LKA 4101-27-01/2013 P/13/189 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

LKA 4101-27-01/2013 P/13/189 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Opis stanu faktycznego P/13/189 Lokalizacja i budowa lądowych farm wiatrowych Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Katowicach Waldemar Góra, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 87453 z dnia 4 listopada 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1 2) Starostwo Powiatowe w Częstochowie, ul. Jana III Sobieskiego 9, 42-217 Częstochowa, REGON 151 398 758. Andrzej Kwapisz, Starosta Częstochowski II. Ocena kontrolowanej działalności (dowód: akta kontroli str. 3 6) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie, obejmującym wydawanie przez Starostę decyzji dotyczących budowy farm, elektrowni oraz siłowni wiatrowych. W Starostwie, poza jednym przypadkiem, przestrzegano wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 2 oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 3 związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę farm, elektrowni oraz siłowni wiatrowych. Decyzje zawierały wszystkie elementy wymagane Kpa, wydane zostały terminowo i nie wystąpiły przypadki nałożenia na Starostę kary określonej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Stwierdzona w kontrolowanej działalności nieprawidłowość dotyczyła wydania pozwolenia na budowę farmy wiatrowej, w którym jedna 4 z siedmiu działek nie została wyłączona z produkcji rolnej, co stanowiło naruszenie art. 11 ust. 1, w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych 5, a ponadto, jako lokalizację inwestycji podano obszar obejmujący osiem działek, podczas gdy prawidłowo powinno być ich siedem 6. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Działania Starosty Częstochowskiego w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w procesie budowlanym farm wiatrowych. W latach 2009 2013 w Starostwie przeprowadzono trzynaście postępowań w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę farm wiatrowych, elektrowni wiatrowych oraz siłowni wiatrowych, w efekcie których wydano trzynaście decyzji zatwierdzających projekt 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, zwana dalej Prawem budowlanym. 3 Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej Kpa. 4 działka nr 289/6 zlokalizowana w Konopiskach, na której miała być rozmieszczona farma. 5 Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, zwana dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 6 w trakcie kontroli NIK, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. sprostowano powstałą w decyzji omyłkę i podano prawidłową lokalizację inwestycji. 2

budowlany i udzielających pozwolenia na budowę 7. W dwóch przypadkach Starosta wydał decyzje zmieniające poprzednie decyzje i zatwierdzające zamienny projekt budowlany 8. (dowód: akta kontroli str. 12 42, 74 75, 122 123, 164 165) Nie stwierdzono przypadków odmowy wydania decyzji, umorzenia prowadzonych postępowań ani uchylenia decyzji przez organy odwoławcze. W przypadku jednej z ww. decyzji (nr 21/2013 z 15 stycznia 2013 r.), przez mieszkańców gminy Mykanów, będących właścicielami działek sąsiadujących z planowaną budową, wniesione zostało do Wojewody Śląskiego (za pośrednictwem Starosty Częstochowskiego) odwołanie od wydanego pozwolenia na budowę, które wycofano. (dowód: akta kontroli str. 12 16, 43 47) W kontrolowanym okresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie 9 wydał cztery decyzje, w których udzielił pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych zrealizowanych na podstawie czterech decyzji Starosty Częstochowskiego o pozwoleniu na budowę 10. Ponadto, w trzech przypadkach, PINB potwierdził zgłoszenie do użytkowania elektrowni wiatrowych zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty Częstochowskiego o pozwoleniu na budowę 11. (dowód: akta kontroli str. 49 60) W przypadku dwóch z trzech (66,6 %) decyzji Starosty 12 o pozwoleniu na budowę, objętych szczegółowym badaniem stwierdzono, że decyzje dotyczące: elektrowni wiatrowej o mocy 250 kw w miejscowości Rzeki Małe (gmina Kłomnice, nr decyzji 351/2010 z 2 kwietnia 2010 r.) i siłowni wiatrowej o mocy 500 kw w Nowej Wsi, (gmina Poczesna, decyzja nr 136/2012 z 7 lutego 2012 r.) zostały wydane prawidłowo. W przypadku farmy wiatrowej zlokalizowanej w Konopiskach (gmina Konopiska, decyzja nr 911/2013 z 28 sierpnia 2013 r.) Starosta wydał pozwolenie na budowę, pomimo że jedna z siedmiu działek, na której miała być rozmieszczona farma nie została wyłączona z produkcji rolnej i do 25 listopada 2013 r. działka wciąż posiadała status gruntów ornych (co szczegółowo opisano w dalszej części wystąpienia). Rozpatrywane w Urzędzie wnioski o wydanie badanych decyzji były kompletne i zawierały m.in. projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy (decyzje o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 13, tj. dokumenty wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. (dowód: akta kontroli str. 61 73) 7 Elektrownie (oraz farmy i siłownie) miały zostać zlokalizowane w gminach Mykanów (cztery), Kłomnice (dwie), Poczesna (dwie), Mstów (jedna), Starcza (jedna), Koniecpol (jedna), Kruszyna (jedna) oraz Konopiska (jedna). Moc urządzeń określona w decyzjach wynosiła 250 kw (w pięciu przypadkach), 400 kw (w jednym przypadku), 500 kw (w dwóch przypadkach), 1200 kw (w dwóch przypadkach), 2000 kw (w dwóch przypadkach) oraz 15 000 kw (w jednym przypadku). 8 decyzją nr 100/2012 z 30 stycznia 2012 r. zmienił decyzję nr 848/2011 z 6 lipca 2011 r., natomiast decyzją nr 101/2012 z 30 stycznia 2012 r. zmienił decyzję nr 847/2011 z 6 lipca 2011 r. 9 zwany dalej PINB. 10 decyzje Starosty nr 1212/2009 z 17 września 2009 r., nr 1401/2009 z 2 listopada 2009 r., nr 1312/2011 z 20 października 2011 r. oraz nr 136/2012 z 7 lutego 2012 r. 11 decyzje Starosty nr 578/2009 z 15 maja 2009 r., nr 351/2010 z 2 kwietnia 2010 r. oraz 506/2012 z 15 maja 2012 r. 12 trzy decyzje zostały wylosowane spośród trzynastu decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę Częstochowskiego w latach 2009 2013 (do 30 września 2013 r.). 13 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana są dla terenów, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa decyzja nie została dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę farmy wiatrowej w Gminie Konopiska, która posiada uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. 3

We wszystkich trzech badanych przypadkach do wniosków o wydanie pozwolenia zostały dołączone decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko 14. Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno Budowlanej - Anna Borowiecka wyjaśniła m.in., że wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę było poprzedzone analizą przedłożonych przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadkach, kiedy analiza została przeprowadzona przez projektanta inwestycji, na podstawie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, sprawdzano czy dołączył on oświadczenie wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego 15. (dowód: akta kontroli str. 61 73, 104 109, 132 142, 179 208, 276) Wszystkie zbadane decyzje spełniały wymagania art. 107 1 oraz 3 Kpa, tj. zawierały m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a także uzasadnienie. (dowód: akta kontroli str. 61 73, 74 75, 122 123, 164 165) Decyzje wydano z dochowaniem terminów określonych w art. 35 Kpa (w dwóch przypadkach w terminie do 40 dni., a w jednym uwzględniając przerwę wynikającą z wniosku inwestora o zawieszenie postępowania w terminie 60 dni). (dowód: akta kontroli str. 61 73) W postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na budowę nr 911/2013 z 28 sierpnia 2013 r., zgodnie z przepisami Kpa, o prowadzonym postępowaniu poinformowano właścicieli przyległych działek (do działki, na której była zlokalizowana inwestycja): zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz przekazano im ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku dwóch pozostałych badanych decyzji (nr 351/2010 oraz 136/2012), właścicieli przyległych działek nie informowano, ponieważ działki znajdowały się poza obszarem oddziaływania planowanych obiektów. (dowód: akta kontroli str. 61 73, 276 276A) W jednym z dwóch przypadków, w którym wymagana była decyzja, o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych pod budowę elektrowni wiatrowej, decyzja taka została wydana 16 przed wydaniem pozwolenia na budowę 17. zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (dowód: akta kontroli str. 61 73, 78 83, 164 165, 255 274) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) Pozwolenie na budowę farmy wiatrowej 18 z dnia 28 sierpnia 2013 r. wydano, pomimo że jedna z siedmiu działek (o nr ewidencyjnym 289/6 o powierzchni 0,1180 ha) objętych pozwoleniem, na której miała być rozmieszczona farma, nie została wyłączona z produkcji rolnej i do dnia kontroli NIK (25 listopada 2013 r.) działka wciąż posiadała status gruntów 14 Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm. 15 oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. 16 decyzja Starosty Częstochowskiego z 25 września 2009 r. (nr sprawy OŚ.IX.6018-1-69/Kł/09) zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej 56 m 2 użytków rolnych, stanowiących część działki nr 777, położonych w miejscowości Rzeki Małe, gmina Kłomnice, pod budowę elektrowni wiatrowej. 17 Pozwolenie na budowę nr 351/2010 z 2 kwietnia 2010 r. 18 decyzja Starosty Częstochowskiego nr 911/2013 z 28 sierpnia 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę farmy wiatrowej o mocy 1200 kw wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. 4

ornych, czym naruszono art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym wydanie decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji użytków rolnych następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ww. decyzja została podpisana z upoważnienia Starosty przez Annę Borowiecką Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno Budowlanej, która wyjaśniła, że mając na uwadze fakt, że przeważająca część inwestycji objętej tą decyzją znajduje się na działce 2517/1 o statusie terenów przemysłowych, która nie wymagała wyłączenia z produkcji rolniczej oraz uwzględniając przepisy art. 7, 8 i 77 4 Kpa odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej dot. tej części inwestycji. W wyjaśnieniu dodała ponadto, że brak wyłączenia z produkcji rolnej w przypadku przedmiotowej działki nie wywołuje żadnych skutków prawnych (nie powoduje zmian w ewidencji gruntów i budynków, jak również skutków finansowych). (dowód: akta kontroli str. 61 73, 164 271, 276 276A) NIK nie podziela stanowiska Naczelnik Wydziału, ponieważ powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych precyzyjnie określają rodzaje gruntów podlegających wyłączeniu i nie przewidują w tym zakresie odstępstw. Natomiast przywołane w wyjaśnieniu przepisy Kpa nie dają podstawy do takiego działania, gdyż dotyczą ogólnych zasad działania organów administracji publicznej (art. 6 i 7 Kpa) oraz braku konieczności zbierania materiału dowodowego w przypadku faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu (art. 77 4 Kpa). W szczególności powołany przez Naczelnik Wydziału art. 6 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Inspektor w Wydziale Administracji Architektoniczno Budowlanej, odpowiedzialna za przygotowanie projektu ww. decyzji stwierdziła, że w związku ze spiętrzeniem obowiązków służbowych przeoczyła fakt, że działka o nr 289/6 posiada status gruntów ornych. (dowód: akta kontroli str. 303) Starosta Częstochowski stwierdził: Z wyjaśnień pracownika prowadzącego sprawę wynika, że inwestor miał zamiar skorzystać z dotacji UE na realizację ww. inwestycji i zależało mu na szybkim uzyskaniu pozwolenia na budowę, a brak wyłączenia gruntów z produkcji rolnej terenu o pow. 63m² przy inwestycji realizowanej na pow. ok 6500m², pracownik uznał za nieistotny. (dowód: akta kontroli str. 305 306) Zdaniem NIK, system kontroli zarządczej funkcjonujący w Urzędzie nie zadziałał prawidłowo w tym zakresie, ponieważ nie wyeliminował ww. nieprawidłowości przed wydaniem pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. 2) W decyzji nr 911/213 podano lokalizację inwestycji w Konopiskach na działkach nr 39, 289/6, 2517/1, 2517/3, 743/1, 743/2, 774/1 oraz 774/42, podczas gdy działka o nr 2517/3 znajdowała się wyłącznie w obszarze oddziaływania obiektu i nie powinna zostać podana jako lokalizacja inwestycji. Inspektor w Wydziale Administracji Architektoniczno Budowlanej, odpowiedzialna za przygotowanie projektu ww. decyzji stwierdziła, że sporządzając projekt, w lokalizacji inwestycji przez pomyłkę podała wszystkie wskazane przez inwestora działki. W trakcie kontroli NIK, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. dokonano stosownego sprostowania omyłki w decyzji. (dowód: akta kontroli str. 164 165, 302 303) Uwagi dotyczące badanej działalności NIK zwraca uwagę, że w wydawanych przez Starostę decyzjach administracyjnych zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę farm, elektrowni oraz siłowni wiatrowych, wskazywano różne kategorie obiektów budowlanych (XXVI lub XXIX) co powodowało, że różne były obowiązki inwestora. Zgodnie bowiem z art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych zaliczonych do 5

kategorii XXIX inwestor miał obowiązek uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a w przypadku obiektów zaliczonych do kategorii XXVI - wyłącznie zgłosić użytkowanie). Naczelnik Wydziału wyjaśniła, że w Prawie budowlanym oraz przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie brak jest jednolitych i jasnych przepisów dotyczących instalacji wiatrowych: brak definicji farmy wiatrowej, elektrowni wiatrowej oraz siłowni wiatrowej; brak warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać wymienione instalacje, pojedyncze wiatraki lub inne urządzenia o podobnym charakterze; brak jednolicie określonej kategorii obiektów, którym można przypisać ww. instalacje. (dowód: akta kontroli str. 61 73, 296 300) Zdaniem NIK, w celu uniknięcia dowolności postępowania w sytuacji braku przejrzystych kryteriów załatwiania sprawy, niezbędne jest przyjęcie przez Starostę wewnętrznych zasad w zakresie określania kategorii obiektu budowlanego w przedmiotowych decyzjach, zapewniających tożsame rozstrzygnięcia decyzji w tym zakresie w analogicznych przypadkach. Opis stanu faktycznego Uwagi dotyczące badanej działalności 2. Prawidłowość sprawowanego nadzoru nad zadaniami realizowanymi w odniesieniu do budowanych na terenie powiatu farm wiatrowych. W latach 2009 2013 do Starostwa nie wpłynęły żadne skargi i wnioski dotyczące farm wiatrowych. W ww. okresie Starostwo nie było kontrolowane w zakresie energetyki wiatrowej, w trakcie audytu wewnętrznego przeprowadzonego w 2012 r. w Wydziale Administracji Architektoniczno Budowlanej w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Także w trakcie przeprowadzonych kontroli zewnętrznych dotyczących: prawidłowości postępowań zmierzających do wydania pozwoleń na budowę (kontrola pracowników Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzona w 2010 r.) oraz zgodności prowadzonych postępowań z przepisami ustawy Prawo budowlane, przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kpa (kompleksowa kontrola przeprowadzona przez pracowników Śląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Katowicach w 2011 r.), wśród poddanych kontroli decyzji Starosty, nie zostały wybrane decyzje związane z budową farm wiatrowych. (dowód: akta kontroli str. 12, 277 293) W Starostwie nie wdrożono pisemnych procedur dotyczących kontroli zarządczej w zakresie wydawania decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę, co mogło mieć wpływ na stwierdzone nieprawidłowości. Starosta wyjaśnił, że proces wydawania decyzji administracyjnych odnośnie pozwolenia na budowę następuje na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, Kodeksu postępowania administracyjnego, zarządzenia wewnętrznego Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno Budowlanej w sprawie struktury wewnętrznej i zakresu działania wydziału oraz zakresów czynności pracowników odpowiedzialnych za przygotowanie poszczególnych projektów decyzji. Ponadto Starosta dodał: Ponieważ przeprowadzone w 2012 roku czynności audytowe w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych nie ujawniły poważnych nieprawidłowości, w Starostwie nie wdrożono odrębnej procedury wydawania decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę. NIK zwraca uwagę, że w Starostwie wystąpiły nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji nr 911/2013 (opisane szczegółowo w pkt.1 wystąpienia), które nie zostały wykryte przy obowiązujących do czasu kontroli NIK mechanizmach kontroli. (dowód: akta kontroli str. 295 296, 305 306) Ocena Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działania Starosty Częstochowskiego w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w procesie budowlanym farm wiatrowych. 6

Wnioski pokontrolne IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 19, wnosi o: 1. Zapewnienie działań mających na celu wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych zajętych pod budowę farmy wiatrowej zlokalizowanej w Konopiskach na działce nr 289/6. 2. Podjęcie działań w ramach kontroli zarządczej i zapewnienie stosowania mechanizmów kontroli, w celu niedopuszczenia do wystąpienia nieprawidłowości polegających na wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, na których planowana jest inwestycja. Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK, kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Katowicach. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK, proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Katowicach, w terminie 15 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Katowice, dnia 27 stycznia 2014 r. Kontroler Waldemar Góra Specjalista kontroli państwowej Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Katowicach... 19 Dz. U. z 2012 r., poz.82, ze zm., zwana dalej ustawą o NIK. 7