r. poprawki do konstytucji nadały Inspektoratowi większe uprawnienia w zasadniczych obszarach, takich jak etyka zawodowa (w tym kontrole konfliktów interesów oraz majątku prywatnego sędziów), a także powierzyły mu bardziej centralną rolę w przygotowywaniu postępowań dyscyplinarnych. Podejmowanie ostatecznych decyzji odnośnie do takich postępowań pozostaje w gestii Najwyższej Rady Sądownictwa, jednak takie uprawnienia są z natury rzeczy kwestią szczególnie delikatną decyzje dyscyplinarne budziły kontrowersje w przeszłości a zatem 11 12 13 W sprawozdaniu MWiW ze stycznia 2014 r. Komisja wyraziła żal, że wybory parytetu sędziowskiego pozostawały pod negatywnym wpływem decyzji, aby nie umożliwiać bezpośrednich wyborów przez sędziów COM(2014) 36 final. W szczególności uwzględniając fakt, że nadal wysoki jest udział członków wybieranych przez Zgromadzenie Narodowe do Kolegium Sędziów: taka sama liczba jak w przypadku sędziów wybieranych przez innych sędziów. W myśl bułgarskiej konstytucji przewodniczących dwóch sądów najwyższych, a także prokuratora generalnego, mianuje prezydent na wniosek Najwyższej Rady Sądownictwa. Prezydent może odmówić zatwierdzenia kandydata jeden raz, nie może odrzucić kandydata po raz drugi. 4
należy je wdrażać w ostrożny sposób. Mając na uwadze powyższe, w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. zalecono, aby władze bułgarskie skorzystały z pomocy ekspertów zewnętrznych w celu poprawy praktycznego funkcjonowania nowego systemu inspekcji i sankcji dyscyplinarnych. 14. W październiku Komisja Wenecka wydała opinię w sprawie Bułgarii. Znajdowały się w niej istotne elementy, które mogłyby stworzyć podstawę dalszych ocen w kontekście takiego przeglądu 15. W oparciu o analizę zaleceń 1, 2 i 3 Bułgaria poczyniła, ogólnie rzecz biorąc, dalsze istotne postępy w zakresie pierwszego założenia. Do zrealizowania pozostają jednak niektóre elementy zalecenia 2 i 3. Będą one wymagały dalszych działań następczych w nadchodzących miesiącach. 3.2 Założenie drugie: Ramy prawne Zalecenie 4: Należy przyjąć poprawki do kodeksu postępowania karnego oraz kodeksu karnego, aby ulepszyć ramy prawne ścigania korupcji na dużą skalę i poważnej przestępczości zorganizowanej.. Jeżeli chodzi o postępowania karne, w lipcu Zgromadzenie Narodowe przyjęło pakiet poprawek do kodeksu postępowania karnego. Celem przedmiotowych wniosków jest wyeliminowanie opóźnień w postępowaniach karnych, zwłaszcza poprzez ograniczenie możliwości sądów do odsyłania spraw do prokuratury ze względów formalnych. Wiele z proponowanych zmian jest zgodnych z wnioskami złożonymi już jesienią 2016 r., jednak pojawiły się obawy, że ostateczny pakiet przeszedł przez Zgromadzenie Narodowe w tempie niepozostawiającym czasu na odpowiednią debatę w obrębie sądownictwa, a tym samym pozostawiając pewne ewentualne obawy bez odpowiedzi. Jedną z konsekwencji tych nowo wprowadzonych poprawek było przeniesienie jurysdykcji w sprawach korupcji z udziałem urzędników wysokiego szczebla, w tym ministrów, parlamentarzystów oraz sędziów, do wyspecjalizowanego sądu ds. przestępczości zorganizowanej. Bardzo krótki termin na wdrożenie tej zmiany spowodował problemy organizacyjne 16. Jak stwierdzono w sprawozdaniu ze stycznia, takie zmiany trzeba starannie przygotować. Towarzyszyć im powinna ponadto stosowna analiza potrzebnych zasobów i potencjalnych skutków prawnych zmian. Dodatkowo wprowadzeniu poprawek do kodeksu postępowania karnego towarzyszyły pewne zmiany w ustawie o systemie sądowym, przewidujące nową możliwość usuwania sędziów ze stanowiska. Zmiany te zostały określone przez Komisję Wenecką jako niepokojące 17. Mówiąc bardziej ogólnie, oczekuje się, że oddziaływanie ciągle jeszcze nowych zmian będzie widoczne w rozstrzygniętych sprawach, w miarę wdrażania w praktyce poszczególnych przepisów. W grupach roboczych w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości toczą się dyskusje nad szeregiem dalszych obszarów, w których można by wprowadzić poprawki ustawodawcze do kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego; w dyskusjach tych wykorzystywane są 14 15 16 17 Rząd bułgarski wyraził zainteresowanie pomocą ze strony Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych, która miałaby być przeznaczona dla Inspektoratu. Zob. odniesienie w przypisie 10 powyżej. Jak się wydaje, w związku z wprowadzonymi poprawkami na początku października w Zgromadzeniu Narodowym zaproponowano kolejne zmiany ustawy o systemie sądownictwa bez uprzedniej debaty lub konsultacji. Wywołało to krytykę ze względu na podważanie elementów wcześniej uchwalonych reform i ewentualne rozbudzanie dodatkowych obaw. Niemniej jednak w dniu 27 października zmiany te zostały ostatecznie przyjęte. Zob. przypis 8 powyżej. 5
opinie prokuratury krajowej oraz innych organów, a ich celem jest rozwiązanie kwestii wymienionych w kontekście trzeciego i czwartego założenia 18. Rozważane kwestie zostały określone przez ekspertów i władze bułgarskie jako istotne z punktu widzenia skuteczniejszych dochodzeń i efektywniejszego ścigania poważnych przestępstw związanych z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Jednak, aby w kontekście tych proponowanych zmian wzmocnić niezbędne zaufanie ogółu społeczeństwa, a także ich akceptację przez środowisko sądownicze, decydujące znaczenie ma przeprowadzanie podstawowych zmian w ustawach karnych w sposób przejrzysty, w następstwie publicznej debaty z udziałem przedstawicieli zawodów prawniczych oraz konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim. Na trwałość postępów wpływ ma nie tylko treść zmian legislacyjnych, ale także procedura, jaką stosuje się na potrzeby ich przygotowywania i wprowadzania. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria podjęła konkretne kroki w kierunku wykonania zalecenia 4 i spełnienia celów określonych w założeniu drugim. Przyjęto szereg zmian w kodeksie postępowania karnego, w przygotowaniu są kolejne wnioski ustawodawcze, powiązane z założeniem trzecim i czwartym, w tym dotyczące kodeksu karnego. Skuteczne wdrożenie tych reform będzie wymagało dokładnego przygotowania i działań następczych, w uzupełnieniu debaty publicznej oraz konsultacji z odpowiednimi zainteresowanymi podmiotami w środowisku sądowniczym i społeczeństwie obywatelskim. 3.3 Założenie trzecie: Kontynuacja reformy sądownictwa Zalecenie 5: Należy opublikować sprawozdanie z konsultacji publicznych, zawierające szczegółowe informacje na temat postępów osiągniętych na drodze do realizacji krajowej strategii reformy sądownictwa i określające działania, jakie należy jeszcze podjąć. Należy ustanowić mechanizm stałego informowania opinii publicznej o postępach osiąganych podczas realizacji strategii. Zalecenie 6: Należy zająć się sytuacją sądów najbardziej obciążonych pracą na podstawie nowych standardów obciążenia pracą i ustalić plan działania dotyczący reformy struktury wymiaru sprawiedliwości równolegle do rozwoju e-sprawiedliwości. Zalecenie 7: Należy ustanowić plan działania dotyczący wdrożenia zaleceń Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych w sprawie reformy prokuratury i jej interakcji z innymi instytucjami, w tym mechanizmu informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. Zalecenie 8: Należy ustanowić plan działania dotyczący wdrożenia zaleceń z badania [dot. orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka], w tym mechanizmu informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. Cztery zalecenia zawarte w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. były ukierunkowane na wzmocnienie odpowiedzialności publicznej i współpracy między instytucjami. Celem było propagowanie szerszego zaangażowania społeczeństwa w proces reform, a tym samym umacnianie trwałości zmian. Jest to szczególnie istotne w kontekście dalszej reformy sądownictwa. Skuteczne wdrożenie strategii reformy sądownictwa opiera się w efekcie na zaangażowaniu licznych odrębnych instytucji, zarówno w obrębie wymiaru sprawiedliwości jak i poza nim, zaś kluczową rolę w tym procesie odgrywa Najwyższa Rada Sądownictwa, między innymi zapewniając ogólne ramy debaty publicznej i konsultacji międzyinstytucjonalnych. Bułgarski rząd podjął pewne kroki, zmierzając do publikowania regularnych sprawozdań z postępów w realizacji strategii. Mogłoby to stanowić podstawę 18 Zobacz w części 3.3. i 3.4 poniżej. 6
debaty publicznej, a także dialogu z Najwyższą Radą Sądownictwa i ogółem wymiaru sprawiedliwości dotyczącego konkretnych działań i szczegółowych celów, do których należy dążyć, aby osiągnięcie ogólnych celów strategicznych określonych w strategii UE z 2014 r. było możliwe w pozostałym okresie do 2020 r. 19. Oczekuje się, że proces ten będzie w najbliższych miesiącach postępował we współpracy z nowo wybraną Najwyższą Radą Sądownictwa. Reforma struktury sądownictwa oraz wprowadzenie kompleksowego systemu e- sprawiedliwości znajduje się w programie działań już od kilku lat; poprzednia Najwyższa Rada Sądownictwa przeprowadziła prace przygotowawcze w dużym zakresie, realizowane są dalsze analizy w ramach projektu, który pozyskał wsparcie z funduszy UE. W dalszym ciągu jest to projekt długoterminowy, którego opracowaniem powinna zająć się nowa Najwyższa Rada Sądownictwa, i który wymaga szerokiego wsparcia politycznego. Jednak niektóre elementy mogą być realizowane szybciej. W szczególności Prokuratura Generalna przedstawiła już konkretny model konsolidacji lokalnych biur prokuratury w obrębie 28 regionów, który nie wymaga jednoczesnej konsolidacji sądów na szczeblu lokalnym. Mówiąc dokładniej, występuje pilna potrzeba zajęcia się problemem nierównego obciążenia pracą poszczególnych sądów. Zwłaszcza większe sądy w stolicy są obciążone pracą powyżej średniej 20. Kwestia ta jest niewątpliwie jednym z najważniejszych punktów programu działań nowej Najwyższej Rady Sądownictwa w momencie obejmowania przez nią urzędu. Obok zatrudnienia w nadmiernie obciążonych sądach dodatkowych pracowników, innym możliwym rozwiązaniem byłoby rozważenie przesunięcia jurysdykcji w odniesieniu do niektórych rodzajów spraw. Rząd analizuje ewentualne możliwości w tym zakresie. Takie zmiany z natury rzeczy wymagają odpowiednich konsultacji i debaty z zainteresowanymi stronami, zwłaszcza z uwagi na wpływ na dostęp do wymiaru sprawiedliwości. W minionym roku w ramach analizy, jaką przeprowadzono w bułgarskiej prokuraturze z pomocą komisyjnej Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych (i zespołu prokuratorów wyższego szczebla z Niemiec, Niderlandów, Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa), uwypuklono istotne kierunki dalszych ewentualnych reform. Władze bułgarskie na czele z prokuraturą i przy wsparciu Ministerstwa Sprawiedliwości przygotowały w ramach działań następczych plan zawierający szereg działań. Mając na uwadze złożoność tematyki, szereg działań przewidzianych w planie musi zostać dopiero przełożonych na konkretne wyniki i decyzje odnośnie do sposobu postępowania 21. Okaże się, czy różne instytucje zaangażowane w zmiany zdołają osiągnąć porozumienie w sprawie zmian niezbędnych dla wdrożenia dokładnych działań następczych związanych z zaleceniami określonymi w sprawozdaniu ekspertów 22. W ramach odrębnej inicjatywy w 2016 r. prokuratura przeprowadziła na własną rękę analizę orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) dotyczących nieskuteczności dochodzeń w Bułgarii. Działania następcze będące wynikiem tej analizy są również 19 20 21 22 Angielska wersja językowa strategii znajduje się pod następującym adresem: www.strategy.bg/filehandler.ashx?fileid=5570 Poprzednia Najwyższa Rada Sądownictwa opracowała ramy analityczne na potrzeby analizy obciążenia pracą; obecnie przynoszą one konkretne rezultaty w postaci obszernych danych dotyczących obciążenia pracą we wszystkich sądach i prokuraturach. Wiele środków dotyczy zmian legislacyjnych w kodeksie karnym lub kodeksie postępowania karnego, środki pokrywają się więc w znacznym stopniu ze środkami przewidzianymi w założeniu drugim powyżej. Na stronie internetowej bułgarskiego Ministerstwa Sprawiedliwości można znaleźć streszczenie: http://www.mjs.bg/files/executive%20summary%20final%20report%20bg%2015122016.pdf 7
realizowane w kontekście planu działania przygotowanego przez urząd prokuratury; jest to element procesu wdrożenia. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria podjęła kroki w celu zrealizowania czterech zaleceń w ramach założenia trzeciego. Jednak inicjatywy te nadal oczekują na zakończenie. Ponadto muszą one zostać przełożone na wyraźny plan działania w kluczowych obszarach. 3.4 Założenie czwarte: Korupcja na wysokim szczeblu Zalecenie 9: Należy przyjąć nowe ramy prawne w sprawie walki z korupcją zgodnie z intencjami przedstawionymi w strategii antykorupcyjnej oraz zapewnić ich wdrożenie. Należy powołać skuteczny organ antykorupcyjny. Zalecenie 10: Należy przyjąć i wdrożyć reformę ustawy w sprawie administracji publicznej w celu wzmocnienia inspektoratów wewnętrznych w administracji publicznej. Zalecenie 11: W oparciu o analizy przypadków z przeszłości wszystkie właściwe instytucje powinny uzgodnić plan działania mający na celu rozwiązanie problemów w zakresie dochodzenia i ścigania przypadków korupcji na dużą skalę, obejmujący mechanizm informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. Zalecenie 12: Należy ustanowić mechanizm informowania obywateli o postępach w sprawach [korupcji] na wysokim szczeblu, które są przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Prokuratura Generalna, powinna z poszanowaniem zasady domniemania niewinności składać sprawozdania na temat prowadzonych dochodzeń i aktów przedstawionych aktów oskarżenia. Najwyższy Sąd Kasacyjny i Ministerstwo Sprawiedliwości powinny składać sprawozdania na temat wydanych wyroków oraz ich wykonania. W sprawozdaniu MWiW ze stycznia uwypuklono walkę z korupcją jako obszar, w którym na przestrzeni dziesięciu lat MWiW Bułgaria poczyniła najmniej postępów między innymi jeżeli chodzi o wdrożenie strategii antykorupcyjnej (przyjętej w 2015 r. 23 ) oraz powiązane wysiłki dotyczące obszernej reformy ram prawnych, a także ustanowienie jednej agencji antykorupcyjnej. W dniu 4 października nowy rząd przedstawił Zgromadzeniu Narodowemu zmieniony projekt, kierując się zdecydowanym założeniem, jakim jest przyjęcie tej ważnej reformy ustawodawczej do końca roku. Po przyjęciu nowej ustawy powołać trzeba będzie nową instytucję, która powinna rozpocząć działalność 24. Najważniejszym aspektem będzie mianowanie kierownictwa nowej instytucji w drodze otwartej i przejrzystej procedury, a tym samym stworzenie podstawy, dzięki której nowa instytucja będzie cieszyć się szerokim zaufaniem w społeczeństwie oraz wśród urzędników państwowych. Kolejnym istotnym elementem, który dotyczy pochodzącej z 2015 r. strategii walki z korupcją, jest funkcjonowanie inspektoratów wewnętrznych w administracji publicznej. Te istotne jednostki są odpowiedzialne za kontrolę wewnętrzną dobrych praktyk administracyjnych, jednak do tej pory funkcjonowały bez wyraźnych ram prawnych i wspólnych norm operacyjnych. W celu wzmocnienia roli inspektoratów we wrześniu 2017 r. przedstawiono projekt zmian do ustawy o administracji publicznej, który Zgromadzenie 23 24 Angielska wersja językowa znajduje się pod następującym adresem: http://rai-see.org/wpcontent/uploads/2015/08/bulgaria_anti-corruption_strategy_-2015.pdf W tym kontekście w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. wspomniano o pewnych obawach, jeżeli chodzi o ciągłość i skuteczność funkcjonowania komisji ds. konfiskaty mienia w tych nowych ramach; jest to obszar, w którym Bułgaria wypracowała w minionych latach istotne osiągnięcia. 8
Narodowe przyjęło w dniu 12 października. Nowe przepisy powinny zostać przełożone na konkretne działania organizacyjne. Niezależnie od wspomnianych reform kluczowej infrastruktury, Bułgaria powinna również wykazać konkretne rezultaty w zakresie skutecznych dochodzeń oraz skutecznego ścigania korupcji. W tym kontekście szczególnie istotnych jest szereg wyzwań wskazanych pod założeniem drugim i trzecim powyżej. Mając na celu zagwarantowanie szczególnego nacisku na wyzwania powiązane ze sprawami korupcji na wysokim szczeblu, prokuratura przeprowadziła analizę wybranych spraw podjętych od 2013 r. Zamierzeniem jest zgromadzenie doświadczeń, z których można skorzystać, oraz ustalenie działań, jakie należy podjąć, aby takie dochodzenia i postępowania były skuteczniejsze w przyszłości. Na podstawie tej analizy sporządzono program działania, który jest teraz realizowany przez odpowiednie instytucje. W Krajowej Radzie ds. Polityki Antykorupcyjnej będą sporządzane regularne sprawozdania. Rada ta została powołana przez poprzedni rząd, aby skupić wysiłki różnych instytucji zajmujących się sprawami polityki antykorupcyjnej, a przewodzi jej krajowy koordynator ds. polityki antykorupcyjnej 25. Jeżeli chodzi o inne programy działania, o których mowa w założeniu trzecim powyżej, wiele z planowanych działań zostało sformułowanych w sposób ogólny i nie zostały one jeszcze przełożone na konkretne działania. I wreszcie, istotnym elementem stanowiącym fundament wiarygodnej strategii umożliwiającej dochodzenie i ściganie w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu jest zagwarantowanie spójnych ram informowania opinii publicznej o osiąganych postępach. W odpowiedzi na zalecenie zawarte w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Najwyższy Sąd Kasacyjny Bułgarii ustanowił mechanizm rejestrowania i zgłaszania spraw dotyczących korupcji, które są objęte postępowaniem sądowym. Jest to uzupełnieniem zgłaszania przez prokuraturę działań prokuratorskich podejmowanych w poszczególnych sprawach 26. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria podjęła kroki w celu zrealizowania czterech zaleceń wymienionych w sprawozdaniu ze stycznia w ramach założenia trzeciego. Jednak nadal na przyjęcie i zrealizowanie oczekuje kilka zasadniczych inicjatyw. Inne inicjatywy znajdują się na początkowym etapie wdrożenia, a konkretne działania nadal muszą być wyraźnie zdefiniowane. 3.5 Założenie piąte: Korupcja w ogólnym ujęciu, w tym na poziomie lokalnym i na granicach Zalecenie 13: Należy przeprowadzić zewnętrzny przegląd kontroli ex ante procedur udzielania zamówień publicznych i działań podjętych w ich następstwie, w tym kontroli ex post oraz działań podjętych w wykrytych przypadkach konfliktu interesów lub korupcji, oraz środków naprawczych podjętych w celu usunięcia stwierdzonych niedociągnięć. Zalecenie 14: Należy wprowadzić środki oparte na analizie ryzyka w celu rozwiązania problemu drobnej korupcji w sektorach wysokiego ryzyka w ramach administracji publicznej, czerpiąc 25 26 Krajowym koordynatorem ds. polityki antykorupcyjnej został wyznaczony obecny wicepremier ds. reformy sądownictwa i minister spraw zagranicznych. W tym ostatnim przypadku nie wprowadzono regularnego mechanizmu sprawozdawczego. Prokuratura przekazuje takie dane Najwyższej Radzie Sądownictwa i Ministrowi Sprawiedliwości, a także informuje opinię publiczną za pośrednictwem regularnych briefingów prasowych. 9
inspiracje z działań podjętych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Należy kontynuować wysiłki w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych Zalecenie 15: Należy ustanowić mechanizm informowania opinii publicznej o osiąganych postępach we wdrażaniu krajowej strategii antykorupcyjnej. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. odnotowano postępy w obszarze zamówień publicznych i zachęcono Bułgarię do przeprowadzenia zewnętrznej oceny funkcjonowania nowego systemu kontroli ex ante i pokontrolnych działań następczych. W odpowiedzi na to zalecenie władze Bułgarii poinformowały, że planują zlecenie takiego przeglądu w 2018 r. podmiotowi zewnętrznemu 27. Kolejny obszar prac w ramach strategii koncentruje się na wprowadzeniu planów antykorupcyjnych, przewidujących ukierunkowane i praktyczne środki zmierzające do zapobiegania korupcji w różnych sektorach wysokiego ryzyka. Krajowa Rada ds. Polityki Antykorupcyjnej zdecydowała w lipcu o uruchomieniu przeglądu istniejących sektorowych planów antykorupcyjnych w administracji publicznej, celem ustalenia możliwości dalszych skoordynowanych działań w tym obszarze. Oczekuje się, że ten przegląd zakończy się przed upływem bieżącego roku. Po jego zakończeniu konieczne będą działania następcze w różnych organach administracji w przedmiotowym sektorze. Jest to obszar, gdzie konieczne są nieprzerwane i zdecydowane działania ze strony kadry zarządzającej, inspektoratów i innych zainteresowanych stron w administracji publicznej. Celem ostatecznych zaleceń w ramach tego założenia jest zapewnienie ciągłości debaty publicznej oraz politycznego zaangażowania we wdrażaniu oraz dalszym rozwijaniu strategii antykorupcyjnej w drodze sprawozdawczości publicznej. Władze Bułgarii zdecydowały się kontynuować działalność Krajowej Rady ds. Polityki Antykorupcyjnej i zleciły jej dokonywanie regularnych ocen oraz informowanie społeczeństwa o osiąganych postępach. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria podjęła kroki w celu zrealizowania trzech zaleceń wymienionych w sprawozdaniu ze stycznia w ramach założenia piątego. W 2018 r. należy podjąć niezbędne działania na podstawie poczynionych już kroków. 3.6 Założenie szóste: Przestępczość zorganizowana Zalecenie 16: Należy ustanowić mechanizm informowania obywateli o postępach w sprawach [przestępczości zorganizowanej] na wysokim szczeblu, które są przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Prokuratura Generalna, z poszanowaniem zasady domniemania niewinności, powinna składać sprawozdania na temat prowadzonych dochodzeń i aktów przedstawionych aktów oskarżenia. Najwyższy Sąd Kasacyjny i Ministerstwo Sprawiedliwości powinny składać sprawozdania na temat wydanych wyroków oraz ich wykonania. Zalecenie 17: Należy przyjąć niezbędne zmiany do ustawy w sprawie konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej oraz zapewnić Komisji ds. Konfiskaty Mienia niezależność i skuteczność funkcjonowania w przyszłości. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. odnotowano, że na przestrzeni minionych dziesięciu lat miały miejsce obszerne zmiany w środowisku związanym z przestępczością; przestępczości 27 W oparciu o fundusze pochodzące z programu operacyjnego Dobre rządy w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. 10
zorganizowanej towarzyszy mniej widocznej przemocy i w mniejszym stopniu zagraża ona stabilności społeczeństwa niż miało to miejsce w przeszłości. W związku z tym ogólna sytuacja w Bułgarii zbliża się do sytuacji w innych państwach członkowskich. Ponadto zauważono, że wyspecjalizowane instytucje, które powołano w 2012 r., zaczęły odnotowywać konkretne osiągnięcia w kontekście spraw dotyczących przestępczości zorganizowanej, które zakończyły się skazaniem oraz konfiskatą mienia. W sprawozdaniu zawarto jednak również pewne kluczowe zalecenia zmierzające do dalszej konsolidacji tej pozytywnej tendencji. Po pierwsze, zalecono stworzenie systemu składania sprawozdań dotyczących poważnych przypadków przestępczości zorganizowanej, co pozwoliłoby społeczeństwu i mediom na śledzenie postępów w rozwiązywaniu takich przypadków. Zalecenie to jest analogiczne do podobnego zalecenia w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, a podjęte działania dotyczą obu zaleceń. Jak zauważono powyżej, w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. odnotowano osiągnięcia wyspecjalizowanego sądu i prokuratury w zakresie przestępczości zorganizowanej. Komisja zauważa jednak, że najnowsze poprawki do ustawy o postępowaniu karnym przewidują istotne zmiany organizacyjne: jurysdykcja w sprawach na wysokim szczeblu ma zostać przeniesiona do wyspecjalizowanego sądu. Bułgaria powinna dopilnować, aby zmiany te wzmocniły postępy osiągnięte w tej dziedzinie. Po drugie, zalecono przyjęcie poprawek do ustawy o konfiskacie mienia, tak aby odpowiedzieć na szereg wyzwań zidentyfikowanych przez komisję ds. konfiskaty mienia. W odpowiedzi na przedmiotowe zalecenie bułgarskie władze poinformowały Komisję o przyjęciu poprawek do ustawy. Komisja zauważa jednak, że nowe przepisy antykorupcyjne, które są obecnie przedmiotem debaty w Zgromadzeniu Narodowym, obejmują przepisy dotyczące konfiskaty mienia i przewidują nową strukturę instytucjonalną. Jak odnotowano w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r., ważne będzie zagwarantowanie, aby zmiany te nie podważały dokonanych już postępów w tym obszarze, oraz pozwoliły na utrzymanie pozytywnych tendencji, jeżeli chodzi o potencjał poszczególnych instytucji. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria podjęła kroki w celu zrealizowania zaleceń 16 i 17 wymienionych w ramach założenia szóstego. Władze Bułgarii powinny jednak dopilnować, aby niedawne decyzje w zakresie zmian organizacyjnych i prawnych zostały przeprowadzone w taki sposób, aby skonsolidowały osiągnięte postępy. 4. WNIOSKI W ciągu dziewięciu miesięcy od opublikowania sprawozdania ze stycznia 2017 r., w którym określono kluczowe zalecenia pozwalające na spełnienie wszystkich założeń MWiW, miały miejsce kolejne pozytywne zmiany. Niepewna sytuacja polityczna doprowadziła do pewnych opóźnień we wdrażaniu reform na początku roku, jednak od maja proces reform ponownie nabiera prędkości mimo tego, że nadal oczekuje się na wyniki końcowe, zwłaszcza w obszarach wymagających reform ustawodawczych i działań na szczeblu rządowym, takich jak walka z korupcją. W obszarze sądownictwa miały w tym roku miejsce ważne zmiany, zwłaszcza należy przywołać tu wybór nowej Najwyższej Rady Sądownictwa; wpływ tych zmian powinien zacząć być zauważalny w przyszłym roku. W niniejszym sprawozdaniu odnotowano, że w zakresie zaleceń wymienionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. osiągnięto znaczący postęp. W szczególności dotyczy to zalecenia 1 tutaj od Najwyższej Rady Sądownictwa zależeć będzie wykazanie wyników, a także zaleceń 16 i 17 tutaj należy zadbać o utrzymanie pozytywnych zmian. Osiągnięto 11
ważne postępy w zakresie zalecenia 4, aczkolwiek pozostaje jeszcze dużo do zrobienia. Komisja nie może wprawdzie wyciągnąć wniosku, że na obecnym etapie w sposób zadowalający spełnione zostało którekolwiek z założeń, jednak przy nieprzerwanym zachowaniu kierunku politycznego oraz odpowiedniej determinacji w realizowaniu reform Bułgaria powinna być w stanie spełnić pozostałe zalecenia MWiW w najbliższej przyszłości. Komisja zachęca Bułgarię do wdrożenia niezbędnych działań i spełnienia wszystkich zaleceń. Postępy zostaną ocenione ponownie pod koniec 2018 r. 12