Zeszyty Naukowe nr 792 Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2008 Katedra Ekonomiki Nieruchomości i Procesu Inwestycyjnego Modele zarządzania gminnym zasobem nieruchomości 1. Uwagi wstępne Przedmiotem zainteresowania niniejszego artykułu są organizacyjne aspekty zarządzania majątkiem gminy. Uwaga autora skupia się przede wszystkim na procesie zarządzania tą częścią majątku gmin, którą stanowią nieruchomości. Gminy posiadają bowiem określony zasób nieruchomości o charakterze publicznym, którego podstawowym celem jest umożliwienie gminie realizacji zadań użyteczności publicznej. Do zarządzania komunalnym zasobem nieruchomości może być wykorzystany model (system) bezpośredni, pośredni lub zleceniowy 1. Podstawowym celem niniejszego artykułu jest zbadanie zakresu zastosowania podstawowych modeli zarządzania nieruchomościami w gospodarowaniu mieniem komunalnym gmin oraz sposobu wypełniania przez organy gmin uprawnień kontrolno- -nadzorczych nad podmiotami mienia komunalnego. Dlatego też przedmiotem analizy będą organizacyjne problemy zarządzania gminnym zasobem nieruchomości. 2. Mienie komunalne gminy Gmina jest podstawową jednostką terytorialną i odgrywa ważną rolę w systemie samorządu terytorialnego w Polsce. Funkcjonują w niej dwa główne organy: uchwałodawczy rada gminy, oraz wykonawczy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Aparatem pomocniczym wójta, ustawowo nakazanym, jest urząd gminy. Pracownicy urzędu gminy pomagają wójtowi w wykonywaniu jego obowiązków, a nawet mogą być upoważnieni do zastępowania go. 1 A. Nalepka, Instytucjonalizacja zarządzania nieruchomościami, Świat Nieruchomości 2005, nr 51.
58 Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym 2 do zadań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Podstawowym celem działania gminy jest więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć różne jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Dodatkowo ustawa o gospodarce komunalnej 3 pozwala gminie prowadzić działalność gospodarczą w formie spółek prawa handlowego. Aby gminy mogły dobrze wykonywać swoje zadania, muszą posiadać odpowiednie mienie. Podstawowym aktem prawnym regulującym nabycie mienia komunalnego przez gminę jest ustawa przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych 4. Nabycie mienia w ten sposób dokonuje się nieodpłatnie i jest określane mianem komunalizacji. Innymi sposobami nabycia przez gminę mienia komunalnego mogą być 5 : przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy, przekazanie przez administrację rządową, własna działalność gospodarcza, inne czynności prawne lub inne przypadki określone odrębnymi przepisami. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym 6, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych. Typowymi składnikami mienia gminy są: majątek jednostek i zakładów budżetowych, majątek instytucji kultury i gminnych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, udziały i akcje spółek oraz wkłady w spółdzielniach, grunty stanowiące własność gminy, będące przedmiotem użytkowania wieczystego, użytkowania, trwałego zarządu, pozostające w zasobie i oddane w dzierżawę, najem i użyczenie bądź przygotowywane do zagospodarowania, budynki i budowle, urządzenia, środki transportu i pozostałe składniki majątku trwałego. Z powyższego wyliczenia wynika, że przeważającą część mienia gmin stanowią nieruchomości. 2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1 (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). 3 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 z późn. zm.). 4 Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz 191 ze zm.). 5 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 44. 6 Ibidem.
Modele zarządzania gminnym zasobem 59 3. Zakres gospodarowania zasobem nieruchomości gminy Zakres gospodarowania komunalnym zasobem nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami 7. W myśl jej przepisów gospodarowanie komunalnym zasobem nieruchomości obejmuje następujące czynności: ewidencjonowanie nieruchomości, zapewnianie wyceny nieruchomości, sporządzanie planów wykorzystania zasobu, zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym w sprawach o własność lub inne prawa rzeczowe na nieruchomości, przygotowywanie opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywanie podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, wyposażenie nieruchomości w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Jak wynika z powyższego wyliczenia, zakres gospodarowania mieniem komunalnym jest dość szeroki i obejmuje, poza czynnościami zmierzającymi do nabywania lub zbywania poszczególnych praw wchodzących w skład mienia komunalnego oraz eksploatacji nieruchomości, również wiele czynności ewidencyjnych i planistycznych. Za typowe działania związane z efektywnym gospodarowaniem nieruchomościami gminy, mające na względzie maksymalny stopień realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej, uznaje się: oddawanie w trwały zarząd jednostkom gminnym, wnoszenie aportem do spółek gminy, oddawanie w użytkowanie, najem i dzierżawę, zarządzanie nieruchomościami nierozdysponowanymi, oddawanie gruntów w wieczyste użytkowanie, sprzedaż gruntów pod budownictwo mieszkaniowe lub związane z działalnością usługową lub przemysłową, sprzedaż lokali mieszkalnych, wykup gruntów do zasobu, pod planowane inwestycje, drogi, przejmowanie nieruchomości za zobowiązania podatkowe. Gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawnych 8. Jeśli chodzi o kompetencje poszczególnych organów gminy, przyjmuje się, że rada gminy określa zasady gospodarowania mieniem, w tym 7 Zob. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. 115 poz. 741, tekst jednolity z dnia 30 listopada 2004 r., Dz.U. 261 poz. 2603, art. 25 ust. 2. 8 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 45.
60 również przeznaczenie (cel) poszczególnych składników majątku komunalnego, natomiast wójt jest uprawniony do podejmowania działań zmierzających do realizacji danego celu 9. Działania te mogą mieć charakter czynności cywilnych lub aktów administracyjnych. 4. Modele organizacyjne zarządzania zasobem nieruchomości gminy 4.1. Uwagi ogólne Organizacja zarządzania nieruchomościami komunalnymi i ich wykorzystywanie do realizacji zadań publicznych gminy opierają się na trzech podstawowych modelach: 1) zarządzaniu bezpośrednim, realizowanym przez radę gminy, wójta i upoważnionych pracowników urzędu gminy, 2) zarządzaniu w systemie pośrednim przez jednostki organizacyjne (podmioty mienia komunalnego), działające w formie: jednostek organizacyjnych gminy (zakładów lub jednostek budżetowych, a także gospodarstw pomocniczych), gminnych osób prawnych: spółek z o.o., spółek akcyjnych i spółdzielni, gdy gminie przysługuje całość praw wynikających z udziałów, akcji lub wkładów; jednostek prowadzących działalność kulturalną, na podstawie ustawy o działalności kulturalnej 10 (teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, kina, muzea, biblioteki, domy kultury itp.); samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, utworzonych przez gminę, działających na podstawie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej 11, spółek i spółdzielni z udziałem gminy 12. 3) zarządzaniu w systemie zleceniowym, opartym na zawieraniu umów o zarządzanie nieruchomością z innymi podmiotami gospodarczymi 13. 9 Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 327. 10 Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 z późn. zm.). 11 Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91 poz. 408 z późn. zm.). 12 Kapitałowa spółka handlowa lub spółdzielnia, w której gminie nie przysługuje całość praw wynikających z akcji, udziałów lub wkładów, nie jest gminną osobą prawną (Uchwała SN z dnia 14 marca 1995 r. III CZP 6/95 OSNCP 1995, nr 5 poz. 72, cyt. za: Komentarz, s. 311. 13 Por. Prywatyzacja usług komunalnych w Polsce, red. T. Aziewicz, IBnGR, Lublin Gdańsk 1994, s. 139 140.
Modele zarządzania gminnym zasobem 61 Podstawowa część majątku gmin zarządzana jest w systemie pośrednim majątek gminy jest przekazywany jednostkom organizacyjnym, tworzonym na podstawie prawa budżetowego, decyzją administracyjną wójta w trwały zarząd lub kodeks spółek, w formie aportu. Z tytułu prawa własności rozdysponowanego mienia organy gminy mają możliwość wpływania na funkcjonowanie tych jednostek organizacyjnych i oceniania prawidłowości wykorzystywania przekazanego im mienia. Od formy organizacyjno-prawnej jednostki organizacyjnej i sposobu przekazania jej mienia gminy zależy zakres i instrumenty nadzoru właścicielskiego 14. 4.2. Zarządzanie majątkiem gminy w systemie bezpośrednim W tym modelu gospodarowania nieruchomościami komunalnymi gmina przez swe organy realizuje zarówno funkcję decyzyjną, organizatorską, jak i wykonawczą. W celu rozgraniczenia kompetencji organów gminy przyjmuje się, że rada gminy określa zasady gospodarowania mieniem, w tym również przeznaczenie poszczególnych składników majątku komunalnego, natomiast wójt jest uprawniony do podejmowania działań zmierzających do realizacji danego celu 15. Rada gminy nie powinna jednak określać zasad gospodarowania mieniem zbyt szczegółowo, aby nie redukować roli wójta do roli wykonawcy uchwał gminy w zakresie spraw majątkowych. Dlatego też właściwością rady gminy jest tylko podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmu na okres dłuższy niż trzy lata 16. Za bezsporne natomiast należy uznać kompetencje wójta do podejmowania czynności zwykłego zarządu dotyczących nieruchomości gminy. Podejmowane przez wójta w tym zakresie działania mogą mieć charakter czynności cywilnych lub aktów administracyjnych, w zależności od podstawy prawnej upoważniającej do ich podjęcia. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt lub działający na podstawie jego upoważnienia zastępca, samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jeśli określane przez radę zasady rozporządzania nieruchomościami gminy nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi, stanowią wiążące wytyczne dla wójta. Ich naruszenie przez wójta nie wpływa jednak 14 Można w tym miejscu postawić nawet pytanie, czy możliwość wpływania władz gminy na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych może być traktowana jako nadzór właścicielski. 15 Komentarz, s. 327. 16 B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1 2.
62 na ważność wykonanej czynności, ale może skutkować odpowiedzialnością organizacyjną lub odszkodowawczą. 4.3. Zarządzanie majątkiem gminy w systemie pośrednim W drugim modelu realizacja procesu zarządzania nieruchomościami przebiega na dwóch poziomach hierarchicznych. Rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent) formułują strategię zarządzania oraz ustalają narzędzia jej realizacji, zaś jednostki organizacyjne gminy kształtują proces zarządzania oraz realizują zadania z tym związane. Zarządzanie majątkiem gminy przez gminne jednostki organizacyjne Do jednostek organizacyjnych związanych z zarządzaniem zasobem nieruchomości gminy zalicza się przede wszystkim jednostki budżetowe i zakłady budżetowe 17. Jednostką budżetową jest taka jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu gminy. Oznacza to, że jednostki budżetowe rozliczają się z budżetem metodą brutto 18. Podstawą gospodarki finansowej jednostek budżetowych jest plan dochodów i wydatków (plan finansowy) 19. Majątek gminy przekazywany jest jednostkom budżetowym decyzją administracyjną wójta w trwały zarząd, przy czym gmina zachowuje prawo własności. Jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej; w takiej formie funkcjonują najczęściej: szkoły podstawowe, gimnazja, ośrodki pomocy społecznej i urzędy. Zakłady budżetowe, jako kolejna forma organizacyjna realizacji zadań gminy, wykorzystują majątek gminy przekazywany im decyzją administracyjną wójta w trwały zarząd. Zakłady budżetowe wykonują najczęściej odpłatnie wydzielone zadania użyteczności publicznej, pokrywając koszty swojej działalności z własnych przychodów, a w pewnym zakresie czasami również z dotacji. Zakłady budżetowe rozliczają się z budżetem gminy metodą netto. Podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody i wydatki stano- 17 Ustawa z dnia 26 listopada 1996 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 1998 nr 155 poz. 1014 z późn. zm.). Tego typu jednostki organizacyjne na podstawie tej ustawy mogą również tworzyć ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów, a także jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatu i województwa. Ze względu na cel artykułu gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne nie są przedmiotem analizy. 18 Konsekwencją tego jest brak związku pomiędzy dochodami a wydatkami, co uniemożliwia wprowadzenie zasad racjonalnej gospodarki w stosunku do tych jednostek. Zob. M. Kalisiak, W. Paluch, Działalność gospodarcza gminy i powiatu, Wydawnictwo ZCO, Zielona Góra 2000, s. 115. 19 P. Smoleń, Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego [w:] Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, red. W. Wójtowicz, ABC, Warszawa 2004, s. 122 124.
Modele zarządzania gminnym zasobem 63 wiące koszty działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Zakład budżetowy wpłaca do budżetu gminy nadwyżki środków obrotowych, ustalone na koniec okresu rozliczeniowego. Wynika to z faktu, że gmina jest właścicielem wykorzystywanego przez zakład budżetowy majątku, a także ponosi odpowiedzialność za wynik ekonomiczny prowadzonej działalności 20. Gminne zakłady budżetowe tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno- -prawną i likwidują organy stanowiące gminy. Nie posiadają osobowości prawnej. W formie zakładów budżetowych działają z reguły takie jednostki organizacyjne gminy, jak: zakłady wodociągów i kanalizacji, zakłady gospodarki komunalnej, zakłady gospodarki mieszkaniowej, miejskie zakłady komunikacji, przedszkola, ośrodki sportu i rekreacji. Zarządzanie majątkiem gminy przez spółki Zadania gmin o charakterze użyteczności publicznej (zadania własne) mogą być również realizowane w formie gminnych spółek kapitałowych (spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek akcyjnych) 21. Spółki te mogą być przez gminę tworzone lub gmina może przystępować do już istniejących tego typu spółek. Ze względu na strukturę kapitału wyróżnia się jednoosobowe spółki gminy i spółki z udziałem gminy. Jednoosobowymi spółkami gminy są spółki założone przez gminę lub powstałe w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych, w których gmina posiada 100% akcji lub udziałów. Spółka posiada swój majątek, ma osobowość prawną, a za wszelkie swoje zobowiązania odpowiada samodzielnie. Jest powoływana uchwałą rady, która określa główne postanowienia dotyczące działalności spółki, a także składniki mienia komunalnego, które zostaną wniesione aportem rzeczowym. Spółka nabywa osobowości prawnej z chwilą wpisania do rejestru spółek. Wiele jednoosobowych spółek gminy powstało w wyniku przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych lub zakładów budżetowych. Spółki z udziałem gminy powstają w wyniku przystąpienia gminy do spółek już istniejących lub też jako skutek zawarcia umowy z innymi podmiotami publicznymi bądź prywatnymi. O wyborze przez gminę sposobu prowadzenia działalności (jednoosobowa spółka lub spółka z udziałem gminy) decydują przesłanki ekonomiczne i organizacyjne. 20 K. Wąsowicz, T. Ostrowski, Przedsiębiorczość komunalna, Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej, Kraków 2003, s. 89. 21 Nie mogą być realizowane przez spółki osobowe. Zob. A. Modras, Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2004, nr 7 8, s. 63; P. Zaborniak, W. Maciejko, Tworzenie spółek kapitałowych przez samorząd gminny jako forma ograniczania bezrobocia, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1 2.
64 Gmina jest zobowiązana do uchwalenia regulaminu określającego zasady świadczenia usług publicznych przez spółki, a także obowiązki spółek wobec odbiorców usług. 4.4. Zarządzanie majątkiem gminy w systemie zleceniowym Gmina na podstawie umowy cywilnoprawnej może zlecić zarządzanie wydzieloną częścią swojego zasobu nieruchomości podmiotom prywatnym. Sposób zorganizowania zarządzania nieruchomościami komunalnymi powinien być adekwatny do zasad realizacji zadań publicznych, lokalnych potrzeb i możliwości, charakteru prowadzonej działalności, specyfiki gminy i polityki jej rozwoju. W tym modelu zarządzania nieruchomościami gminy, zwanym systemem zleceniowym, organy gminy formułują politykę wykorzystania nieruchomości, gminna jednostka organizacyjna realizuje usługi, a podmiot prywatny zajmuje się wykonywaniem czynności operacyjnych. Zarządzanie jest tu realizowane na trzech poziomach: rada gminy określa zasady gospodarowania nieruchomościami, w tym również przeznaczenie poszczególnych nieruchomości komunalnych, a wójt jest uprawniony do podejmowania działań zmierzających do realizacji tych postanowień, jednostki organizacyjne gminy (najczęściej jednostka budżetowa lub zakład budżetowy) organizują zarządzanie nieruchomościami, wybrane (najczęściej w przetargu) podmioty prywatne wykonują zadania zarządzania nieruchomością. Podmiot prywatny zarządzający nieruchomościami komunalnymi musi godzić interes gminy i użytkowników oraz dostawców usług. Musi także wybierać między krótkoterminowymi korzyściami a długoterminową wartością nieruchomości. W tym modelu zarządzania, zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami, podmiot zarządzający powinien traktować nieruchomość jako kapitał i realizować takie cele strategiczne jak maksymalizacja dochodów z nieruchomości i wzrost wartości rynkowej nieruchomości 22. Zaletą tego rozwiązania jest brak sprzeczności celów i zasad realizacji funkcji przez gminę z potencjalnym dążeniem do wysokiej efektywności działania podmiotów prywatnych, szczególnie gdy działają one w warunkach konkurencji. Wiąże się z tym jednak trudność polegająca na konieczności zbudowania przez gminę jasnych zasad realizacji zadań i skutecznego mechanizmu kontroli działalności podmiotu prywatnego. 22 A. Nalepka, Organizacja zarządzania nieruchomościami w systemie zleceniowym, Nieruchomości C.H. Beck 2004, nr 7, s. 34 i nast.
Modele zarządzania gminnym zasobem 65 5. Nadzór organów gminy nad wykorzystywaniem gminnego zasobu nieruchomości Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, podstawowym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności w wykonywaniu czynności zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona 23. Wymóg ten dotyczy osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym, tzn. rady gminy, wójta, osób będących pełnomocnikami gminy w zakresie zarządu mieniem, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, organów gminnych osób prawnych, radnych oraz innych osób, którym powierzono wykonywanie zarządu mieniem komunalnym. Niezachowanie staranności na tak wysokim poziomie może uzasadniać odpowiedzialność osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym: majątkową (odpowiedzialność cywilnoprawna za szkodę wyrządzoną na mieniu), dyscyplinarną lub porządkową, na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, karną, za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polityczną, wyrażającą się np. w podjęciu przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Z postulatu przestrzegania zasady szczególnej staranności nie wynika jednak, jak podkreślają niektórzy autorzy, że zarządzający musi osiągnąć określone efekty związane z wykorzystywaniem mienia komunalnego, musi tylko dowieść, że gorliwie służył sprawie, podejmując określone działania 24. Dlatego też osoby zarządzające mieniem komunalnym uwagę swą skupiają na dokumentach, działaniach, faktach potwierdzających ich starania, są bowiem ocenianie za staranność, a nie za efektywność, skuteczność czy przedsiębiorczość. Przesądza to o tym, że mieszkańcy gminy oczekują, że władze gminy będą wybierać proefektywnościowe modele zarządzania komunalnym zasobem nieruchomości i stosować odpowiednie instrumenty nadzoru i kontroli służące temu celowi. Jednym z takich instrumentów jest nadzór właścicielski. Problem nadzoru właścicielskiego był i nadal jeszcze jest rozpatrywany głównie w kontekście przedsiębiorstw i korporacji. Zauważa się natomiast brak, przynajmniej w Polsce, szerszego zainteresowania nim w odniesieniu do jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego podmiotów mienia komunalnego. 23 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 50. 24 T. Wawak, K. Wajda, Rola organów samorządu terytorialnego w sprawowaniu nadzoru właścicielskiego [w:] Strategiczne obszary nadzoru korporacyjnego zewnętrznego i wewnętrznego, red. S. Rudolf, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2002, s. 274.
66 Właściwe organy gminy, aby wypełniać swoje obowiązki właścicielskie, powinny jak się wydaje wykorzystywać wybrane narzędzia nadzoru i kontroli podmiotów mienia komunalnego, wypracowanych i znajdujących zastosowanie w nadzorze właścicielskim sprawowanym przez Skarb Państwa nad przedsiębiorstwami państwowymi, jak i w nadzorze korporacyjnym, efektywnie stosowanych w stosunku do przedsiębiorstw sektora prywatnego. Gmina, która powołuje jednostki organizacyjne do realizacji swych zadań oraz wyposaża je w majątek niezbędny do sprawnego funkcjonowania, powinna stosować odpowiednie instrumenty kontroli i nadzoru nad ich działaniami 25, właściwe m.in. nadzorowi właścicielskiemu. Nadzór nad podmiotami mienia komunalnego może być sprawowany przez: 1) radę gminy i jej komisje (a w szczególności komisję rewizyjną), 2) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), 3) zastępcę wójta, 4) pełnomocnika wójta ds. nadzoru właścicielskiego, 5) odpowiednią komórkę organizacyjną w ramach urzędu gminy, 6) inne upoważnione przez wójta osoby. Kompetencje nadzorcze organów gminy nad jednostkami organizacyjnymi sprowadzić można do posiadania uprawnień potrzebnych do: utworzenia i likwidacji jednostki, ustalenia zakresu zadań jednostki, decydowania o obsadzie stanowisk kierowniczych, podejmowania decyzji dotyczących finansowania, nakreślania kierunków przyszłego rozwoju, oceniania efektywności funkcjonowania jednostki 26. Wykonywania funkcji nadzoru właścicielskiego nie należy zatem traktować jako formy ograniczania samodzielności jednostek organizacyjnych gminy. Jego celem jest bowiem niedopuszczanie do sytuacji, w której jednostki podejmowałyby działania niezgodne z prawem oraz potrzebami wspólnoty samorządowej 27. Sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad jednostkami gminy powinno zapewnić efektywne, zgodne z celem i interesem wspólnoty samorządowej funkcjonowanie nadzorowanych podmiotów. Ważne jest, aby nadzór ten realizowany był efektywnie, ponieważ pełniony jest on w imieniu wspólnoty samorządowej, do której należy majątek komunalny oraz dla której realizowane są zlecone zadania (usługi publiczne). 25 C. Banasiński, Analiza kompetencji nadzorczych organu założycielskiego wobec przedsiębiorstwa komunalnego, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6. Zob. też: L. Tabaka, Jak skutecznie sprawować nadzór właścicielski w samorządowych spółkach, Gazeta Prawna 2003, nr 181. 26 A. Kozina, A. Nalepka, Badanie zależności organizacyjnych w procesie zarządzania gminą, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 446, Kraków 1995, s. 61. 27 C. Banasiński, op. cit.
Modele zarządzania gminnym zasobem 67 Jednostki i zakłady budżetowe są wyodrębnionymi częściami gminy, w sensie organizacyjnym posiadają własnego kierownika i podlegających mu pracowników, w sensie majątkowym gospodarują częścią mienia gminy. Rada gminy i jej komisja rewizyjna mogą sprawować funkcje kontrolne wobec tych jednostek ma podstawie ustawy o samorządzie gminnym. W stosunku do kierowników tych jednostek wójt ma uprawnienia zwierzchnika służbowego 28. Jednostki te są ściśle powiązane z organami gminy i mogą podlegać różnym oddziaływaniom tych organów. Nadzór gminy nad funkcjonowaniem zakładów i jednostek budżetowych obejmuje w głównej mierze kontrolę realizacji planu finansowego, ustalającego wysokość planowanych przychodów i wydatków ujętych według zasad klasyfikacji budżetowej 29, oraz staranność przy wykonywaniu zarządu nad powierzonym mieniem. Nadzór ten na bieżąco pełni w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta) dyrektor lub kierownik odpowiedniego wydziału merytorycznego urzędu gminy. Istotną rolę odgrywa tu również wydział finansowy urzędu gminy, który nadzoruje gospodarkę finansową jednostki. Nadzór właścicielski nad spółkami komunalnymi (spółki z o.o. oraz SA) sprawuje w imieniu gminy rada nadzorcza i zgromadzenie wspólników (walne zgromadzenie). W spółkach jednoosobowych gminy rolę zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni wójt (burmistrz, prezydent), który powołuje bezpośrednio radę nadzorczą, upoważnioną do powołania zarządu spółki 30. Coraz częściej tworzy się w ramach urzędu gminy specjalną jednostkę organizacyjną zajmującą się nadzorem nad funkcjonowaniem spółek gminnych. 6. Uwagi końcowe Zarówno z rozważań teoretycznych, jak i przeprowadzonych wstępnych badań empirycznych wynika, że gminy nie radzą sobie z efektywnym wykorzystaniem posiadanych zasobów majątkowych. Przyczyn tego zjawiska należy upatrywać z jednej strony w przepisach prawnych, które zbyt mały nacisk kładą na wymóg ekonomiczności i efektywności w działaniach administracji publicznej w Polsce (państwowej i samorządowej), z drugiej zaś w niskich kwalifikacjach członków organów gmin (radnych, wójtów). Brak odpowiednich kwalifikacji utrudnia stworzenie warunków efektywnego wykorzystania zasobów majątkowych gmin w celu świadczenia usług publicznych. Uwidacznia się to m.in. w niewłaściwym doborze 28 B. Kumorek, Komisja rewizyjna i kontrola wewnętrzna w gminie, Wydawnictwo ZCO, Poznań Zielona Góra 1996, s. 47. 29 E. Wojciechowski, Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej, PWN, Warszawa 1997, s. 44. 30 R. Byjoch, S. Redeł, Prawo gospodarki komunalnej, PWN, Warszawa 2000, s. 125.
68 formy organizacyjno-prawnej tworzonych jednostek organizacyjnych do realizacji określonych zadań gmin, nieracjonalnych zasadach funkcjonowania tych jednostek, czy wreszcie nieodpowiedzialnym obsadzaniu stanowisk kierowniczych w gminnych jednostkach organizacyjnych. Dlatego też dobór odpowiedniego modelu zarządzania nieruchomościami gmin, opracowanie właściwych mechanizmów nadzoru nad funkcjonującymi w gminie jednostkami organizacyjnymi to zadanie bardzo ważne i niecierpiące zwłoki. Literatura Banasiński C., Analiza kompetencji nadzorczych organu założycielskiego wobec przedsiębiorstwa komunalnego, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6. Byjoch R., Redeł S., Prawo gospodarki komunalnej, PWN, Warszawa 2000. Dolnicki B., Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1 2. Kalisiak M., Paluch W., Działalność gospodarcza gminy i powiatu, Wydawnictwo ZCO, Zielona Góra 2000. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Lexis Nexis, Warszawa 2004. Kozina A., Nalepka A., Badanie zależności organizacyjnych w procesie zarządzania gminą, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 446, Kraków 1995. Kumorek B., Komisja rewizyjna i kontrola wewnętrzna w gminie, Wydawnictwo ZCO, Poznań Zielona Góra 1996. Modras A., Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2004, nr 7 8. Nalepka A., Instytucjonalizacja zarządzania nieruchomościami, Świat Nieruchomości 2005, nr 51. Nalepka A., Organizacja zarządzania nieruchomościami w systemie zleceniowym, Nieruchomości C.H. Beck 2004, nr 7. Prywatyzacja usług komunalnych w Polsce, red. T. Aziewicz, IBnGR, Lublin Gdańsk 1994. Smoleń P., Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego [w:] Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, red. W. Wójtowicz, ABC, Warszawa 2004. Tabaka L., Jak skutecznie sprawować nadzór właścicielski w samorządowych spółkach, Gazeta Prawna 2003, nr 181. Uchwała SN z dnia 14 marca 1995 r. III CZP 6/95 OSNCP 1995 nr 5 poz. 72. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz 191 z późn. zm.). Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91 poz. 408 z późn. zm.). Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (teskt jednolity Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 z późn. zm.).
Modele zarządzania gminnym zasobem 69 Ustawa z dnia 26 listopada 1996 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 1998 nr 155 poz. 1014 z późn. zm.). Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 z późn. zm.). Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 115 poz. 741, tekst jednolity z dnia 30 listopada 2004 r., Dz.U. 261 poz. 2603). Wawak T., Wajda K., Rola organów samorządu terytorialnego w sprawowaniu nadzoru właścicielskiego [w:] Strategiczne obszary nadzoru korporacyjnego zewnętrznego i wewnętrznego, red. S. Rudolf, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2002. Wąsowicz K., Ostrowski T., Przedsiębiorczość komunalna, Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej, Kraków 2003. Wojciechowski E., Samorząd terytorialny w warunkach gospodarki rynkowej, PWN, Warszawa 1997. Zaborniak P., Maciejko W., Tworzenie spółek kapitałowych przez samorząd gminny jako forma ograniczania bezrobocia, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1 2. Models of Managing Municipal Real Estate Stock The subject of this article is the management of municipal real estate and the rules governing its transfer to organisational units for long-term management or in the form of a contribution. The organisational units of local authorities, performing the local authorities tasks, may be established on the basis of budgetary law or the Commercial Companies Code. The aim of the article is to analyse organisational models of managing municipal real estate stock. Furthermore, the author tries to determine the instruments used by local authorities and their impact on the functioning of these organisational units based on the local authorities ownership rights to the property concerned. The author focuses on factors differentiating instruments of ownership supervision, depending on the organisational and legal form of the organisational unit, the tasks executed, and the method of transferring the local authority s property to the unit.