KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (jssp) Lipiec 2002 Ewa Czerwińska Informacja Nr 912 Forma prawna jednoosobowej spółki Skarbu miała stanowić przejściową formę organizacyjną, przygotowującą przedsiębiorstwa państwowe do prywatyzacji. Na mocy uchwalonej ustawy o powszechnej komercjalizacji wprowadzono możliwość nieograniczonego w czasie funkcjonowania jssp. Do końca 2001 roku akt komercjalizacji - który zastępuje czynności określone w przepisach Kodeksu spółek handlowych, poprzedzające złożenie wniosku o wpisanie spółki do rejestru - podpisano w przypadku 1 515 przedsiębiorstw państwowych. Według stanu na koniec 2001 roku, spośród 1 762 spółek z udziałem Skarbu Państwa funkcjonowało 485 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Istotnym problemem prawidłowego funkcjonowania spółek z udziałem Skarbu Państwa jest zapewnienie im skutecznego nadzoru korporacyjnego i zahamowanie nadużyć gospodarczych i oraz zapewnienie warunków do poprawy kondycji ekonomicznych tych spółek w porównaniu do sektora prywatnego. Dotyczy to również jednoosobowych spółek Skarbu Państwa.
BSiE 1 Na początku transformacji gospodarki polskiej w celu restrukturyzacji dużych przedsiębiorstw państwowych przeznaczonych do prywatyzacji została wykorzystana forma prawna jednoosobowej spółki Skarbu. Powołano konstrukcję prawną jednoosobowej spółki Skarbu Państwa (jssp), która w zamyśle autorów pomysłu - miała stanowić przejściową formę organizacyjną, przygotowującą firmy do prywatyzacji. W pierwszym okresie powstawania tych spółek, okres funkcjonowania jssp był ograniczony do 2 lat. Jednak wkrótce ten dwuletni termin był przekraczany, co wymagało każdorazowo zgody Rady Ministrów. Odstąpiono więc wkrótce od formuły przejściowej jssp i na mocy uchwalonej ustawy o powszechnej komercjalizacji wprowadzono możliwość nieograniczonego w czasie funkcjonowania jssp. 1 Przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa odbywa się poprzez proces komercjalizacji. 1. Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych Komercjalizacja polega na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę Skarbu Państwa. Do końca 2001 roku akt komercjalizacji - który zastępuje czynności określone w przepisach Kodeksu spółek handlowych, poprzedzające złożenie wniosku o wpisanie spółki do rejestru - podpisano w przypadku 1 515 przedsiębiorstw państwowych (w tym 1 banku państwowego PKO Bank Państwowy, który został przekształcony w spółkę Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe). Do rejestru handlowego przedsiębiorców do końca 2001 roku zostało wpisanych 1 499 spółek z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa. Ponadto dokonano komercjalizacji w trybie zamiany wierzytelności na akcje i są to spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Przedsiębiorstwo uważa się za skomercjalizowane od pierwszego dnia miesiąca przypadającego po wpisaniu spółki do rejestru przedsiębiorców. Zasady postępowania w zakresie komercjalizacji zawarte zostały w następujących aktach prawnych: ustawie z dn. 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych - art. 5 i 6 (Dz. U. z 1990 r. nr 51 poz. 298, z późn. zmianami), ustawie z dn. 30 kwietnia 1993 roku o Narodowych Funduszach Inwestycyjnych i ich prywatyzacji, art. 7 (Dz. U. z 1993 r. nr 44, poz. 202, z późn. zmianami), ustawie z dn. 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych dział II i III (Dz. U. z 1996 r. nr 118, poz. 561 z późn. zmianami). Po wejściu Polski do Unii Europejskiej przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę z udziałem wierzycieli (dział III ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych) nie będzie już możliwe. W rozumieniu przepisów prawa unijnego stanowi to bowiem niedozwoloną formę pomocy publicznej. 2 Komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego zgodnie z ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych dokonuje: 1 B. Wyżnikiewicz, Komu są potrzebne spółki Skarbu Państwa, Prawo i Gospodarka, Magazyn Finansowy, nr 110 z dn. 13 maja 2002 r. 2 Reguluje już to ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o zmianie ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz zmianie niektórych ustaw..., która wejdzie w życie z dniem uzyskania członkostwa Polski w UE (Dz. U. z 2001 r., nr 63, poz. 637).
2 BSiE minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w celu prywatyzacji, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa za zgodą Rady Ministrów w innym celu niż prywatyzacja. Spośród 1499 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa zarejestrowanych w latach 1990-2001 najwięcej (ca 70%) funkcjonowało w sekcji (PKD) przetwórstwo przemysłowe, w tym głównie w branżach produkujących artykuły spożywcze i napoje. W pozostałych sekcjach PKD, dominującą grupę stanowiły przedsiębiorstwa z grupy budownictwo (9,8%), transportu, gospodarki magazynowej i łączności (5,6%) oraz energetyki (4,7%). Około 68,7% skomercjalizowanych w tym okresie przedsiębiorstw zatrudniało powyżej 500 pracowników, a 22,6% - zatrudniało pracowników w przedziale od 201-500. Z ogólnej liczby przekształconych w spółki Skarbu Państwa przedsiębiorstw państwowych: w 315 spółkach (21%) udostępniono akcje/udziały w drodze publicznego zaproszenia do rokowań, oferty publicznej lub przetargu, 512 spółek zostało wniesionych do programu Narodowych Funduszy Inwestycyjnych (34,2%), w 127 spólkach nastąpiła zamiana wierzytelności na akcje/udziały w ramach bankowego postępowania ugodowego dokonana w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków (Dz. U. z 1993 nr 18, poz. 82 z późn. zmianami). Ponadto, część skomercjalizowanych przedsiębiorstw uległa likwidacji i w części spółek mienie zostało wniesione do innych spółek. Ogólnie, do końca 2001 roku udostępniono akcje/udziały w 970 spółkach Skarbu Państwa. 3 2. Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa W skład 485 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa (stan na dzień 31.12.2001 r.), oprócz spółek powstałych na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, znajdują się też spółki powstałe na mocy innych ustaw (w trybie art. 5 lub art. 6 ustawy z dn. 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych i art. 7 ustawy o NFI). Liczba spółek z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa wzrastała do końca 1999 roku, przy czym tempo tego wzrostu, skutkujące przewagą podmiotów skomercjalizowanych nad prywatyzowanymi, było szczególnie wysokie w latach 1998 i 1999. Na koniec 2000 roku niemal wszystkie duże państwowe podmioty gospodarcze działały w formie jednoosobowych spółek i nadal stanowią znaczną część największych polskich jednostek gospodarczych. Według listy 500 największych polskich przedsiębiorstw w Polsce, ogłaszanej w dzienniku Rzeczypospolita, w ostatnich latach, w pierwszej setce znajdowało się ca 35 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Jak wynika z tabeli, większość z tych spółek to firmy o relatywnie małym potencjale ekonomicznym. Najwięcej spółek posiadało kapitał zakładowy od 1 mln zł do 5 mln zł (ca 30%). Spółki o wartości kapitału powyżej 100 mln zł stanowiły w grupie jssp niecałe 10%, jest to jednak udział dwukrotnie wyższy niż w przypadku spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa. Wartość nominalna jednego udziału w większości jssp (ca 81%) mieściła się w przedziale do 50 zł, a wartość udziału wyższą od 1000 zł posiadało 3,7% tych spółek. 3 Dynamika przekształceń własnościowych, nr 51, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa, grudzień 2001 r.
BSiE 3 Łączna wartość kapitału zakładowego 485 spółek z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa na dzień 31.12.2001 r. wynosiła ca 30 806 mln zł. Tab. 1. Struktura wartości nominalnej kapitału zakładowego 485 jssp (na dzień 31.12.2001 r.) Wartość kapitału w mln zł Wyszczególnienie Ogółem do 0,50 0,51-1 1,01-5 5,01-10 10,01-50,0 50,1-100 pow. 100 Liczba spółek 485 25 32 145 85 115 36 47 Udział w% 100 5,2 6,6 29,9 17,5 23,7 7,4 9,7 Źródło: Dynamika przekształceń własnościowych, nr 51, MSP, Warszawa, grudzień 2001. Wzrost liczby spółek nie zawsze jest skorelowane ze wzrostem wartości ich majątku. W latach 1997-1998 przyrost majątku spółek spowodowany przez proces komercjalizacji przedsiębiorstw był wyraźnie mniejszy od ubytku majątku spowodowanego prywatyzacją spółek skomercjalizowanych. W roku 1999 tendencja ta odwróciła się, ponieważ procesowi komercjalizacji dużych przedsiębiorstw towarzyszył proces zbywania akcji spółek, w których Skarb państwa posiadał tylko część udziałów. W 2000 roku ponownie nastąpiło zmniejszenie wartości majątku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Proces ten przedstawiają tabele 2 i 3: Tab. 2. Największe przeprowadzone komercjalizacje i prywatyzacje w mld zł Rok Podmiot skomercjalizowany 1997 Huta Sendzimira Ursus 1998 KWB Bełchatów Elektrociepłownia Ostrołęka Huta Częstochowa 1999 Elektrownia Bełchatów Elektrownia Turów PERN Przyjaźń KWB Konin 2000 PKO- Bank Polski KWB Turów Wartość majątku netto 1,4 0,2 1,4 0.3 0,3 3,8 1,3 0,9 0,3 1,7 0,4 Spółka sprywatyzowana NFI KGHM Bank Handlowy PBK Celuloza Świecie Telekomunikacja Polska Grupa PeKaO Mennica Państwowa Bank Zachodni Zespół Elektrowni Pątnów, Adamów, Konin Elektrownia im. T. Kościuszki Port Gdynia ZE Wrocław Polharma PLL LOT ZE Wybrzeże 2001 Polskie Koleje Państwowe 14,6 Górnośląski Zakład Energetyczny Elektrownia Rybnik Elektrociepłownia Białystok Źródło: Mienie Skarbu Państwa, MSP, Warszawa 2001. Zmniejszenie wartości majątku jssp 5,8 3,7 2,4 1,0 0,7 8,5 1,6 0,15 0,7 0,5 1,2 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,8 0,6 0,6
4 BSiE Tab. 3. Zmiany wartości majątku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa w mln zł Czynniki zmian 1997 1998 1999 2000 Komercjalizacja p.p. + 2 974 + 4 433 + 7 830 + 2 534 Zbycie akcji lub przekształcenie w spółkę z częściowym udziałem Skarbu Państwa - 16 772-11 235-3 175-4 124 Zmiana wartości w wyniku działalności statutowej - 1 028-499 - 1 987-607 Źródło: Mienie Skarbu Państwa, MSP, Warszawa 2001. Nowym zjawiskiem jest powstawanie niektórych jssp na bazie majątku jednostek gospodarczych, które nie były przedsiębiorstwami państwowymi (np. dawne zakłady budżetowe, czy nowe złożone struktury gospodarcze, powstałe z majątku dawnych spółek). 4 Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa zlokalizowane są głównie w województwach: śląskim (81), mazowieckim (70), dolnośląskim (59). W tych trzech województwach działa 43,3% wszystkich jssp. 3. Spółki z częściowym udziałem Skarbu Państwa Oprócz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, własnością Skarbu Państwa są jeszcze udziały w spółkach z częściowym tylko udziałem Skarbu Państwa. Według stanu na 31.12.2001 r., w posiadaniu Ministra Skarbu Państwa znajdowały się akcje/udziały w 1 762 spółkach, w których prawa z akcji i udziałów Skarbu Państwa wykonywał Minister Skarbu Państwa, Prezes Agencji Prywatyzacji i Minister Gospodarki: Tab. 4. Liczba spółek z udziałem Skarbu Państwa Dysponent jssp Spółki z częściowym Ogółem liczba spółek udziałem SP Ministerstwo Skarbu P. 362 1 107 1 469 Agencja Prywatyzacji 75 145 220 Ministerstwo Gospodarki 48 25 73 Ogółem 485 1 277 1 762 Źródło: Informacja o spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych (stan na 31.12.2001 r.), Ministerstwo Skarbu Państwa (do użytku służbowego). Według stanu na koniec 2001 roku, spośród 1 762 spółek z udziałem Skarbu Państwa było: - 485 spółek ze 100% udziałem Skarbu Państwa, - 33 spółki powyżej 75% udziału Skarbu Państwa, - 70 spółek od 51-75% udziału Skarbu Państwa, - 431 spółek od 26-50% udziału Skarbu Państwa i - 743 spółki do 25% udziału Skarbu Państwa. Najliczniejszą grupę spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa stanowią więc firmy o udziale Skarbu Państwa do 25%, natomiast tylko w ca 2,6% spółek Skarb Państwa posiadał udział powyżej 75%. Firmy o udziale Skarbu państwa do 50% wartości akcji stanowią blisko 92% spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa. 4 Patrz: Mienie Skarbu Państwa, MSP, Warszawa 2001.
BSiE 5 Spółki z częściowym udziałem Skarbu Państwa są zlokalizowane przede wszystkim w województwach: śląskim (183), mazowieckim (183), dolnośląskim (132) i wielkopolskim (118), co stanowi 48,4% wszystkich spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa. Tab. 5. Spółki z udziałem Skarbu Państwa w przekroju wojewódzkim (stan na 31.12.2001 r.) Województwo jssp Spółki z udziałem Skarbu Państwa w % akcji 100% Ogółem do 25% 25-50% pow. 50-75% pow. 75>100% Dolnośląskie 59 135 83 44 5 3 Kujawsko-Pomorskie 28 62 34 26 1 1 Lubelskie 16 55 30 21 3 1 Lubuskie 12 40 22 16 0 2 Łódzkie 26 89 52 27 7 3 Małopolskie 30 82 56 17 7 2 Mazowieckie 70 183 110 55 15 3 Opolskie 17 44 23 20 0 1 Podkarpackie 30 70 42 23 3 2 Podlaskie 7 24 16 5 2 1 Pomorskie 21 72 44 21 5 2 Śląskie 81 183 95 70 13 5 Świętokrzyskie 27 42 26 11 3 2 Warmińsko-Mazurskie 11 31 23 6 0 2 Wielkopolskie 25 117 59 52 5 1 Zachodniopomorskie 25 47 27 17 1 2 Polska 485 1 277 743 431 70 33 Źródło: Dynamika przekształceń własnościowych, nr 51, MSP, Warszawa, grudzień 2001. Spośród 485 jssp - w likwidacji lub upadłości znajduje się 80 spółek o nominalnej wartości akcji/udziałów w wysokości 386,7 mln zł, a spośród 1 277 spółek o częściowym udziale Skarbu Państwa znajduje się w likwidacji lub upadłości - 211 spółek o nominalnej wartości akcji/udziałów w wysokości 253,8 mln zł. Zwraca uwagę, że na koniec 2001 roku spółki w likwidacji i upadłości stanowiły blisko 16,5% spółek kapitałowych z częściowym udziałem Skarbu Państwa. Na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie i Centralnej Tablicy Ofert na dzień 31.12.2001 roku notowane były 72 spółki z udziałem Skarbu Państwa i 14 funduszy NFI. Wartość udziału Skarbu Państwa w nominalnym kapitale zakładowym spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa wynosiła na dzień 31.12.2001 r. ca 9 219 mln zł. Tab. 6. Struktura wartości nominalnej kapitału zakładowego 1 277 spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa (stan na dzień 31.12.2001 r.) Wyszczególnienie Wartość kapitału w mln zł Ogółem do 0,50 0,51-1 1,01-5 5,01-10 10,01-50,0 50,1-100 pow. 100 Liczba spółek 1 277 153 92 450 202 261 53 66 Udział w% 100 12,0 7,0 35,2 15,8 20,4 4,2 5,2 Źródło: Dynamika przekształceń własnościowych nr 51, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa, grudzień 2001. Podobnie, jak w przypadku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, najwięcej spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa (35,2%) posiadało kapitał o wartości od 1 mln zł do
6 BSiE 5 mln zł. Małych firm o kapitale zakładowym do 0,5 mln zł było 12%. Spółki większe o kapitale powyżej 50 mln zł stanowiły ca 9,4% ogółu spółek z częściowym udziałem własności Skarbu Państwa, a o kapitale powyżej 100 mln zł stanowiły ca 5%. Wartość udziału Skarbu Państwa na dzień 31.12.2001 r. w nominalnym kapitale zakładowym spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa (ca 9 219 mln zł), była przeszło trzykrotnie mniejsza od kapitału zaangażowanego w spółkach z wyłącznym udziałem Skarbu Państwa (30 806 mln zł). Łączna wartość nominalna akcji/udziałów Skarbu Państwa w wszystkich 1 762 spółkach wynosiła na koniec 2001 roku - 40 024,7 mln zł. Dla porównania podane są też dane dotyczące liczebności przedsiębiorstw państwowych. Na koniec roku 2001 liczba przedsiębiorstw państwowych wynosiła 1 633, w tym będących w likwidacji lub upadłości - 830. Tab. 7. Przedsiębiorstwa państwowe według stanu na dzień 31.12.2001 r.: L.p. Organ założycielski Czynne W likwidacji W upadłości Ogółem 1 Minister Skarbu Państwa 42 6 3 51 2 Minister Obrony Narodowej 27 0 3 30 3 Minister Sprawiedliwości 16 0 1 17 4 Minister Infrastruktury 2 0 0 2 5 Wojewodowie 716 176 641 1533 7 Ogółem 803 182 648 1633 Źródło: Informacja o spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych (stan na 31.12.2001 r.), Ministerstwo Skarbu Państwa (do użytku służbowego). Tak więc na koniec 2001 roku były czynne (z wyłączeniem firm w likwidacji i upadłości) 803 przedsiębiorstwa państwowe, natomiast czynnych jssp było 405, a czynnych spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa - 1 066, łącznie - 1 471. W 2001 r. blisko 79% pozostałych jeszcze przedsiębiorstw państwowych stanowią przedsiębiorstwa w likwidacji, w upadłości w postępowaniu naprawczym lub pod zarządem komisarycznym, w tym będących w likwidacji lub upadłości ca 51%. Natomiast spółki handlowe z częściowym lub całkowitym udziałem Skarbu Państwa, będące w stanie likwidacji i upadłości stanowiły na koniec 2001 roku ca 16,5% wszystkich spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa. Według danych GUS w 2000 r. cały sektor publiczny (przede wszystkim przedsiębiorstwa państwowe, jssp oraz spółki z większościowym udziałem Skarbu Państwa) uzyskał wynik finansowy netto minus 0,5 mld zł, a w 2001 roku już minus 4,4 mld zł. Natomiast sektor prywatny uzyskał w tym okresie wyniki dodatnie: w 2000 r. - plus 6,7 mld zł, a w 2001 r. - plus 1,8 mld zł. Proces prywatyzacji przynosi więc wymierne dodatnie efekty ekonomiczne. 4. Kwestia nadzoru właścicielskiego W odniesieniu ogólnie do spółek prawa handlowego, nadzór właścicielski państwa sprowadza się do ustanowienia kompetentnej rady nadzorczej, kontrolującej zarząd spółki pod względem zgodności z przepisami prawa i do wydawania uchwał Walnego Zgromadzenia - głównie na podstawie kodeksu handlowego (w Polsce od 1 stycznia 2001 r. obowiązuje Kodeks spółek handlowych, uchwalony przez Sejm w dniu 15 września 2000 r., który zastąpił Kodeks handlowy z 1934 r.) i statutów spółek.
BSiE 7 W jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa do najważniejszych zadań, wynikających z uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, należy analiza wniosków spółek o rozpatrzenie i zatwierdzanie przez walne zgromadzenie, którego funkcję sprawuje Minister Skarbu Państwa, sprawozdań finansowych, sprawozdań zarządu i rady nadzorczej spółek, wniosków dotyczących podziału zysku przez spółki i udzieleniu pokwitowania zarządowi i radzie nadzorczej. Ustanowienie rady nadzorczej i zarządu spółek wynika z kodeksu handlowego i z ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych z 1996 r. (art. 11). Dokumenty spółek są szczegółowo analizowane pod względem osiągniętych w ciągu roku wyników ekonomicznych, oceniana jest też realizacja innych zdań, np. planów restrukturyzacyjnych i inwestycyjnych. Podstawą do udzielania skwitowania działalności władz spółek jest ustalenie, czy organy te działały zgodnie z przepisami prawa, w tym: kodeksem handlowym i statutem/umową spółki oraz podejmowały działania zgodne z interesem spółki i wolą akcjonariuszy, wyrażoną w uchwałach walnego zgromadzenia. Analiza oraz opinia dotycząca skwitowania władz spółek, których jedynym właścicielem jest Skarb Państwa, stanowi podstawę zatwierdzenia przez walne zgromadzenie propozycji zarządu spółek podziału zysku netto (po odprowadzeniu należnych kwot do budżetu państwa), ustalenia, zależnie od sytuacji finansowej przedsiębiorstwa, odpowiedniej proporcji między odpisami na cele rozwojowe (kapitał zapasowy i pozostałe fundusze rezerwowe), a odpisami na cele konsumpcyjne (na rzecz pracowników, w tym nagrody z zysku i zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. Prowadzony jest również stały, kwartalny i roczny, monitoring wyników ekonomicznych jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz spółek z większościowym udziałem Skarbu Państwa. W spółkach, w których Skarb Państwa posiada 100% akcji, uprawnienia te wykonuje jednoosobowo, co pozwala na swobodne podejmowanie decyzji w ramach kompetencji przysługujących Walnemu Zgromadzeniu czy Zgromadzeniu Wspólników. W części spółek o szczególnym znaczeniu dla gospodarki, kompetencje MSP jako jedynego akcjonariusza są ograniczone przepisami ustawowymi. Paradoksalnie, przedsiębiorstwa państwowe, rządzące się według zasady trzech S - samodzielności, samorządności i samofinansowania - zasady ukształtowanej jeszcze w latach 80., którą gwarantuje ustawa z września 1981 roku o przedsiębiorstwach państwowych, mają większą niezależność od organów państwowej administracji niż jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. W przedsiębiorstwach państwowych, z ukształtowaną od lat samorządową strukturą organów wewnętrznych (dyrektor, rada pracownicza, ogólne zebranie pracowników bądź ich delegatów), nadzór założycielski, jaki sprawuje Minister Skarbu jest ograniczony, ponieważ w część uprawnień właścicielskich o charakterze strategicznym dla firmy, wyposażone są, zgodnie z prawem, organy przedsiębiorstwa państwowego (art. 30 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych). Przedmiotowy zakres nadzoru właścicielskiego nad przedsiębiorstwem państwowym jest zaś węższy niż w spółkach Skarbu Państwa, ponieważ organy państwowe (założycielskie) nie powołują dyrektora przedsiębiorstwa, nie zatwierdzają sprawozdania finansowego, nie dokonują podziału zysku i nie decydują o przekształceniach własnościowych. Decyzje te należą do dyrekcji rad pracowniczych przedsiębiorstw państwowych. Rola kontroli i nadzoru państwowych organów założycielskich (ministrów i wojewodów) sprowadza się głównie do ingerencji organu założycielskiego jedynie w okresie ekonomicznego zagrożenia firmy (następuje powołanie zarządu komisarycznego lub likwidatora przedsiębiorstwa, sprzedaż przedsiębiorstwa, wniesienie do spółki lub oddanie go w leasing finansowy). Przedsiębiorstwa państwowe są więc samorządne i na ogół niezależne od układów politycznych. W istocie są ograniczoną własnością grupową. 5 5 Patrz: J. Drygalski, W systemowym zawieszeniu, Gazeta Wyborcza z dn. 1-2 czerwca 2002 r.
8 BSiE Natomiast w systemie właścicielskim normowanym przez kodeks spółek handlowych i ustawę o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych państwo wykonuje prawa własności wynikające z posiadanych akcji. W jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa państwo jest właścicielem 100% akcji i w pełni sprawuje nad nimi kontrolę. Jednak w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa, w wielu przypadkach zarządy i rady nadzorcze były obsadzane przez osoby z związane z określonym układem politycznym. Sytuacja ta hamowała skuteczność nadzoru właścicielskiego państwa. Wystąpiły nadużycia i patologie związane ze sprawowaniem zarządu i nadzoru w spółkach kontrolowanych przez państwo. Zjawisko braku kontroli państwa nad swymi spółkami pokazuje wydany w maju 2002 r. przez Ministerstwo Skarbu Raport o wybranych spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych 6. Ogólna ocena Raportu sprowadza się do przedstawienia zasadniczych nieprawidłowości zaobserwowanych wśród przedsiębiorstw sektora publicznego w zakresie: słabości planowania strategicznego i bieżącego, koncepcji prywatyzacji, adaptacji do standardów Unii Europejskiej, formułowania i akceptowania nierealnych prognoz finansowych (odchylenia w skrajnych przypadkach dochodziły do 400%) i generowania strat w miejsce zapowiadanych zysków, przenoszenia kosztów na następne lata, stosowania księgowości kreatywnej i intensywnego zadłużania firmy, znaczącego pogorszenia wyników finansowych i większości parametrów opisujących efektywność przedsiębiorstw, utrata pozycji rynkowej i ważnych partnerów, podejmowania kolejnych przedsięwzięć i projektów bez rzetelnej oceny efektywności tych decyzji, bez oceny realności i zapewnienia źródeł ich finansowania, rozpoznania wiarygodności nowych partnerów i zabezpieczenia interesu firmy, łamania wewnętrznych procedur na zamawianie wewnętrznych usług, zawierania umów przy rażąco zawyżonych cenach, składania zleceń na nieprzydatne towary, akceptowania i płacenia faktur bez udokumentowania wykonanej pracy, darowizn i sponsoringu mimo pogarszającej się sytuacji przedsiębiorstw, prowadzenia restrukturyzacji bez docelowego kształtu przedsiębiorstwa, sformułowania misji i spodziewanych zysków (ogólnie biznesplanów) i przekazywania najbardziej rentownej działalności do spółek córek, nie objętych kontrolą Skarbu Państwa (przykład PZU), przyznawania wybranym osobom szczególnie korzystnych w zakresie warunków pracy i zabezpieczeń umów, nie mających uzasadnienia ani w zakresie wykonywanych czynności, ani w wynikach firmy, 36-miesięczne odprawy w przypadku rozwiązywania umów o pracę, zatrudniania osób bez uprawnień, którzy niezależnie od radców prawnych firmy, zajmowali się doradztwem w dziele umów i kontraktów, inwestycji i nadzoru właścicielskiego, cenzurując opinie i dokumenty przygotowywane przez radców prawnych oraz zlecanie na zewnątrz dodatkowej obsługi prawnej firmy w formie stałych umów i jej opłacanie za nieudokumentowane prace. 7 Pakiet otwarcia omawia patologie na podstawie 22 wybranych (na podstawie niejasnych kryteriów) spółek (m.in. KGHM, PSE, PZU, Ruch, Poczta Polska, Polskie Linie Lotnicze). Nie przesądza to oceny funkcjonowania przeszło 1700 funkcjonujących spółek z udziałem Skarbu Państwa. Mimo wielu zastrzeżeń, że Raport ma głównie charakter propagandowy, zwraca on jednak uwagę na istniejące od dawna problemy ze sprawnym i skutecznym nadzorem państwa nad publicznymi spółkami. 6 Raport otwarcia - Informacja o sytuacji w wybranych spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych, Ministerstwo Skarbu, Warszawa, dnia 7 maja 2002 r. 7 M. Dragan, Gorzki raport otwarcia, Magazyn Finansowy Prawo i Gospodarka, nr 110 z dn. 13 maja 2002 r.
BSiE 9 Przedstawione patologie wymagają odpowiedzi jak zaradzić przedstawionej sytuacji złego zarządzania firmami i przestępczego charakteru procederu przepompowywania pieniędzy spółek na konto osób prywatnych. Wymaga też odpowiedzi pytanie, dlaczego państwo pozwalało tak długo na taki proceder (o nieprawidłowościach w spółkach Skarbu Państwa donosił już dawno NIK) i kto jest odpowiedzialny za obsadę i osłanianie prezesów i członków zarządów prowadzących szkodliwą działalność w spółkach kontrolowanych przez państwo. Raport nie przedstawia analizy sytuacji w zakresie występowania uwarunkowań makroekonomicznych w jakich działały spółki i przyczyn systemowych występowania braku nadzoru właścicielskiego państwa w przytoczonych przykładach nadużyć gospodarczych. Trzeba zaznaczyć, że istnieje nierozwiązany problem zakresu nadzoru właścicielskiego w spółkach państwowych. Skarb Państwa nadzoruje setki spółek nieomal ze wszystkich branż i w przekroju terytorialnym całego państwa, ale nie dysponuje skutecznym aparatem realizującym efektywnie jego właścicielskie funkcje, w tym decyzje strategiczne dotyczące rozwoju firm. Instytucje Skarbu Państwa nie dysponują wiedzą branżową niezbędną do podejmowania takich decyzji, nie są w stanie udostępnić spółkom nowoczesnych technologii, rynków zbytu i kanałów dystrybucji. Firmy będące własnością Skarbu Państwa nie są w stanie funkcjonować jak nowoczesna korporacja, a muszą się z nimi konkurować na międzynarodowym rynku. 8 Samo postulowane zwiększania uprawnień rad nadzorczych nie przyniesie rezultatu, jeśli nie znajdą się w nich ludzie kompetentni i nie uwikłani w układy polityczne, a bezpośrednie kierowanie przez państwo firmami zorientowanymi komercyjnie nie zapewni sukcesu ekonomicznego. Wyniki finansowe firm sektora publicznego w Polsce są złe i dużo gorsze niż w firmach prywatnych. Wydaje się, że w spółkach z dużym udziałem Skarbu Państwa dochodzi też do większych nadużyć niż w spółkach prywatnych. Najbardziej oczywistym sposobem, który może zapewnić skuteczną kontrolę nad przedsiębiorstwami i spółkami państwowymi w celu poprawy ich kondycji ekonomicznej i zahamowaniu nadużyć jest konsekwentne prowadzenie procesu prywatyzacyjnego w gospodarce. Będzie to prowadzić do ograniczenia skali nadużyć gospodarczych, przy których są zaangażowane środki publiczne. Niezbędne jest też zagwarantowanie działania efektywnego systemu nadzoru korporacyjnego nad spółkami kapitałowymi, zwłaszcza w odniesieniu do spółek notowanych na giełdzie. Istotnym problemem jest zapewnienie niezależności rady nadzorczej spółek od zarządu i od dominującego akcjonariusza. Poszczególne państwa, czy organizacje międzynarodowe (np. OECD), dążąc do rozwiązywania problemów nadzoru korporacyjnego, publikują kodeksy dobrej praktyki w tym zakresie. Dokumenty te zostały już opublikowane w 58 krajach. Polska jest jednym z ostatnich państw w Europie, w których nie ma jeszcze zasad dobrej praktyki. Jednak również w Polsce powstają obecnie projekty kodeksu zasad dobrej praktyki w spółkach kapitałowych (zasad efektywnego systemu ładu korporacyjnego) 9. W odniesieniu do jssp najważniejszym, pierwszym elementem ich poprawy sytuacji powinno być odstąpienie państwa od bezpośredniego kierowania firmami i pozostawienie mu tylko sprawowania funkcji kontrolnych i funkcji strategicznego określania kierunków rozwoju przedsiębiorstwa, zorientowanego przecież rynkowo 10. Natomiast w dłuższej perspektywie ingerencja państwa powinna mieć charakter ogólny i nakierowany na wsparcie całego sektora firm, niezależnie od form własności. Dochodzimy tu 8 Patrz: J. Drygalski, W systemowym zawieszeniu, Gazeta Wyborcza z dn. 1-2 czerwca 2002 r. 9 Ład korporacyjny, Prawo i Gospodarka, Magazyn Finansowy nr 110 z dn. 13 maja 2002 r., i Magazyn Finansowy nr 122 z dn. 27 maja 2002 r., 10 Patrz: B. Wyżnikiewicz, Komu są potrzebne spółki Skarbu Państwa, Magazyn Finansowy Prawo i Gospodarka, nr 110 z 13 maja 2002 r.
10 BSiE do szerszego problemu określenia takiej roli państwa w gospodarce, która jest adresowana do wszystkich podmiotów i nie zakłóca jednakowych warunków konkurencji na rynku. * * * W aneksie 1 podana jest lista jednoosobowych spółek Skarbu Państwa z zaznaczonymi firmami, będącymi w stanie likwidacji lub upadłości (źródło: Informacja o spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych według stanu na 31.12.2001 r., Ministerstwo Skarbu Państwa, materiał do użytku służbowego). W aneksie 2 podany jest wykaz spółek z udziałem Skarbu Państwa, których akcje są notowane na GPW lub CeTOo i można określić wartość rynkową spółki (źródło: Informacja o spółkach Skarbu Państwa i przedsiębiorstwach państwowych według stanu na 31.12.2001 r., Ministerstwo Skarbu Państwa, materiał do użytku służbowego).