Krakowskie Studia Małopolskie 2014, nr 19 ARTYKUŁY I ROZPRAWY ARTICLES AND TREATISES Witold Pahl ISTOTA I CHARAKTER MANDATU POSELSKIEGO W POLSCE 1. Ewolucja mandatu poselskiego Słowo mandat (z łac. mandatum, tłum. zlecenie) 1 oznacza pełnomocnictwo udzielone osobie sprawującej funkcję pochodzącą z wyboru, a także przypisane jej obowiązki. Innymi słowy przez pojęcie to należy rozumieć stosunek polityczno-prawny zachodzący między podmiotem, sprawującym funkcję z wyboru (np. posłem, senatorem), a wyborcami, obejmujący udzielone przez wyborców pełnomocnictwo do reprezentowania ich w sprawowaniu władzy państwowej 2. W polskiej tradycji ustrojowej spotkać można zarówno mandat wolny jak i imperatywny. Mandat imperatywny ukształtował się w czasach monarchii stanowej 3. Wówczas sejmik przedsejmowy wybierając posła na wyposażał go często w instrukcję sejmikową, w której określał jego mandat. Sejmik mógł dać posłowi moc stanowienia na sejmie pełną (plena potestas) lub ograniczoną (limita potestas) do pewnych spraw bądź warunkową (jeżeli sejm przyjmie pewne postulaty sejmiku). Dopiero w 1764 r. zakazano zaprzysięgania posłów na instrukcje 4. 1 W. Wołodkiewicz, Mandatum [w:] Wielka Encyklopedia Prawa, B. Hołyst, E. Smoktunowicz (red.), Warszawa 2005, s. 426. 2 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 406. 3 Zob. R. Łaszewicz, S. Salmonowicz, Historia ustroju Polski, Toruń 1995, s. 47. 4 J. Pietrzak, Sejm RP. Tradycja i współczesność, Warszawa 1995, s. 11. Zob. także W. Kriegseisen, Sejmiki Rzeczypospolitej Szlacheckiej w XVII i XVIII wieku, Warszawa 1991, s. 59 66.
12 Witold Pahl W okresie monarchii stanowej wiążąca instrukcja wyborców stanowiła fundament niezależności ziem i województw, aczkolwiek owe tendencje do autonomiczności miały jeszcze wiele innych aspektów i wiele innych czynników. Godzi się zauważyć, ze kiedy tzw. sejm niemy w 1717 roku zlikwidował rządy sejmikowe, a więc dokonał istotnego kroku w kierunku likwidacji dużego znaczenia województw (ich quasi-autonomii), to jednak nie dotknął on mandatu poselskiego 5. Przyjęcie koncepcji mandatu wolnego i zerwanie z koncepcją mandatu imperatywnego było zasadniczo wynikiem powstałej w okresie oświecenia idei suwerenności narodu ukształtowanej we Francji. Nie bez znaczenia pozostało także oddziaływanie pewnych wzorców liberalnych rozwiązań amerykańskich. Ostatecznie Konstytucja 3 maja, będąca ukoronowaniem dzieła reformy rzeczpospolitej szlacheckiej dokonanej przez Sejm Czteroletni zrywała całkowicie z koncepcją mandatu imperatywnego. Odtąd, jak zapisano, posłowie na sejmikach obrani, w prawodawstwie i ogólnych narodu potrzebach (...) uważani być mają jako reprezentanci całego narodu, będąc składem ufności powszechnej 6. Późniejsze rozwiązania w zakresie charakteru mandatu kształtowały się różnie w zależności od okresu i panujących stosunków społeczno-politycznych 7. Konstytucja marcowa z 1921 r. miała regulacje analogiczne jak Konstytucja 3 maja zawierała zakaz przyjmowania koncepcji mandatu imperatywnego. Konstytucja kwietniowa z 1935 r. w ogóle nie zawierała uregulowań odnoszących się do charakteru mandatu, z kolei tzw. Mała Konstytucja z 1947 r. nie sformułowała zasady mandatu wolnego ani nie zawierała zakazu mandatu imperatywnego. Nieco odmienne zapatrywanie na koncepcję mandatu pojawiło się w czasach PRL. Konstytucja z 1952 r., opierając się zresztą na regulacjach zawartych w Konstytucji ZSRR z 1936 r., wprowadzała zasadę mandatu imperatywnego. Stanowiła ona, że Przedstawiciele ludu w Sejmie PRL i radach narodowych 5 S. Płaza, Sejm jako instytucja demokracji szlacheckiej [w:] Parlamentaryzm i prawodawstwo przez wieki, S. Płaza, J. Malec (red.), W. Uruszczak, Kraków 1991, s. 81. 6 Zob. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1994, s. 311; zob. także W. Kriegseisen: Sejmiki Rzeczypospolitej Szlacheckiej w XVII i XVIII wieku, Warszawa 1991, s. 59 66. 7 A. Korobowicz, Polski Konstytucjonalizm (do 1919 r.), [w:] Zarys dziejów konstytucjonalizmu polskiego, Lublin 1996, s. 9 i n.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce 13 są odpowiedzialni przed swymi wyborcami i mogą być przez nich odwoływani 8. Konstytucja wprowadzała także zastrzeżenie, że poseł powinien zdawać sprawę wyborcom ze swej pracy i z działalności organu, do którego został wybrany 9. Warto przy tym zauważyć, że odrzucenie mandatu imperatywnego i wprowadzenie instytucji mandatu wolnego stało się w konstytucjach państw postkomunistycznych powszechnie stosowaną praktyką 10. Wzorzec radziecki był powielany z niemal wszystkich podporządkowanych ZSRR państwach europejskich. Uchwalona w 1985 r. ustawa o obowiązkach i prawach posłów i senatorów 11 zawierała rozwiązania zbliżone do koncepcji mandatu wolnego. Artykuł 1 określał, że posłowie są przedstawicielami wyborców i wykonują swój mandat zgodnie z ich wolą, kierując się dobrem narodu. Fakt, iż obowiązujące w tamtym okresie przepisy nie zezwalały wyborcom na odwołanie posła przed upływem kadencji, prowadzi do wniosku, że nie był to klasyczny mandat wolny zaś koncepcja bardzo do niego zbliżona. Oczywiście jak na warunki państwa realnego socjalizmu. Koncepcja mandatu wolnego została wprowadzona wprost do tzw. Małej Konstytucji z 1992 r., która przy okazji wprowadziła przy tym zakaz mandatu imperatywnego 12. Poseł był wówczas reprezentantem całego narodu, nie był związany instrukcjami wyborców i nie mógł być przez kogokolwiek odwołany 13. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 4 ust. 2 zastrzega, że Naród sprawuje władze poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. W ten sposób 8 Zob. art. 2 ust. 2 Konstytucji PRL z 1952 r. 9 Art. 101 Konstytucji PRL z 1952 r. Brzmienie tego przepisu zostało zmienione dopiero przez art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji RP (Dz.U. nr 75, poz. 444). 10 Zob. S. Bożyk: Prawnoustrojowy status opozycji parlamentarnej w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej, Białystok 2006, s. 61. 11 Dz.U. z 1991 r. nr 18, poz. 79. 12 Por. M. Granat: Skutki prawne nowej charakterystyki konstytucyjnej mandatu przedstawicielskiego, [w:] Mała Konstytucja w procesie przemian ustrojowych w Polsce, M. Kruk (red.), Warszawa 1993, s. 99; Większość przedstawicieli doktryny uważa, iż zakaz mandatu imperatywnego łagodzi wpływ w parlamencie partii politycznych na działalność samych deputowanych. Ma on również taki skutek, iż parlamentarzysta, który ma zamiar stosowania się do dyscypliny partyjnej, czyni to z własnej, nieprzymuszonej woli. Zob. W. Orłowski, Refleksje w sprawie charakteru mandatu parlamentarnego, [w:] W kręgu problematyki władzy, państwa i prawa, Lublin 1996, s. 220. 13 Artykuł 6 Małej Konstytucji z 1992 r.
14 Witold Pahl Ustrojodawca pośród zasad naczelnych naszego ustroju zawarł zasadę demokracji przedstawicielskiej, która oznacza, że suweren może wykonywać swoją władzę w sposób pośredni, za pomocą wybieranych przez Naród przedstawicieli zasiadających w Sejmie i w Senacie, a także w organach stanowiących samorządu terytorialnego 14. Zasadę mandatu wolnego umieszczono zaś w art. 104 ust. 1 Konstytucji, znajdującym się w rozdziale IV, pt.: Sejm i Senat. W przepisie tym wskazano expressis verbis, że posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców. Przyjęcie tej zasady oznacza nic innego jak konsekwentne odejście od mandatu imperatywnego. W efekcie poseł, czy senator nie mogą być w toku kadencji przez nikogo odwołani. Taka koncepcja mandatu wolnego jest powszechna i nie odbiega od konstrukcji przyjętych w wielu innych krajach świata. Posłowie i senatorowie nie są przedstawicielami swoich wyborców tylko całego narodu, stąd w wykonywaniu mandatu winni kierować się interesami ogółu, a nie tylko swoich wyborców czy wszystkich mieszkańców ich okręgu wyborczego. A zatem polscy parlamentarzyści nie są prawnie związani żadnymi instrukcjami, czy zaleceniami ich wyborców i nie mogą być odwołani ani przez swoich wyborców, ani przez jakikolwiek organ państwa 15. Zasadę mandatu wolnego potwierdziła także ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Wynika z niej, że posłowie wykonują swój mandat kierując się dobrem narodu 16, oraz że powinni informować wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. To ostatnie sformułowanie nie przywracało ani prostej zależności posłów od wyborców, ani odpowiedzialności wobec wyborców w okręgu wybierania. Jest tutaj mowa o wyborcach w ogólności, przez co należy rozumieć wszystkich uprawnionych wyborczo obywateli 17. Z problematyką mandatu wolnego wiążą się naganne praktyki, jakie miały miejsce w polskim parlamentaryzmie w ostatnim dziesięcioleciu. 14 Zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 19. 15 Ibidem, s. 130. 16 Artykuł 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 7, poz. 29); zob. także M. Grzybowski, Nowa ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora (wybrane zagadnienia), Przegląd Sejmowy 1996, nr 5, s. 42. 17 M. Grzybowski: Nowa ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora (wybrane zagadnienia), Przegląd Sejmowy 1996, nr 5, s. 42.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce 15 Pierwsza miała związek z wymuszaniem na kandydatach do parlamentu wystawiania weksli in blanco kiedy to władze partii Samoobrona RP podjęły decyzję o uzależnieniu biernego prawa wyborczego z ramienia tej partii od wcześniejszego podpisania weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową. Druga wiązała się z żądaniem składania przez kandydatów na posłów lub senatorów oświadczeń, że zrzekną się mandatu, jeśli ich związek z partią, która wysuwa ich kandydatury ulegnie zerwaniu (niezależnie od tego, czy zerwanie takie ma charakter dobrowolny lub przymusowy). Efektem pierwszej z wymienionych praktyk było to, że decyzja każdego kandydata, który chciał z biernego prawa wyborczego skorzystać uzależniona była od dokonania innej czynności prawnej. Celem takiego rozwiązania było zabezpieczenie się partii na wypadek gdyby poseł zamierzał opuścić jej szeregi. Zgodnie z zawartą pomiędzy kandydatem a partią polityczną umową opuszczenie szeregów Samoobrony RP w trakcie trwania kadencji Sejmu było jednoznaczne z uruchomieniem procedury egzekucyjnej należności wekslowych. Podczas konferencji prasowej, która miała miejsce w Poznaniu w dniu 23 września 2006 r. lider Samoobrony RP Andrzej Lepper zapowiedział, iż od wszystkich posłów, którzy opuszczą partię wyegzekwowane zostaną zobowiązania, które podpisali w wekslach 18. Co więcej stwierdził, że zgłaszają się do niego firmy windykacyjne, które chcą się sprawą zająć. Pieniądze zaś uzyskane z tych papierów przekazane miałyby być dla osób oszukanych przez polityków Prawa i Sprawiedliwości. Jednocześnie Andrzej Lepper jednocześnie stwierdził, że każdy z posłów opuszczających Samoobronę RP zobligowany będzie do uiszczenia w postępowaniu egzekucyjnym wekslowym kwoty wynoszącej około 552 tysiące złotych 19. Przedmiotowa kwota zdaniem lidera partii zostanie wpisana na weksle in blanco, które przed wyborami podpisali kandydaci na posłów Samoobrony. Zdaniem Andrzeja Leppera, weksle mają charakter zwykłej umowy cywilnoprawnej, w której nie ma mowy o tym, że osoba jest kandydatem na posła, senatora lub parlamentarzystą. Co więcej, były wicepremier dodał, iż w niektórych przypadkach, aby nie krzywdzić rodzin posłów, którzy opuścili klub Samoobrony, może dojść do zaniechania egzekucji weksli 20. 18 Lepper rozpoczyna egzekucję, www.money.pl z dnia 23.09.2006, 17:56. 19 Weksle niezgody, www.fakty.interia.pl z dnia 23 września 2006 roku, 19:25. 20 Podobne stanowisko w zakresie realizacji zobowiązań wekslowych w związku z wystąpieniem z partii politycznej Samoobrona zajął Janusz Maksymiuk wiceszef klubu parlamentarnego. Poseł stwierdził, iż weksle byłych posłów Piotra Misztala i Jan Bystrego zostaną
16 Witold Pahl Obie wymienione powyżej praktyki uznać należy za niedozwolone i naganne. Istota mandatu wolnego wyklucza bowiem możliwość zmuszania posła do działania niezgodnego z jego poglądami i orientacjami politycznymi. Odnosząc się w tym przypadku do przykładu weksli in blanco wraz z deklaracją wekslową trzeba zauważyć, że posłowie tego klubu zrzeszeni w klubie parlamentarnym Samoobrona RP zostali pozbawieni swobody w wykonywaniu mandatu. Przejawiało się to w wywieraniu na nich presji ekonomicznej. Oczywistym jest bowiem, że nie jest możliwe wykonywanie mandatu w sposób wolny, jeśli parlamentarzysta pozostaje w klubie parlamentarnym i głosuje zgodnie z wolą kierownictwa klubu (w przypadku zarządzenia dyscypliny głosowania), obawiając się jednocześnie wyrzucenia z szeregów partii i klubu parlamentarnego, a co za tym idzie konieczności zapłacenia kwoty na jaką wypełniony został weksel według postanowień deklaracji wekslowej. Takie praktyki można uznać za niemal szantaż ekonomiczny. 2. Nabycie mandatu Zagadnień dotyczących mandatu przedstawicielskiego nie można rozpatrywać bez uwzględnienia aspektu czasowego, a więc okresu trwania mandatu parlamentarnego. Piastun mandatu otrzymuje bowiem od wyborców zindywidualizowane pełnomocnictwo do reprezentowania suwerena wyłącznie na określony czas, to jest mówiąc ogólnie, a więc przede wszystkim nie uwzględniając pewnych różnic, które mogą występować pomiędzy czasem trwania kadencji organu przedstawicielskiego a czasem trwania pełnomocnictw deputowanego na czas kadencji parlamentu (izby parlamentu) 21. W literaturze wyróżnia się cztery momenty (zdarzenia), w których można się doszukiwać początku trwania mandatu przedstawicielskiego: 1) ogłoszenie wyników wyborów do parlamentu, przy czym chodzi oczywiście o urzędowe ogłoszenie wyników; 2) stwierdzenie ważności wyborów; uruchomione jeszcze w dniu 25 września 2006 roku. Zastrzegał jednocześnie, że nie zapadła jeszcze decyzja w sprawie uruchomienia weksli wobec pozostałych sześciu posłów, którzy opuścili Samoobronę. Rzeczeni posłowie są bowiem, z formalnego punktu widzenia, nadal członkami partii, gdyż władze klubu nie podjęły do tej pory decyzji o usunięciu posłów z szeregów Samoobrony. Uruchamiamy weksle Misztala i Bystrego, www.wiadomosci.onet.pl oraz TVN24 z dnia 25 września 2006 roku, 13:05. 21 K. Grajewski: Odpowiedzialność posłów..., s. 233.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce 17 3) pierwsze posiedzenie parlamentu (izby parlamentu); 4) złożenie przysięgi (ślubowania) 22. Z zestawienia wybranych regulacji konstytucyjnych państw europejskich, trudno znaleźć unormowanie, które w sposób jednoznaczny określa moment nabycia oraz objęcia mandatu parlamentarnego. Najczęstszym sposobem odniesienia się do tego momentu przez ustawodawcę konstytucyjnego jest zastosowanie regulacji uzależniającej objęcie mandatu albo nabycie praw wynikających z mandatu lub też uzależniającej rozpoczęcie sprawowania mandatu parlamentarnego od złożenia przysięgi (ślubowania). Wydaje się, że na tej podstawie można postawić tezę, iż najczęściej współczesne konstytucje państw demokratycznych nie regulują w sposób wyraźny ani momentu nabycia, ani momentu objęcia mandatu parlamentarnego. Trudno jest bowiem uznać przepis stanowiący o spełnieniu warunku rozpoczęcia sprawowania mandatu za unormowanie wyraźnie statuujące moment nabycia mandatu przedstawicielskiego. Można raczej stwierdzić, że wskazuje on moment objęcia mandatu, a więc tę chwilę, od której rozpoczyna się sprawowanie (wykonywanie) mandatu przedstawicielskiego lub ściślej mówiąc tę chwilę, w której deputowany nabywa pełnię konstytucyjnych i ustawowych praw oraz obowiązków wynikających z jego statusu przedstawiciela. Jeśli zatem analizowane przepisy regulują najczęściej w sposób pośredni ten moment, który można uznać za chwilę objęcia mandatu parlamentarnego, to tym bardziej trzeba stwierdzić, że co do zasady przepisy te nie określają momentu nabycia mandatu parlamentarnego. A zatem należy przyjąć, że z reguły współczesne konstytucje nie zawierają wyraźnych unormowań odróżniających od siebie nabycie i objęcie mandatu przedstawicielskiego. Podobna sytuacja występuje na gruncie polskiej regulacji konstytucyjnej. W Konstytucji z 1997 r. jedynym unormowaniem odnoszącym się do analizowanej problematyki są art. 104 ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 104 ust. 2 w zw. z art. 108 posłowie i senatorowie są zobowiązani do złożenia ślubowania przed izbą, której zostali członkami 23. W ocenie M. Chmaja, pierwsze uprawnienia wynikające z mandatu poseł lub senator uzyskuje w dniu ogłoszenia wyników wyborów, co wynika wprost z art. 105 ust. 2 Konstytucji. Pełnia praw i obowiązków pojawia się po przystąpieniu do wykonywania mandatu. Następuje to po złożeniu ślubowania, a więc z reguły na pierwszym posiedzeniu izby. Skoro posłowie uzyskują 22 Z. Czeszejko-Sochacki: Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 66. 23 K. Grajewski: Odpowiedzialność posłów..., s. 232.
18 Witold Pahl mandaty już w dniu wyborów to także od tego dnia zyskują ochronę prawną. Inne prawa związane z wykonywaniem mandatu 24 nabywają z chwilą jego objęcia, a więc po rozpoczęciu kadencji i złożeniu ślubowania 25. Z unormowania art. 104 ust. 3 oraz innych aktów prawnych jednoznacznie wynika zatem, że osoba wybrana do parlamentu nabywa mandat parlamentarny przed złożeniem ślubowania poselskiego (senatorskiego). Niemniej należy stwierdzić, że polskie ustawodawstwo nie reguluje precyzyjnie momentu objęcia mandatu parlamentarnego przez posłów i senatorów. Ponadto w odniesieniu do nabycia mandatu (parlamentarnego) takiej regulacji nie ma w ogóle. Złożenie ślubowania ma jednak w świetle konstytucji istotne znaczenie, a więc nie jest to zwykła formalność. Odmowa jego złożenia jest równoznaczna ze zrzeczeniem się mandatu. Skutkiem prawnym zaś zrzeczenia się mandatu jest jego wygaśnięcie. Składając zaś ślubowanie, członek parlamentu przyjmuje na siebie określone obowiązki 26. Przyjęcie przez ustawodawcę (w konstytucji) rozwiązania polegającego na domniemanie zrzeczenia się mandatu w sytuacji odmowy złożenia ślubowania należy uznać za efekt przyjęcia zasady odpo- 24 Immunitet, nietykalność; Zob. np. P. Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe, Warszawa 1995, s. 37 i n., M. Chmaj, Stan i perspektywy immunitetu parlamentarnego w Polsce, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka (red.), Rzeszów 2007, s. 22 i n. 25 Tekst ślubowania, jaki obowiązywał posłów I i II kadencji, został wprowadzony do Ustawy o obowiązkach i prawach posła i senatora w lipcu 1989 r. (art. 3 ust. 1), kiedy przedstawiciele opozycji nie chcieli się zgodzić na dotychczasową rotę ślubowania, w której występowała deklaracja wierności ideom socjalizmu. W efekcie gorączkowych uzgodnień Rady Państwa wydała dekret zmieniający tekst ślubowania. Nową rotę oparto na czterech pojęciach: narodu, ojczyzny, dobra obywateli oraz porządku prawnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W takim samym brzmieniu tekst ślubowania przejęła następnie ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora (art. 2 ust. 1). Ustawa ta wprowadziła ponadto jasno określone sankcje odmowa złożenia ślubowania powoduje wygaśnięcie mandatu posła lub senatora (art. 2 ust. 3), natomiast uchylanie się od złożenia ślubowania w terminie trzech miesięcy od pierwszego posiedzenia Sejmu lub Senatu jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu posła lub senatora (art. 2 ust. 4). Opierając się na wykładni logicznej, sam termin uchylenie się od złożenia ślubowania powinniśmy rozumieć jako różnego rodzaju zachowania, których wspólną cechą jest to, że w ich następstwie ślubowanie z przyczyn zależnych od posła nie zostało złożone w zakreślonym ustawowo terminie trzech miesięcy od pierwszego posiedzenia Sejmu. Szczegółowy sposób złożenia ślubowania oraz tryb rozpatrywania spraw posłów, którzy nie złożyli ślubowania w wymaganym terminie, ustawodawca pozostawił do określenia w regulaminie Sejmu (art. 2 ust. 5). M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 21. 26 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 129 130.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce 19 wiedzialności przed narodem. Skoro bowiem parlamentarzysta nie zamierza wypełnić ciążącego na nim obowiązku to oznacza, że nie zamierza sprawować mandatu który uosabia pewne konstytucyjne wartości. 3. Wygaśnięcie mandatu Zasada nieodwoływalności deputowanego jest ściśle związana z koncepcją mandatu wolnego. Przyczyny wygaśnięcia mandatu poselskiego są określone w przepisach prawa. Wygaśnięcie mandatu posła następuje z powodów wskazanych w Konstytucji oraz Kodeksie wyborczym (art. 247 1 i 3): 1) stwierdzenia nieważności wyboru, 2) pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, 3) odmowy złożenia ślubowania poselskiego, 4) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów, 5) zrzeczenia się mandatu, śmierci, zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła z zastrzeżeniem przepisu art. 247 3 Kodeksu wyborczego, 6) powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji albo ustaw nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła, wyboru w toku kadencji na posła do Parlamentu Europejskiego 27. Najbardziej podstawowym powodem wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego jest jednakże upływ kadencji parlamentu lub izby parlamentu, której deputowany był członkiem. Konstytucja z 1997 r. nie odnosi się expressis verbis do tej kwestii. Niemniej logiczny jest wniosek, że czas trwania mandatu parlamentarnego musi kończyć się z zakończeniem kadencji organu. Wynika to z tego, że zarówno Sejm jak i Senat są organami kolegialnymi implikuje niewyrażoną w Konstytucji zasadę ograniczonego w czasie trwania mandatu przedstawicielskiego. Izby polskiego parlamentu są na podstawie przepisów konstytucji organami wybieranymi na z góry określone czteroletnie kadencje. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest rozwiązanie prawne, polegające na utracie wolnego mandatu przedstawicielskiego przez parla- 27 Zob. art. 247 Kodeksu wyborczego; Odnośnie regulacji związanych z wygaśnięciem mandatu na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Zob. W. Pawełko, Przesłanki wygaśnięcia mandatu posła, [w:] Materiały i Dokumenty Nr 60, Kancelaria Sejmu, luty 1993, s. 4.
20 Witold Pahl mentarzystę lub innego deputowanego przed upływem kadencji parlamentu lub izby, do której został on wybrany 28. Ad. 1) Kompetencje w zakresie orzekania o ważności wyborów przyznane zostały Sądowi Najwyższemu. Prawo zgłaszania protestów przeciwko ważności wyborów przewidziane zostało w Kodeksie wyborczym. Z formalnego punktu widzenia protest powinien zawierać: a) zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, b) naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania lub ustalania wyników głosowania i wyników wyborów. Protesty może składać tylko wyborca oraz pełnomocnik komitetu wyborczego reprezentującego zgłoszoną listę kandydatów. Zgłasza się je do Sądu Najwyższego, który w określonym ustawowo czasie rozstrzyga o ważności wyborów. Rozstrzygając o ważności wyborów, Sąd Najwyższy decyduje także o ważności mandatu posła, którego wybór został oprotestowany. Ad. 2) Kompetencje Trybunału Stanu do pozbawiania mandatu posła wynikają wprost z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu 29. Zgodnie z art. 25 ust. 1 a za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 107 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Stanu orzeka pozbawienie mandatu poselskiego. Wspomniane zakazy dotyczą prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego oraz nabywania takiego majątku (art. 107 ust. 1 Konstytucji). Za naruszenie tych zakazów poseł, uchwałą Sejmu podjętą na wniosek Marszałka Sejmu, może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu. Ad. 3) Rozpoczęcie sprawowania mandatu parlamentarnego związane jest nieodłącznie z aktem ślubowania. Składając ślubowanie, członek parlamentu przyjmuje na siebie określone obowiązki. Sprawą drugorzędną jest w kontekście omawiania zagadnień dotyczących wygaśnięcia mandatu poselskiego kwestia tego z jakim momentem należy wiązać początek trwania mandatu. W świetle postanowień Kodeksu wyborczego i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora początkiem trwania mandatu jest chwila ogłoszenia wyników wyborów. W efekcie w chwili składania ślubowania dana osoba jest już więc posłem. 28 Zob. M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 118 119. 29 Tj. Dz.U. z 2002, nr 101, poz. 925.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce 21 Warto podkreślić, że sam akt ślubowania pomimo tego, że pozornie wydawać by się mogło jest zwykłą formalnością to z punktu widzenia materialnoprawnego ma bardzo istotne znaczenie. Wynika to z tego, że odmowa jego złożenia jest równoznaczna w skutkach ze zrzeczeniem się mandatu, co z kolei powoduje jego wygaśnięcie. Ad. 4) Zagadnienia związane z posiadaniem biernego prawa wyborczego w wyborach do parlamentu reguluje Kodeks wyborczy w art. 11. Z art. 11 1 pkt. 1 i 2 tego aktu wynika, że prawo wybieralności posiada w wyborach do Sejmu obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 lat zaś w wyborach do Senatu obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 30 lat. Prawa wybieralności w wyborach nie posiada natomiast w myśl 2: a) osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) osoba wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007 r., nr 63, poz. 425, z późn. zm.). Prawa wybieralności nie posiada także obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem. Ad. 5) i 6) Wymagającą uwagi i wyjaśnienia kwestią jest wygaśnięcie mandatu na skutek zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła z zastrzeżeniem przepisu art. 247 3 Kodeksu wyborczego a także powołania na takie stanowisko lub funkcję w trakcie sprawowania mandatu. Zasada ta zwana w doktrynie incompatibilitas (niepołączalność) w literaturze przedstawiana jest w dwóch aspektach: formalnym i materialnym. Niepołączalność w aspekcie formalnym wyraża ideę podziału władzy oraz ma umożliwić parlamentarzyście swobodne wypełnianie mandatu reprezentanta. W art. 102 Konstytucja zakazuje np. łączenia mandatu posła i senatora z funkcjami: Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby
22 Witold Pahl Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich (dotyczy to także jego zastępców), Rzecznika Praw Dziecka (dotyczy to także jego zastępców), członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora. Nie można także łączyć mandatu z zatrudnieniem w: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta oraz administracji rządowej, przy czym zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu) 30. Mandatu poselskiego nie mogą także sprawować: sędziowie i prokuratorzy, urzędnicy służby cywilnej, żołnierze pozostający w służbie czynnej, funkcjonariusze policji oraz służb ochrony państwa 31. Niepołączalność w aspekcie materialnym wyraża się natomiast w zakazie podejmowania lub prowadzenia przez parlamentarzystę pewnych rodzajów działalności. Zasada ta wyrażona została w art. 107 Konstytucji zgodnie z którym: w zakresie określonym ustawą poseł nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać takiego majątku. Za naruszenie tych zakazów poseł może zostać pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Obecnie parlamentarzyści nie mogą: 1) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielami czy pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności; 2) być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi podmiotów gospodarczych z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby; 3) posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby (art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora) 32. Jedynie dla porównania można w tym miejscu wspomnieć, że wygaśnięcie mandatu senatora następuje w przypadku: śmierci senatora, utraty prawa 30 Zob. szerzej W. Orłowski, Niepołączalność mandatu posła i senatora (art. 102, 103, 107), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, W. Skrzydło, S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Warszawa 2009, s. 257 258. 31 A. Pogłódek, Izba Pierwsza Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjny system organów państwowych, B. Szmulik, M. Paździor (red.), Warszawa 2014, s. 62 63. 32 Ibidem, s. 64.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce 23 wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów, pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, zrzeczenia się mandatu, zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których, stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw, nie można łączyć z mandatem senatora, z zastrzeżeniem przepisu art. 279 3, powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których, stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw, nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu senatora, wyboru w toku kadencji na posła do Parlamentu Europejskiego 33. Na końcu warto zauważyć, że niezwykle dyscyplinująca była podstawa wygaśnięcia mandatu poselskiego przewidziana w ordynacji wyborczej do Sejmu z 28 lipca 1922 r. 34 Sejm m.in. miał obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jeżeli poseł z nieusprawiedliwionych przyczyn opuścił piętnaście kolejnych posiedzeń izby. Jak trafnie wskazuje M. Chmaj, parodią demokracji był przepis ordynacji wyborczej z 1946 r., który obniżał liczbę możliwych do opuszczenia posiedzeń z 15 do 5 35. 33 Zob. art. 279 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112). 34 Dz.U. nr 66, poz. 590. 35 Ordynacja wyborcza do Sejmu RP dekret z dnia 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 48). Zob. M. Chmaj, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1991 1997 (I i II Kadencja). Studium konstytucyjnoprawne, Warszawa 1999.