STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA

STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA 2013, vol. 1, no. 4 (253) Spis treści Wprowadzenie (Kamilla Marchewka-Bartkowiak)... 3 ARTYKUŁY Małgorzata Jaremko Wprowadzanie budżetu zadaniowego w jednostkach samorządu terytorialnego w Polsce... 5 Sławomira Kańduła Dotacje wynikowe dla jednostek samorządu terytorialnego wartość dodana budżetu zadaniowego... 15 Magdalena Kowalczyk Budżet zadaniowy zasady kalkulacji kosztów wykonywanych zadań... 34 Ewelina Posmyk Budżet zadaniowy jako skuteczne narzędzie zarządzania finansami jst, ze szczególnym uwzględnieniem funduszy Unii Europejskiej... 48 Adam Mateusz Suchecki Metoda budżetowania zadaniowego w publicznym finansowaniu kultury w Polsce... 62 RECENZJE I REKOMENDACJE Grzegorz Gołębiowski Grzegorz Michalski, Płynność finansowa w małych i średnich przedsiębiorstwach, Warszawa 2013... 77 Klaudia Kaczmarek Andrzej Graczyk, Instrumenty rynkowe polityki ekologicznej. Teoria i praktyka, Wrocław 2013... 79 SOEP 04-2 korekta.indd 1 2013-09-30 18:18:23

SOEP 04-2 korekta.indd 2 2013-09-30 18:18:40

WPROWADZENIE Efektywność wydatkowania środków na wyznaczone i zaakceptowane społecznie cele zadań publicznych powinna stanowić podstawę oceny realizacji polityki budżetowej zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym. Jest to jedna z kluczowych idei nowej anglosaskiej teorii funkcjonowania administracji publicznej, która nazwana została nowym zarządzaniem publicznym. Koncepcja ta ma także wielu zwolenników w Polsce. Jej praktycznym odzwierciedleniem są stosowane od kilku lat w sektorze finansów publicznych narzędzia, jak planowanie strategiczne, systemy oceny jakości, systemy ewaluacji, wieloletnie planowanie finansowe, kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny, w tym zarządzanie ryzykiem. Proces przejścia z dotychczasowego administrowania na system zarządzania oraz oceny skuteczności i efektywności działań administracji publicznej w Polsce trwa nadal. Jednym z jego istotnych elementów jest wprowadzenie budżetu zadaniowego. Od 2013 roku budżet państwa w układzie zadaniowym po raz pierwszy będzie traktowany równolegle z budżetem tradycyjnym, weryfikacji zostaną poddane obowiązkowe sprawozdania z realizacji wydatków w układzie zadaniowym jednostek sektora finansów publicznych, ponadto zapowiedziane zostały już prace nad wdrożeniem standardów budżetowania zadaniowego w samorządach terytorialnych, a dalej w całym sektorze. Nowe wyzwania związane z kolejnymi etapami wdrażania budżetu zadaniowego wraz z oceną dotychczasowych doświadczeń w tym zakresie są głównym nurtem tematyki artykułów zawartych w niniejszym numerze czasopisma STUDIA OECO- NOMICA POSNANIENSIA. W pierwszym artykule Małgorzata Jaremko prezentuje pozytywne aspekty budżetowania zadaniowego dla jednostek samorządu terytorialnego, a także identyfikuje obszary, które wymagają jeszcze dodatkowych uregulowań systemowych. Celem tych zmian ma być konieczność zachowania spójności i porównywalności danych budżetowych oraz konieczność ograniczenia dodatkowych kosztów poprzez między innymi. obowiązek prowadzenia podwójnej klasyfikacji, rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej. Uwagi autorki są o tyle cenne, że prezentowane są z punktu widzenia praktyka, czyli pracownika samorządu terytorialnego. Ciekawym nawiązaniem do problematyki budżetu zadaniowego jest przedstawiona przez Sławomirę Kańdułę koncepcja dotacji wynikowych, czyli dotacji zorientowanych na sprawność/rezultaty. Autorka w swoim artykule stawia tezę, że upowszechnienie budżetowania zadaniowego w sektorze finansów publicznych z Polsce będzie bodźcem do racjonalizacji systemu dotacji budżetowych dla jst, w ten sposób zatem dotacje wynikowe traktuje jako wartość dodaną budżetu zadaniowego. SOEP 04-2 korekta.indd 3 2013-09-30 18:18:40

4 Wprowadzenie Dylematy na temat zasad rachunkowości związanych z wykonaniem budżetu zadaniowego szczegółowo zostały zaprezentowane w artykule Magdaleny Kowalczyk. Autorka podjęła się próby przedstawienia możliwości zastosowania kalkulacji doliczeniowej do rozliczenia kosztów wykonania zadań w budżecie zadaniowym. Ponadto w artykule przeprowadzona została analiza wprowadzonych w 2010 roku regulacji dotyczących rozwiązań rachunkowych w tym zakresie oraz innych propozycji rachunku kosztów zadań prezentowanych w literaturze tematu. Ewelina Posmyk w swoim artykule zwróciła z kolei uwagę na istotę budżetowania zadaniowego w kontekście wykorzystania przez samorządy terytorialne funduszy Unii Europejskiej. Autorka określiła liczne korzyści płynące z zadaniowego układu wydatków budżetowych w ramach zarządzania i wydatkowania środków UE. Jednocześnie jednak wskazała na zagrożenia związane głównie z odpowiednią konstrukcją mierników i wskaźników oceny wykonania zadań. W artykule zaprezentowano także koncepcję i etapy wdrażania budżetu zadaniowego. W ostatnim artykule Adam Mateusz Suchecki podjął się analizy często podnoszonego obecnie tematu, czyli metod budżetowania zadaniowego na przykładzie instytucji kultury. Autor, oprócz przedstawienia szerokiego i międzynarodowego kontekstu zasad wdrożenia budżetu zadaniowego, zwrócił uwagę na specyfikę realizacji wydatków w układzie zadaniowym w Polsce w ramach funkcji 9 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego. W związku z tym w artykule zaprezentowano wielokryterialną analizę wydatków na przykładzie informacji dotyczącej wykonania budżetu zadaniowego w 2011 roku. W numerze oprócz omówionych artykułów zamieszczone zostały także recenzje dwóch książek opracowane przez Grzegorza Gołębiowskiego i Klaudię Kaczmarek. Kamilla Marchewka-Bartkowiak SOEP 04-2 korekta.indd 4 2013-09-30 18:18:40

STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA 2013, vol. 1, no. 4 (253) Małgorzata Jaremko Urząd Gminy Tarnowo Podgórne m.jaremko@onet.pl WPROWADZANIE BUDŻETU ZADANIOWEGO W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE Streszczenie: Budżet zadaniowy jest nowym pojęciem w polskich finansach publicznych i jako instrument zarządzania budżetem państwa jest wprowadzany od 2007 roku. Jednostki samorządu terytorialnego są stopniowo przygotowywane do wdrożenia planowania budżetowego w tym układzie. Celem niniejszego artykułu jest wskazanie, na jakim znajdują się etapie. Obowiązująca od 2010 roku Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych wprowadziła wieloletnią prognozę finansową i kontrolę zarządczą jako narzędzia budżetowania zadaniowego (poprzez długoterminowy horyzont planowania oraz określanie celów, zadań i mierników). Równocześnie samorządy, planując wydatki budżetowe, opierają się na wykonaniu nałożonych zadań, co jest pierwszym krokiem w tworzeniu budżetu zadaniowego. Istnieją jednak pewne obszary z zakresu bieżącego funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, w których wprowadzenie budżetu zadaniowego wymaga dalszych uregulowań. Słowa kluczowe: budżet zadaniowy, kontrola zarządcza, jednostki samorządu terytorialnego. Klasyfikacja JEL: H72. Wstęp Przed jednostkami samorządu terytorialnego (jst) w Polsce stawiane są ciągle nowe wyzwania. Związane są one z jednej strony ze stale ewoluującym otoczeniem prawnym, w którym zobligowane są funkcjonować samorządy, oraz z kolejnymi zadaniami publicznymi powierzanymi im do wykonania. Równocześnie oczekuje się od gmin, powiatów i województw coraz ściślejszego współdziałania z lokalnymi społecznościami oraz sprawnego i efektywnego działania. Wychodząc tym tendencjom naprzeciw, jst starają się ciągle rozwijać, opierając się na sprawdzonych rozwiązaniach. SOEP 04-2 korekta.indd 5 2013-09-30 18:18:40

6 Małgorzata Jaremko Jednym z narzędzi służących w założeniu poprawie jakości zarządzania w jednostkach sektora finansów publicznych jest budżet zadaniowy. Wprowadzany od 2007 roku na poziomie budżetu państwa, podlega stałej ewaluacji i ocenie. Jednostki samorządu terytorialnego, poprzez zmiany w przepisach prawa, są przygotowywane do budżetowania zadaniowego stopniowo. Celem niniejszego artykułu jest wskazanie, na jakim etapie wprowadzania budżetowania zadaniowego znajdują się polskie jst 1. Wprowadzając do zagadnienia, przedstawiono genezę budżetu zadaniowego w polskim sektorze finansów publicznych i jego główne założenia. Następnie dokonano analizy uwarunkowań prawnych gospodarki finansowej podsektora samorządowego ze względu na zapisy dotyczące planowania budżetowego oraz wskazano na pewne obszary wymagające uzupełnienia. 1. Budżet zadaniowy w finansach publicznych w Polsce Budżet zadaniowy to metoda zarządzania środkami publicznymi ujmowana jako skonsolidowany plan wydatków jednostek sektora finansów publicznych sporządzany w horyzoncie dłuższym niż rok, w układzie funkcji państwa, zadań i podzadań budżetowych wraz z miernikami określającymi stopień osiągnięcia celu [Ministerstwo Finansów 2010, s. 26]. Jest stosunkowo nowym pojęciem w polskich finansach publicznych. Informacje o planowanym wprowadzeniu zadaniowej formy tworzenia budżetu państwa zawarte zostały w Programie konwergencji [Rada Ministrów 2006a, s. 36] oraz w Krajowym programie reform na lata 2005 2008 [Rada Ministrów 2005, s. 13 14], tworzonych na przełomie lat 2005 i 2006. Pierwszym efektem reformy było zamieszczenie w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2007 rok pilotażowego programu wdrażania wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym w roku 2007 dla części budżetowych: nauka i szkolnictwo wyższe [Rada Ministrów 2006b, s. 317]. Obecnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych jako kolejny etap reorganizacji systemu finansów publicznych wprowadziła instytucję budżetu zadaniowego poprzez cztery zasadnicze elementy [Rada Ministrów 2008, s. 13]: umieszczenie w uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydatków w układzie zadaniowym, zgodnie z metodologią umieszczoną w ustawie o finansach publicznych, zadaniowy sposób prezentacji w ustawie budżetowej programów wieloletnich oraz inwestycji, wprowadzenie jednolitych zasad dotyczących systemu sprawozdawczego w zakresie budżetu zadaniowego, obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, fundusze celowe i państwowe osoby prawne (w tym instytucje gospodarki budżetowej). 1 W artykule nie uwzględniono przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które samodzielnie, dobrowolnie i równolegle z budżetem tradycyjnym opracowują budżet zadaniowy. SOEP 04-2 korekta.indd 6 2013-09-30 18:18:40

Wprowadzanie budżetu zadaniowego w jst w Polsce 7 Artykuł 2 ustawy o finansach publicznych podaje definicję układu zadaniowego jako zestawienia odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzonego według funkcji państwa oznaczających poszczególne obszary działań państwa oraz zadań budżetowych grupujących wydatki według celów i podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające osiąganie celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia osiągania celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. Do zalet budżetowania zadaniowego Ministerstwo Finansów [2010, s. 32 33] zalicza: zapewnienie spójności między planowaniem strategicznym (priorytetami rozwojowymi) a podejmowanymi działaniami operacyjnymi (wydatkami sektora publicznego), zapewnienie przejrzystości podejmowanych decyzji dotyczących wydatków publicznych (wydatki służą osiąganiu konkretnych celów rozwojowych i zadań państwa), zapewnienie lepszej kontroli struktury wydatków publicznych (m.in. presja na zmniejszenie wydatków niesłużących osiąganiu ważnych celów i wykonaniu zadań, oraz na wygospodarowanie środków niezbędnych do wykonania zadań uznanych za priorytetowe), weryfikację zbędnych przedsięwzięć i obszarów w działalności państwa, przeniesienie z dziedziny biznesu do sektora publicznego dobrych praktyk umożliwiających analizę kosztów i efektów oraz wymuszenie efektywności podejmowanych działań, wymierność efektów działań czynnik motywujący dla administracji, ułatwienie kontroli efektywności i sprawności wykonywania zadań, przy jednoczesnej możliwości zwiększenia swobody podejmowania decyzji przez wykonawców. Ustawa o finansach publicznych nałożyła obowiązek sporządzania budżetu w układzie zadaniowym na jednostki administracji rządowej objęte budżetem państwa. W Programie konwergencji. Aktualizacja 2007 wskazano 2012 rok jako pierwszy, w którym do sporządzania budżetu w układzie zadaniowym zostaną zobowiązane jst [Rada Ministrów 2007, s. 27]. Odpowiednie przepisy nie zostały jednak wprowadzone, w związku z czym samorządy nie są zobligowane do tworzenia budżetu zadaniowego. Wprowadzenie podobnych rozwiązań dla jst wydaje się być jednak tylko kwestią czasu. Wymienione zalety budżetowania zadaniowego i konieczność stałego udoskonalania systemu finansów publicznych odnoszą się do całego sektora finansów publicznych. SOEP 04-2 korekta.indd 7 2013-09-30 18:18:40

8 Małgorzata Jaremko 2. Podstawy prawne gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych, podstawą gospodarki finansowej jst w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, która składa się z budżetu jst oraz załączników. Przepis ten definiuje budżet jst jako roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalany na rok budżetowy (rok kalendarzowy). Ustawa o finansach publicznych wprowadziła dla samorządów obowiązek sporządzania wieloletniej prognozy finansowej jako instrumentu wieloletniego planowania finansowego i nowoczesnego zarządzania finansami [Rada Ministrów 2008, s. 11 12]. Artykuł 226 wskazuje, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jst, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia, dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jst, wynik budżetu jst, przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu, przychody i rozchody budżetu jst, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia, kwotę długu jst, w tym indywidualny wskaźnik zadłużenia, oraz sposób sfinansowania spłaty długu, kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia (wieloletnie). Do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości, w których mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające powyższe dane. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, a prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania (art. 227 ustawy o finansach publicznych). Wprowadzenie obowiązku stosowania wieloletniej prognozy finansowej (niezależnie od podnoszonych słabych stron tego instrumentu) wydłużyło i uporządkowało wieloletni horyzont planowania finansowego w jst. Jak wskazano wcześniej, jest to jeden z elementów budżetowania zadaniowego. Kolejną nowością dla jst wprowadzoną od 2010 roku ustawą o finansach publicznych była kontrola zarządcza. Pojęcie to w jednostkach sektora finansów publicznych wprowadzono w miejsce terminu kontrola finansowa, który był utożsamiany wyłącznie z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy było objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki [Rada Ministrów 2008, s. 25]. SOEP 04-2 korekta.indd 8 2013-09-30 18:18:40

Wprowadzanie budżetu zadaniowego w jst w Polsce 9 Artykuł 68 ustawy definiuje kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych jako ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Jej celem jest zapewnienie w szczególności: zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji, zarządzania ryzykiem. Na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów wydał 16 grudnia 2009 roku Komunikat nr 23 w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Standardy te określają podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych. Ich celem jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnieniem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża, i warunków, w których jednostka działa. Standardy stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej. Zostały przedstawione w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej: A. Środowisko wewnętrzne, B. Cele i zarządzanie ryzykiem, C. Mechanizmy kontroli, D. Informacja i komunikacja, E. Monitorowanie i ocena [Minister Finansów 2009, s. 2]. Biorąc pod uwagę ustawową definicję kontroli zarządczej, za najistotniejszy element kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej i jst należy uznać system wyznaczania celów i zadań dla jednostek w danym dziale administracji rządowej lub samorządowych jednostek organizacyjnych, a także system monitorowania pracy nad osiągnięciem wyznaczonych celów i wykonaniem zadań [Minister Finansów 2009, s. 3]. Elementy te zawarte zostały w grupie B standardów. Tę zależność podkreślili także autorzy ustawy o finansach publicznych, stwierdzając w uzasadnieniu do projektu, że kontrola zarządcza jest w założeniu narzędziem obejmującym także zagadnienie formułowania celów zadań, a następnie sprawdzeniem stopnia ich osiągnięcia zgodnie z założonymi kryteriami. W ten sposób wprowadzono do projektu przepisy dotyczące planu zadań i sprawozdania z wykonania zadań [Rada Ministrów 2008, s. 26]. Reasumując zatem, ramy prawne, przygotowujące w założeniu samorządy do budowania budżetu zadaniowego, zostały wprowadzone. SOEP 04-2 korekta.indd 9 2013-09-30 18:18:40

10 Małgorzata Jaremko 3. Przesłanki dla funkcjonowania budżetu zadaniowego Z pewnością można przyjąć, że budżet zadaniowy stanowi jedno z narzędzi planowania i monitorowania wykonywania zadań publicznych. Autorzy kompendium Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie zwracają uwagę, że dzięki wdrażaniu budżetu zadaniowego (układu zadaniowego budżetu) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych objęci obowiązkiem sporządzania układu zadaniowego budżetu oraz ministrowie (będący dysponentami części budżetowych) realizują jeden ze standardów kontroli zarządczej B.6 Określanie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji w następujących aspektach: poprzez konieczność określenia podstawowych zadań, na które środki są wydawane, mających obowiązkowo wyznaczone cele, poprzez koncepcję wielostopniowej, hierarchicznej struktury zadaniowej, w której elementy na niższym poziomie uszczegóławiają i operacjonalizują cele na wyższym poziomie, poprzez powiązanie celów na różnych poziomach klasyfikacji zadaniowej z celami na różnych poziomach aktualnych rządowych dokumentów strategicznych, przede wszystkim strategii rozwoju, poprzez nakaz utworzenia mierników osiągania celów, poprzez nakaz pomiaru osiągania celów różnych stopni i sporządzania sprawozdań, poprzez nakaz wyznaczenia celów oraz określenie poziomu bazowego i docelowego dla okresu czteroletniego (cele dla najwyższej jednostki klasyfikacyjnej funkcji państwa w ramach wieloletniego planu finansowego państwa) oraz okresu rocznego (cele dla wszystkich jednostek klasyfikacji zadaniowej w ramach układu zadaniowego budżetu państwa i planów niektórych jednostek sektora finansów publicznych w ramach uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej), poprzez wydanie wytycznych dotyczących sposobu precyzyjnego określenia celu, poprzez przypisanie odpowiedzialności i obowiązków związanych z wydatkowaniem środków zapisanych w poszczególnych jednostkach klasyfikacji zadaniowej dysponentom budżetowym różnego stopnia oraz kierownikom odpowiednich ( niebudżetowych ) jednostek sektora finansów publicznych oraz poprzez przypisanie limitu wydatków na działania prowadzące do osiągnięcia celów [Ministerstwo Finansów 2012, s. 77 78]. Skoro takie są zalety stosowania budżetu zadaniowego dla finansów państwa, analogicznie można przyjąć, że podobne korzyści osiągną jst. Z kolei w Uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych wskazano, że wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej służy realizacji koncepcji utworzenia instrumentu wieloletniego planu finansowego w jst. Rozwiązania zaproponowane w projekcie przewidują utworzenie takiego instrumentu w postaci wieloletniej prognozy finansowej, przyjmowanej w drodze uchwały organu stanowiącego [Rada Ministrów 2008, s. 37]. Długoterminowe planowanie jest jednym z elementów budże- SOEP 04-2 korekta.indd 10 2013-09-30 18:18:40

Wprowadzanie budżetu zadaniowego w jst w Polsce 11 towania zadaniowego. Wprowadzenie i stosowanie wieloletniej prognozy finansowej uporządkowało i wydłużyło horyzont planowania w jst. Procedura uchwalania budżetu i sama treść uchwały budżetowej zostały określone przepisami ustawy o finansach publicznych. Od strony formalnej jst nie mają zbyt wiele dowolności w tworzeniu budżetu jako planu finansowego. Należy jednak zwrócić uwagę, że tworzenie budżetu w samorządach często ma już charakter zadaniowy, ponieważ konstruowanie wydatkowej strony budżetu jest oparte na zadaniach planowanych na kolejny rok. Wykonaniu zadań, jednoznacznie określonych przepisami prawa, służą wydatki. Przyjęte do wykonania w danym roku zadania przybierają więc postać wydatków ujętych w rocznym planie finansowym, którym jest budżet, oraz w wieloletniej prognozie finansowej w przypadku przedsięwzięć o ponadrocznym horyzoncie zakończenia. Sposób zapisu wydatków w budżecie z uwzględnieniem klasyfikacji budżetowej jest zdecydowanie mniej przejrzysty i czytelny dla osób spoza sektora finansów publicznych. Jednak działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej w dość jednoznaczny sposób określają rodzaj działalności prowadzonej przez jednostki sektora finansów publicznych i wskazują na przeznaczenie wydatkowanych środków. Nie odbiegają też znacząco od klasyfikacji funkcji państwa COFOG [OECD 2011b, s. 66]. Działy klasyfikacji budżetowej stanowią również podstawę do przekazywania mieszkańcom informacji o przeznaczeniu wydatkowanych środków. Pełnią więc dodatkowo funkcję prezentacyjną, zaspokajając w pewnym stopniu potrzebę informowania o obszarach prowadzonej działalności i skali ich finansowania. 4. Obszary wymagające regulacji Wprowadzenie budżetu zadaniowego jako równoległej metody planowania wydatków stanowić będzie trzeci równoległy system rachunkowości w jednostkach sektora finansów publicznych. Oznaczać to będzie nałożenie na jednostki kolejnego zadania, a być może także wynikające stąd zwiększenie zatrudnienia. Alternatywą jest docelowa rezygnacja z rachunkowości budżetowej w stosowanym dotychczas układzie klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf) i wprowadzenie klasyfikacji w ujęciu zadaniowym. Budżetowanie zadaniowe spowoduje brak porównywalności między poszczególnymi jst. Ponieważ każda jednostka sama określa zadania przyjęte do wykonania, każda wprowadzi swoją klasyfikację dostosowaną do budżetu. Konieczne byłoby zatem utworzenie ogólnej bazy zadań wykonywanych przez jst, analogicznie do klasyfikacji budżetowej, na podstawie której samorządy budowałyby swoje budżety. Wydaje się to możliwe, mimo że każdy samorząd jest odrębną jednostką o innych warunkach działania i wykonuje zadania według własnych potrzeb i możliwości. Wyzwaniem będzie jednak ciągła zmienność zadań wykonywanych w danym roku budżetowym. SOEP 04-2 korekta.indd 11 2013-09-30 18:18:40

12 Małgorzata Jaremko Tworzenie budżetów zadaniowych samodzielnie przez jst spowoduje również brak możliwości agregacji danych, co ma znaczenie dla obliczania budżetu całego sektora finansów publicznych i statystyki publicznej w ogóle. Oprócz wskazanej wyżej potrzeby opracowania klasyfikacji zadaniowej, konieczne byłoby utworzenie budżetu zadaniowego dla całej polskiej administracji państwowej podsektorów rządowego, samorządowego i ubezpieczeń społecznych z uwzględnieniem całości wykonywanych zadań. Zapewnienie jednolitości wymaga zatem rozwiązań odgórnych i systemowych. M. Dylewski nazywa takie podejście inwazyjnym (konieczność zmian wynika z obligatoryjnie wprowadzonych przepisów prawa), w przeciwieństwie do rewolucyjnego (inicjatywa zmian następuje w konkretnej jst) i ewolucyjnego (stopniowe osiągnięcie zaawansowanego poziomu zarządzania) [Dylewski 2010, s. 56]. Wydaje się jednak, że wskazane powyżej kwestie usprawiedliwiłyby tego rodzaju ingerencję przepisów prawa w działalność samorządów. Należy również uwzględnić, że o ile stosowana obecnie klasyfikacja budżetowa dzieli wydatki na działy i rozdziały, określając rodzaje działalności jednostek, o tyle podział według rodzajów (na poziomie paragrafów) nie zapewnia pełnego ujęcia wydatków związanych z danym zadaniem do rozliczenia pozostają koszty pośrednie. Tylko wówczas, gdy na wydatki związane z zadaniem składać się będą zarówno koszty bezpośrednie, jak i pośrednie, w budżecie zadaniowym zawarta zostanie pełna informacja o faktycznym finansowaniu poszczególnych zadań, co zapewni właściwe spełnienie jego funkcji. Wliczenie kosztów pośrednich pozwoli na ustalenie faktycznego kosztu zadania i uzasadni wysokość wydatków ujmowanych obecnie w dziale 750 Administracja publiczna. Na konieczność pełnego ujęcia wydatków związanych z danym zadaniem zwraca także uwagę OECD w raporcie Performance Budgeting in Poland [OECD 2011a, s. 14]. Z kolei w przyjętej przez Ministerstwo Finansów metodyce szczególny nacisk kładziony jest na cele i mierniki osiągania tych celów, co widoczne jest na przykład w cytowanej już definicji układu zadaniowego zawartej w art. 2 ustawy o finansach publicznych czy w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych [Rada Ministrów 2008, s. 13 14]. Prawidłowe zbudowanie systemu celów, zadań i mierników nie jest zadaniem prostym i wymaga nie tylko znajomości zakresu zadań wykonywanych przez jst, ale również narzędzi zarządzania (w tym planowania i monitorowania). Podsumowanie W artykule wskazano zarówno na obecne już elementy budżetowania zadaniowego w jst (ramy prawne i rolę zadań w planowaniu wydatków), jak i na pewne zastrzeżenia wiążące się z pełnym wdrożeniem budżetu zadaniowego. SOEP 04-2 korekta.indd 12 2013-09-30 18:18:40

Wprowadzanie budżetu zadaniowego w jst w Polsce 13 Budżet zadaniowy jest narzędziem zarządzania finansami publicznymi niosącym wiele korzyści, a przedstawione wątpliwości mają charakter wtórny, techniczny i z czasem zostaną rozwiązane. Zobowiązanie samorządów do wprowadzenia budżetowania zadaniowego wymaga zmiany przepisów oraz zapoznania z zasadami i metodami jego konstruowania. Wyzwaniem natomiast może być przyjęcie nowego sposobu myślenia przez osoby zajmujące stanowiska decyzyjne w jst. Z pewnością problemem będzie brak nawyku planowania zadaniowego, definiowania celów i mierników, co skutkować może traktowaniem wprowadzonych ustawą o finansach publicznych wieloletniej prognozy finansowej i kontroli zarządczej jako zła koniecznego, a nie narzędzi służących efektywnemu zarządzaniu finansami i działalnością. Funkcjonujące regulacje prawne finansów publicznych zawierają elementy budżetowania zadaniowego, a samorządy, działając zgodnie z obowiązującymi przepisami, stosują klasyfikację budżetową, wieloletnią prognozę finansową i standardy kontroli zarządczej. Można zatem przyjąć, że jst przygotowują się do wprowadzenia budżetowania zadaniowego, przynajmniej w kwestii efektywności wykonania zadań i wydatkowania środków publicznych. Bibliografia Dylewski, M., 2010, Budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego narzędzie zarządcze czy obiektywna konieczność?, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 620, Ekonomiczne problemy usług nr 61, Szczecin. Minister Finansów, 2009, Komunikat nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, Dz.U. M.F. nr 15, poz. 84. Ministerstwo Finansów, 2010, Budżet zadaniowy w administracji rządowej, Warszawa. Ministerstwo Finansów, 2012, Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy (wersja 1.0), Warszawa. OECD, 2011a, Performance Budgeting in Poland: An OECD Review, http://www.oecd.org/gov/ budgeting/49042959.pdf [dostęp: 21.01.2013]. OECD, 2011b, Structure of General Government Expenditures (by COFOG Function), w: Government at a Glance 2011, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011 11-en [dostęp: 21.01.2013]. Rada Ministrów, 2005, Krajowy program reform na lata 2005 2008, Warszawa. Rada Ministrów, 2006a, Program konwergencji. Aktualizacja 2005, Warszawa. Rada Ministrów, 2006b, Ustawa budżetowa na rok 2007. Uzasadnienie, Warszawa. Rada Ministrów, 2007, Program konwergencji. Aktualizacja 2007, Warszawa. Rada Ministrów, Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych, druk sejmowy nr 1181, Warszawa 2008. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm. SOEP 04-2 korekta.indd 13 2013-09-30 18:18:40

14 Małgorzata Jaremko INTRODUCING PERFORMANCE-BASED BUDGETING TO LOCAL GOVERNMENT IN POLAND Abstract: Performance-based budgeting is a new concept in Polish public finance, and has been implemented as a state budget management tool since 2007. Local government units are only gradually being prepared to implement budget planning. This entry aims to point out the status of the progress. The 2009 public finance act introduced long-term financial forecasts and internal controls as performance-based budgeting tools (plus long-term planning along with defining goals, tasks and measures). Moreover, local governments plan expenditures according to their statutory tasks, which is a first step to performance-based budgeting. Nevertheless, there are some areas in the functioning of local government where implementing performance-based budgeting needs further regulation. Keywords: performance-based budgeting, internal control, local government. SOEP 04-2 korekta.indd 14 2013-09-30 18:18:40

STUDIA OECONOMICA POSNANIENSIA 2013, vol. 1, no. 4 (253) Sławomira Kańduła Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Wydział Ekonomii, Katedra Finansów Publicznych s.kandula@ue.poznan.pl DOTACJE WYNIKOWE DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WARTOŚĆ DODANA BUDŻETU ZADANIOWEGO Streszczenie: Dotacje celowe, jako źródło dochodów jednostek samorządu terytorialnego (jst), są oceniane krytycznie. Zarzuca im się między innymi to, że: ograniczają samodzielność finansową jst oraz nie stwarzają odpowiednich bodźców do zwiększenia przez nie wysiłku dochodowego, poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi i wzrostu odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Remedium na niedostatki tych dotacji jest zmiana podejścia do konstrukcji dotacji. W literaturze postuluje się dofinansowywanie działalności jst w formie dotacji zorientowanych na sprawność/rezultaty, czyli dotacji wynikowych. Ich istota polega na uzależnieniu otrzymania dotacji i jej wysokości od osiągnięcia przez jst określonych wyników, przy jednoczesnym pozostawieniu beneficjentowi pełnej swobody w definiowaniu sposobu wykonania zadania i uzyskania tych wyników. Rozliczanie jst za uzyskane wyniki, a nie za wydatkowanie środków, przywodzi na myśl koncepcję budżetu zadaniowego. Zbieżność pomiędzy tym budżetem a wymienionymi dotacjami jest podstawą do postawienia tezy, zgodnie z którą upowszechnienie budżetowania zadaniowego w sektorze finansów publicznych w Polsce będzie bodźcem do racjonalizacji systemu dotacji budżetowych dla jst. Jeżeli tak się stanie, wprowadzenie dotacji wynikowych będzie wartością dodaną budżetu zadaniowego. Słowa kluczowe: budżet zadaniowy, dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje wynikowe. Klasyfikacja JEL: H50, H61, H71. Wstęp Jednym ze źródeł finansowania działalności jednostek samorządu terytorialnego (jst) w Polsce są transfery z budżetu państwa. Zalicza się do nich udziały w podatkach państwowych (formalnie przyporządkowane do dochodów własnych tych jednostek) SOEP 04-2 korekta.indd 15 2013-09-30 18:18:40

16 Sławomira Kańduła oraz dotacje ogólne (w Polsce występujące pod nazwą subwencji ogólnej) i celowe. Dwie ostatnie grupy określane są mianem dochodów wyrównawczych, obcych lub uzupełniających. Dochody te są ważnym źródłem finansowania działalności jst 1. Duże znaczenie fiskalne tych dochodów sprawia, że ich system musi być właściwie skonstruowany po to, aby zapewnić pełne urzeczywistnienie procesu decentralizacji. Tymczasem system ten jest oceniany krytycznie (nie tylko w Polsce). W tym miejscu, spośród wielu jego dysfunkcji zidentyfikowanych w literaturze [Guziejewska 2008, s. 210 212], pragnę zwrócić uwagę na to, że ograniczają one samodzielność finansową jst oraz nie stwarzają im odpowiednich bodźców do: zwiększenia wysiłku dochodowego, poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi i wzrostu odpowiedzialności za podejmowane decyzje. W związku z tym, od kilku lat na świecie dyskutuje się na temat udzielania jst takich dotacji, w których konstrukcji zawarte byłyby wymienione bodźce. Można je określić mianem dotacji zorientowanych na sprawność/rezultaty albo krócej dotacji wynikowych. Celem artykułu jest przedstawienie, mało znanej w Polsce, koncepcji dotacji wynikowych oraz wskazanie, że upowszechnienie budżetu zadaniowego w sektorze finansów publicznych może być bodźcem do zracjonalizowania systemu transferów dla jst w Polsce i poprawy efektywności wydatkowania środków publicznych zarówno przez administrację rządową, jak i przez administrację samorządową. Do postawienia tej tezy skłoniły mnie podobieństwa pomiędzy budżetem zadaniowym a dotacjami wynikowymi. Artykuł jest skonstruowany następująco. Po wprowadzeniu omawiam koncepcję dotacji wynikowych, następnie porównuję je z tradycyjnymi dotacjami celowymi oraz wskazuję podobieństwa i różnice pomiędzy tymi dotacjami i budżetem zadaniowym. Rozważania podsumowuję w zakończeniu. 1. Koncepcja dotacji wynikowych W literaturze przedmiotu dotyczącej finansowych relacji pomiędzy państwem a samorządem terytorialnym wskazuje się, że transfery budżetowe nie powinny tworzyć negatywnych bodźców, tzn. na przykład nie osłabiać aktywności jst ukierunkowanej na zwiększenie własnego wysiłku dochodowego, nie finansować deficytu budżetowego tych jednostek. Autorzy prac na ten temat wyrażają też ogólny pogląd, że transfery powinny zawierać różnorodne zachęty, i na tym tle rekomendują stosowanie dotacji ogólnych (subwencji) i blokowych w miejsce dotacji celowych. Tylko nieliczni z nich idą krok naprzód i proponują konkretne rozwiązania zachęcające jst do zachowa- 1 W 2011 roku stanowiły one ponad 36% dochodów miast na prawach powiatu, ponad 55% dochodów gmin i województw oraz około 72% dochodów powiatów. W tym samym roku ze źródeł tych sfinansowano 52% wydatków gmin, ponad 70% wydatków powiatów, prawie 14% wydatków miast na prawach powiatu i ponad 51% wydatków budżetowych samorządowych województw [Rada Ministrów 2012]. SOEP 04-2 korekta.indd 16 2013-09-30 18:18:41

Dotacje wynikowe dla jednostek samorządu terytorialnego wartość dodana budżetu 17 nia się zgodnie z intencją organów państwa (lub jst wyższego rzędu, jeżeli to one udzielają dotacji). Takim instrumentem są dotacje wynikowe (dotacje zorientowane na sprawność/rezultaty). W piśmiennictwie anglojęzycznym dotacje te nazywa się performance-oriented grants (transfers), czego synonimem są output-based grants (transfers) [Shah 2008, s. 51] lub activity-based grants. W tabeli 1 przedstawiono definicje dotacji wynikowych spotykane w literaturze przedmiotu. Obie definicje nie są sprzeczne, akcentują jedynie różne cele, do osiągnięcia których można wykorzystywać dotacje wynikowe. Pomijając cele tych dotacji, ich istotę (i definicję) można sformułować następująco. Dotacje wynikowe są transferami uzależniającymi otrzymanie dofinansowania i jego wysokość od osiągnięcia przez ich beneficjenta z góry określonych przez dotującego (lub przez niego zaakceptowanych) wyników, przy jednoczesnym pozostawieniu beneficjentowi swobody sposobu wydatkowania środków. Innymi słowy, istotą dotacji wynikowych jest uzależnienie dystrybucji środków od zapewnienia przez jst pożądanych przez dotującego standardów wykonania zadania (świadczenia danej usługi), ale pozostawienie mu swobody w wykonaniu zadania, w tym w zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników i określaniu innych elementów niezbędnych do wykonania zadania. Beneficjent jest skrupulatnie rozliczany z osiągniętych wyników. Tabela 1. Pojęcie dotacji wynikowych Źródło definicji R. Broadway i A. Shah [2009, s. 314 316] UNCDF [2010, s. 4] Treść definicji Węższe ujęcie Dotacje wynikowe są to transfery uzależniające zarówno otrzymanie środków finansowych, jak i ich wysokość od efektywności (wydajności) procesu świadczenia usług publicznych. W pewnym sensie dotacje te można nazwać warunkowymi [S.K.], ponieważ ich otrzymanie jest uzależnione od osiągnięcia zakładanych rezultatów (wyników), z tym że ich beneficjent ma swobodę w projektowaniu zadania, w tym sposobów osiągnięcia określonych rezultatów. Szersze ujęcie Dotacje wynikowe są to transfery ukierunkowane na wspieranie pozytywnych zmian polegających na wzroście efektywności gospodarowania środkami publicznymi przez jst [oraz państwo S.K.]. Zmiany te mają nastąpić w ustalonych przez państwo dziedzinach, a odnosić się zarówno do dostępu do usług, jak i do ich finansowania. Są to też dotacje wykorzystywane w celu poprawy zdolności organizacyjnej (instytucjonalnej) jst, zmniejszenia luki dochodowej jst, do finansowania ich potrzeb wydatkowych, wspierania zarządzania finansami jst oraz w celu sprawowania nadzoru nad ich gospodarką. W założeniach dotacje wynikowe mają łączyć ze sobą finansowanie działalności jst ze stwarzaniem zachęt do podnoszenia wydajności (efektywności wydatkowania środków publicznych) i ponoszenia odpowiedzialności za sposób wykonania zadania. Przyznanie dotacji i jej wysokość są uzależnione od osiągnięcia zakładanych SOEP 04-2 korekta.indd 17 2013-09-30 18:18:41

18 Sławomira Kańduła wyników. Problematyczne może być określenie, jaki wynik należy osiągnąć, kto ma go określić i w jaki sposób ma on być zmierzony. Z jednej strony uprawnionym do określania wyników powinien być odbiorca dotacji, ponieważ ma najlepszą wiedzę na temat zaplanowanego zadania, ale istnieje obawa, że na etapie planowania zaniży on wartość mierników świadczących o wykonaniu zadania po to, aby mieć pewność ich osiągnięcia nawet stosunkowo niewielkim nakładem pracy. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że efekty (wyniki) i sposoby ich pomiaru powinien określać podmiot udzielający dotacji. W praktyce oznaczać to może określanie przez dotującego minimalnych standardów koniecznych do osiągnięcia w procesie świadczenia usług, a to jest łatwiejsze w odniesieniu do zadań z zakresu infrastruktury społecznej. Do tych standardów jst powinny dostosować zakładane przez siebie wyniki, a te powinny być zaakceptowane przez udzielającego dotacji. Finansowej zachęcie w postaci otrzymania dotacji towarzyszy finansowa kara wyrażająca się w możliwości utraty dotacji lub zmniejszenia jej kwoty. Tak ukształtowany system bodźców, jak podkreśla A. Shah [2010, s. 79], pozwala beneficjentowi dotacji na skupienie się na łańcuchu wyników i poszukiwaniu najbardziej efektywnego sposobu wykonywania usług publicznych, który umożliwi osiągnięcie zakładanych rezultatów. Na rysunku 1 zobrazowano przykładowy łańcuch wyników osiąganych podczas świadczenia usług z zakresu szkolnictwa gminnego. Analiza tego łańcucha pozwala na wskazanie następnych dylematów związanych z koncepcją dotacji wynikowych. Pierwszym z nich jest problem zdefiniowania zadań i celów towarzyszących ich wykonywaniu oraz ich przyporządkowania (rozdzielenia) jednostkom samorządowym różnych szczebli odpowiedzialnym za zaspokojenie określonych potrzeb publicznych i podmiotom bezpośrednio zaangażowanym w proces świadczenia usług, z których tylko niektóre są jednostkami organizacyjnymi jst lub samorządowymi osobami prawnymi, a inne są od nich organizacyjnie i częściowo też finansowo niezależne. Poza tym osiągnięcie niektórych z wymienionych wyników należy przypisać państwu, które prowadzi określoną politykę społeczną, w tym oświatową. Zadania i cele państwa oraz gmin, powiatów i samorządowych województw (jako odpowiedzialnych za organizację i finansowanie procesu usługowego), a także podmiotów bezpośrednio świadczących usługi (np. z zakresu przywołanej oświaty), nie są tożsame. W związku z tym zarówno organy państwa, jst, jak i bezpośrednich usługodawców można rozliczać z osiągnięcia innych wyników. Nie można więc uzależniać dotacji wynikowych dla jst na zadania oświatowe na przykład od liczby uczniów kończących szkołę, bo miernik ten mierzy efekty pracy placówek usługowych i mogłoby to doprowadzić do wywierania presji na usługodawców i obniżania jakości nauczania. Co więcej, na niektóre z wymienionych mierników (np. ujętych w grupach rezultaty i oddziaływanie) ani jst, ani usługodawcy nie mają realnego wpływu. Innym pojawiającym się tu dylematem o czym już wspomniano jest problem pomiaru wyników osiąganych przez różne podmioty uczestniczące w procesie usługowym. Uwagi te można odnieść także do innych zadań własnych wykonywanych przez jst poszczególnych szczebli. SOEP 04-2 korekta.indd 18 2013-09-30 18:18:41

Dotacje wynikowe dla jednostek samorządu terytorialnego wartość dodana budżetu 19 Cele programu (zadania) Zwiększenie liczby, poprawa jakości i dostępności do usług edukacyjnych Dane początkowe Wysokość wydatków na edukację w zależności od wieku, płci, rodzaju gminy (miejska, wiejska, miejsko-wiejska) Liczba: nauczycieli, pracowników obsługi, składników wyposażenia technicznego, książek Dane pośrednie Liczba zapisujących się do placówek oświatowych, liczba uczniów przypadających na nauczyciela, liczebność klas Produkty Osiągnięte wyniki, na przykład odsetek uczniów kończących szkołę, odsetek uczniów porzucających szkołę i z niej wydalonych Rezultaty (outcomes) Na przykład: wskaźnik osób potrafiących czytać i pisać, liczba wykwalifikowanych specjalistów Oddziaływanie Na przykład: wzrost poziomu intelektualnego społeczeństwa, wzrost zaangażowania społeczeństwa w życie publiczne, wzmocnienie międzynarodowej konkurencyjności Rysunek 1. Łańcuch wyników w procesie świadczenia usług z zakresu szkolnictwa Źródło: Opracowano na podstawie: [Shah 2010, s. 80] Najogólniej, celem dotacji wynikowych jest poprawa efektywności działania jst. Dotacje te mogą być skonstruowane w różny sposób po to, aby osiągnąć szczegółowe cele państwa, jednak zawsze są one uzależnione od wzrostu efektywności działania jst. Do szczegółowych celów rozpatrywanych dotacji można zaliczyć: zapewnienie wymaganego przez państwo dostępu do lokalnych usług publicznych, poprawę jakości lokalnych usług publicznych poprzez osiągnięcie zakładanego standardu, rozszerzenie oferty usługowej, obniżenie kosztów dostarczania lokalnych usług publicznych, zwiększenie przejrzystości gospodarki finansowej jst, aktywizację innych niż samorządowe podmiotów mogących świadczyć lokalne usługi publiczne, wzrost organizacyjnej (instytucjonalnej) sprawności jst oraz, rzadziej, sprawowanie nadzoru nad jst [UNCDF 2010, s. 5; Timofeev 2011]. SOEP 04-2 korekta.indd 19 2013-09-30 18:18:41

20 Sławomira Kańduła Można wyróżnić kilka rodzajów dotacji wynikowych. W zależności od zasięgu ich oddziaływania wyróżnia się dotacje szerokie (wielodziedzinowe, wielosektorowe; multi-sectoral grants) i wycinkowe (dziedzinowe, sektorowe; sector focus grants). Celem dotacji szerokich jest zmotywowanie jst do poprawy ich sprawności instytucjonalnej, na przykład do poprawy jakości (rzetelności i przejrzystości) przedstawianych sprawozdań i raportów, do zapewnienia pełnego dostępu mieszkańców do prac nad budżetem i innymi dokumentami, do terminowego sporządzania i przesyłania właściwym podmiotom dokumentów planistycznych, do wzrostu wysiłku dochodowego itp. Z kolei kryteria przyznawania dotacji wycinkowych będą tak dobrane, aby zachęcać jst do wzrostu efektywności świadczenia usług poprzez konieczność osiągnięcia określonych przez dotującego standardów odnoszących się na przykład do liczebności oddziałów szkolnych, wysokości wydatków na mieszkańca itp. Wyboru rodzaju dotacji wynikowej oferowanej jst dokonuje oczywiście podmiot dotujący. Tym samym koncentruje się on bardziej na rozwoju sprawności instytucjonalnej jst lub na poprawie procesu świadczenia usług [Steffensen i Larsen 2005, s. 7]. Z kolei biorąc pod uwagę rodzaj finansowanych wydatków, wyróżnia się dotacje bieżące i inwestycyjne, przy czym zdecydowanie więcej środków przeznaczanych jest na te drugie. W praktyce stosowane są przede wszystkim dotacje inwestycyjne szerokie, które są instrumentami wspierającymi inwestycje w infrastrukturę i dostarczanie lokalnych usług publicznych [UNCDF 2010, s. 14]. Z doświadczeń międzynarodowych wynika, że dotacje wynikowe są wykorzystywane przede wszystkim do finansowania (lub dofinansowania) zadań własnych jst z zakresu infrastruktury społecznej (edukacji, ochrony zdrowia). W mniejszym stopniu znalazły one zastosowanie w finansowaniu zadań dotyczących infrastruktury technicznej (utrzymania dróg, dostarczania wody). Nie ma jednak przeszkód, aby elementy orientacji na wyniki uwzględniać w konstrukcji innych transferów przekazywanych jst, w tym o charakterze ogólnym, i tym samym rozszerzyć zakres zadań, w których jst będą się starały osiągnąć założone wcześniej rezultaty. Zwolennikiem tego jest na przykład A. Shah [2008, s. 36], który twierdzi, że dotacje wynikowe mogą być alternatywą dla transferów wyrównujących zróżnicowane potrzeby wydatkowe jst. 2. Dotacje wynikowe versus tradycyjne dotacje celowe Zarówno dotacje wynikowe, jak i dotacje celowe są jedną z form finansowania działalności podmiotów sektora finansów publicznych, w szczególności jst. Mogą być one udzielane ze środków budżetu państwa, jak i z budżetów samorządowych. Można jednak wskazać cechy odróżniające obie formy dotacji (tabela 2). Dotacje celowe udzielane są na finansowanie zadań bieżących oraz na finansowanie lub dofinansowywanie własnych zadań bieżących i inwestycyjnych jst. Dotacje te są też przekazywane SOEP 04-2 korekta.indd 20 2013-09-30 18:18:41

Dotacje wynikowe dla jednostek samorządu terytorialnego wartość dodana budżetu 21 Tabela 2. Porównanie tradycyjnych dotacji celowych na finansowanie i dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego z dotacjami wynikowymi Kryterium porównania Rodzaj finansowanych lub dofinansowywanych zadań Rodzaj finansowanych wydatków Cele dotacji Tradycyjne dotacje celowe zadania własne, zlecone i powierzone wydatki bieżące i inwestycyjne wydatkowanie przyznanych środków i wykonanie zadania Nowoczesne dotacje wynikowe raczej zadania własne wydatki bieżące i inwestycyjne, z tym że preferowane są te drugie najogólniej: poprawa zdolności organizacyjnej (instytucjonalnej) jst, wzrost odpowiedzialności jst za podejmowane decyzje oraz zachęcanie do zarządzania finansami; możliwe są inne, szczegółowe cele [Timofeev 2011, s. 4] osiągnięcie określonych wyników Warunek otrzymania wydatkowanie środków na wskazane zadanie Kwota dotacji średnia i wysoka niższa od tradycyjnych dotacji na dofinansowanie wydatków inwestycyjnych [Steffensen i Larsen 2005, s. 5], w wysokości 1 2 USD na mieszkańca [UNCDF 2010, s. 106] Konstrukcja dotacji Kryteria przydziału Elastyczność zarządzania środkami Weryfikacja wykorzystania złożona zaaprobowany wniosek z wyszczególnieniem wydatków prosta i przejrzysta dane demograficzne dotyczące potencjalnych odbiorców usług [Boadway i Shah 2009, s. 319] niewielka lub żadna; ryzyko nie jest pełna; beneficjent jest wynagradzany za podjęcie ryzyka (jeżeli ono nie uwzględniane, ale jednocześnie nie ma odpowiedzialności osobistej za wystąpi), ale karany za ciągłe niepowodzenia niepowodzenie w wykonaniu zadania nadzór hierarchiczny sprawowany przez organy państwa i powołane przez nie instytucje lub jst wyższego szczebla (jeżeli to ona przekazała dotację); kontrola dotyczy m.in. zaangażowania środków własnych, prawidłowego wydatkowania i rozliczenia dotacji, pomija się ocenę osiągniętych rezultatów kontrolę wyników przeprowadza udzielający dotacji oraz mieszkańcy klienci; polega ona na porównaniu wyjściowych i końcowych wskaźników dotyczących dostępu do usług i ich jakości; podstawą do oceny osiągniętych rezultatów są też reakcje klientów oraz informacje uzyskane podczas badania ich satysfakcji SOEP 04-2 korekta.indd 21 2013-09-30 18:18:41

22 Sławomira Kańduła Kryterium porównania Odpowiedzialność Kary za nieprawidłowe wydatkowanie środków Tradycyjne dotacje celowe jednostka samorządu terytorialnego odpowiada przed organami podmiotu udzielającego wsparcia za wykonanie zadania i wykorzystanie dotacji; nie ma personalnej odpowiedzialności za niewykonanie zadania i niewykorzystanie lub błędne rozliczenie dotacji uwagi sformułowane w trakcie kontroli zarządczej oraz audytu; uwagi sformułowane przez organy nadzoru; konieczność zwrotu (wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych) tej części dotacji, która została: nienależnie udzielona, pobrana w nadmiernej wysokości lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, [Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r., art. 69, 252] cd. tabeli 2 Nowoczesne dotacje wynikowe za niewykonanie zadania (nieuzyskanie zakładanych efektów) jst odpowiada przed udzielającym dotacji oraz mieszkańcami klientami dezaprobata społeczeństwa, presja ze strony konkurencji (np. innych jst przyciągających mieszkańców i podmioty gospodarcze), zmniejszenie lub zwrot dotacji Ukierunkowanie, koncentracja uwagi (focus) wewnętrzne wykonawcy koncentrują się na wydatkowaniu środków zgodnie z ich przeznaczeniem Przejrzystość niewielka pełna zewnętrzne wykonawcy koncentrują się na osiągnięciu zakładanych wyników i satysfakcji konsumenta; skupiają się na wprowadzaniu innowacji do procesu usługowego, poszukują wzorów do naśladowania, dbają o swoją konkurencyjność Samodzielność jst, elastyczność planowania i wydatkowania niewielka a) pełna a) W latach 2001 2003 jst mogły zmienić przeznaczenie dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na wykonanie zadań własnych. Zmiana ta nie mogła przekroczyć 15% planowanej kwoty dotacji [Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r., art. 61a]. Źródło: Opracowano na podstawie pomysłu R. Boadwaya i A. Shaha [2009, s. 319]. SOEP 04-2 korekta.indd 22 2013-09-30 18:18:41