DP WRP 6-5a-267/06 Opinia prawna dla Przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego Warszawa, 6.03.2006 r. Dotyczy: wniosku Ministra Skarbu Państwa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się przed Komisją Nadzoru Bankowego z wniosku UniCredito na podstawie art. 25 Prawa bankowego. Pismem z dnia 3 marca 2006 r. Minister Skarbu Państwa zwrócił się do Komisji Nadzoru Bankowego (KNB) z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony w toczącym się od lipca br. postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie na WZA prawa głosu z akcji Banku BPH S.A. oraz o podjęcie przez KNB decyzji o odmowie wydania UniCredito zezwolenia na wykonywanie na WZA prawa głosu z akcji Banku BPH S.A. Jako podstawę wniosku Wnioskodawca wskazał art. 28 kpa, zaś jako uzasadnienie faktyczne przedstawił korespondencję pomiędzy Skarbem Państwa a UniCredito odnoszącą się do zawartych umów prywatyzacyjnych i skutki, płynące z treści tych umów. Z wnioskiem MSP wiąże się kilka problemów prawnych, przy czym podstawowy to problem zasadności samego wniosku, następne zaś to problemy proceduralne, w jaki sposób wniosek winien zostać załatwiony proceduralnie. L Stosownie do (powołanego przez MSP) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Należy więc wysnuć następujący wniosek- MSP twierdzi, że postępowanie przed KNB prowadzone na podstawie art. 25 Prawa bankowego w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie na WZA prawa głosu z akcji Banku BPH S.A. dotyczy praw lub obowiązków MSP. Takie twierdzenie MSP jest błędne, MSP nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego administracyjnego, który wiązałby z nim określone prawa lub obowiązki rozstrzygane w prowadzonym przed KNB postępowaniu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga oprawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpfywa na prawa i obowiązki drugiego
podmiotu" (A. Wróbel w M. Jaśkowska, A.Wróbel KPA Komentarz Zakamycze 2005). Należy wyjaśnić, iż przepis art. 25 ust. l Prawa bankowego stanowi, iż Osoba zamierzająca bezpośrednio lub pośrednio objąć lub nabyć akcje banku jest obowiązana wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wydanie przez Komisją Nadzoru Bankowego zezwolenia na wykonywanie prawa głosu na walnym zgromadzeniu, jeżeli w wyniku objęcia lub nabycia akcji osiągnęłaby lub przekroczyła próg 10 %, 20 % 25 %, 33 %, 50 % 66 %i75% głosów na walnym zgromadzeniu. W przypadku gdy statut banku przewiduje uprzywilejowanie lub ograniczenie akcji co do prawa głosu, wniosek powinien również dotyczyć wydania zezwolenia na udział w kapitale zakładowym w wysokości odpowiadającej wielkościom określonym w zdaniu pierwszym i odpowiadającej mu liczbie głosów bez przywilejów i ograniczeń. ". Tak więc przepis ten daje podstawę prawną do bycia stroną wyłącznie osobie, która zamierza nabyć akcje banku - z treści wniosku zaś jednoznacznie wynika, że MSP nie jest taką osobą. MSP nie jest osobą, która zamierza nabyć akcje banku, jest jedynie byłym akcjonariuszem takiego banku, a swój interes wywodzi z umów zbycia akcji banku (umowy prywatyzacyjne). Poza umowami MSP nie wskazał jednak na żaden przepis prawa materialnego, z którego wywodziłby, iż może działać w charakterze strony w toczącym się postępowaniu. Powołany przez niego art. 28 kpa jednoznacznie zaś wymaga, aby postępowanie dotyczyło sfery jego praw lub obowiązków. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa zasadnicze znaczenie przy interpretacji art. 28 kpa ma określenie pojęcia interesuprawnego lub obowiązku". Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny. J. Borkowski w Komentarzu do kpa autorstwa B. Adamiak i J. Borkowski wymienia jeszcze więcej cech - interes prawny (tak samo jak obowiązek) winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywny, sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisów prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 23 maja 1994 r., I S.A. 979/93, ONSA 1995, nr l, póz. 50 Interesprawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwała uznanie jej za stronę". Według wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., (I S.A. 1748/85 niepubl. - przytoczonym w Komentarzu do kpa autorstwa A. Matan Zakamycze 2005 teza 8 do art. 28) mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to
samo, co ustalić przepis yr'owa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Wg. wyroku NSA z dnia 2003.05.06 III SA 3281/02 ONSA 2004/2/66 w Warszawie Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 149 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 49, póz. 447 ze zm.), a więc podmiotem mającym interes prawny, jest ten, kto zamierza nabyć akcje spółki, nie zaś ta spółka ". Wg. decyzji SKO we Wrocławiu z dnia 27.08.2003 4141/8/03 OSS 2004/1/9 Legitymujący daną osobę jako interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek innej osoby (zdanie pierwsze art. 28 kpa), jak i w postępowaniu wszczętym na jej wniosek (zdanie drugie art. 28 kpa). Nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie., aby uruchomić postępowanie administracyjne, albo być przekonanym o swoim statusie strony i zażądać udziału w postępowaniu już prowadzonym (na przykład przez wniesienie odwołania), aby stać się stroną tego postępowania. W obu przypadkach musi jeszcze obiektywnie istnieć, regulowany jednoznacznie przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek inicjującego postępowanie lub żądającego udziału w postępowaniu". Wg. wyroku NSA z dnia 10 maja 2001 r., I S.A. 2595/99 Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z tej osoby strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie". Wg. wyroku NSA z 10.08.2001 r., I S.A. 511/00 (LEX nr 54725) 7. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumiem art. 28 kpa. O tym bowiem, czy j es t się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny". Wg. wyroku NSA z 19 stycznia 1995 r. I S.A. 1326/93 Glosa 1996 nr l Pojecie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone z tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku".
W przedstawionej sytuacji MSP nie można przyznać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż w postępowaniu przed KNB nie rozstrzyga się ani o obowiązku ani o prawach MSP - wydanie lub odmowa wydania przez KNB zezwolenia na wykonywanie na WZA prawa głosu z akcji banku nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia MSP, w tym do realizacji swych uprawnień płynących z umów prywatyzacyjnych. Decyzja KNB dotyczy jedynie możliwości wykonywania uprawnień akcjonariusza banku a przesłankąjej wydania jest realizacja celów nadzoru bankowego określonych w przepisie art. 133 ust. l Prawa bankowego ( Celem nadzoru jest zapewnienie: 1) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych, 2 ) zgodności działalności banków z przepisami niniejszej ustawy, ustawy o Narodowym Banku Polskim, statutem oraz decyzją o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku.) a skonkretyzowanych w art. 25 ust. 7 określającym przesłanki upoważniające KNB do wydania decyzji odmownej (Komisja Nadzoru Bankowego może odmówić udzielenia zezwolenia, jeżeli wpływ osoby zamierzającej objąć lub nabyć akcje może okazać się niekorzystny dla ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem lub gdy środki przeznaczone na nabycie akcji pochodzą z pożyczki, kredytu lub źródeł nieudokumentowanych, lub gdy przepisy prawa obowiązujące w miejscu siedziby lub zamieszkania tej osoby uniemożliwiają Komisji Nadzoru Bankowego wykonywanie efektywnego nadzoru.). Błędny i gołosłowny jest pogląd MSP zaprezentowany na str. 2 (ostatni akapit) iż, przytoczone w uzasadnieniu wniosku zapisy umowne" decydując istnieniu po stronie MSP przymiotu strony w toczącym się przed KNB postępowaniem. Postanowienia umów nie tworzą prawa. Wobec nie spełniania przymiotów strony przez MSP pominąć można argumentację mającą służyć za uzasadnienie wniosku MSP o wydanie przez KNB decyzji negatywnej -jednakże w treści tego uzasadnienia znalazło się kilka błędnych stwierdzeń. Np. MSP błędnie twierdzi (ostatni akapit części I uzasadnienia str. 3), iż to od wydania przez KNB uzależniony jest skutek umowy w postaci nabycia akcji przez UniCredito akcji banku BPH S.A. - akcje zgodnie z regulacjami prawa cywilnego już zostały nabyte - KNB decyduje jedynie o możliwości wykonywania uprawnienia wiążącego się z własnością akcji, tj. wykonywania na WZA prawa głosu z tych akcji. Podkreślić też należy, że UniCredito wystąpił do KNB z wnioskiem o wydanie zezwolenia jeszcze przed nabyciem akcji, a więc zgodnie z przepisem art. 25 Prawa bankowego. Tak samo z akt postępowania wynika, iż w lipcu 2005 r. Rząd RP miał informacje o planowanej przez UniCredito fuzji Banku Pekao S.A. i Banku BPH S.A.; kwestii tej dotyczyła bowiem interpelacja Posła Na Sejm RP pana Wojciecha Jasińskiego do premiera Rządu RP wn sprawie działań, jakie Rząd
zamierza podjąć dla zablokowania tej fuzji banków oraz informacja z powoływanego przez MSP pisma Pana Alesaandro Profumo - Prezesa UniCredito z dnia 31.09.2005 r. odwołująca się do spotkania z premierem rządu RP w dniu 8 lipca 2005 r., na którym to spotkaniu Rząd RP został poinformowany o planach fuzji. Z przedstawionych przez MSP informacji oraz na podstawie materiałów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż MSP nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu - nie ma bowiem interesu prawnego ale jedynie interes faktyczny, a to nie tworzy uprawnienia do bycia stroną. Kwestia ta była przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądowych i tak: - wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I S.A. 1748/83 (niepublikowane) Od (...) interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym ". - wyrok NSA z 10 stycznia 1994 r. S.A./Wr 1124/93 Wspólnota 1994, nr 17. s. 18 2. Interes faktyczny skarżącego nie tworzy legitymacji procesowej (czynnej) do działania w danej sprawie" - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r. II S.A./Ka 488/03 ZNSA 2005/1/92 z treści uzasadnienia Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. W przekonaniu WSA rozpatrującego niniejszą sprawę skarżący wykazal tylko istnienie interesu faktycznego w zaskarżeniu kwestionowanej decyzji, natomiast nie udowodnił, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu, możliwego do realizacji w drodze niniejszego postępowania". II. Ponieważ postępowanie przed KNB jest już wszczęte powstaje problem, w jakiej formie procesowej należy odmówić wnioskowi MSP. Jest to bowiem odmienna sytuacja, niż żądanie wszczęcia postępowania przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie ma interesu prawnego. W wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2001 r. II S.A. 2645/01 (cyt Za LEX nr 82821) Odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony winna następować w
drodze postanowienia. Nie stoi temu na przeszkodzie brak wyraźnej regulacji kodeksowej. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny m.in. wskazał, że zgodnie z art. 123 l kpa w toku postępowania organ wydaje postanowienia ; zgodnie zaś z 2 tego przepisu dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. NSA wskazał, że w przepisach kpa wyraźnie została uregulowana jedynie sytuacja, gdy wniosek o dopuszczenie do już wszczętego postępowania składa organizacja społeczna (art. 31 2 kpa) - wtedy odmowa następuje w drodze postanowienia. Zdaniem sądu w przypadku innych podmiotów odmowa dopuszczenia do już wszczętego postępowania winna następować również w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie. Jest to bowiem kwestia wynikła w toku postępowania. Sąd wskazuje tu na analogię z przepisem art. 31 2 kpa. Zdaniem sądu na postanowienie to nie służy zażalenie bo kodeks tego nie przewiduje, a nie jest to postanowienie rozstrzygające ani kończące postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu postanowienie takie jest jednak zaskarżalne do NSA. mgr Leszek Paczkowski Wo-2<?5O