I. Zagadnienia ogólne UZASADNIENIE Rozwiązania zawarte w projekcie dotyczą ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (dalej: ustawa o bankach spółdzielczych ) oraz niektórych innych ustaw mają na celu dostosowanie polskiego prawa do wymogów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012/UE (dalej: rozporządzenie CRR ) 1 w zakresie funduszy własnych banków spółdzielczych oraz możliwości powołania systemu ochrony instytucjonalnej. Projektowane zmiany w zakresie funduszy własnych przyznają bankom spółdzielczym prawo do ograniczenia albo odmowy zwrotu wpłat dokonanych na udziały członkowskie, które zostały wypowiedziane. Są one konsekwencją art. 29 rozporządzenia CRR, który określa takie uprawnienie jako jeden z warunków zaliczenia kapitału pozyskanego z wpłat na udziały członkowskie w bankach spółdzielczych do kapitału podstawowego Tier I, który jest wymagany do pokrycia ryzyka podejmowanego przez bank. Brak takiego dostosowania przełoży się na stopniowe wyłączanie kapitału podstawowego banków spółdzielczych z kapitału podstawowego Tier I. Należy jednak zaznaczyć, że projektowane rozwiązanie ma charakter dobrowolny, dlatego banki spółdzielcze będą mogły przyjmować członków na dotychczasowych zasadach, co przełoży się na zaliczanie pozyskanego na obecnych zasadach kapitału podstawowego do kapitału Tier II i konieczność uzupełnienia ewentualnych niedoborów kapitału podstawowego Tier I w inny sposób. Rozporządzenie CRR przewiduje również obowiązek spełnienia po 1 stycznia 2015 r. wymogu pokrycia płynności (Liquidity Coverage Ratio LCR ), tj. normy płynności krótkoterminowej, która zobliguje banki do utrzymywania wysokiej jakości płynnych aktywów w wystarczającej ilości do pokrycia odpływów gotówkowych w ciągu następnych 30 dni kalendarzowych. Jednocześnie art. 8 rozporządzenia CRR umożliwia powołanie grupy płynnościowej, która zwolni banki z obowiązku spełniania LCR na bazie indywidualnej i umożliwi jego spełnienie na poziomie grupy lub systemu ochrony instytucjonalnej (Institutional Protection Scheme. IPS ). 1 Dz.Urz. UE.L 2013 Nr 176, str. 1. 1
W celu umożliwienia bankom zrzeszającym i bankom spółdzielczym skorzystania z możliwości powołania grupy płynnościowej, projekt ustawy przewiduje możliwość powołania systemu ochrony instytucjonalnej. Warunki, jakie musi spełniać taki system, określone są w art. 113 ust. 7 rozporządzenia CRR i wiążą się m. in. z koniecznością wzajemnego gwarantowania zobowiązań przez członków systemu, powołaniem funduszu pomocowego, zorganizowaniem mechanizmów monitorowania ryzyka w całym systemie oraz zatwierdzeniem systemu przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF ). Należy podkreślić, że utworzenie IPS ma charakter dobrowolny i będzie tworzony wyłącznie przez zainteresowane podmioty, dlatego obecne zrzeszenia będą mogły dalej funkcjonować na dotychczasowych zasadach. II. Zagadnienia szczegółowe 1. Art. 29 rozporządzenia CRR określa warunki, których spełnienie jest konieczne do zaliczenia kapitału powstałego z wpłat na udziały w banku spółdzielczym do kapitału podstawowego Tier I. W tym celu projekt ustawy przewiduje przyznanie bankom spółdzielczym prawa do wstrzymania lub ograniczenia zwrotu wpłat dokonanych na wypowiedziane udziały (art. 1 pkt 6 projektu ustawy), co wynika z art. 29 ust. 2 rozporządzenia CRR. Jednak bank spółdzielczy będzie mógł skorzystać z takiej możliwości dopiero po wprowadzeniu odpowiednich zmian w statucie. W projekcie ustawy zostały określone przesłanki do wstrzymania lub ograniczenia zwrotu wpłat dokonanych na wypowiedziane udziały (art. 1 pkt 6 projektu ustawy proponowany art. 10c ust. 1). Przesłanki te obejmują przypadek realizacji programu postępowania naprawczego, wykazania straty na bieżącej działalności, zagrożenia niewypłacalnością lub utratą płynności oraz niespełnienia przez bank wymogów kapitałowych, norm płynności lub limitów zaangażowania. Wstrzymanie lub ograniczenie przez zarząd banku spółdzielczego wypłaty wypowiedzianych udziałów w powyższych przypadkach nie będzie podlegało procedurze odwoławczej do rady nadzorczej banku spółdzielczego (art. 1 pkt 6 projektu ustawy proponowany art. 10c ust. 2). Podstawy wstrzymania lub ograniczenia zwrotu wpłat dokonanych na wypowiedziane udziały będą miały zastosowanie, jeżeli powyższe okoliczności będą występowały na dzień wypowiedzenia udziałów lub na dzień statutowo określony jako podstawowy termin wypłaty wypowiedzianych udziałów. Udziały niewypłacone będą nadal księgowane w funduszu udziałowym, z możliwością wykonywania z tych udziałów wszelkich praw członkowskich. 2
Konsekwencją zmian przewidzianych w art. 1 pkt 4 projektu ustawy jest również konieczność uregulowania zagadnień związanych z uzyskaniem i utratą członkostwa w banku spółdzielczym oraz zakresem praw członka. Członkostwo w banku spółdzielczym stanowi formę społecznego zaangażowania w zaspokajanie lokalnych potrzeb finansowych i z tego względu wymaga odrębnego ujęcia w stosunku do dotychczasowych norm ogólnych prawa spółdzielczego. W szczególności należy wskazać przepis, który wprowadza zasadę niezbywalności udziałów w banku spółdzielczym oraz określa sposób dziedziczenia udziałów (art. 1 pkt 6 projektu ustawy proponowany art. 10d). Doprecyzowanie takie jest niezbędne w kontekście zmian odnośnie ograniczenia zwrotu wpłat na udziały. Co więcej, podkreśla ono specyfikę bankowości spółdzielczej w ramach spółdzielczości. Zmiany te również wydają się konieczne w świetle toczącej się obecnie dyskusji nad dopuszczeniem, w ramach norm ogólnych prawa spółdzielczego, zbywalności udziałów i złożeniem w tym zakresie w Sejmie dwóch projektów zmiany ustawy Prawo spółdzielcze 2, istotne jest pełne zagwarantowanie niezbywalności udziałów w banku spółdzielczym, niezależnie od ostatecznego kształtu członkostwa w innych rodzajach spółdzielni w przyszłości. 2. Projekt ustawy wprowadza pojęcie systemu ochrony, czyli systemu ochrony instytucjonalnej (art. 1 pkt 2 lit. c projektu ustawy), który tworzą banki zrzeszające lub banki spółdzielcze lub bank zrzeszający oraz zrzeszone z nim banki spółdzielcze, jeżeli system ten spełnia wymogi określone w art. 113 ust. 7 rozporządzenia CRR. System ochrony tworzony będzie na podstawie umowy, której stronami będą banki zrzeszające lub banki spółdzielcze lub bank zrzeszający oraz zrzeszone z nim banki spółdzielcze (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22a ust. 1). Projekt ustawy przewiduje, że w każdym czasie do systemu ochrony mogą przystąpić nowe podmioty, jeżeli podpiszą umowę systemu ochrony (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22a ust. 1). Wzór umowy systemu ochrony będzie wymagał zatwierdzenia przez KNF. W terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wzoru umowy KNF zatwierdzi wzorzec albo odmówi jego zatwierdzenia (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22a ust. 4). Nadrzędnym celem systemu ochrony jest zapewnienie płynności i wypłacalności każdego jego uczestnika. Pomoc udzielana uczestnikom systemu ochrony, która bezpośrednio przekłada się na realizację celu, będzie mogła w szczególności przybrać formę pożyczek, 2 Druk sejmowy nr 980 z dnia 25lipca 2012 r. i druk sejmowy nr 1005 z dnia 27 lipca 2012 r. 3
gwarancji, regwarancji, poręczeń lub innych podobnych form finansowania (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22d). Uczestnicy systemu ochrony będą zobowiązani do utworzenia funduszu, który ma zapewniać pomoc uczestnikom systemu w razie problemów z ich wypłacalnością, przeciwdziałać zagrożeniom upadłości uczestników oraz wspierać utrzymywanie przez uczestników odpowiedniej kwoty środków w ramach limitu płynnościowego określonego w umowie systemu ochrony (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22h). Należy zaznaczyć, że fundusz ten będzie tworzony przede wszystkim z wpłat uczestników systemu ochrony wnoszonych w wysokości i na zasadach określonych w umowie systemu ochrony. Projekt ustawy przewiduje powołanie jednostki zarządzającej systemu ochrony w formie spółki akcyjnej albo spółdzielni osób prawnych (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22h). Utworzenie takiego podmiotu wymagać będzie uprzedniego uzyskania zezwolenia KNF. Ponadto przewiduje się, że każdy z uczestników systemu ochrony obejmie i będzie posiadać przynajmniej minimalną (określaną w statucie i umowie systemu ochrony) liczbę akcji albo udziałów jednostki zarządzającej. O ile umowa systemu ochrony nie będzie stanowić inaczej, w jednostce zarządzającej systemu ochrony organami będą: walne zgromadzenie akcjonariuszy, albo walne zgromadzenie członków tej jednostki, rada nadzorcza jednostki zarządzającej będąca organem nadzorującym system ochrony oraz zarząd tej jednostki będący organem zarządzającym systemu ochrony (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22f). Ponadto jeżeli umowa systemu ochrony nie stanowi inaczej, w umowie określa się jednego z uczestników systemu ochrony, który zapewnia organom jednostki zarządzającej, na zasadach określonych w tej umowie, warunki wykonywania zadań związanych z zarządzaniem systemem ochrony, w szczególności udostępnia pomieszczenia, łącza telekomunikacyjne, obsługę biurową i inne niezbędne środki. Umowa systemu ochrony będzie również regulować zasady pokrywania kosztów związanych z zapewnieniem organom systemu ochrony niezbędnych narzędzi do realizacji powierzonych im zadań, a także zapewni niezależność i samodzielność ich działania, oraz niezależność organizacyjną od organów zarządzających i nadzorczych uczestnika systemu ochrony (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22f ust. 3). Do zadań organu zarządzającego systemem ochrony będzie należało zarządzanie systemem ochrony, w tym m.in. (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22j): 4
a) sporządzanie na koniec każdego roku obrachunkowego zagregowanego sprawozdania finansowego obejmującego bilans, rachunek zysków i strat oraz informacje dodatkowe dotyczące ryzyka płynności i wypłacalności; b) wykonywanie czynności kontroli wewnętrznej; c) identyfikacja i pomiar ryzyka utraty płynności i wypłacalności; d) podejmowanie działań koniecznych dla zapewnienia bezpieczeństwa depozytów zgromadzonych u uczestników systemu ochrony; e) zapewnienie zgodności działalności uczestników systemu ochrony z postanowieniami systemu ochrony. Powyższe cele nie będą mogły być realizowane bez uprawnienia organu zarządzającego do dostępu do informacji objętej tajemnicą bankową, co skutkuje koniecznością zmiany ustawy Prawo bankowe (art. 2 pkt 2 projektu ustawy). Organ zarządzający systemem ochrony będzie uprawniony do wezwania uczestnika systemu ochrony do usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli lub do zastosowania innych środków przewidzianych w umowie systemu ochrony (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22k). Jeżeli jednak na skutek przeprowadzonej kontroli stwierdzone zostanie rażące naruszenie przepisów prawa lub umowy systemu ochrony, organ zarządzający będzie mógł zwrócić się do właściwego organu uczestnika ochrony o odwołanie członków zarządu lub rady nadzorczej, do KNF - o zawieszenie w czynnościach członka zarządu lub rady nadzorczej albo zaskarżyć do sądu uchwałę walnego zgromadzenia lub zebrania przedstawicieli. Organ zarządzający systemem będzie również uprawniony do zobowiązania uczestnika systemu do przygotowania i wdrożenia programu naprawczego w sytuacji wystąpienia straty bilansowej. Ponadto, w przypadku zaprzestania regulowania zobowiązań przez uczestnika lub rażącego naruszenia przepisów prawa, organ nadzoru będzie mógł zwrócić się do KNF z wnioskiem o ustanowienie kuratora lub zarządu komisarycznego (art. 1 pkt 14 projektu ustawy proponowany art. 22k). Projektowane limity i inne mechanizmy kontrolne obowiązujące uczestników systemu będą kształtowane w sposób pozwalający na odpowiednio wczesne reagowanie na niepokojące symptomy, wyprzedzająco w stosunku do przesłanek obecnie powodujących konieczność interweniowania KNF. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niektóre funkcje jednostki zarządzającej w pewnych aspektach funkcjonowania zastąpią działania nadzorcze KNF wykonywane do tej pory wobec banków uczestników systemu ochrony. Ponadto 5
wyposażenie organów systemu ochrony w środki prawne o charakterze dyscyplinującym wobec uczestników systemu ochrony przyczynić się do odpowiedniej skuteczności działań organów systemu ochrony. Mając to na uwadze, oraz fakt, że uczestnictwo w systemie ochrony instytucjonalnej powinno ograniczyć zakres czynności kontrolnych podejmowanych przez KNF, projekt przewiduje redukcję o 20% opłaty z tytułu nadzoru bankowego dla uczestników systemu ochrony (art. 2 pkt 3 projektu ustawy).bank spółdzielczy niebędący zaineresowany uczestnictwem w systemie ochrony, jak i dalszym uczestnictwem w zrzeszeniu, będzie miał możliwość usamodzielnienia się pod warunkiem, że bank ten opuszczając zrzeszenie będzie posiada kapitał na poziomie równowartości co najmniej 5 mln euro oraz spełni wymogi ostrożnościowe określone w rozporządzeniu CRR (art. 1 pkt 10 lit. b projektu ustawy). Ponadto projekt ustawy przewiduje zmianę definicji banku zrzeszającego poprzez wykreślenie enumeratywnego wskazania obecnie istniejących banków zrzeszających i określenie warunków jakie bank zrzeszający musi spełnić. Możliwe będzie również utworzenie nowego banku w formie spółki akcyjnej lub spółdzielni osób prawnych. (art. 1 pkt 2 lit. a projektu ustawy). Należy zaznaczyć, że fundusz pomocowy systemu ochrony będzie pełnił zadania zbliżone charakterem do funkcji pomocowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Również forma realizacji tych zadań, tj. udzielanie pożyczek, gwarantowanie i poręczanie, zbieżne jest z formami pomocy przewidzianymi w art. 19 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Z tych powodów uczestnicy systemu ochrony będą zwolnieni z opłaty ostrożnościowej na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, pod warunkiem przekazania jej równowartości na fundusz pomocowy systemu ochrony (art. 4 projektu ustawy). Należy zwrócić szczególną uwagę na tworzony w systemie ochrony fundusz pomocowy, z którego środki przeznaczane będą na finansowanie zadań systemu ochrony w zakresie pomocy finansowej dla uczestników systemu ochrony mającej na celu poprawę ich wypłacalności i zapobieżenie upadłości oraz utrzymywanie określonej w umowie systemu ochrony odpowiedniej kwoty środków w ramach limitu płynnościowego. Będzie on tworzony z wpłat uczestników systemu ochrony, którzy te wpłaty będą uznawać jako koszt uzyskania przychodu, zaś środki zgromadzone w ramach funduszu będą zwolnione z podatku dochodowego z uwagi na jego cele (art. 3 projektu ustawy). Jednocześnie należy podkreślić, że środki zgromadzone w ramach funduszu pomocowego nie są składnikiem masy upadłościowej banku spółdzielczego lub zrzeszającego (art. 5 projektu ustawy). 6
Koszty związane z tworzeniem systemu ochrony instytucjonalnej mogą stanowić istotną barierę ekonomiczną dla tworzenia systemu ochrony w sektorze bankowości spółdzielczej, stąd wydaje się zasadne wprowadzenie zmian, które umożliwią bankom spółdzielczym i zrzeszającym uzyskanie pomocy finansowej na wydatki związane z tworzeniem lub przystąpieniem do tego systemu. W celu zapobieżenia wystąpienia takiej sytuacji, projekt ustawy przewiduje możliwość udzielenia pożyczek bankom spółdzielczym przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny ze środków zgromadzonych w funduszu restrukturyzacji banków spółdzielczych. Środki pozyskane z tych pożyczek banki będą mogły przeznaczyć na wydatki banku spółdzielczego lub zrzeszającego związane z tworzeniem lub przystąpieniem do systemu ochrony instytucjonalnej (art. 1 pkt 16 projektu ustawy). Jednocześnie projekt przewiduje możliwość umorzenia części lub całości należności z tytułu zwrotnej pomocy finansowej w drodze rozporządzenia Ministra właściwego do spraw instytucji finansowych. Przesłankami dla takiej czynności jest ważny interes publiczny lub wpływ na zwiększenie stabilności finansowej i w założeniu beneficjentami przedmiotowego umorzenia mogą być uczestnicy systemu ochrony. Jednocześnie założeniem jest również, aby ewentualnemu umorzeniu podlegała pomoc udzielona przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny ze środków funduszu restrukturyzacji banków spółdzielczych do wysokości 200 tys. euro, a więc w ramach pomocy de minimis udzielanej na zasadach określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis 3 i nie podlegającej notyfikacji do Komisji Europejskiej. Projekt ustawy przewiduje także zmianę przepisu określającego sposób przeliczania euro na złoty polski, poprzez wprowadzenie mechanizmu analogicznego do przeliczania kursu dla liczenia państwowego długu publicznego (art. 1 pkt 3 i 4 projektu ustawy). Projekt ustawy wprowadza również dwuletni okres ochronny dla uczestników systemu ochrony z tytułu naruszenia umowy systemu ochrony, będącego bezpośrednim skutkiem okoliczności, które wystąpiły przed zawarciem umowy systemu ochrony (art. 5 projektu ustawy). Projekt ustawy przewiduje 30 dniowe vacatio legis (art. 11 projektu ustawy). Z uwagi na dobrowolność stosowania przewidzianych w nim rozwiązań, zwłaszcza w kontekście zapewnienia odpowiednich okresów przejściowych dla członków banków spółdzielczych. 3 Dz. U. UE L 352 z dnia 24 grudnia 2013 r., s. 1. 7
Z uwagi na obowiązywanie przepisów dotyczących funduszy własnych, o których mowa w rozporządzeniu CRR, projekt ustawy nie przewiduje terminu wejścia w życie, o którym mowa w 1 uchwały nr 20 Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych. Jednocześnie należy podkreślić, że norma płynności LCR zacznie obowiązywać w 2015 r., dlatego projekt ustawy powinien wejść w życie przed tym terminem, aby banki spółdzielcze i zrzeszające miały możliwość powołać system ochrony i grupę płynnościową. Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Projekt ustawy na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej. Zainteresowanie pracami nad projektem ustawy zgłosiły Krakowski Bank Spółdzielczy i Bank Spółdzielczy Duszniki. Zgodnie z decyzją Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych, projekt ustawy zostanie przekazany do EBC w celu uzyskania opinii. Projektowana ustawa nie podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych zawierających przepisy techniczne (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 65 poz. 597). Odnosząc się do art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), nie przewiduje się, aby wejście w życie ustawy miało wpływ na zmianę poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych, w związku z tym nie istnieje konieczność zamieszczania w projekcie ustawy maksymalnego limitu takich wydatków. 8
Osoba odpowiedzialna za projekt Jeremiasz Nowakowski Specjalista Wydział Nadzoru i Wymogów Kapitałowych Departament Rozwoju Rynku Finansowego tel.: +48 22 694 54 95 email: jeremiasz.nowakowski@mf.gov.pl 9