XIX Sesja N-T pod hasłem POLSKIE DROGI od pomysłu do pozwolenia na budowę SGP, GIG, SPKD, GDDKIA Oddział w Warszawie Bogdan Grzechnik Referat Nr 2 WYBRANE ZAGADNIENIA DOTYCZĄCE PRAC PRZYGOTOWAWCZYCH PRZY BUDOWIE DRÓG WSZYSTKICH KATEGORII, WYMAGAJĄCE PILNEJ DYSKUSJI I REGULACJI Nowy Sącz, 14 16 czerwca 2007 r.
2
Bogdan Grzechnik jest współwłaścicielem Agencji Geodezyjno-Prawnej GRUNT w Warszawie, zajmującej się między innymi: wykonywaniem map, szacowaniem nieruchomości, porządkowaniem stanów prawnych nieruchomości oraz pozyskiwaniem nieruchomości pod drogi. Posiada państwowe uprawnienia w zakresie geodezji i kartografii, rzeczoznawstwa majątkowego i pośrednictwa w handlu nieruchomościami. Autor książek, publikacji, referatów, wykładowca oraz organizator wielu szkoleń i konferencji. Społecznik od wielu lat działający w SGP, w GIG a także w PFSRM. Przewodniczący Komitetu Organizacyjnego Konferencji w Nowym Sączu. WYBRANE ZAGADNIENIA DOTYCZĄCE PRAC PRZYGOTOWAWCZYCH PRZY BUDOWIE DRÓG WSZYSTKICH KATEGORII WYMAGAJĄCE PILNEJ DYSKUSJI I REGULACJI Bogdan Grzechnik 1. WSTĘP Zanim autorzy referatów rozpoczną szczegółowe omawianie poszczególnych zagadnień chciałbym przedstawić Państwu nadzieje organizatorów związane z Konferencją. Generalna teza Konferencji była już wcześniej przekazana w Komunikacie i Programie a brzmi ona następująco: Należy doprowadzić do sytuacji w której przygotowanie inwestycji drogowej nie będzie trwało dłużej niż sama budowa a jednocześnie przestrzegane będą prawa właścicieli Z praktyki wszyscy wiemy, że znacznie łatwiej jest tezy formułować niż je realizować. Niestety przez wiele lat wymyślano w naszym kraju i dalej to się dzieje tak dużo jednostkowych często niejasnych i sprzecznych przepisów, które pojedynczo wydają się słuszne ale w konsekwencji w całej swej masie blokują działalność gospodarczą, prowadząc do takich paradoksów jakie mamy między innymi przy budowie dróg. Jeśli przygotowanie inwestycji drogowej ma trwać od 6-ciu do 12 lat a budowa trwa 2-3 lata to w okresie 2007-2013 nie mamy żadnych szans zrealizować programu budowy dróg i wykorzystać przeznaczonych na wszystkie drogi środków a jak wiadomo jest to kwota ponad 100 mld złotych. Jeszcze wyższą poprzeczkę postawiło nam EURO 2012 bo mamy na przygotowanie i realizację zaledwie 5 lat. Nie ma chyba nikogo w Polsce kto jest przeciwny przyspieszeniu tych prac. Nie ma także wątpliwości, że w latach ubiegłych były próby pojedynczych działań na rzecz przyspieszenia cyklu przygotowawczego budowy dróg. Między innymi jak wiadomo w 2003 roku uchwalono tzw. spec ustawę, która ostatnio została znowelizowana i rozszerzona na wszystkie drogi. Poprawiano także wielokrotnie ustawę o gospodarce nieruchomościami, ustawę o ochronie środowiska oraz inne przepisy. Niestety wygląda na to, że w dalszym ciągu efektów tych działań brak a jeśli nawet są to są one znikome. Dopiero w przyszłym roku okaże się w praktyce jakie efekty uzyskamy dzięki zapisowi w nowej spec ustawie o przejmowaniu nieruchomości pod drogi na mocy decyzji lokalizacyjnych. Regulacja ta na pierwszy rzut oka wydaje się prawidłowa bo dzięki niej nie trzeba będzie zawierać tysięcy aktów notarialnych i wydawać decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości. Moim zdaniem aby była ona w pełni skuteczna należało uchwalić zasadę, że najpóźniej w ciągu miesiąca od uprawomocnienia się takiej decyzji właściciele posiadający uregulowany stan prawny swoich nieruchomości otrzymują konstytucyjne słuszne 3
odszkodowanie. Brak takiego zapisu powoduje, że sytuacja właścicieli w zdecydowany sposób się pogorszy w stosunku do dotychczasowych regulacji, kiedy to w terminie 1 m-ca od daty przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa (aktami notarialnymi) otrzymywali odszkodowania. Wygląda na to, że właściciele nieruchomości od których pozyskane zostaną grunty pod drogi potraktowani zostali przez Parlament wyjątkowo instrumentalnie. Obowiązek oszacowania wszystkich nieruchomości i wydania decyzji o odszkodowaniach przeniesiono na wojewodów (drogi krajowe i wojewódzkie) i na starostów (drogi powiatowe i gminne). W spec ustawie nie ustalono w jakim terminie sprawę odszkodowań ma podjąć organ a niektórzy prawnicy nawet twierdzą, że właściciele powinni w tej sprawie składać wnioski bo w przeciwnym razie wojewoda lub starosta mogą wszczęcie postępowania przeciągać w nieskończoność. Procedury odszkodowawcze to dodatkowa praca, której jednostki te, dla tak wielkiej liczby nieruchomości, nie będą w stanie szybko wykonać, nawet jeśli zwiększą obsadę o 100% (np. z 2 do 4 etatów). Mam obawy, że wypłacanie odszkodowań będzie trwało zamiast 1 m-ca, kilka lat, a właściciele nie pozwolą budować dróg mimo, że inwestorzy będą mieli prawo do terenu i pozwolenia na budowę. Odrębną bardzo istotną sprawą jest wysokość odszkodowań. Nie wygląda na to, że w każdym przypadku obecnie ustalane i wypłacane pieniądze są słusznym odszkodowaniem o którym mówi konstytucja. Z wyżej opisanych względów na naszej konferencji powinniśmy w referatach i dyskusji odpowiedzieć sobie na zasadnicze pytanie. Co trzeba zmienić żeby nastąpił przełom w przygotowaniach do budowy dróg?. Czyli: - jak uprościć procedury, - które przepisy i w jaki sposób znowelizować, - jakie nowe regulacje prawne zastosować, - kto powinien wykonywać poszczególne opracowania i w jakim trybie (z wolnej ręki czy w przetargach) żeby nie trwało to latami, - w jaki sposób można doprowadzić do sytuacji w której przestrzegane będą prawa człowieka (czyli prawa właścicieli nieruchomości). Zanim będziemy rozmawiać na temat poszczególnych etapów postępowania musimy wyjaśnić sobie następującą sprawę. Co znaczy stwierdzenie: uzyskaliśmy prawo do terenu czyli wojewoda lub starosta wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi po uprzednim załatwieniu problemów ochrony środowiska, opracowaliśmy projekt budowlany, wojewoda lub starosta wydał pozwolenie na budowę. Czy możemy spać spokojnie i rozpoczynać budowę?. Niestety moim zdaniem nie możemy. Jeśli nie zapłaciliśmy odszkodowań właścicielom nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym nie zapewniliśmy lokali zamiennych w przypadku wysiedleń, mimo formalnego załatwienia wszystkich wcześniej wymienionych spraw, istnieje duże prawdopodobieństwo, że z budową drogi nie ruszymy z miejsca. Moim zdaniem najważniejszą i najtrudniejszą barierą przy budowie dróg w najbliższych latach wcale nie będzie ochrona środowiska a będą to pieniądze, których w porę nie otrzymają właściciele nieruchomości. 2. PROBLEMY JEDNOSTKOWE WYMAGAJĄCE PRZEDYSKUTOWANIA I UPROSZCZENIA Aby uświadomić sobie ile kroków trzeba zrobić, aby od pomysłu dojść do pozwolenia na budowę, i o czym powinniśmy rozmawiać na konferencji postaram się je wymienić i krótko skomentować. Szczegółowo omówią je autorzy referatów i dyskutanci a propozycje rozwiązań powinny znaleźć się we wnioskach. 4
1. W pierwszej kolejności trzeba pozyskać z istniejących zasobów lub wykonać mapy sytuacyjno-wysokościowe w skali co najmniej 1:5000 zawierające istniejące zagospodarowanie terenu łącznie z podziemnym uzbrojeniem terenu, stanowiskami archeologicznymi i ograniczeniami środowiskowymi (Natura 2000). Ciekawa będzie odpowiedź w referacie Pana Jerzego Zielińskiego jak długo trwa pozyskanie takich map i czy są z tym kłopoty. Idealnie byłoby aby uzyskiwać je od ręki za pośrednictwem Internetu. 2. Na w/w mapach opracowywanych jest kilka wariantów przebiegu danej drogi. Jak wiadomo dwa warianty powinny trafić do wojewody lub do starosty. W ramach tych opracowań zgodnie z ustawą określone zostają zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, oraz powiązania z innymi drogami. Musimy realnie ocenić ile czasu potrzeba na takie opracowanie i o ile można je skrócić. 3. Dla tych dwóch wariantów przebiegu drogi muszą być opracowane raporty o oddziaływaniu planowanej drogi na środowisko i dokonane wynikające z przepisów uzgodnienia. Następnie dla jednego wariantu powinna być wydana decyzja środowiskowa wojewody lub starosty. Autorzy dwóch referatów z tej dziedziny Pan Piotr Ochnio i Pan Rafał Kurek powinni odpowiedzieć na pytania ile czasu obecnie trwają te procedury i o ile można je skrócić lub w jaki sposób je uprościć. 4. Oprócz w/w dokumentów i opracowań dla wydania decyzji lokalizacyjnej już dla wybranego przez Wojewodę lub Starostę wariantu konieczne jest sporządzenie map podziału nieruchomości. Niestety obecne przepisy są zdecydowanie zbyt skomplikowane i pracochłonne. W ramach tych prac konieczne jest też zbadanie stanów prawnych (własnościowych) wszystkich nieruchomości i przygotowanie odpowiednich dokumentów niezbędnych dla ustalenia stron postępowania przy wydawaniu decyzji odszkodowawczych i wypłacaniu odszkodowań. Na ten temat będę mówił w odrębnym referacie. Obecnie prace te trwają około 1 rok a nieraz dłużej. Moim zdaniem można je skrócić, szczególnie dotyczy to procedur administracyjnych tj.: zgłaszania prac i przyjmowania map do p.z.g. i k., które to terminy powinny trwać zaledwie kilka dni a nie kilka tygodni lub kilka miesięcy. 5. W oparciu o wymienione w p-ktach 1-4 dokumenty wojewoda lub starosta wydają decyzje lokalizacyjne, którymi także zatwierdzane są podziały nieruchomości i z mocy prawa przejmowane są na własność Skarbu Państwa lub J.S.T. nieruchomości przeznaczone pod drogi. Jak wiadomo wg spec ustawy termin wydania takiej decyzji nie może być dłuższy niż 3 m-ce, na załatwienie odwołania II instancja ma 14 dni a na rozpatrzenie skarg Sąd Administracyjny ma 2 m-ce. Czyli samo uzyskanie ostatecznej decyzji powinno trwać około pół roku a faktycznie trwa dwa razy tyle. Jest to zdecydowanie za długo. Jak przyspieszyć te procedury może zaproponują nam autorzy referatów Pani Małgorzata Kulka (drogi krajowe i wojewódzkie) i Pan Marian Ryczek (drogi powiatowe i gminne). 6. Mam nadzieję, że Pan prof. Bogdan Ney i Pani Elżbieta Kazubek w referacie Planowanie przestrzenne a budowa dróg podpowiedzą jak przy pomocy planów zagospodarowania przestrzennego wyprzedzająco planować korytarze dla dróg, które będą realizowane za kilka lat. Może warto zastanowić się np. nad odpowiednikiem studium uwarunkowań właśnie dla pasów drogowych, aby przerzucić na wcześniejsze lata czasochłonne uzgodnienia środowiskowe. 7. Następny bardzo ważny, jeśli nie najważniejszy dla przyspieszenia budowy dróg, temat to odszkodowania dla właścicieli nieruchomości. Referat na temat wyceny nieruchomości pod drogi Pana prof. Mirosława Żaka na pewno rozpocznie poważną merytoryczną dyskusję jak wyceniać nieruchomości pod drogi przy braku wolnego rynku tego typu nieruchomości. Coraz częściej słychać głosy, że powinno się skorzystać z rozwiniętego rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, ale wymaga to zmiany szeregu przepisów. Oprócz wyceny samych gruntów jest jeszcze wiele problemów związanych z wyceną składni- 5
ków nieruchomości a także z VAT-em oraz wieloma innymi sprawami. Nie ma wątpliwości, że wyższe odszkodowania, dla osób wyraźnie pokrzywdzonych, zmniejszą liczbę odwołań i skarg a więc zdecydowanie obniżą poziom napięć społecznych. Podobnemu celowi będzie służył referat Pana Zenona Marca p.t. Wartość nieruchomości pod drogę a słuszne konstytucyjne odszkodowanie. Mam nadzieję, że uda się zdefiniować co to są utracone korzyści i doprowadzić do tego, że oprócz odszkodowań za nieruchomości niektórzy właściciele będą otrzymywać także odszkodowania za utracone korzyści. Myślę, że wystąpią one w następujących sytuacjach: przecięcia gospodarstw rolnych pasem drogowym, przerwania lub ograniczenia zysków z działalności gospodarczej, przerwania przez przesiedlenia powiązań rodzinnych, społecznych i edukacyjnych, strat związanych ze zmianą przeznaczenia terenów budowlanych (droższych) na tereny drogowe (tańsze). 8. Bardzo ważną sprawą jest określenie wysokości słusznego konstytucyjnego odszkodowania, ale właścicieli oprócz kwoty interesuje jeszcze bardziej szybki termin otrzymania pieniędzy. Sprawy powyższe znajdą się na pewno w kilku referatach. Jeszcze raz wyrażam swój pogląd, że właściciele nieruchomości odszkodowania powinni otrzymywać w zasadzie w ciągu 1 m-ca od chwili uprawomocnienia się decyzji lokalizacyjnych, ale nie później niż w dacie wydania pozwolenia na budowę. Natomiast sprawą organów administracji publicznej (niezależnie od kłopotów kadrowych) jest organizacyjne przygotowanie i wykonanie tego zadania. Oczywiście nie mówię o nieruchomościach o nieuregulowanych stanach prawnych lub nieposiadających załatwionych spraw spadkowych, czy o przypadkach odwołań od decyzji odszkodowawczych. Odrębnym problemem jest wówczas zakładanie depozytów sądowych a następnie pobieranie przez właścicieli (po regulacjach) swoich odszkodowań. Z moich doświadczeń depozytowych wynika, że jest to droga przez mękę. Zobaczymy jak wszystkie te problemy wyglądają w ocenie autorów referatów. 9. Kolejny temat to opracowanie map do celów projektowych w skali 1:500 lub 1:1000 oraz wykonanie numerycznego modelu terenu. Wymagania i sugestie drogowców omówią autorzy z Transprojektu Kraków pod kierunkiem Pana Jacka Cieślika a sposób wykonania tych opracowań Pan Jacek Włodek. Wszyscy wiemy, że aby przyspieszyć te prace muszą być opracowane standardy techniczne a przyjęcie map do p.z.g. i k. nie może trwać dłużej niż kilka dni. 10. Powyższe mapy posłużą do opracowania projektów technicznych. Odrębnego referatu na ten temat nie ma, ale mam nadzieję, że Koledzy z biur projektowych podzielą się doświadczeniami dotyczącymi przyspieszenia procesu projektowania. Moje uwagi skierowane pod adresem projektantów zebrane z doświadczeń przy wykupach są następujące: - Nie wolno oszczędzać na mapach do celów projektowych bo źle wykonana mapa to zły projekt (szczególnie jeśli chodzi o granice nieruchomości) - Przy odcinaniu działek pod drogę z istniejących nieruchomości projektant powinien ocenić czy działka pozostająca właścicielowi poza pasem drogowym ma kształt i powierzchnię nadającą się do racjonalnego wykorzystania. Czy sam chciałby mieć taką działkę. Jeśli nie, to powinien włączyć do pasa drogowego całą działkę. Szczególnie drastycznie wygląda to przy pozostawieniu poza pasem drogowym części siedliska. Nie racjonalne jest także odcinanie z istniejącej nieruchomości kilku lub kilkunastu metrów kwadratowych powierzchni. Odszkodowanie minimalne a zamieszanie kosmiczne. - Odrębną sprawą jest zapewnienie dojazdów do działek, które pozostają przy właścicielach (drogi techniczne wzdłuż trasy i dojazdy do działek po drugiej stronie projektowanej drogi). Bez analizy dojazdów przed inwestycją oraz analizy dojazdów po jej realizacji wraz z oceną sytuacji odnośnie do każdego właściciela, projekt drogowy nie powinien być przez inwestora akceptowany i odbierany. 6
- Ostatni temat to przebudowa infrastruktury technicznej znajdującej się poza pasem drogowym. Prowadzenie instalacji infrastrukturalnych dotyczących drogi w działkach prywatnych a nie w pasie drogowym jest mało racjonalne i obecnie wcale nie tańsze, a powoduje wiele konfliktów i kontrowersji. Zdecydowanie lepiej jest zaprojektować szerszy pas drogowy i tam zaprojektować w/w urządzenia a tylko w szczególnych przypadkach korzystać z działek prywatnych. 11. Teoretycznie mając prawo do terenu (nawet, jeśli nie wypłaciliśmy odszkodowań) i gotowy (uzgodniony) projekt budowlany możemy starać się o pozwolenie na budowę i je uzyskać. 12. W okresie od uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powinniśmy starać się załatwić wszystkie sprawy wynikające z obowiązujących przepisów tak, aby można było stwierdzić, że sprawy odszkodowawcze i formalno-prawne dotyczące pasa drogowego uregulowane zostały w 100%. Ze względu na odwołania możemy mówić o marginesie 5-10%. Ale ten margines nie powinien wynikać z zaniechań organów administracji publicznej. Jakie to będą sprawy: A. Dla osób fizycznych lub prawnych posiadających uregulowany stan prawny swoich nieruchomości: a) określenie wartości przejętych pod drogi nieruchomości oraz ustalenie wartości utraconych korzyści dla osób które straty takie poniosły, b) wydanie decyzji odszkodowawczych oraz wypłacenie odszkodowań, c) rozpatrzenie odwołań od decyzji odszkodowawczych i doprowadzenie do wypłaty odszkodowań także w tych sprawach lub przekazanie odszkodowań do depozytów sądowych. d) przesiedlenie, lokale zamienne, nieruchomości zamienne, e) w przypadkach konfliktowych eksmisje B. Dla osób fizycznych lub prawnych o nieuregulowanym stanie prawnym swoich nieruchomości lub osób, które nie załatwiły spraw spadkowych: a) określenie wartości przejętych pod drogi nieruchomości (utraconych korzyści nie da się na tym etapie określić jeśli zainteresowani nie mają tytułów własności), b) wydanie decyzji odszkodowawczych, c) przekazanie odszkodowań do depozytów sądowych na okres 10 lat, d) przesiedlenia, lokale zamienne, e) w przypadkach konfliktowych eksmisje. C. Dla nieruchomości stanowiących już wcześniej własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego: a) Wygaszenie trwałego zarządu jeśli taki był ustanowiony na rzecz innych instytucji i jednostek, b) Wypowiedzenie przez Zarządcę Drogi umów dzierżawy, najmu, użyczenia lub bezumownego użytkowania, c) Określenie i wypłacenie odszkodowań wynikających z umów opisanych w p-kcie b), d) Rozpatrzenie odwołań z w/w tytułu. e) Dla użytkowników wieczystych, w związku z wygaszeniem tego prawa decyzją lokalizacyjną, określenie i wypłacenie odszkodowań. Jeśli będą to osoby fizyczne lub prawne-patrz pkt. A. D. Dla wszystkich przejętych pod drogę nieruchomości: a) Wydanie przez wojewodę lub starostę decyzji deklaratoryjnych o ustanowieniu dla wszystkich działek trwałego zarządu na rzecz GDDKiA lub zarządców dróg w jednostkach samorządu terytorialnego. 7
b) Wpisanie wszystkich działek do ewidencji gruntów i budynków na rzecz Skarbu Państwa (w zarządzie GDDKiA) lub na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (w zarządzie odpowiednich jednostek zarządzających drogami). c) Podobnie wpisanie wszystkich działek drogowych do założonych dla każdego obrębu ksiąg wieczystych. O wszystkich tych problemach i sposobach, jak poszczególne działania usprawnić, usłyszymy na pewno w referatach przygotowanych przez autorów z centrali oraz trzech oddziałów GDDKiA a także autorów z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego, Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu i Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu. 13. Trzeba także zwrócić uwagę na kolejny referat przygotowany pod kierunkiem Konrada Dobrowolskiego z KBGiTR, dotyczący scaleń i wymiany gruntów przed rozpoczęciem realizacji inwestycji liniowych. Do tej pory był to instrument kompletnie pomijany. Myślę, że dowiemy się, co zrobić, aby wreszcie takie działania skutecznie przeprowadzać. 14. Ostatni temat, ale merytorycznie równorzędny z drogami kołowymi to drogi kolejowe. Myślę, że autorzy Ewa Świniarska i Sylwester Burcon przybliżą nam ten bardzo ważny temat, bo jeśli na EURO 2012 nie wszędzie dojedziemy drogami kołowymi to może uda nam się dojechać drogami kolejowymi. 3. PODSUMOWANIE I WNIOSKI Z przedstawionego bilansu wynika, że różnorodność i stopień skomplikowania omawianej tematyki jest bardzo duży, ale jeśli chcemy zdążyć z EURO 2012 a także, jeśli chcemy wykorzystać środki z Unii Europejskiej w latach następnych musimy doprowadzić do zdecydowanego przełomu. W chwili pisanie tego referatu ze względu na brak pełnych danych nie jestem w stanie przygotować bardzo ważnego wniosku. Po zapoznaniu się z treścią wszystkich referatów postaram się opracować dla Państwa i zaprezentować ten wniosek. Będzie to tabela przedstawiająca okresy w których najczęściej realizowane były dotychczas wszystkie podstawowe czynności oraz sugestie dotyczące okresów w których musimy te prace w latach następnych wykonywać. Natomiast chciałbym zgłosić wniosek, który doraźnie powinien mieć wpływ na terminowość załatwiania spraw. Proponuję, aby na każdym piśmie lub dokumencie dotyczącym inwestycji celu publicznego, tłustym drukiem (od jutra) umieszczać nadruk cel publiczny pilne. Natomiast w następnej kolejności, w przepisach należy ustalić zasadę, że sprawy takie załatwiane muszą być niezwłocznie tzn. w terminie jednego tygodnia, z wyjątkiem tych, dla których ustalono w przepisach dłuższe terminy. Za przekroczenie w/w terminów, powinny być ustalone kary finansowe. 8