Nowy Sącz, 6 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu za pośrednictwem Prezydenta Miasta Nowy Sącz odwołująca się: Stowarzyszenie Koalicja Nowosądecka ul. Nowy Świat 2 33-300 Nowy Sącz podmiot zobowiązany: Prezydent Miasta Nowy Sącz WOR.BOM.1431.103.2017 ODWOŁANIE Na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764; dalej jako: UDIP ) w zw. z art. 127 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako: KPA ), Stowarzyszenie wnosi niniejszym odwołanie od decyzji Prezydent Miasta Nowego Sącza z 2 października 2017 r. (data doręczenia: 2 października.2017 r., znak: WOR.BOM.1431.103.2017) o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia dokumentów związanych z wydatkami za zlecanie usług prawniczych przez Urząd Miasta Nowego Sącza dla firm zewnętrznych z ostatnich 18 miesięcy. Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuca naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, przez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 34 ze zm., dalej jako: UDIP ), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informa - cji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim
jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, art. 7, 77 1 i 107 3 KPA, w zakresie w jakim Organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego Wnoszę o: 1) uchylenie decyzji w całości oraz 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu. UZASADNIENIE W dniu 18 września 2017 r. do Urzędu Miasta Nowego Sącza, za pośrednictwem platformy epuap, Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia dokumentów związanych z wydatkami za zlecanie usług prawniczych przez Urząd Miasta Nowego Sącza dla firm zewnętrznych z ostatnich 18 miesięcy (nazwy firmy, liczby faktur oraz sumy kwot z faktur). Uznając, że przedstawione żądanie stanowi informację przetworzoną 26 września 2017 r. Organ wezwał Stowarzyszenie za pośrednictwem platformy epuap do wykazanie szczególnego interesu publicznego, który uzasadniałby przygotowanie i udostępnienie danych. W tym samym dniu Stowarzyszenie przesłało kolejny wniosek tym razem zawierający żądanie przesłania wszystkich faktur za zlecone usługi prawne oraz informacją, że żądanie to jest zasadne ze względu na kontrolę nadmiernych wydatków oraz fakt, że Urząd Miasta zatrudniając radców prawnych i zlecając usługi prawne firmom zewnętrznym może stanowić brak kontroli wydatkowania środków publicznych. W zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Nowy Sącz uznał, że pismo z 26 września 2017 r. nie stanowi oddzielnego wniosku, lecz jedynie uzupełnia poprzedni wniosek i w związku z tym potraktował oba wnioski jako jeden i odmówił udostępnienia żądanych informacji. Swoją decyzję Organ ten uzasadnił tym, że przedstawione żądanie stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP ze względu na konieczność zebrania, zestawienia, wyliczenia danych oraz skanowania dokumentów. Równocześnie, Organ stwierdził, że wskazany przez nasze Stowarzyszenie interes, w postaci kontroli wydatków Miasta na usługi prawne nie uzasadnia dokonania przetworzenia. Oba te argumenty są błędne, co zostanie szczegółowo wykazane poniżej.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, Warszawa 2012, s. 50); zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05). Wskazuje się także, że informacją przetworzoną jest informacja, która została przygotowana «specjalnie» dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (M. Bidziński, P. Szustakiewicz, M. Chmaj, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 41). Autorzy przywołują także pogląd E. Jarzeckiej-Siwik, wedle którego informacją publiczną jest informacja, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Judykatura podnosi także, że do wytworzenia informacji przetworzonej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej wnioskiem (wyr. NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13). Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2016 r. (I OSK 19/15) podkreślił, że: (...) ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezwykle lakoniczne, a Organ nawet nie starał się wykazać, dlaczego przyjęty w urzędzie system ewidencjonowania, obiegu i przechowywania pism miałby utrudniać wyszukanie, zgromadzenie i analizę żądanych dokumentów i zawartych w nich informacji. Jak już wspomniano, odmowa udostępnienia w.w. informacji miałaby wynikać z konieczności: a) wyszukania dokumentów; b) zestawienie i wyliczenie; c) zeskanowanie czyli przekształcenie ich w formę elektroniczną. W opinii Stowarzyszenia żadna z tych czynności z osobna jak i wszystkie razem nie przesądzają o tym, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Odnosząc się już konkretnie do poszczególnych tych czynności, należy podkreślić co następuje. a) w odniesieniu do wyszukania: Przyjęcie, iż wyszukanie dokumentów wiązać się z przetworzeniem informacji publicznej, oznacza tak naprawdę przyznanie się przez Organ do niemożności właściwej realizacji zadań publicznych. Postanowienia instrukcji kancelaryjnej (por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, Dz. U. z dnia 20 stycznia 2011 r.) oraz przepisy o rachunkowości nakazują
prowadzenie ewidencji pism trafiających do urzędu w sposób przejrzysty umożliwiający ich łatwą identyfikację i umiejscowienie. Dodać warto, że w wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych), zaś czynności technicznych. Zatem, nawet jeśli przyjąć, że wyszukanie w rejestrach i zgromadzenie żądanych przez Stowarzyszenie informacji wymaga pewnego nakładu pracy, nie można go uznać w tym przypadku za przetworzenie. b) w odniesieniu do zestawienia i wyliczenia Operacje te, co należy wyraźnie podkreślić, dotyczą tylko części żądanych informacji. Ponadto mają one prosty księgowy charakter możliwy do wykonania w każdym programie księgowym. c) w odniesieniu do przekształcenie żądanych pism w formę elektroniczną. Pojęcie przekształcenia pojawia się w art. 15 ust. 1 UDIP, który stanowi o tym, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot zobowiązany ponieść ma dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przekształceniem będzie zatem dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Tytułem przykładu można wskazać przekształcenie danego dokumentu z formy elektronicznej na formę tradycyjną (np. wydrukowanie dokumentu) i vice versa przekształcenie dokumentu z formy tradycyjnej, konwencjonalnej na formę elektroniczną (np. zeskanowanie dokumentu). Wskazuje się, że przekształcenie informacji wiąże się na ogół ze zmianą nośnika, na którym została ona utrwalona, i jest to zmiana formy, a nie treści informacji (Kamińska, Rozbicka-Ostrowska 2012, s. 201). Co więcej, w przypadku stosowania przez Organ systemu EZD (elektronicznego zarządzania dokumentami), do obowiązków kancelarii urzędu należy skanowanie przychodzących pism ( 17 ust. 4 instrukcji kancelaryjnej). Nie można też wykluczyć, że żądane przez Stowarzyszenie dokumenty zostały też sporządzone i przesłane w wersji elektronicznej. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazana została potrzeba dokonania ustalenia, czy żądane dokumenty zawierają dane chronione oraz potrzeba dokonania czynności usunięcia tych danych chronionym, przez ich anonimizację. Brak takiej potrzeby wydaje się oczywisty, biorąc pod uwagę, iż sądy administracyjne przyjęły zasadę jawności gospodarki finansowej podmiotów gospodarujących majątkiem publicznym i dysponujących środkami publicznymi (np. wyroki NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 634/15; 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14 z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2385/14; z 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12; z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13; z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; z 18 lutego 2015 r., I OSK 796/14). Gdyby nawet przyjąć, że dla rozpatrzenia wniosków Stowarzyszenia konieczne jest przetworzenia informacji, to i tak nie ma wątpliwości, że podjęcie tej czynności jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak bowiem stwierdzają sądy administracyjne: ( ) charakter czy też pozycja podmiotu, który
występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów (por. wyr. NSA z 5.03.2015 r., I OSK 865/14; też wyr. WSA w Warszawie z 24.11.2015 r., II SA/Wa 793/15). Do celów statutowych Stowarzyszenia należy w szczególności: Prowadzenie działalności promocyjnej i informacyjnej Promowanie osiągnięć społecznych, gospodarczych i kulturalnych Nowego Sącza oraz całej Sądecczyzny Kreowanie rozwoju gospodarczego i wzrostu zatrudnienia, w szczególności poprzez poparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw Inspirowanie społeczności do podejmowania działalności gospodarczej Działanie na rzecz zwiększenia udziału ludzi w życiu publicznym Ułatwianie kontaktów z instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi Promocja subregionu sądeckiego i Miasta Nowego Sącza w kraju i za granicą Propagowanie idei samorządności wśród społeczeństwa Wspieranie osób i instytucji w skutecznym rozwiązywania problemów społecznych, gospodarczych i kulturalnych, działalności edukacyjnej, charytatywnej i pomocy społecznej ze szczególnym uwzględnieniem społeczności lokalnej Inspirowanie i wspieranie innowacyjnych form funkcjonowania lokalnych instytucji publicznych i pozarządowych Promowanie działań gospodarczych, działań promujących gminę i kreujące dobry klimat inwestycyjny Budowanie świadomości obywatelskiej Przeciwdziałanie wszelkim przejawom wykluczenia i dyskryminacji we wszystkich aspektach życia społecznego Działania na rzecz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego W celu realizacji tych celów Stowarzyszenie może podejmować takie inicjatywy prawne jak zorganizowanie
referendum w sprawie odwołania prezydenta. Ponieważ już sama ewentualność zorganizowania takiego referendum oddziałuje na działania Organu, można przyjąć, że Stowarzyszenie ma realny wpływ na jego funkcjonowanie. Ponadto, zakładając nawet hipotetycznie, iż pełna realizacja wniosku wiązałaby się z koniecznością dokonania przetworzenia informacji publicznych i brak jest interesu publicznego w dokonaniu takiego przetworzenia, należy stwierdzić, że nie oznacza to, że Organ jest zwolniony z obowiązku udostępnienia jakichkolwiek informacji. Interpretując art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP z punktu widzenia treści i ratio legis art. 61 Konstytucji RP, wypada raczej uznać, że Organ ma obowiązek udzielenia żądanych informacji, w takim zakresie, w jakim nie wiąże się to z przetworzeniem. Stanowisko takie jest też ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych: Jeżeli żądanie wnioskodawcy w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia (tak wyr. WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r., II SAB/Sz 45/11; też wyr. WSA w Bydgoszczy z 25.02.2014 r., II SA/Bd 1232/13; wyr. WSA w Olsztynie z 23.10.2014 r., II SAB/Ol 114/14; wyr. WSA w Krakowie z 30.09.2014 r., II SAB/Kr 212/14; wyr. WSA w Gdańsku z 25.06.2014 r., II SAB/Gd 43/14; Wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.01.2014 r., II SA/Bd 1233/13; wyr. WSA w Bydgoszczy z 7.09.2016 r., II SA/Bd 525/16). Poza tym, decyzja taka powinna szczegółowo objaśnić konieczność dokonania przetworzenie, wskazać jego zakres oraz uzasadnić brak interesu w jego dokonaniu (por. wyr. NSA z 5.03.2015 r., I OSK 865/14: Minister Finansów w wydanych decyzjach nie przeprowadził szczegółowej analizy dlaczego żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony. Nie dokonał również pogłębionej analizy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki powinien występować po stronie skarżącego. Wyjaśnień w zakresie przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej i uzasadnienia takiego stanowiska, dokonał dopiero w treści skargi kasacyjnej, co z punktu widzenia kontroli administracji publicznej jest działaniem co najmniej spóźnionym. Takie zachowanie organu nie może więc zostać uznane zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a. oraz z obowiązkami określonymi w art. 107 3 k.p.a. ; też wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.11.2011 r., II SA/Go 667/11; wyr. WSA w Bydgoszczy z 25.02.2014 r., II SA/Bd 1232/13; wyr. WSA w Bydgoszczy z 9.01.2014 r., II SA/Bd 1233/13; wyr. WSA w Bydgoszczy z 5.11.2014 r., II SA/Bd 888/14; wyr. WSA w Krakowie z 30.09.2014 r., II SAB/Kr 212/14; wyr. WSA w Gdańsku z 25.06.2014 r., II SAB/Gd 43/14; wyr. WSA w Bydgoszczy z 9.01.2014 r., II SA/Bd 1233/13; wyr. WSA w Bydgoszczy z 7.09.2016 r., II SA/Bd 525/16). Wobec powyższego Stowarzyszenie wnosi jak we wstępie.