WSPÓLNE ZGROMADZENIE PARLAMENTARNE AKP-UE Komisja Spraw Politycznych 29.02.2008 DOKUMENT ROBOCZY w sprawie ochrony ludności cywilnej podczas operacji pokojowych ONZ i organizacji regionalnych Współsprawozdawcy: Komi Selom Klassou (Togo) i Johan Van Hecke DT\704933.doc APP/100.271
1. Wprowadzenie Bezbronność ludności wobec różnych oddziaływań związanych z wojną jest bardziej złożonym zagadnieniem, niż się często zakłada, co dodatkowo utrudnia oszacowanie rzeczywistej skali tego problemu z uwagi na brak rzetelnych danych (a zwłaszcza danych oficjalnych) dotyczących uchodźców, osób wewnętrznie przesiedlonych (IDP), kobiet, dzieci, osób starszych i niepełnosprawnych, osób walczących i członków personelu cywilnego oraz wszelkich kategorii ludzi, których w różny sposób dotyka przemoc w czasie konfliktu i którzy są na tę przemoc narażeni. W kwestii ochrony ludności cywilnej przełomem było sprawozdanie Międzynarodowej Komisji ds. Interwencji i Suwerenności Państwa (grudzień 2001 r.). Podstawowym argumentem zawartym w sprawozdaniu było to, że suwerenność kraju z definicji implikuje odpowiedzialność za dobrobyt jego obywateli. Kiedy państwo uchyla się od tej odpowiedzialności, dopuszczając do ludobójstwa, czystek etnicznych i masowych mordów, odpowiedzialność spada na wspólnotę międzynarodową. Dlatego na operacje pokojowe ONZ, podobnie jak na regionalne operacje wspierające pokój, wywiera się coraz większy nacisk, domagając się wyraźnego uwzględnienia ochrony ludności cywilnej w ramach sprawowanego mandatu. Nawet jeśli odpowiedzialność za ochronę spoczywa głównie po stronie państwa, to w przypadku gdy nie jest ono w stanie lub nie chce jej zapewnić, operacje pokojowe dysponują potencjałem, który pozwala skutecznie przyczynić się do zagwarantowania ludziom bezpieczeństwa. 2. Zmieniający się charakter operacji pokojowych W działaniach pokojowych zaszły ważne zmiany. Klasyczne misje pokojowe (czyli te operacje, które prowadzono w czasie zimnej wojny) miały na celu przede wszystkim oddzielenie stron konfliktu poprzez zajęcie pozycji między siłami zbrojnymi wcześniej walczących stron. Istniały trzy warunki prowadzenia działań pokojowych: 1) zawieszenie działań wojennych, 2) zgoda stron konfliktu, 3) używanie siły tylko w obronie własnej. Nierzadko podczas trwania misji miała miejsce zmiana mandatu, na przykład w Salwadorze i później w Mozambiku, gdzie zastosowany model objął cztery wymiary operacji pokojowej: polityczny, militarny, wyborczy i humanitarny. Operacje w Somalii i w byłej Jugosławii przyniosły kolejną zmianę w mandacie ONZ w zakresie operacji pokojowych, zezwalając na użycie siły w celu ochrony organizacji humanitarnych. W ostatnim czasie operacje pokojowe przyjęły znacznie większą i bardziej ambitną rolę polityczną, polegającą na przywracaniu pokoju i państwa prawa oraz zapewnieniu podstaw dla odbudowy państwa (Sierra Leone, Kosowo i Timor Wschodni). W związku z tym operacje stały się znacznie bardziej skomplikowane. 3. Operacje pokojowe a ochrona ludności cywilnej APP/100.271 2/6 DT\704933.doc
Podstawowa definicja działań na rzecz utrzymywania pokoju sformułowana przez Departament Operacji Pokojowych (DPKO) brzmi następująco: Misje pokojowe są sposobem pomocy krajom dotkniętym konfliktem poprzez stwarzanie warunków do zapewnienia trwałego pokoju. Uczestnicy misji pokojowych ONZ - personel wojskowy i policyjny oraz cywilny z wielu krajów - nadzorują i obserwują przebieg procesów pokojowych, które pojawiają się po zakończeniu konfliktów oraz pomagają ich byłym uczestnikom we wprowadzaniu w życie uzgodnień pokojowych, które podpisali. Tego typu pomoc przybiera różne formy i obejmuje m.in. środki mające na celu wspieranie bezpieczeństwa ludzi, odbudowę zaufania, wprowadzanie ustaleń dotyczących podziału władzy, pomoc w przeprowadzaniu wyborów, umacnianie państwa prawa oraz rozwój gospodarczy i społeczny. 1 Co znamienne, definicja ta nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ochrony ludności cywilnej z wyjątkiem ogólnej wzmianki o wspieraniu bezpieczeństwa ludzi. W ostatnim czasie wielowymiarowe operacje skupiają się przede wszystkim na wspieraniu stabilizacji, która umożliwiłaby polityczne pojednanie i reformę rządów bądź też raczej na zapewnianiu zgodności z treścią umów politycznych aniżeli na ochronie ludności 2. Zazwyczaj takie polityczne podejście może być skuteczne po zakończeniu konfliktu lub wówczas, gdy ludność cywilna jest zagrożona niedożywieniem i chorobami, lecz pozostaje stosunkowo bezpieczna. W wypadku bezpośredniego zagrożenia fizycznego w postaci bardziej nasilonej przemocy (ludobójstwo, czystki etniczne, masowe mordy lub gwałty) zastosowanie wyłącznie takiego podejścia okazuje się jednak nieadekwatne. Zamiast tego należy opracować i wdrożyć koncepcję ochrony ludności cywilnej jako nadrzędnego celu misji. Zgodnie z ta koncepcją ratowanie życia ludności cywilnej stanie się głównym celem i zasadą organizacji misji. 4. Postępy polityki w dziedzinie ochrony ludności cywilnej Biuro ONZ ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej (OCHA) kieruje tworzeniem ram politycznych dla kultury ochrony, działając w ścisłej współpracy z innymi departamentami ONZ, partnerskimi organizacjami humanitarnymi i przedmiotowymi państwami członkowskimi. Wśród działań OCHA można wymienić opracowanie przez Wydział ds. Rozwoju Polityki i Badań (PDSB) tzw. aide-emoire (memorandum przyjętego w marcu 2002 r.) w sprawie ochrony ludności cywilnej w czasie konfliktu, będącego narzędziem diagnostycznym stworzonym w celu ułatwienia Radzie Bezpieczeństwa i związanym z nią departamentom określenia zagrożeń dla ochrony ludności cywilnej w sytuacjach konfliktu wewnętrznego, podczas sporządzania rezolucji mających zapewnić cywilom lepszą ochronę oraz w czasie dokonywania przeglądu operacji pokojowych oraz zagrożeń dla pokoju i bezpieczeństwa na świecie. 1 http://www.un.org/depts/dpko/dpko/faq/q1.htm 2 Na przykład siły pod dowództwem NATO i koalicje międzynarodowe w Bośni i Hercegowinie oraz wielonarodowościowe siły na Haiti pod dowództwem Stanów Zjednoczonych. DT\704933.doc 3/6 APP/100.271
OCHA definiuje ochronę ludności cywilnej w konfliktach zbrojnych jako nadrzędną koncepcję polityk humanitarnych, która łączy elementy ochrony z różnych dziedzin, takich jak międzynarodowe przepisy humanitarne i prawa człowieka, sektory wojskowe i bezpieczeństwa oraz pomoc humanitarną 1. Ochrona słabszych i tworzenie kultury bezpieczeństwa zostały również wymienione jako priorytety w deklaracji milenijnej sekretarza generalnego z września 2000 r., w której podkreślono potrzebę poszerzenia i wzmocnienia ochrony ludności cywilnej w skomplikowanych sytuacjach zagrożenia, zgodnie z międzynarodowym prawem humanitarnym. W roku 2001 cytowane sprawozdanie Międzynarodowej Komisji ds. Interwencji i Suwerenności Państwa wprowadziło zmianę paradygmatu i podstawą działania na rzecz wspólnoty międzynarodowej w ramach ochrony ludności cywilnej stało się nie prawo do interwencji humanitarnej, lecz odpowiedzialność za ochronę ludności cywilnej zagrożonej masową przemocą. Idea ochrony ludności cywilnej została z powodzeniem przedstawiona szerszym gremiom, a przyjęcie odpowiedzialności za ochronę za podstawę interwencji spotkało się z powszechnym poparciem podczas światowego szczytu ONZ we wrześniu 2005 r. Podkreślono również potrzebę rozważenia przez ONZ cech, jakie powinny charakteryzować mandat w przypadku operacji pokojowych prowadzonych w celu ochrony ludności cywilnej przed masowymi mordami w odróżnieniu od mandatu sprawowanego w celu ochrony ludności cywilnej przed znacznie mniejszymi zagrożeniami. 5. Braki w zakresie ochrony wojskowej Od roku 1999 regularnie nawiązuje się do ochrony ludności cywilnej w ramach mandatów związanych z operacjami prowadzonymi pod dowództwem ONZ lub koalicji. Mimo to wspólnota międzynarodowa przedstawiła siłom pokojowym bardzo skąpe wytyczne dotyczące sposobów wypełniania powierzonych im zadań z zakresu ochrony ludności cywilnej, szczególnie w targanych gwałtownymi konfliktami niestabilnych regionach, gdzie istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia masowych mordów. Możliwości sił pokojowych w zakresie ochrony ludności cywilnej ograniczone są przez następujące czynniki: 1) Brak jasności co do upoważnienia do podjęcia działania: zakłada się, że oddziały kierowane do przedmiotowych regionów działają za zgodą podmiotów lokalnych, lecz mogą występować sytuacje niejednoznaczne, takie jakie obserwowano w Darfurze lub w Demokratycznej Republice Konga, gdzie siły rządowe ignorują działania 1 http://ochaonline.un.org/humanitarianissues/protectionofciviliansinarmedconflict/institutionalhistoryofprotec tionofcivilians/tabid/1197/default.aspx APP/100.271 4/6 DT\704933.doc
wymierzone przeciwko ludności cywilnej, nie są w stanie ich powstrzymać lub same się w nie angażują; 2) Brak uczestników: niektóre kraje nie chcą wysyłać swoich oddziałów do starć z uzbrojonymi grupami, ponieważ zdecydowana operacja militarna mogłaby doprowadzić do poważnej traumatyzacji ludności; 3) Brak wystarczającego potencjału do podjęcia działania: na tak wielkich obszarach jak Darfur praktycznie niemożliwe jest zapewnienie operacjom rozmiarów, wyposażenia, mobilności, środków finansowych i zdolności koordynacyjnych koniecznych do skutecznej ochrony milionów cywilów, którzy stoją w obliczu zagrożenia; 4) Brak wytycznych operacyjnych i przygotowania wojskowego: zważywszy na ograniczone środki, większość misji musi podejmować decyzje, których przedstawicieli ludności cywilnej chronić, a których pozostawić bez pomocy, w jaki sposób przydzielać zasoby poszczególnym programom i jak zachować równowagę podczas prowadzenia operacji na jak największym obszarze, chroniąc jak najwięcej cywilów przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony samym siłom pokojowym. 6. Harmonizacja operacji pokojowych Różnica w postrzeganiu i rozumieniu koncepcji ochrony może stwarzać problemy dotyczące zwłaszcza zestawu środków przymusu i innych środków oraz strategii, które należy przyjąć. Jednym z wyzwań jest zatem wskazanie możliwych sposobów harmonizacji różnych rodzajów ochrony i zidentyfikowanie sytuacji, w których należy realizować wyłącznie określone podejścia. Były sekretarz generalny ONZ Kofi Annan wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy środkami mającymi na celu wzmocnienie ochrony fizycznej a środkami mającymi wzmocnić ochronę prawną, oraz zalecił przyjmowanie właściwych środków przymusu w obliczu szeroko stosowanej i długotrwałej przemocy. Mimo to należy strzec różnicy pomiędzy ochroną humanitarną i stosowaniem siły w celu ochrony ludności cywilnej. Środki przymusu mogą odgrywać ważną rolę w skrajnych okolicznościach, lecz ich zastosowanie należy rozważać jedynie w ostateczności. Wspólnota międzynarodowa dysponuje innymi środkami konsolidacji bezpieczeństwa ludności i należy mieć na względzie rozróżnienie pomiędzy działaniem politycznym wymierzonym w przyczyny konfliktu, działaniem militarnym wymierzonym w jego objawy i działaniem humanitarnym wymierzonym w jego skutki. Ponadto język, jakim mówi się o sprawach dotyczących ochrony, może przysłaniać problem polityczny, gdyż niektóre osoby mogą interpretować misje pokojowe jako ochronę zagrożonej ludności, podczas gdy ich prawdziwym celem jest wspieranie procesu politycznego i budowy rządów. Liczne zadania wynikające ze sprawowania mandatów w zakresie ochrony ludności cywilnej nadają działaniom sił pokojowych różne środki ciężkości. We wszystkich przypadkach dla uzasadnienia działań przywołuje się potrzebę chronienia ludności cywilnej, lecz w rezultacie DT\704933.doc 5/6 APP/100.271
siły działające w terenie stawiane są w sytuacji, w której muszą dokonywać wyboru pomiędzy szerokim programem, mogącym doprowadzić do skutecznego wykonywania jedynie niektórych zadań, a skoncentrowaniem się na wybranych zadaniach, co z kolei może wywołać wzrost oczekiwań lokalnej ludności i uniemożliwić osiągnięcie celów misji. 7. Implikacje dla szkolenia sił pokojowych do ochrony ludności cywilnej Choć trudno ocenić, jakie czynniki składają się na możliwość podejmowania skutecznych interwencji, Międzynarodowa Komisja ds. Interwencji i Suwerenności Państwa sformułowała ogólne wymogi dotyczące skuteczności operacji. Należą do nich: silna koalicja połączona ze znaczną determinacją polityczną, jednolite podejście militarne i jednolite cele operacyjne. Ponadto skuteczne operacje wymagają jasnych i adekwatnych mandatów, wystarczających środków, silnej struktury dowodzenia, związków między środowiskiem cywilnym i wojskowym zapewniających skuteczną współpracę, właściwego stosowania siły, gotowości do poniesienia strat w ludziach oraz właściwej strategii komunikacyjnej. Konkretne wymogi dotyczące ochrony ludności cywilnej w ramach mandatów ONZ oraz zasady zaangażowania (Rules of Engagement, ROE, określające gdzie, kiedy i w jaki sposób zastosować siłę) stanowią ważne kroki w stronę skutecznej ochrony ludności cywilnej. Mimo to oddziały w terenie mogą nadal unikać stosowania siły, uzasadniając to restrykcyjnym charakterem ROE i zasadami sprawowania mandatów. Należy właściwie przeszkolić w zakresie ROE wojskowe kontyngenty prowadzące operacje zgodnie z zasadami ROE, które dopuszczają zastosowanie siły. Ważne jest również to, aby przywódcy polityczni w pełni rozumieli, co obejmują ROE, które zezwalają na użycie środków przymusu. Na te elementy należy zwrócić większą uwagę w aktualnych programach szkoleń, aby odpowiednio przygotować siły pokojowe (takie jak zintegrowane służby szkoleniowe ONZ bądź dwustronne i regionalne jednostki szkoleniowe), tak aby funkcjonowanie ROE w terenie zostało uwzględnione w większym stopniu. Szkolenie wielonarodowych oddziałów może odbywać się zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym, lecz szkolenie wojskowego personelu misji pod przewodnictwem ONZ uznawane jest za zadanie kraju, a operacje ONZ są najbardziej skuteczne, gdy poszczególne państwa zapewniają solidne szkolenie wojskowe na poziomie podstawowym, obejmujące umiejętność przestrzegania łańcucha dowodzenia i zrozumienie ROE. Obecnie DPKO rozmieszcza zespoły ds. oceny, które wskazują luki w szkoleniu, oferuje certyfikaty krajom, które szkolą swoje siły zgodnie z normami ONZ oraz stworzył ogólne moduły zajmujące się prowadzeniem ustandaryzowanych szkoleń. Instytut ONZ ds. Szkoleń i Badań (UNITAR) nie jest bezpośrednio zaangażowany w ochronę ludności cywilnej ani w podejmowanie interwencji w celu zapewnienia takiej ochrony. APP/100.271 6/6 DT\704933.doc