Wybrane aspekty metodologii zastosowanej podczas prac nad Kalkulatorem Społecznym

Projekt innowacyjny współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Wybrane aspekty metodologii zastosowanej podczas prac nad Kalkulatorem Społecznym Opracowanie: Karolina Majdzińska (red.), dr Ewa Gałecka-Burdziak, Marta Styrc W tekście wykorzystano materiały zespołu badawczego Instytutu Gospodarstwa Społecznego SGH w składzie: Prof. dr hab. Piotr Błędowski, dr Joanna Felczak, Justyna Gać, dr Paweł Kubicki, Magdalena Maciejasz, dr Benedykt Opałka, Sylwia Timoszuk Warszawa, maj 2014 r. Biuro Projektu: Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej; ul. Nowogrodzka 62A, 02-002 Warszawa; tel.: 22 622 42 32 Biuro Partnera: Szkoła Główna Handlowa w Warszawie; al. Niepodległości 162, 02-554 Warszawa; tel.: 22 564 93 88 Biuro Partnera: Radomskie Centrum Przedsiębiorczości; ul. Kościuszki 1, 26-600 Radom; tel.: 48 360 00 45

Spis treści Spis treści... 2 Ogólne informacje o Kalkulatorze Społecznym... 3 Opis modelu... 6 Ogólne informacje o zakresie potrzebnych danych... 11 Problemy społeczne i ich nasilenie, poziom analizy danych oraz listy działań obowiązkowych i fakultatywnych... 12 Dane kosztowe ile kosztuje określony rodzaj pomocy... 20 Dane ilościowe wartości elementów macierzy wyjścia z problemu, pojawienia się nowych problemów oraz migracji pomiędzy poziomami zaawansowania problemu. 21 Wyniki... 24 Aplikacja informatyczna do obsługi modelu... 25 Podsumowanie... 27 Słowniczek... 30 Koszty zaniechania... 30 Problem społeczny... 30 Powiązany problem społeczny... 30 Poziomy nasilenia problemu społecznego... 31 Działania obowiązkowe (inaczej świadczenia o charakterze obowiązkowym)... 31 Działania fakultatywne (inaczej świadczenia o charakterze fakultatywnym)... 31 Usługi społeczne... 32 Rok bazowy... 32 Prawdopodobieństwo wyjścia... 32 Prawdopodobieństwo migracji między poziomami... 32 Oszczędności brutto... 33 Oszczędności netto... 33 Bibliografia... 34 2

Ogólne informacje o Kalkulatorze Społecznym Kalkulator Społeczny jest jednym z narzędzi powstałych w projekcie pt. Kalkulator Kosztów Zaniechania wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań na Mazowszu w zakresie polityki społecznej, w obszarze analizy kosztów braku podejmowania działań aktywizująco-wspierających, realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VII Promocja integracji społecznej. Jest on udostępniony w formie aplikacji informatycznej na stronie internetowej http://modelkkz.mcps-efs.pl/ 1. Umożliwia on przeprowadzanie analizy ilościowej, przede wszystkim kosztowej, która ma charakter pomocniczy dla podejmowania decyzji o działaniach i prowadzenia szeroko rozumianej polityki społecznej. Kalkulator Społeczny bazuje na koncepcji kosztów zaniechania w polityce społecznej, czyli kosztów braku podjęcia pożądanych działań (por. Majdzińska, Timoszuk 2013). Wcześniej na tę koncepcję wskazała A. Hryniewicka podczas określania wymiarów skuteczności w pomocy społecznej. Przyjęła ona, że kosztami zaniechania są koszty nierozwiązanych problemów społecznych. Są to wydatki, jakie musi ponosić dana społeczność w związku z tym, że dane problemy nie zostały rozwiązane lub też, że nie zostały one odpowiednio wcześnie rozpoznane, co mogłoby obniżyć koszty skutków ich wystąpienia (Hryniewicka 2013, s. 89). Powyższa koncepcja stanowiła punkt wyjścia do wypracowania Kalkulatora Społecznego jako jednego z narzędzi i produktów w projekcie Kalkulator Kosztów Zaniechania". Kalkulator Społeczny jest więc narzędziem ilościowym opartym na modelu. Został on zbudowany ze szczególną starannością, uwzględniając informacje pozyskane z przeglądu literatury oraz wiedzy ekspertów zajmujących się poszczególnymi problemami społecznymi, będącymi przedmiotem analizy. W trakcie projektu wypracowano wiele własnych pojęć, których przegląd znajduje się w Słowniczku, jak również swoiste rozumienie kosztów zaniechania. Koszty zaniechania w Kalkulatorze Społecznym są szacowane w odniesieniu do wybranych działań w ściśle określonych sytuacjach, stąd ważne jest zapoznanie się z przyjętymi w modelu założeniami. 1 Liderem projektu jest Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej, partnerami zaś jest Szkoła Główna Handlowa w Warszawie oraz Radomskie Centrum Przedsiębiorczości. 3

Kalkulator Społeczny, jako model, oparty jest na szeregu założeń, stanowi tym samym uproszczenie rzeczywistości. Przyjęcie założeń i uproszczeń było konieczne z uwagi przede wszystkim na ograniczenia związane z dostępem do danych (a raczej ich brakiem), mimo to dołożono starań, aby narzędzie nadal odzwierciedlało mechanizmy mające miejsce w rzeczywistości. Głównym założeniem modelu jest ograniczenie do obszaru pomocy społecznej uregulowanej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.). Pominięto tym samym działania (a co za tym idzie również koszty) należące do innych systemów pomocy niż pomoc społeczna, co miało na celu pozyskanie porównywalnych i relatywnie jednolitych danych. Przykładem świadczeń niewłączonych w szacowanie kosztów zaniechania w Kalkulatorze Społecznym są choćby świadczenia rodzinne czy instrumenty aktywnej polityki rynku pracy. Spośród wszystkim powodów przyznawania pomocy społecznej zawartych w art. 7 Ustawy o pomocy społecznej wybrano dziesięć problemów społecznych, które były brane pod uwagę w trakcie tworzenia modelu. Są to: bezrobocie, niepełnosprawność, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, ubóstwo, bezdomność, alkoholizm lub narkomania, długotrwała choroba lub ciężka choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych, sieroctwo i trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą. Należy zaznaczyć, że w trakcie szacowania kosztów zaniechania przy pomocy Kalkulatora Społecznego zostały wzięte pod uwagę koszty braku rozwiązania danego problemu społecznego rozumiane jako dalsze występowanie rozważanego problemu oraz koszty ponoszone wskutek wystąpienia powiązanego problemu wynikającego z nierozwiązanego wcześniej problemu społecznego. Pominięto natomiast sytuacje współwystępowania problemów w punkcie wyjściowym analizy oraz pojawienie się nowych osób z danym problemem społecznym. Oznacza to zatem, że koszty zaniechania szacowane są jedynie dla jednego problemu społecznego oraz dla liczby osób wskazanej we wstępie analizy. Model zawiera możliwość uzyskania szacunków kosztów zaniechania dla gminy albo dla powiatu, przy czym uwzględniane są jedynie takie działania z zakresu pomocy społecznej realizowane w tych jednostkach samorządu terytorialnego (JST), które powodują wydatki z ich budżetów w ramach realizacji ich zadań własnych. 4

Dzięki temu otrzymano wysokość kosztów zaniechania odnośnie do działań finansowanych ze środków JST. Ze względu na występujące zróżnicowanie sytuacji społeczno-gospodarczej powiatów i gmin, w Kalkulatorze Społecznym przyjęto cztery poziomy wysokości kosztów działań pomocy społecznej, według których szacowane są koszty zaniechania. Są to: koszty niższe od przeciętnych w województwie, koszty przeciętne, koszty wyższe od przeciętnych w województwie, koszty znacznie wyższe od przeciętnych w województwie (typowe np. dla metropolii). Ustawa o pomocy społecznej wskazuje działania, które zarówno muszą jak i mogą być wykonane przez JST. W trakcie budowy Kalkulatora Społecznego odnośnie do pierwszego rodzaju działań przyjęto, że sytuacje nierealizowania działań obowiązkowych zostaną pominięte, jako niezgodne z prawem, stąd zaniechanie dotyczy jedynie braku działań fakultatywnych. Wśród działań pomocy społecznej wyróżniono w Kalkulatorze Społecznym dwie grupy (analogicznie do ustawy o pomocy społecznej): obowiązkowe i fakultatywne. Działania obowiązkowe są odpowiednikiem działań interwencyjnych, które w modelu określono jako takie, które mają charakter doraźnej pomocy i nie prowadzą wprost do trwałego przezwyciężenia problemu społecznego. Działania fakultatywne natomiast odpowiadają działaniom aktywizująco-wspierającym i prewencyjnym, które prowadzą do przezwyciężania problemu społecznego, a ich brak powoduje powstawanie kosztów zaniechania. Przy czym przyjęto założenie, że działania prewencyjne i aktywizujące są bardziej skuteczne niż działania interwencyjne. Interwencja nie prowadzi bowiem do usamodzielnienia się klienta pomocy społecznej. Koszty zaniechania szacowane są na poziomie lokalnym i tym samym wskazuje się, jakie wydatki będzie musiała ponieść w przyszłości gmina albo powiat (aplikacja przedstawia perspektywę do siedmiu lat), jeżeli obecnie nie zostaną podjęte wybrane działania fakultatywne w zakresie pomocy społecznej. Są one szacowane więc jako koszty działań obowiązkowych pomocy społecznej ponoszonych w latach przyszłych, których można byłoby uniknąć pod warunkiem podjęcia w roku bazowym (roku decyzyjnym) określonych działań fakultatywnych o charakterze prewencyjnym i aktywizującym. Szacunek ten odbywa się poprzez porównanie przyszłych kosztów działań obowiązkowych związanych z grupą świadczeniobiorców pomocy społecznej doświadczających wybranego problemu w roku bazowym w dwóch hipotetycznych sytuacjach: 5

gdy wobec początkowej grupy świadczeniobiorców w roku bazowym zastosowano jedynie działania obowiązkowe; gdy wobec początkowej grupy świadczeniobiorców (całości lub części) w roku bazowym zastosowano obok działań obowiązkowych także wybrane działania fakultatywne. Koszty zaniechania są więc w Kalkulatorze Społecznym szacowane w odniesieniu do wybranych działań fakultatywnych i pokazują, ile w przyszłości będzie kosztowało jednostkę samorządu terytorialnego nierozwiązanie problemu społecznego w sytuacji (a) (nie podjęto żadnych działań fakultatywnych) w porównaniu do sytuacji (b), gdy podjęto wybrane działania fakultatywne. Opis modelu W modelu opracowanym na potrzeby symulacji kosztów zaniechania przyjęto, że grupa klientów pomocy społecznej o liczebności 0 L doświadczających danego problemu w roku bazowym obserwowana jest w kolejnych latach. Do zbiorowości świadczeniobiorców, wyodrębnionej w roku bazowym, w kolejnych okresach nie dołączają nowi, natomiast dotychczasowi mogą opuszczać obserwowaną zbiorowość. Wyjście świadczeniobiorcy z obserwowanej zbiorowości w kolejnym roku może nastąpić na skutek: rozwiązania problemu przez pomoc społeczną albo na skutek czynników egzogenicznych niezwiązanych z systemem pomocy społecznej, takich jak: samoczynne rozwiązanie problemu, zmiana miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, jego przejście do innego systemu zabezpieczenia społecznego (np. otrzymanie renty lub emerytury), zgon, itd. Parametrami opisującymi proces wychodzenia świadczeniobiorców z obserwowanej zbiorowości (dalej określane jako wyjście z problemu) są prawdopodobieństwa wyjścia zapisane w macierzy Pw. W obserwowanej zbiorowości świadczeniobiorców doświadczających danego problemu wyróżniono i poziomów nasilenia problemu. W kolejnych okresach klienci mogą migrować pomiędzy poziomami (prawdopodobieństwa migracji między 6

poziomami opisuje macierz M ). Świadczeniobiorcy na różnych poziomach nasilenia problemu różnią się pod względem prawdopodobieństw wyjścia oraz kosztów otrzymywanych świadczeń (koszty zapisane są w macierzy K ). Oprócz kosztów związanych ze świadczeniami z tytułu danego problemu u klientów uwzględnionych w modelu mogą pojawiać się powiązane problemy społeczne. Prawdopodobieństwo ich wystąpienia określone jest w macierzy N, a ich średnie koszty w macierzy W formie poglądowej model Kalkulatora Społecznego został przedstawiony na Z K. Rysunku 1, natomiast w postaci sformalizowanej model zapisany jest wzorami (1)- (5). Rysunek 1. Schemat modelu konceptualnego Kalkulatora Społecznego. Działanie fakultatywne Model Problem p p Poziom niski p p Poziom średni p p Poziom wysoki p Koszt Koszt Koszt Koszt całkowity p p p p Powiązane problemy Koszt p Wyjście Źródło: opracowanie własne. Suma kosztów wynikających z głównego problemu oraz kosztów związanych z problemami powiązanymi stanowi łączny koszt udzielania świadczeń obowiązkowych klientom z grupy początkowej w kolejnych latach. Z punktu widzenia 7

celu projektu interesujące jest, jak zmienia się koszt łączny oraz inne zmienne wynikowe na skutek zastosowania w roku bazowym działań fakultatywnych, które modyfikują wartości prawdopodobieństw opisujących zdarzenia możliwe w modelu: wyjście z problemu, zmianę poziomu nasilenia problemu oraz pojawienie się problemów powiązanych. W tym celu dokonuje się symulacji kosztów w dwóch wariantach: 1. przy założeniu, że w roku bazowym wykonywano jedynie działania obowiązkowe wynikające z zapisów ustawy o pomocy społecznej oraz 2. przy założeniu, że w roku bazowym wykonano oprócz działań obowiązkowych także działania fakultatywne. Różnicę pomiędzy kosztami obowiązkowymi pomocy społecznej występującą w kolejnych latach przy założeniu zastosowania tylko działań obowiązkowych oraz działań obowiązkowych i fakultatywnych określa wysokość oszczędności uzyskiwanych w kolejnych latach na skutek realizacji działań fakultatywnych w roku bazowym. Ponieważ w tych obliczeniach nie uwzględniamy wysokości początkowych nakładów, właściwym jest mówienie o oszczędnościach brutto (wzór 1). Skumulowanie oszczędności w czasie i porównanie z kosztem działań fakultatywnych w roku bazowym pozwala na obliczenie skumulowanych oszczędności netto (wzór 2). We wzorze dla uproszczenia nie uwzględniono kosztu pieniądza w czasie, ponieważ dyskontowanie oszczędności z kolejnych okresów wymagałoby także indeksowania kosztów i oba działania zniosłyby się, nie prowadząc do zmiany wyników. (1) (2) (3) gdzie: 8

koszt w roku T związany z początkową grupą świadczeniobiorców (L 0 ) przy braku działań fakultatywnych koszt w roku T związany z początkową grupą świadczeniobiorców (L 0 ) przy objęciu działaniami fakultatywnymi L F0 świadczeniobiorców bazowym oszczędności brutto w roku T w wyniku podjęcia działań fakultatywnych w roku skumulowane oszczędności netto do roku T w wyniku podjęcia działań fakultatywnych w roku bazowym koszt podjętych działań fakultatywnych w roku bazowym koszt jednostkowy j-tego działania fakultatywnego liczba poziomów nasilenia problemu,. W przypadku braku działań obowiązkowych początkowa liczba świadczeniobiorców generuje w kolejnych latach koszty działań obowiązkowych opisywane wzorem (4). Zastosowanie działań fakultatywnych wobec świadczeniobiorców modyfikuje ich prawdopodobieństwa wyjścia z problemu i prawdopodobieństwa migracji między poziomami prowadząc do zmiany kosztów. Dla świadczeniobiorców nieobjętych działaniami fakultatywnymi parametry opisujące dynamikę problemu nie ulegają zmianie (wzór 5). W przypadku objęcia wszystkich świadczeniobiorców działaniami fakultatywnymi oszczędności brutto w danym roku przyjmują wartość maksymalną i wyznaczają koszt zaniechania prowadzenia wybranych działań fakultatywnych. W modelu możliwe jest zastosowanie wielu działań fakultatywnych. Aby uwzględnić zróżnicowanie świadczeniobiorców pod względem podatności na działania wspierające ze strony pomocy społecznej oraz malejącą skuteczność kolejnych działań, ich wpływ na prawdopodobieństwo wyjścia z problemu jest redukowany przy pomocy współczynnika α. 0 L F 0 L [ ] (4) 9

{ [ ] } ( ) (5) [ ] gdzie: liczba świadczeniobiorców (doświadczających problemu) w roku bazowym liczba świadczeniobiorców objętych działaniami fakultatywnymi w roku bazowym liczba zastosowanych działań fakultatywnych w roku bazowym t=0 macierz diagonalna wyjścia z problemu przy braku działań fakultatywnych (na przekątnej znajdują się wartości będące prawdopodobieństwem wyjścia z problemu o nasileniu w roku w porównaniu do roku przy braku działań fakultatywnych w roku t=0) macierz diagonalna wyjścia z problemu przy działaniu fakultatywnym j (na przekątnej znajdują się wartości będące prawdopodobieństwem wyjścia z problemu o nasileniu w roku w porównaniu do roku przy podjęciu działania fakultatywnego j w roku t=0) macierz migracji pomiędzy poziomami nasilenia problemu przy braku działań fakultatywnych macierz migracji pomiędzy poziomami nasilenia problemu przy działaniach fakultatywnych koszty wg poziomu nasilenia problemu współczynniki redukcji skuteczności rozwiązywania problemów w wyniku aplikacji { } działania fakultatywnego macierz pojawienia się powiązanych problemów społecznych w roku T przy braku działań fakultatywnych 10

macierz pojawienia się powiązanych problemów społecznych w roku T przy działaniach fakultatywnych macierz zryczałtowanego kosztu jednostkowego w powiązanym problemie społecznym liczba problemów uwzględnionych w kalkulatorze, Wzory (1)-(5) mają postać uogólnioną i pozwalają na obliczanie wyniku dla dowolnej liczby problemów, dowolnej liczby poziomów i dla dowolnego okresu. W Kalkulatorze Społecznym zgodnie z założeniami projektu uwzględniono dziesięć problemów, trzy poziomy nasilenia problemu i siedem lat jako maksymalny horyzont symulacji. Zastosowaną jednostką czasu w Kalkulatorze Społecznym jest rok. Ogólne informacje o zakresie potrzebnych danych Kalkulator Społeczny jako narzędzie ilościowe (model) wymaga określonych danych. Poszczególne wartości liczbowe umożliwiają kwantyfikację poszukiwanych wartości a odpowiednia ich interpretacja, połączona ze znajomością specyfiki lokalnych problemów polityki społecznej, umożliwia formułowanie rekomendacji. Najogólniej zakres potrzebnych danych można podzielić na dwie grupy: Dane zaimplementowane do aplikacji Kalkulatora Społecznego (przygotowane i zebrane w trakcie realizacji projektu) Dane wpisywane przez użytkownika w trakcie przygotowywania symulacji dla określonej jednostki samorządu terytorialnego. Pierwszą grupę danych można podzielić na kilka rodzajów (przedstawionych w dalszej części opracowania): Lista działań obowiązkowych. Lista działań fakultatywnych. Poziomy kosztów poszczególnych typów działań. Szacowane wysokości prawdopodobieństw potrzebnych do przygotowania symulacji ilościowej: o Prawdopodobieństwa wyjścia z problemu przy podjęciu działań obowiązkowych 11

o Prawdopodobieństwa wyjścia z problemu przy podjęciu działań obowiązkowych i fakultatywnych o Prawdopodobieństwa problemów powiązanych przy podjęciu działań obowiązkowych o Prawdopodobieństwa problemów powiązanych przy podjęciu działań obowiązkowych i fakultatywnych o Prawdopodobieństwa migracji pomiędzy poziomami nasilenia problemu przy podjęciu działań obowiązkowych o Prawdopodobieństwa migracji pomiędzy poziomami nasilenia problemu przy podjęciu działań obowiązkowych i fakultatywnych Wielkości te zostały opracowane po uprzedniej analizie czy dany problem jest rozwiązywany na poziomie gminy lub powiatu. Druga grupa potrzebnych danych wpisywania jest przez użytkownika. Zakres wymaganych wartości odnosi się głównie do liczby klientów pomocy społecznej, na podstawie której tworzona jest symulacja ilościowa. Użytkownik powinien: o podać liczbę klientów na każdym poziomie nasilenia problemu (zgodnie ze wskazanymi definicjami) oraz o wskazać ile osób obejmie określonym rodzajem pomocy w ramach działań fakultatywnych. Problemy społeczne i ich nasilenie, poziom analizy danych oraz listy działań obowiązkowych i fakultatywnych Punktem wyjścia do prowadzonych analiz było przyjęcie wskazanych powyżej dziesięciu problemów społecznych przyjętych na podstawie art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę przepisy prawne oraz przegląd literatury wypracowano definicje projektowe tych dziesięciu problemów. W ramach tworzenia modelu podjęto decyzję o wyróżnieniu trzech poziomów nasilenia w każdym z problemów społecznych, aby lepiej oddać zróżnicowaną rzeczywistość. Podział na poziomy problemów społecznych wynika więc z założeń przyjętych w modelu, które określają występowanie różnic co do zakresu rodzajowego i intensywności świadczeń (działań) pomocy społecznej w zależności od nasilenia 12

problemu społecznego doświadczanego przez daną osobę. Za główne kryterium różnicujące nasilenie problemu społecznego przyjęto kryterium samodzielności klienta pomocy społecznej. W Kalkulatorze Społecznym zdefiniowano trzy poziomy nasilenia (niski, średni, wysoki), według których pogrupowane zostały zarówno działania obowiązkowe, jak też działania fakultatywne. Należy podkreślić, że świadczenia, które według ustawy o pomocy społecznej zalicza się do obowiązkowych i jako takie są realizowane w wymiarze podstawowym (określanym w projekcie jako interwencyjny), mogą występować również na innych poziomach zarówno jako obowiązkowe jak i jako fakultatywne, obejmując dodatkowe godziny lub będąc dłużej bądź intensywniej realizowane. Zróżnicowana intensywność świadczeń na poszczególnych poziomach, określa równocześnie ich odmienną wartość, a więc pozwala wyznaczyć odpowiednio poziom kosztów jednostkowych przyporządkowanych do każdego ze świadczeń, w zależności od tego, na jakim poziomie jest ono realizowane. Tabela 1. Definicje problemów społecznych oraz ich poziomów używane w Kalkulatorze Społecznym Problem społeczny Poziom(y) Definicja poziomu Ubóstwo Ubóstwo to stan uwarunkowany najczęściej niewystarczająca wysokością dochodów, powodujący brak możliwości zaspokojenia stosownych do sytuacji jednostki potrzeb i zagrażający w przypadku dłuższego okresu utrzymywania się wykluczeniem społecznym. 1 (niski) Ubóstwo dochodowe, płytkie, wyrażające się w braku możliwości zaspokojenia bieżących potrzeb gospodarstwa domowego. 2 (średni) Utrwalone ubóstwo dochodowe, wyrażające się niskim dochodem oraz np. złymi warunkami mieszkaniowymi lub niedostatecznym wyposażeniem gospodarstwa domowego, ograniczoną konsumpcją i ograniczonym udziałem w życiu społeczności lokalnej (np. brak możliwości opłacenia dziecku wyjazdu na wycieczkę szkolną lub wypoczynku wakacyjnego); narażenie na zjawiska patologii społecznej w wymiarze indywidualnym i grupowym (rodzinnym). Brak umiejętności samodzielnej poprawy sytuacji. Zagrożenie wykluczeniem społecznym. 3 (wysoki) Trwałe ubóstwo dochodowe, stała ekspozycja na zjawiska patologii społecznej w wymiarze indywidualnym i grupowym (rodzinnym); zagrożenie bezdomnością, złe warunki mieszkaniowe, zła sytuacja rodzinna, pogarszający się stan zdrowia przy niskim poziomie 13

Sieroctwo Sieroctwo w projekcie jest rozumiane jako sieroctwo biologiczne oraz sieroctwo społeczne w jego węższym rozumieniu a zatem obejmujące jedynie dzieci pozostające w pieczy zastępczej. Oznacza to, że za moment pojawienia się kwestii społecznej jaką jest sieroctwo przyjęto moment przejęcie opieki nad dzieckiem przez instytucje pieczy zastępczej (rodzinne lub instytucjonalne). Bezdomność Za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej). Bezrobocie Dla celów projektu przyjęta została definicja kwestii bezrobocia opierająca się na kryterium braku pracy w momencie stania się klientem OPS, choć niekoniecznie pozostawania w rejestrach powiatowych urzędów pracy przez cały okres korzystania z usług i świadczeń pomocy społecznej z tytułu bezrobocia. higieny zdrowotnej. Brak prób samodzielnej poprawy sytuacji. Podleganie procesom wykluczenia społecznego. 1 (niski) Dziecko nawiązało pozytywny kontakt z rodzicami zastępczymi/ opiekunami i ma poczucie bezpieczeństwa. 2 (średni) Dziecko nawiązało słaby kontakt z rodzicami zastępczymi/ opiekunami. Występują zaburzenia w relacji dziecka z rodzicami zastępczymi/ opiekunami (w tym z winy rodziców/ opiekunów). Wychowanek ma słabe (niepełne) poczucie bezpieczeństwa. 3 (wysoki) Dziecko nie nawiązało lub zerwało kontakt z rodzicami zastępczymi/ opiekunami, nie ma poczucie bezpieczeństwa w zaistniałej sytuacji. Wychowanek przejawia agresję (w tym autoagresję), stosuje przemoc. 1 (niski) Bezdomność krótkotrwała lub tymczasowa. Poszukiwanie alternatywnych rozwiązań do braku lokalu mieszkalnego. Próby samodzielnego rozwiązania problemu. Zrywanie więzi rodzinnych. 2 (średni) Przystosowywanie się do bezdomności. Bezdomność trwała. Osoba przystosowująca się do warunków bezdomności. Zmiana percepcji norm społecznych. Niepodejmowanie samodzielnych prób rozwiązania problemu. 3 (wysoki) Bezdomność długookresowa. Odrzucenie obowiązujących norm społecznych. Konieczność wieloaspektowej pomocy. Pogodzenie się z własną bezdomnością. 1 (niski) Osoba bezrobotna, czyli niepracująca, aktywnie poszukująca zatrudnienia w ciągu ostatniego miesiąca oraz gotowa podjąć pracę w ciągu najbliższych dwóch tygodni. Nie występuje efekt zniechęcenia bezskutecznym poszukiwaniem zatrudnienia. 2 (średni) Osoba zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna stosująca głównie bierne metody poszukiwania zatrudnienia. Osoba bezrobotna średniookresowo. Osoba doświadczająca pułapki bezrobocia. 3 (wysoki) Osoba pozostająca bez pracy 14

Niepełnosprawność Osoby z niepełnosprawnością mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub w zakresie zmysłów co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełny i skuteczny udział w życiu społecznym, na zasadzie równości z innymi osobami (Konwencja ONZ o prawach osób niepełnosprawnych). Długotrwała lub ciężka choroba Osoby długotrwale lub ciężko chore to te, które z powodu wieku lub choroby i związanych z nimi trudnościami życiowymi wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. długookresowo, zniechęcona poszukiwaniem zatrudnienia. Nie pracuje od co najmniej dwóch lat. Nie współpracuje ze służbami zatrudnienia. Osoba o niskim poziomie zatrudnialności. Osoba doświadczająca pułapki bierności. 1 (niski) Osoba wymagająca niewielkiego, okresowego wsparcia w wybranych czynnościach wykraczających poza podstawowe aktywności dnia codziennego, lub terapii/ rehabilitacji w niewielkim wymiarze czasowym. Może samodzielnie, bądź z niewielkim wsparciem uczestniczyć w życiu społecznym. 2 (średni) Osoba wymagająca codziennego wsparcia w miejscu zamieszkania w postaci usług opiekuńczych (gospodarczych i pielęgnacyjnych) lub codziennej terapii/ rehabilitacji. Wymaga wsparcia, by uczestniczyć w życiu społecznym. 3 (wysoki) Osoba wymagająca stałego wsparcia w miejscu zamieszkania w większości podstawowych czynności dnia codziennego lub codziennej intensywnej terapii/rehabilitacji. Jest w stanie uczestniczyć w życiu społecznym jedynie przy pomocy innej osoby. Spełnia kryteria pozwalające na skierowanie do placówki całodobowego pobytu. 1 (niski) Osoba, która czasowo, ze względu na stan zdrowia, wymaga niewielkiego, okresowego wsparcia w wybranych czynnościach wykraczających poza podstawowe aktywności dnia codziennego. Może samodzielnie, bądź z niewielkim wsparciem uczestniczyć w życiu społecznym. 2 (średni) Osoba, która czasowo, ze względu na stan zdrowia, wymaga codziennego lub prawie codziennego wsparcia w postaci usług opiekuńczych (gospodarczych i pielęgnacyjnych). Wymaga wsparcia, by uczestniczyć w życiu społecznym. 3 (wysoki) Osoba, która czasowo, ze względu na stan zdrowia, wymaga stałego wsparcia w większości podstawowych czynności dnia codziennego. Jest w stanie uczestniczyć w życiu społecznym jedynie przy pomocy innej osoby. Bezradność w sprawach 1 (niski) Rodzina z dzieckiem, w której zabu- 15

opiekuńczo- wychowawczych W projekcie przyjęto, że bezradność w sprawach opiekuńczo- wychowawczych i prowadzeniu gospodarstwa domowego oznacza następujące grupy problemów (według źródła ich pochodzenia): 1. problemy wynikające z postawy/ zachowań rodziców w sprawach opiekuńczo- wychowawczych; 2. problemy wynikające z postawy/ działań rodziców w sprawach prowadzenia gospodarstwa domowego; 3. problemy wynikające z postawy/ zachowań dzieci. Trudności w integracji cudzoziemców posiadających status uchodźcy albo ochrony uzupełniającej Na użytek projektu przyjęto, że przejawiają się w niepełnym funkcjonowaniu tych cudzoziemców w społeczeństwie przyjmującym (polskim), co oznacza przede wszystkim niewystarczającą znajomość języka polskiego lub przepisów prawa polskiego bądź norm społecznych i kulturowych obowiązujących w Polsce. Trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego Definicja obejmuje osoby zwolnione z zakładu karnego, którym udzielono pomocy z tytułu trudności w przystosowaniu do rzone są funkcje rodziny, np. zaniedbywanie niektórych potrzeb dziecka (-ci), złe gospodarowanie budżetem domowym czy prowadzenia gospodarstwa domowego. Podejmuje współpracę/ wykazuje aktywność/ aktywnie przeciwdziała. Wymaga niewielkiego wsparcia ze strony służb społecznych. 2 (średni) Rodzina z dzieckiem, w której występuje niesamodzielność w pełnieniu funkcji opiekuńczo- wychowawczych o utrwalonych złych nawykach zarówno w sferze prowadzenia gospodarstwa domowego, jak i w kwestii wychowywania dzieci, relacji między członkami rodziny. Wymagająca znacznego wsparcia ze strony innych osób w przezwyciężaniu napotkanych problemów opiekuńczo- wychowawczych. Pomoc osób trzecich pozwala na usamodzielnienie rodziny. 3 (wysoki) Rodzina z dzieckiem, w której występuje wiele problemów opiekuńczo- wychowawczych, w bardzo dużym stopniu niesamodzielna, wymagająca bardzo dużo pomocy ze strony osób trzecich), często pod nadzorem kuratora sądowego. Zagrożenie przejęcia dziecka (-ci) przez instytucje pieczy zastępczej. Nie podejmuje współpracy. 1 (niski) Osoba sprawnie komunikująca się z otoczeniem, ale incydentalnie potrzebująca wsparcia. Podejmuje lub inicjuje współpracę. 2 (średni) Osoba z problemami w komunikowaniu się z otoczeniem. Podejmuje, ale nie inicjuje współpracy. 3 (wysoki) Osoba z dużymi trudnościami w komunikowaniu się z otoczeniem (zwłaszcza ze środowiskiem lokalnym, a przy tym mocno osadzona we własnej społeczności). Nie podejmuje i nie inicjuje współpracy. 1 (niski) Karany po raz pierwszy, krótka kara izolacyjna lub nieizolacyjna, doświadczający chwilowych trudności w readaptacji. Wymaga niewielkiego wsparcia w przystosowaniu do życia. 2 (średni) Karany co najmniej 2 razy lub dłuższa kara pozbawienia wolności, wymaga- 16

życia po zwolnieniu z zakładu karnego, zgodnie z Ustawą o Pomocy Społecznej i w ramach pomocy społecznej przeznaczonej dla rodzin doświadczających problemów. Alkoholizm lub narkomania Zespół zjawisk psychicznych lub somatycznych wynikających z działania alkoholu, środków odurzających bądź substancji psychotropowych na organizm ludzki, charakteryzujący się zmianą zachowania lub innymi reakcjami psychofizycznymi i koniecznością stałego lub okresowego używania alkoholu, tych środków bądź substancji w celu doznania ich wpływu na psychikę lub dla uniknięcia następstw wywołanych ich brakiem. jący działań aktywizacyjnych, mający znikome wsparcie środowiska w zakresie usamodzielnienia. Podejmuje próby zmian. 3 (wysoki) Wielokrotnie karany, który spędził w więzieniu wiele lat. Zupełnie nieprzystosowany do funkcjonowania w warunkach wolnościowych, wymaga długotrwałego i wielowymiarowego wsparcia. Nie podejmuje prób zmian. Jego otoczenie demotywuje lub w inny sposób negatywnie oddziałuje na proces usamodzielniania. 1 (niski) Okresowe używanie środków psychoaktywnych lub alkoholu. Wzrost tolerancji i ochoty na używki. Nie występują skumulowane szkody, ale mogą mieć miejsce zdarzenia, które skutkują określonymi konsekwencjami zdrowotnymi, społecznymi, itp. (szczególnie w odniesieniu do młodzieży). Osoba potrafi pełnić określone role społeczne. 2 (średni) Nadużywanie środków psychoaktywnych i alkoholu. Występują trudności z pełnieniem określonych ról społecznych, zagrożenie stabilności zawodowej. Zaniedbywanie rodziny, konflikty domowe, pogłębiające się uzależnienie psychiczne i fizyczne, pojawiające się szkody zdrowotne. Wymagający sporego zaangażowania służb, terapeuty. Osoba traci role społeczne. 3 (wysoki) Uzależnienie od środków psychoaktywnych lub alkoholu. Picie lub branie stanowią dominujący wymiar funkcjonowania jednostki i skutkuje niemożnością wypełniania podstawowych ról społecznych. Zalecana terapia stacjonarna lub ambulatoryjna. Może występować zerwanie więzi społecznych. Źródło: opracowanie własne. Kolejnym elementem było wyznaczenie poziomu analizy, czyli wskazanie kto zgodnie z przepisami prawa (ustawą o pomocy społecznej) jest odpowiedzialny za podejmowanie poszczególnych działań pomocowych w odniesieniu do klientów pomocy społecznej doświadczających danego rodzaju problemów społecznych. Analiza prawna będąca podstawą wyznaczenia poziomu analizy stanowiła punkt wyjścia do dalszych badań. 17

Przegląd literatury przedmiotu oraz badań umożliwił nie tylko doprecyzowanie pojęć i wypracowanie poszczególnych definicji przyjętych na potrzeby realizacji projektu, ale również pozwolił na określenie list działań obowiązkowych i fakultatywnych (nazywanych katalogiem działań). Pomoc udzielana osobom doświadczającym problemów społecznych ma nierzadko charakter wieloaspektowy i wynikający z funkcjonowania szeregu różnych systemów i instytucji. Na potrzeby realizowanego projektu oraz celem określenia wysokości kosztów (a tym samym ograniczeń finansowych, które napotykają JST) i zgodnie z przyjętymi założeniami modelu analizie zostały poddane działania obowiązkowe oraz fakultatywne, które wynikają z zapisów ustawy o pomocy społecznej. W ramach projektu w zakresie tworzenia katalogów działań przyjęto następujące założenia: 1. Katalogi zostały stworzone na podstawie świadczeń określonych przede wszystkim w art. 36 ustawy o pomocy społecznej oraz doświadczeń wynikających z praktyki pomocy społecznej. Zgodnie z ustawą zawierają one rodzaje świadczeń: pieniężne (przede wszystkim w formie zasiłków) i niepieniężne (składające się ze świadczeń rzeczowych oraz usług społecznych). Termin świadczenie jest też stosowany wymiennie z terminem działanie. 2. Na podstawie ustawy o pomocy społecznej świadczenia są realizowanie w ramach zadań obowiązkowych i fakultatywnych JST. Stanowiło to przesłankę przyjęcia w projekcie i w trakcie tworzenia katalogów analogicznego podziału, tj. na świadczenia/ działania obowiązkowe i fakultatywne. W katalogach w kategorii działań fakultatywnych zostały także ujęte świadczenia, które wg ustawy o pomocy społecznej są obowiązkowe i jako takie są realizowane w wymiarze podstawowym, jednak jako fakultatywne obejmują dodatkowe godziny lub są dłużej bądź intensywniej realizowane. Sytuacja ta odzwierciedla rzeczywistość pomocy społecznej. Przykładem może być praca socjalna czy poradnictwo psychologiczne. 3. W katalogach ujęto te działania, które w rzeczywistości powodują wydatek z budżetu JST na rzecz pomocy społecznej. W związku z tym pominięto np. 18

działania z systemu edukacji czy z aktywnej polityki rynku pracy (opłacane z Funduszu Pracy przez powiatowe urzędy pracy). Niewątpliwie działania należące do innych systemów mają wpływ na sytuację klientów pomocy społecznej, jednak ujęcie działań opłacanych z innych źródeł niż budżet JST jest niezgodne z koncepcją kosztów zaniechania działań pomocy społecznej. W związku z powyższym w katalogach zostały również pominięte świadczenia realizowane w ramach zadań zleconych, są one bowiem finansowane z budżetu państwa, czyli np.: specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi czy świadczenia rodzinne. 4. W projekcie Kalkulator Kosztów Zaniechania analizowanych jest dziesięć problemów społecznych, dlatego stworzono dziesięć rozłącznych katalogów. Świadczenia przyznawane z powodu np. sieroctwa będą występowały tylko w katalogu działań problemu sieroctwa. Wynika to z założenia projektu, zgodnie z którym model Kalkulatora Społecznego dotyczy klienta pomocy społecznej, który w roku początkowym analizy doświadczał tylko jednego problemu społecznego. Oznacza to więc, że świadczenia pieniężne, które wymagają spełnienia kryterium dochodowego będą wyszczególnione tylko w problemie społecznym ubóstwo, chyba że ustawa o pomocy społecznej stanowi inaczej (np. art. 39 ust. 3 osoby bezdomne i inne osoby niemające dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia: zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne). Dodatkowo trzeba zauważyć, że w niektórych katalogach pominięto takie świadczenia jak np. organizacja pogrzebu, czyli świadczenia, których koszt w nieznacznym stopniu wpływa na analizę bądź świadczenie to jest jednocześnie (obiektywnie) ostatnim działaniem, jakie będzie realizowane wobec klienta. 5. W katalogach ujęto świadczenie praca socjalna, które jest wpisane jako obowiązkowe lub fakultatywne. Praca socjalna jako świadczenie obowiązkowe jest kosztem podstawowych obowiązków pracownika socjalnego (pominięto tu koszty administracyjne) wobec klienta pomocy społecznej i została określona 19

jako praca socjalna interwencyjna (zgodnie z założeniami koncepcji trójpodziału pracy socjalnej). Praca socjalna jako świadczenie fakultatywne powoduje koszt wynikający z pracy socjalnej prowadzonej w sposób planowy, celem aktywizacji i prewencji; jest ona określona jako praca socjalna (dodatkowe godziny). 6. Takie same świadczenia wpisane w katalogach w więcej niż jednym poziomie nasilenia problemu społecznego, różnią się od siebie wartością, co wynika z ich intensywności w zależności od poziomu, do którego zostały przyporządkowane. Np. praca socjalna interwencyjna jest wpisana w świadczenia obowiązkowe na każdym poziomie, jednak na każdym poziomie ma ona inną wartość, co wynika z jej zmieniającego się zakresu na różnych poziomach. Podsumowując, intensywność (a zatem i koszt) świadczeń jest różny w zależności od poziomu nasilenia problemu społecznego. Dane kosztowe ile kosztuje określony rodzaj pomocy Drugą grupa danych potrzebnych do działania Kalkulatora Społecznego są koszty udzielanych świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, czyli realizacji działań obowiązkowych i fakultatywnych. W trakcie szacowania tych wartości pominięto koszty stałe (np. utrzymania infrastruktury). Skupiono się jedynie na wysokości wybranego świadczenia pieniężnego przekazywanego klientowi (np. w formie zasiłku stałego), wycenionej pomocy rzeczowej bądź na wartości usługi społecznej udzielanej danemu klientowi. Wszystkie koszty uwzględnione w narzędziu Kalkulator Społeczny odnoszą się do wielkości w ujęciu rocznym na osobę. Użytkownik natomiast w wynikach widzi w większości wypadków koszty działań na rok dla danej liczby osób. Podstawą wyznaczenia kosztów był przegląd literatury i informacje dotyczące kosztów wybranych świadczeń pomocy społecznej zawarte w Ocenie Zasobów Pomocy Społecznej za lata 2011 i 2012. Następnie odniesiono się do sprawozdania MPiPS- 03 z udzielonych świadczeń pomocy społecznej pieniężnych, w naturze i usługach. Informacje zawarte w sprawozdaniu pozwoliły na analizę zakresu i struktury udzielanej pomocy, jak i umożliwiły wyznaczenie jednostkowego kosztu 20

poszczególnych zadań z listy działań obowiązkowych i fakultatywnych. Ponadto, do źródeł szacunku kosztów zaliczyć należy sprawozdania MPiPS-01 i MPiPS-02, dane z GUS, badania zastane, doświadczenia z realizowanych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej oraz akty prawne (celem wyznaczenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne). W przypadku kilku różnych wartości odnoszących się do tego samego świadczenia wyznaczono wartość średnią na podstawie średniej arytmetycznej. Koszt pracy socjalnej został wyznaczony (w przeliczeniu na pracownika na miesiąc) na podstawie ilorazu wartości kosztu zatrudnienia i liczby pracowników socjalnych podanych w Ocenie Zasobów Pomocy Społecznej w roku 2012. Dane ilościowe wartości elementów macierzy wyjścia z problemu, pojawienia się nowych problemów oraz migracji pomiędzy poziomami zaawansowania problemu Ostatnim etapem zbierania danych ilościowych niezbędnych do przeprowadzenia szacunku kosztów oraz analizy różnych scenariuszy udzielanej pomocy społecznej było wyznaczenie wartości prawdopodobieństw migracji pomiędzy poziomami nasilenia problemu (niski, średni, wysoki). Prawdopodobieństwa te obrazują średnie szanse migracji klientów pomocy społecznej pomiędzy stopniami nasilenia problemu, wyjścia z problemu oraz pojawienia się innych problemów (problemów powiązanych). Zadanie wyznaczenia wartości poszczególnych prawdopodobieństw było skomplikowane ze względu na ograniczoną dostępność danych oraz lokalną specyfikę jednostek samorządu terytorialnego. Rozkład osób doświadczających danego problemu nie jest równomierny na poziomie gmin czy powiatów. Zróżnicowana sytuacja społecznogospodarcza determinuje w znacznym stopniu rodzaj doświadczanych problemów, jak i warunkuje możliwości pozytywnego ich rozwiązania i udzielenia skutecznej pomocy klientom pomocy społecznej. Analogicznie w przypadku poszukiwania innych wartości liczbowych potrzebnych do zaimplementowania do Kalkulatora Społecznego punktem wyjścia był przegląd danych zastanych oraz analizy ilościowe przeprowadzane przy okazji 21

innych badań. Pozwoliły one na określenie struktury populacji klientów pomocy społecznej, średniego trwania danego problemu oraz wskazania najbardziej efektywnych i skutecznych form pomocy. Trudności nastręczał fakt małej liczby analiz porównawczych pomiędzy zastosowaniem jedynie działań obowiązkowych versus działań obowiązkowych i fakultatywnych. Nie wszystkie działania były podejmowane również wystarczająco często co zapewniłoby wymagany poziom obiektywności przy uśrednianiu poszczególności wielkości prawdopodobieństw. W przypadku analizy kwestii społecznej bezrobocia analizy oparto również na indywidualnych przepływach z badań zastanych opartych na mikroekonomicznych danych Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności. Szacowanie prawdopodobieństwa wyjścia z danego problemu społecznego uwzględnia również występowanie i oddziaływanie czynników egzogenicznych. Skrajnym przypadkiem jest zgon w przypadku osób bezdomnych, który pociąga za sobą konieczność poniesienia kosztu sprawienia pogrzebu, ale jednocześnie implikuje zaprzestanie udzielania dalszej pomocy z tytułu bezdomności. Kolejny problem związany był z oszacowaniem prawdopodobieństw pojawienia się powiązanych problemów społecznych. Trudności nastręczał fakt, że problemy społeczne zazwyczaj nie występują w odosobnieniu. Nierzadko kolejne problemy stanowią następstwo wcześniej występujących, co tym samym potęguje trudność w udzieleniu skutecznej pomocy. W modelu przyjęto założenie (na potrzeby prowadzonych symulacji ilościowych), że dany problem jest wiodący a kolejne mogą stanowić jego konsekwencję. Istotne przy takim założeniu było określenie zależności przyczynowo- skutkowej i możliwej kolejności zdarzeń. Przy prowadzonych analizach ilościowych tak określone wielkości miały na celu ukazanie potencjalnych skutków zaniechania działań aktywizujących, kiedy nie tylko następuje pogłębienie danego problemu ale również mogą pojawić się kolejne. Innym problemem napotkanym podczas zbierania danych potrzebnych do szacowania kosztów zaniechania w ramach Kalkulatora Społecznego były zmiany w regulacjach prawnych. Wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych (np. w zakresie pieczy zastępczej) oznacza, że nie istnieją dane ilościowe dla nowej struktury oraz nowych rozwiązań przyjętych przez dane przepisy prawne. 22

Jak już wskazano, dostępne źródła danych nie zawierają informacji, które pozwoliłby na oszacowanie prawdopodobieństw wyjścia z problemu, zmian poziomu nasilenia problemu i pojawienia się problemów powiązanych. W związku z tym do oszacowania potrzebnych wartości i tym samym weryfikacji oraz korekty przyjętych pierwotnie wartości liczbowych postanowiono skorzystać z wiedzy i doświadczeń pracowników socjalnych zatrudnionych w ośrodkach pomocy społecznej oraz powiatowych centrach pomocy rodzinie. W tym celu przygotowano badanie ilościowe z losowo-warstwowym doborem próby, realizowane na reprezentatywnej próbie pracowników socjalnych województwa mazowieckiego. Technikę wywiadu kwestionariuszowego wybrano, aby zwiększyć odsetek uzyskanych zwrotów ankiet, gdyż odsetek zwrotów z badań z udziałem ankietera jest wyższy niż przeprowadzanych listownie lub elektronicznie (Frankfort-Nachmias, Nachmias 2001). Przygotowany kwestionariusz składał się z trzech pytań, z których każde odnosiło się do dziesięciu analizowanych w projekcie problemów. Pierwsze z pytań miało na celu ocenę przez respondentów, na ile każdy z problemów społecznych jest albo nie jest istotny dla danej JST. W kolejnym pytaniu respondenci mieli za zadanie oszacować liczbę osób wychodzących z problemu oraz o liczbę tych, u których problem się nasili, osłabnie lub pozostanie niezmienny, w podziale na sytuacje, kiedy prowadzone są tylko działania obowiązkowe i kiedy są prowadzone działania obowiązkowe oraz fakultatywne. Trzecie z pytań kwestionariusza miało na celu oszacowanie liczby osób, u których mogą pojawić się problemy powiązane w kolejnych latach analizowanego siedmioletniego okresu. Dobierając próbę, założono objęcie badaniem 25% ogółu gmin oraz 50% ogółu powiatów z obszaru województwa mazowieckiego. Dodatkowo przyjęto, że zostaną przebadane wszystkie miasta na prawach powiatu a liczba pozostałych gmin będzie wyłoniona spośród 309 gmin. Poprzez zastosowanie powyższego założenia określono, że do badania wybrane zostanie odpowiednio: 5 miast na prawach powiatu, 77 gmin i 18 powiatów ziemskich (łącznie 100 JST). Przyjęto założenie, że z uwagi na większą liczbę mieszkańców, a w konsekwencji występowanie większej liczby problemów społecznych, zasadne będzie zapewnienie większej reprezentacji gmin miejskich i miejsko-wiejskich, stąd w rozkładzie liczebności poszczególnych typów gmin uwzględniono: 25 gmin miejskich, 26 miejsko-wiejskich i 26 wiejskich. 23

Wybór konkretnych JST przeprowadzono poprzez ocenę sytuacji ekonomicznej gmin oraz powiatów przy zastosowaniu syntetycznego wskaźnika, uwzględniającego samodzielność finansową JST, koniunkturę gospodarczą, obciążenia budżetu z tytułu zadań z zakresu pomocy społecznej oraz korzystanie ze świadczeń rodzinnych. Następnie podzielono JST (osobno gminy, osobno powiaty) na trzy równoliczne grupy w zależności od wartości wskaźnika syntetycznego i z każdej z grup wylosowano podmioty do badania (Opałka 2013). Przygotowane i zaimplementowane do aplikacji Kalkulator Społeczny dane stanowią bazę do symulacji ilościowych. Analizy ilościowe są możliwe po wpisaniu przez użytkownika danych opisujących liczbę klientów pomocy społecznej doświadczających określonego problemu na danym poziomie jego zaawansowania. Wykorzystanie obu grup danych jednocześnie umożliwia przygotowanie różnych scenariuszy, które jako narzędzie pomocnicze, mogą być przydatne przy prowadzeniu polityki społecznej. Wyniki Główną funkcjonalnością stworzonego Kalkulatora Społecznego jest możliwość szacowania wysokości kosztów świadczeń obowiązkowych ponoszonych w kolejnych latach wobec grupy świadczeniobiorców wyodrębnionej w roku bazowym (por. Rysunek 1). Koszty te szacowane są w dwóch wariantach: przy założeniu, że w roku bazowym zostały zastosowane wyłącznie działania obowiązkowe oraz przy założeniu, że w roku bazowym realizowane były działania obowiązkowe i fakultatywne. Porównanie tych dwóch wariantów kosztów udzielania świadczeń obowiązkowych, pozwala na obliczenie oszczędności brutto w danym roku na skutek zastosowania działań fakultatywnych w roku bazowym. Ich maksymalna wartość wyznacza koszt zaniechania. Sumując oszczędności brutto, które wystąpiły w kolejnych latach i uwzględniając nakłady poniesione na działania fakultatywne w roku bazowym można oszacować skumulowane oszczędności netto uzyskane do roku t. Z wykorzystaniem danych o kosztach wybranych działań fakultatywnych oraz liczbie osób na każdym poziomie nasilenia problemu, jaka została nimi objęta, 24

obliczane są nakłady finansowe. Są to środki, jakie JST musi wydać w roku bazowym na realizację działań fakultatywnych. Kolejna informacja uzyskiwana za pomocą Kalkulatora Społecznego to okres zwrotu z inwestycji, czyli okres po którym suma oszczędności jest równa lub przekracza sumę poniesionych nakładów. Wartość ta obliczana jest poprzez porównanie kosztów skumulowanych w obu wariantach (przy podjęciu działań obowiązkowych oraz obowiązkowych i fakultatywnych) oraz nakładów poniesionych na działania fakultatywne w roku bazowym. Istotną wartość informacyjną mają także wyniki cząstkowe wykorzystywane do wyznaczenia wyniku głównego, dlatego one także zostały uwzględnione przy prezentacji wyników symulacji. Są to m.in. rodzaje problemów społecznych, jakie mogą się pojawić w kolejnych latach oraz ich skala, przy czym skala powiązanych problemów oznacza zarówno liczbę osób w nowopowstałych problemach, jak i koszt działań obowiązkowych związanych z powiązanym problemem społecznym. W celu zobrazowania efektywności działań fakultatywnych, podawana jest również szacowana liczba osób, która wyjdzie z badanego problemu społecznego na przestrzeni siedmiu lat. Aplikacja informatyczna do obsługi modelu Kalkulator Społeczny przeznaczony jest dla władz samorządowych i pracowników jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności starostów, prezydentów, burmistrzów, wójtów, sekretarzy gmin i powiatów, skarbników gmin i powiatów, radnych, kierowników i pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz publicznych i niepublicznych instytucji pomocy społecznej. Użytkownik (po wcześniejszym kontakcie z Mazowieckim Centrum Polityki Społecznej) uzyskuje dostęp do Kalkulatora Społecznego poprzez aplikację informatyczną (na stronie www http://modelkkz.mcps-efs.pl/), która pozwala mu na samodzielne ustalenie wartości wybranych zmiennych zasilających model. Zalogowany użytkownik ma możliwość korzystania w pełni z Kalkulatora Społecznego, który wymaga samodzielnego wprowadzenia wartości wybranych zmiennych koniecznych do przeprowadzenia symulacji. Dodatkowo, oprócz 25

możliwości wykonania kalkulacji, po zalogowaniu użytkownik uzyskuje dostęp do informacji na temat projektów, bazy wiedzy oraz źródeł finansowania projektów społecznych. Użytkownik niezalogowany może tylko przeglądać udostępnione kalkulacje i korzysta z ograniczonej funkcjonalności Kalkulatora Społecznego, głównie w zakresie informacyjnym. Po uruchomieniu aplikacji Kalkulatora Społecznego odpowiedni algorytm dostosowuje listę działań pomocy społecznej właściwą dla powiatu lub gminy. Użytkownik samodzielnie wybiera jeden z dziesięciu podanych problemów społecznych. Następnie określa typ JST, dla którego chce przeprowadzić analizę (do wyboru są: gmina albo powiat). Kolejnym krokiem jest wprowadzenie zróżnicowania wysokości kosztów jednostkowych świadczeń pomocy społecznej. Dokonuje się tego poprzez wybór poziomu kosztów najbardziej odpowiadającego sytuacji lokalnej danej JST. Z uwagi na znaczne zróżnicowanie jednostek samorządu terytorialnego w woj. mazowieckim pod względem sytuacji społeczno-gospodarczej, za uzasadnione przyjęto dokonanie zróżnicowania kosztów jednostkowych świadczeń z zakresu pomocy społecznej w zależności od warunków lokalnych poszczególnych powiatów i gmin. Zaproponowano podział na cztery kategorie: koszty niższe od przeciętnych w województwie; koszty przeciętne (ustalone na podstawie informacji statystycznych i sprawozdań jednostek pomocy społecznej); koszty wyższe od przeciętnych w województwie; koszty znacznie wyższe od przeciętnych w województwie (typowe np. dla metropolii). Koszty świadczeń jednostkowych pomocy społecznej w danej jednostce samorządu terytorialnego można porównać z wysokościami świadczeń przedstawionymi w podsumowaniu parametrów kalkulacji po jej wykonaniu. Następnie użytkownik określa liczbę osób doświadczających wybranego problemu społecznego z podziałem na poziomy nasilenia danego problemu. Kolejnym krokiem jest wybór działań fakultatywnych spośród wymienionych na liście. Są to działania, które pomoc społeczna może realizować wobec swoich klientów. 26