BELLONA nr 2/2013 (673) ISSN 1897-7065 Jest to złota zasada w życiu: wymagać mało od świata, a dużo od siebie. WŁADYSŁAW BIEGAŃSKI
BELLONA Pismo naukowe wydawane przez Ministerstwo Obrony Narodowej
RADA NAUKOWA KWARTALNIKA BELLONA gen. dyw. dr Anatol Wojtan (przewodniczący), prof. dr hab. inż. Radosław Trębiński (zastępca przewodniczącego), płk rez. dr Józef Zieliński (sekretarz), prof. dr hab. Andrzej Makowski, prof. dr hab. Józef Półturzycki, prof. dr hab. Bogdan Szulc, płk prof. dr hab. Mariusz Wiatr, prof. dr hab. Kazimierz Doktór, prof. dr hab. Jan Maciejewski, prof. nadzw. dr hab. Marian Kozub, płk nawig. prof. nadzw. dr hab. Marek Grzegorzewski, płk prof. dr hab. Jarosław Wołejszo, płk prof. nadzw. dr hab. Marek Wrzosek, gen. dyw. prof. nadzw. dr hab. Bogusław Pacek, kmdr por. rez. prof. nadzw. dr hab. Krzystof Kubiak, płk rez. dr hab. Ryszard Szczepanik, gen. dyw. dr Krzysztof Załęski
1918 1950 Bellona 1950 2007 Myśl Wojskowa BELLONA Pismo naukowe wydawane przez Ministerstwo Obrony Narodowej Rocznik XCV (VII) Nr 2/2013 (673) Warszawa
Wojskowy Instytut Wydawniczy Al. Jerozolimskie 97, 00-909 Warszawa 60, www.polska-zbrojna.pl tel.: +48 22 684 53 65, faks: +48 22 684 55 03 e-mail: sekretariat@zbrojni.pl Redaktor naczelny: Wojciech Kiss-Orski tel.: +48 22 684 02 22 Redaktor prowadzący: płk rez. dr Józef Zieliński tel.: +48 61 857 27 74 e-mail: jzielinski55@o2.pl kwartalnikbellona@zbrojni.pl Opracowanie redakcyjne: Teresa Wieszczeczyńska tel.: 725 880 231 Projekt okładki: US DoD Opracowanie graficzne: Małgorzata Mielcarz Fotoedytor: Andrzej Witkowski Tłumaczenie na jęz. ang.: Anita Kwaterowska Egzemplarze czasopisma są dostępne w wewnętrznym kolportażu wojskowym. Artykuły zamieszczone w,,kwartalniku Bellona są recenzowane. ISSN 1897-7065 Oddano do druku w maju 2013 r. Nakład 1200 egz. Kolportaż i reklamacje: TOPLOgISTIC tel. : +48 22 389 65 87 faks: +48 22 301 86 61 email: biuro@toplogistic.pl Druk: Drukarnia ArtDruk ul. Napoleona 4, 05-230 Kobyłka www.artdruk.com Elektroniczna wersja czasopisma na stronie www.polska-zbrojna.pl
Spis treści Bezpieczeństwo i obronność gen. dyw. dr hab. Bogusław Pacek Przegląd procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej... 11 płk dr hab. inż. Marek Wrzosek Zagrożenia bezpieczeństwa Polski. Teoria i praktyka... 34 kmdr por. rez. dr hab. Krzysztof Kubiak Arktyka. Między dziedzictwem zimnej wojny a współczesnością... 51 ppor. rez. dr Szymon Niedziela Czynnik religijny w historii i polityce... 76 dr Jan Borkowski Globalizacja wobec zagrożeń ekologicznych, kulturowych i religijnych... 96 Sztuka wojenna płk w st. spocz. prof. dr hab. Lech Wyszczelski Polska sztuka wojenna w powstaniach śląskich (1919 1921)... 108 wiceadm. w st. spocz. dr Henryk Sołkiewicz Wybrane problemy myślenia dowódczego... 123 Doświadczenia gen. dyw. rez. nawig. dr Krzysztof Załęski Siły Powietrzne w systemie obronnym państwa... 140 gen. bryg. dr inż. Bogusław Bębenek Nowy element ugrupowania Wojsk Lądowych do przeciwdziałania IED... 159 płk nawig. dr inż. Bogdan Grenda Zmiany w systemie dowodzenia NATO... 173 płk rez. dr Bogdan Panek Przyszłość NATO w drugiej dekadzie XXI wieku... 191 Edukacja płk rez. dr Beata Czuba, ppłk rez. dr inż. Marek Jaworowicz Narracje edukacyjne studentów WAT. Analiza badań pilotażowych... 198 Technika i logistyka płk dr inż. Tadeusz Kubaczyk, ppłk rez. dr inż. Tomasz Nalepa Rezerwy strategiczne a zadania wynikające z PMG... 209 Kwartalnik Bellona 2/2013 5
Spis treści Czytelnicy piszą kmdr por. rez. dr Krzysztof Kubiak Ku czci bohatera estońskiej niepodległości... 218 płk dr hab. Jeremiasz Ślipiec Powstanie Styczniowe z perspektywy 150-lecia. Konferencja naukowa w AON... 222 Recenzje i omówienia prof. dr hab. Kazimierz Doktór Socjologia w wojsku. Recenzja książki Jana Maciejewskiego Grupy dyspozycyjne. Analiza socjologiczna. Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego. Wrocław 2012... 228 prof. dr hab. Andrzej Makowski Kosmos coraz bliższy. Recenzja książki Leonarda Łukaszuka Współpraca i rywalizacja w przestrzeni kosmicznej. Prawo polityka gospodarka. Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa. Stowarzyszenie Wyższej Użyteczności Dom Organizatora, Toruń 2012... 232 * * * Streszczenia w języku angielskim... 236 Warunki zamieszczania artykułów... 240 6 Kwartalnik Bellona 2/2013
Table of contents Security MajGen Bogusław Pacek, PhD Review of Processes and Organizational Structure of Ministry of National Defense... 11 Col Marek Wrzosek, PhD in Eng. Threats to Security of Poland. Theory and practice... 34 Cdr (Ret) Krzysztof Kubiak, PhD The Arctic. Between Cold War Heritage and Today... 51 LtCol (Ret) Szymon Niedziela, PhD Religious Factor in History and Politics... 76 Jan Borkowski, PhD Globalization vs. Ecological, Cultural and Religious Threats... 96 Art of war Col (Ret) Lech Wyszczelski, Prof. Polish Art of War in Silesian Uprisings (1919 1921)... 108 Viceadmiral (Ret) Henryk Sołkiewicz, PhD Command Thinking Selected Problems... 123 Experience MajGen (Ret) Krzysztof Załęski, PhD Air Force in State Defense System... 140 BrigGen Bogusław Bębenek, PhD New Land Forces Element for Combating IED Challenge... 159 Col Bogdan Grenda, PhD Changes in NATO Command System... 173 Col (Ret) Bogdan Panek, PhD NATO s Future in Second Decade of 21st Century... 191 Education Col (Ret) Beata Czuba, PhD; LtCol (Ret) Marek Jaworowicz, PhD in Eng. Technical Military Academy Students Narratives. Pilot Research Analysis... 198 Technology and logistics Col Tadeusz Kubaczyk, PhD in Eng.; LtCol Tomasz Nalepa, PhD in Eng. Raw-Material Safety Rare Earth Elements... 209 Kwartalnik Bellona 2/2013 7
Table of contents Readers Write Cdr (Ret) Krzysztof Kubiak, PhD In Honor of Estonian Independence Hero... 218 Col Jeremiasz Ślipiec, PhD January Uprising from Perspective of 150 Years. Conference at National Defense University... 222 Reviews and opinions Kazimierz Doktór, Prof. Sociology in the Army. Book review: Grupy dyspozycyjne. Analiza socjologiczna by Jan Maciejewski. Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego. Wrocław 2012... 228 Andrzej Makowski, Prof. Closer to Space. Book review: Współpraca i rywalizacja w przestrzeni kosmicznej. Prawo polityka gospodarka by Leonard Łukaszuk. Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa. Stowarzyszenie Wyższej Użyteczności Dom Organizatora, Toruń 2012... 232 * * * Summary in English... 236 Terms of Publishing... 240 Szanowni Czytelnicy! Kwartalnik Bellona już w prenumeracie. Jej koszt w 2013 roku to tylko 100 zł (cztery numery w cenie 25 zł każdy). Prenumeratę można zamówić: e-mailem: prenumerata@zbrojni.pl listownie: Wojskowy Instytut Wydawniczy, 00-909 Warszawa, Aleje Jerozolimskie 97 faksem: +48 22 684 55 03. Warunkiem wysyłki kwartalnika jest wpłata 100 zł na konto: 23 1130 1017 0020 1217 3820 0002. 8 Kwartalnik Bellona 2/2013
Od redakcji Miło nam poinformować, że 28 marca 2013 roku odbyło się posiedzenie Rady Naukowej Kwartalnika Bellona. Podczas tego spotkania oceniono pracę redakcji oraz przyjęto koncepcję numeru 2/2013 naszego czasopisma. Informujemy także, że 12 listopada 2013 roku odbędą się uroczystości związane z 95. rocznicą ukazania się pierwszego numeru Bellony. W numerze akcentujemy zagadnienia polityki bezpieczeństwa i obronności. Zwracamy uwagę na artykuł gen. dyw. dr. hab. Bogusława Packa zawierający omówienie pracy Zespołu Projektowego, który dokonał przeglądu procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej oraz zaproponował nową strukturę resortu model jego organizacji i funkcjonowania. Polecamy także artykuły: płk. dr. hab. Marka Wrzoska, prezentujący zagadnienia bezpieczeństwa Polski w ujęciu teoretycznym i praktycznym, kmdr. rez. dr. hab. Krzysztofa Kubiaka, ukazujący ewolucję strategicznego znaczenia Arktyki oraz doktrynalne podstawy aktywności wojskowej na Dalekiej Północy, oraz ppor. rez. dr. Szymona Niedzieli, poświęcony czynnikowi religijnemu w historii i polityce. W dziale Sztuka wojenna zamieszczamy publikacje prof. dr. hab. Lecha Wyszczelskiego i wiceadmirała w st. spocz. dr. Henryka Sołkiewicza. W pierwszej zostały omówione działania nieregularne podczas trzech powstań śląskich. Na podstawie sposobów organizowania wojsk powstańczych i stosowanej przez nie taktyki walki autor formułuje wnioski dotyczące sztuki wojennej w ogóle. Drugi artykuł jest poświęcony różnym aspektom analitycznego myślenia w działalności wojskowej na poszczególnych szczeblach dowodzenia. Dział Doświadczenia otwiera artykuł gen. dyw. rez. dr. Krzysztofa Załęskiego poświęcony możliwościom wykorzystania polskich Sił Powietrznych we współczesnych operacjach połączonych. W następnej publikacji gen. bryg. dr Bogusław Bębenek prezentuje oddział rozminowania specjalnego nowy element ugrupowania Wojsk Lądowych do przeciwdziałania IED. Polecamy także artykuł płk. dr. Bogdana Grendy o zmianach w systemie dowodzenia NATO i płk. rez. dr. Bogdana Panka o przyszłości NATO w drugiej połowie XXI wieku. Interesujące rozważania płk rez. dr Beaty Czuby i ppłk. rez. dr. inż. Marka Jaworowicza na temat modelu edukacji na poziomie wyższej uczelni prezentujemy w dziale Edukacja, a ppłk. dr. inż. Tomasza Nalepy i płk. dr. inż. Tadeusza Kubaczyka o wybranych zagadnieniach dotyczących obszaru rezerw strategicznych w dziale Technika i logistyka. Życzymy satysfakcjonującej lektury. płk rez. dr Józef Zieliński Kwartalnik Bellona 2/2013 9
Przegląd procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej Każdy urząd powinien być zorganizowany w taki sposób, by cele państwa osiągał sprawnie i z poszanowaniem środków publicznych. Jednym ze sposobów na usprawnianie funkcjonowania urzędów jest zastosowanie w ich organizacji i funkcjonowaniu podejścia procesowego. Działania w tym kierunku podjęto w 2012 roku w Ministerstwie Obrony Narodowej. Minister powołał specjalny zespół, który miał za zadanie dokonać przeglądu procesów i struktury organizacyjnej ministerstwa. W artykule przedstawiono przebieg oraz rezultaty pracy tego zespołu model struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Podstawę do jego opracowania stanowiły zidentyfikowane w ministerstwie procesy uwzględniające tzw. cykl polityki obronnej, cel ministerstwa, zadania oraz relacje z otoczeniem. Zaproponowana struktura jest kompleksowym, modelowym i zrównoważonym rozwiązaniem organizacji i funkcjonowania całego urzędu. Ma stanowić bazę do jego reorganizacji, tak by spełniał on wymóg zapewnienia wysokich standardów zarządzania administracją publiczną. Niniejszy artykuł powstał na podstawie materiałów przygotowanych przez Zespół Projektowy do spraw przeglądu procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej, powołany na mocy decyzji ministra obrony narodowej 1. Przewodniczącym tego Zespołu był autor artykułu. W ramach prac określono między innymi cel funkcjonowania Ministerstwa Obrony Narodowej, zidentyfikowano procesy realizowane w ministerstwie oraz opracowano projekt struktury organizacyjnej resortu, zoptymalizowany pod kątem prowadzonych procesów planowania, programowania, realizacji strategii i pro- gen. dyw. dr hab. bogusław Pacek Komendant-rektor Akademii Obrony Narodowej, radca ministra obrony narodowej. W latach 2008 2009 był zastępcą dowódcy operacji Unii Europejskiej w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej, a w latach 2002 2008 komendantem głównym Żandarmerii Wojskowej. 1 Decyzja nr 9/MON z dnia 20 stycznia 2012 r. w sprawie powołania Zespołu Projektowego do spraw przeglądu procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. DzUrz MON z 19 kwietnia 2012 r., poz. 144. Kwartalnik Bellona 2/2013 11
Bezpieczeństwo i obronność 4. Monitorowanie i ewaluacja 1. Planowanie strategiczne 3. Wdrażanie polityki 2. Tworzenie polityki Rys. 1. Przebieg cyklu polityki państwa Źródło: Opracowano na podstawie Ewaluacja pilotażu. Opracowanie diagnozy i rekomendacji dotyczących zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego oraz przygotowanie zmian i przeprowadzenie pilotażu. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 1 lipca 2011 r., s. 3 gramów oraz monitorowania i ewaluacji osiąganych celów. Ze względu na obszerność materiałów źródłowych oraz opracowanych przez Zespół Projektowy w niniejszej publikacji przedstawiono jedynie wybrane ich fragmenty. Geneza projektu W 2010 roku Departament Analiz Strategicznych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zainicjował projekt Modernizacja systemu zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego. Inspiracją do podjęcia takich działań były analizy systemu zarządzania administracją rządową szczebla centralnego, które wskazywały na występowanie licznych problemów i niesprawności ograniczających zdolność do opracowania efektywnej polityki oraz jej skutecznej implementacji 2. Za główny cel projektu uznano określenie warunków i kierunków zwiększenia efektywności tworzenia oraz wdrażania polityki państwa w administracji rządowej szczebla centralnego. Wskazano, że należy dążyć zwłaszcza do zwiększenia celowości, skuteczności i efektywności procesów zachodzących między urzędami, wewnątrz urzędów oraz do zoptymalizowania otoczenia formalnego tychże procesów. 2 Opis przedmiotu zamówienia do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w przetargu nieograniczonym na opracowanie diagnozy i rekomendacji dotyczących zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego oraz przygotowanie zmian i przeprowadzenie pilotażu. Projekt Modernizacja systemu zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 5 sierpnia 2010 r. 12 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... Projekt skonstruowano w taki sposób, żeby umożliwiał zarówno przeprowadzenie w szerokim zakresie analiz obecnego stanu planowania i realizacji polityki państwa, jak i opracowanie propozycji konkretnych usprawnień i ich wdrożenie. Projektem objęto 20 ministerstw, w tym Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwo Gospodarki, a także urzędy pełniące funkcję koordynatorów obszarów strategicznych albo odgrywające istotną rolę w ich wdrażaniu. W wyniku prac projektowych przygotowano przekrojową analizę problemów zarządczych, usprawnień oraz systemowych działań naprawczych w administracji rządowej. Przebieg prac projektowych oraz otrzymane wyniki zostały ujęte w dokumentacji projektu 3. W projekcie modelu cyklu polityki państwa (rys. 1) wykorzystano doświadczenia krajów ocenianych najwyżej pod względem skuteczności działań administracji 4. W modelu założono istnienie powiązań między jego poszczególnymi elementami: metaprocesami i procesami, zwłaszcza zaś uwzględniono przepływ informacji między poszczególnymi procesami. Projektem realizowanym przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów nie zostało objęte Ministerstwo Obrony Narodowej. W toku działalności MON wielokrotnie wskazywano jednak na potrzebę zmian jego organizacji i funkcjonowania. Zasadnicze kwestie z tym związane ujmowano między innymi w oświadczeniach o stanie kontroli zarządczej ministra obrony narodowej za lata 2010 i 2011. W dokumentach tych stwierdzono, że adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza funkcjonuje w ograniczonym stopniu 5 i że brakuje formalnego systemu zarządzania ryzykiem. Również wyniki Strategicznego Przeglądu Obronnego 6 wskazywały na liczne słabe strony zarządzania strategicznego, np. na niejednoznaczność zakresu odpowiedzialności w systemie planowania obronnego, brak powiązania planowania obronnego ze strategicznym planowaniem rozwoju kraju, a także na niestosowanie dostępnych narzędzi i metod planowania, programowania oraz budżetowania. W odniesieniu do wymienionych potrzeb oraz współczesnych uwarunkowań funkcjonowania MON jako urzędu administracji rządowej szczebla centralnego minister obrony narodowej podjął decyzję o powołaniu Zespołu Projektowego, który miał za zadanie dokonać przeglądu procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Podstawowym celem prac było zidentyfikowanie procesów głównych, wspierających i zarządzania realizowanych w ministerstwie oraz wypracowanie propozycji jego struktury organizacyjnej 7. 3 M.in. raport o priorytetach Opracowanie diagnozy i rekomendacji dotyczących zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego oraz przygotowanie zmian i przeprowadzenie pilotażu. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, 1 lipca 2011 r. 4 Projekt Modernizacja systemu zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego. Streszczenie. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2011, s. 3. 5 Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej Ministra Obrony Narodowej za rok 2010. http://www.bip.mon.gov.pl/25.html [dostęp: 13.09.2011 r. 6 Strategiczny Przegląd Obronny. Profesjonalne Siły Zbrojne RP w nowoczesnym państwie. Raport. Ministerstwo Obrony Narodowej, Warszawa, kwiecień 2011 r. 7 Podstawę prac zespołu stanowiła Decyzja nr 9/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 stycznia 2012 r. o powołaniu Zespołu Projektowego do spraw przeglądu procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Kwartalnik Bellona 2/2013 13
Bezpieczeństwo i obronność Zespół Projektowy zastosował podejście procesowe, ponieważ hierarchiczna struktura organizacyjna odzwierciedla jedynie funkcje w organizacji. Podejście procesowe zakłada natomiast, że o efektywności organizacji decydują właściwie realizowane w niej procesy główne, wspierające i zarządzania. Z tego wynika konieczność dostosowania hierarchicznej struktury organizacyjnej do realizacji procesów. Opracowano więc model macierzowy 8, łączący podejście funkcjonalne z podejściem procesowym. Zwrócono w nim uwagę na takie charakterystyczne cechy zarządzania procesowego, jak orientacja horyzontalna, realizacja procesów ukierunkowanych na cele strategiczne organizacji oraz klienta zewnętrznego i wewnętrznego, ciągłe doskonalenie procesów organizacji, a także nacisk na osiągane rezultaty, pracę zespołową oraz rolę właściciela procesu. Z analizy uwarunkowań funkcjonowania Ministerstwa Obrony Narodowej wynika, że wdrożenie w nim podejścia procesowego pozwoli na definiowanie celów odpowiednio do faktycznych potrzeb oraz zwiększy efektywność i skuteczność działania. Podwyższy również tzw. poziom dojrzałości procesowej organizacji. Rezultatem tych działań będzie pogłębienie znajomości celów i zwiększenie przejrzystości zakresów odpowiedzialności komórek organizacyjnych, usprawnienie pracy zespołowej i komunikacji wewnętrznej oraz polepszenie harmonizacji pracy i kooperacji, a w konsekwencji zwiększenie efektywności działania. Na potrzeby realizacji tego projektu przyjęto następujące definicje procesów głównych, wspierających i zarządzania: procesy główne to podstawowe procesy zachodzące w organizacji, determinujące osiągane przez nią wyniki, bezpośrednio związane z wytworzeniem produktu finalnego (rzeczy lub usługi) oraz dostarczeniem go do klienta zewnętrznego (przykładem proces planowania strategicznego); procesy wspierające zapewniają wsparcie procesów głównych w ich właściwym funkcjonowaniu (przykładem proces wsparcia informatycznego); procesy zarządzania zapewniają sprawne funkcjonowanie organizacji; polegają między innymi na monitorowaniu funkcjonowania całej organizacji i podejmowaniu odpowiednich działań w celu jej doskonalenia (przykładem proces kontroli zarządczej). Obszarem zainteresowania Zespołu Projektowego było Ministerstwo Obrony Narodowej jako urząd administracji rządowej działający na podstawie obowiązującego prawa. Zespół przeprowadził analizę z uwzględnieniem istniejącego porządku prawnego oraz faktu, że w otoczeniu ministerstwa zachodzą zmiany, które wymuszają jego stałą adaptację. Każdy proces główny, a także każdy proces wspierający i zarządzania powinien z założenia przyczyniać się do realizacji celu Ministerstwa Obrony Narodowej. Prace Zespołu Projektowego były prowadzone w następujących etapach: etap I: zdefiniowanie zbioru procesów realizowanych w Ministerstwie Obrony Narodowej, wskazanie procesów głównych, wspierających i zarządzania oraz zarekomendowanie procesów do dalszej analizy; etap II: określenie pożądanego przebiegu procesów, ze wskazaniem ich relacji, właścicieli (osób odpowiedzialnych) oraz produktów i mierników efektywności; 8 Model macierzowy umożliwia zoptymalizowanie struktury funkcjonalnej organizacji dzięki zastosowaniu podejścia procesowego. 14 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... etap III: przedstawienie zakresów odpowiedzialności oraz propozycji struktur poszczególnych komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, wynikających z analizowanych procesów (ewentualnie innych jednostek organizacyjnych wskazanych przez ministra obrony narodowej). Przebieg i rezultaty pierwszego etapu prac Zespołu Projektowego Szczegółowe działania Zespołu Projektowego 9 w tym etapie prac dotyczyły: zidentyfikowania celu działania Ministerstwa Obrony Narodowej; zidentyfikowania zadań ministra obrony narodowej wynikających z obowiązujących aktów prawnych oraz wskazanych przez komórki organizacyjne ministerstwa; opracowania mapy relacji Ministerstwa Obrony Narodowej z otoczeniem; podziału zidentyfikowanych procesów realizowanych w Ministerstwie Obrony Narodowej na procesy główne, wspierające i zarządzania; opracowania arkusza ewaluacyjnego dla dyrektorów (szefów) komórek organizacyjnych. Zidentyfikowanie celu Ministerstwa Obrony Narodowej Ze wstępnych analiz obowiązujących dokumentów strategicznych oraz dokumentów zarządczych wynikało, że w ministerstwie nie wyrażono bezpośrednio celu funkcjonowania urzędu. Prace Zespołu Projektowego były utrudnione ze względów terminologicznych, a ściślej braku jednolitej interpretacji takich pojęć, jak: obrona narodowa, obronność, bezpieczeństwo i system obronny państwa. Jeśli chodzi o kompetencje ministra obrony narodowej, to przyjęto, że pełni on funkcje kierownicze w stosunku do Sił Zbrojnych RP (kieruje siłami zbrojnymi w czasie pokoju) oraz, z punktu widzenia administracji rządowej, jest członkiem Rady Ministrów i kieruje działem administracji rządowej obrona narodowa. Podmiotem działania ministerstwa są zdolności obronne, na które składają się zdolności operacyjne Sił Zbrojnych RP oraz zdolności pozamilitarne 10. Na tej podstawie zdefiniowano cel funkcjonowania Ministerstwa Obrony Narodowej jako skuteczną i efektywną realizację polityki obronnej państwa dzięki zapewnieniu warunków do osiągnięcia przez Siły Zbrojne RP oraz elementy układu pozamilitarnego zdolności do wykonywania postawionych im zadań. Przez użyte w definicji celu pojęcie polityka obronna państwa należy rozumieć część polityki państwa realizowanej przez ministra obrony narodowej i ustalanej z jego udziałem w zakresie określonym ustawami, polegającej na określaniu celów tej polityki oraz środków i narzędzi do ich realizacji 11. Terminy skuteczność i efektywność, określające cel funk- 9 Szczegółowy opis prac zrealizowanych w pierwszym etapie był prezentowany na I Konferencji Naukowej Innowacja i synergia w Siłach Zbrojnych RP. Vide: R. Harmoza, M. Nawrot: Zastosowanie zarządzania procesowego w doskonaleniu funkcjonowania organizacji wojskowych. I Konferencja Naukowa Innowacja i synergia w Siłach Zbrojnych RP. Centrum Doktryn i Szkolenia Sił Zbrojnych, Bydgoszcz 11 12 grudnia 2012 r. 10 Minister jest właściwym organem, w ograniczonym zakresie, do budowania zdolności pozamilitarnych (funkcja planowania, koordynowania i kontroli w ograniczonym zakresie). 11 W. Kitler: Bezpieczeństwo narodowe. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System. Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2011, s. 31 37. Kwartalnik Bellona 2/2013 15
Bezpieczeństwo i obronność cjonowania ministerstwa, wynikają z obowiązków nałożonych na jednostki sektora finansów publicznych, w tym na ministra obrony narodowej, przepisami ustawy o finansach publicznych, która wskazuje zasady oraz narzędzia gospodarowania środkami publicznymi. W szczególności ustawa ta zobowiązuje do uzyskania jak największych efektów wykorzystania danych nakładów oraz do optymalnego doboru metod i środków, tak by osiągnąć zakładane cele (art. 44 ustawy). Wskazuje zarazem kontrolę zarządczą jako narzędzie zapewniające skuteczność i efektywność działań (art. 68 ustawy). Przez określenie zapewnianie warunków 12 należy rozumieć takie procesy realizowane w MON, które skutkują działaniami, decyzjami, strategiami, planami, programami i innymi dokumentami ukierunkowanymi na zapewnienie Siłom Zbrojnym RP, jednostkom podporządkowanym i nadzorowanym przez ministra obrony narodowej, a także w ramach uprawnień elementom układu pozamilitarnego, niezbędnych zasobów do rozwijania i utrzymywania zdolności operacyjnych sił zbrojnych oraz zdolności układu pozamilitarnego. Zidentyfikowanie zadań ministra obrony narodowej wynikających z aktów prawnych oraz wskazanych przez komórki organizacyjne MON W tej części prac Zespół Projektowy zbadał wiele aktów prawnych w celu zidentyfikowania zadań postawionych ministrowi obrony narodowej. Przeanalizował 40 ustaw, które określają zadania ministra w sposób bezpośredni lub pośredni (np. jako kierującego działem administracji rządowej, dysponenta części budżetowej, sprawującego nadzór lub będącego organem założycielskim dla różnych form organizacyjno-prawnych sektora finansów publicznych). Zadania te mają niejednorodny charakter, odnoszą się bowiem zarówno do spraw związanych z ogólnym umocowaniem ministra w sferze kierowania polityką obronną państwa (np. przygotowywanie założeń obronnych Państwa, w tym propozycji dotyczących rozwoju i struktury Sił Zbrojnych 13, jak i do pojedynczych działań (np. formowanie, przeformowywanie i rozformowywanie jednostek wojskowych 14 ) lub czynności administracyjnych (zobowiązujących, na przykład, do przygotowania wniosków w sprawie odznaczeń). Ponadto skierowano do komórek organizacyjnych ministerstwa zapytanie dotyczące zadań ministra obrony narodowej wskazanych w aktach prawnych rangi ustaw (lub delegacji z nich wynikających), które są podstawą ich funkcjonowania. Wykonując postanowienia różnych aktów prawnych, komórki organizacyjne MON realizują łącznie ponad 400 zadań, które zakwalifikowano do zadań głównych (około 5%), wspierających (około 88%) i zarządczych (około 7%). Z punktu widzenia podejścia procesowego obowiązujące akty prawne nie dają wystarczających podstaw do zidentyfikowania i scharakteryzowania procesów realizowanych w MON, rozumianych jako działania logicznie spójne, wzajemnie powiązane i podejmowane według określonego harmonogramu, ukierunko- 12 Warunki to: zasilenie organizacji w zasoby finansowe, ludzkie, technologiczne i informacyjne oraz czynniki wewnętrzne i zewnętrzne wpływające na funkcjonowanie tej organizacji (np. Sił Zbrojnych RP). Z analizy wymienionych czynników wynika strategiczny kierunek rozwoju, który wyznacza ramy realizowanych procesów głównych organizacji oraz pożądany stan w określonej przyszłości. 13 Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej. DzU z 1996 r. nr 10, poz. 56. 14 Ibidem. 16 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... wane na osiągnięcie wyznaczonego celu. Niezależnie od wspominanych zastrzeżeń przeprowadzone analizy porównawcze stanów jest i powinno być wskazują na istnienie obszarów dużego ryzyka, tzn. luk w procesach, które przy braku reakcji będą miały negatywny wpływ na osiąganie celów wyznaczonych MON (rys. 2). Opracowanie mapy relacji Ministerstwa Obrony Narodowej z otoczeniem Kolejnym działaniem Zespołu Projektowego było przygotowanie mapy relacji Ministerstwa Obrony Narodowej z otoczeniem, odzwierciedlającej podstawowe zależności wskazane w odniesieniu do zdefiniowanego wcześniej celu funkcjonowania ministerstwa między: Ministerstwem Obrony Narodowej (w rozumieniu urzędu administracji rządowej); czynnikami otoczenia wpływającymi na skuteczne i efektywne funkcjonowanie ministerstwa; elementami wykonawczymi: Siłami Zbrojnymi RP, elementami podsystemu pozamilitarnego oraz jednostkami bezpośrednio podporządkowanymi i nadzorowanymi przez ministra obrony narodowej. Mapa relacji (rys. 3) umożliwiła uwzględnienie wszystkich wejść, postrzeganych jako oddziaływanie czynników zewnętrznych na ministerstwo (na rysunku wyrażonych strzałkami dochodzącymi do MON), oraz wyjść będących wynikami (produktami) procesów realizowanych w ministerstwie (wyrażonych strzałkami wychodzącymi z ministerstwa). Zdefiniowane wejścia z otoczenia inicjują adekwatne procesy zarządzania, główne lub wspierające. Podział zidentyfikowanych procesów realizowanych w Ministerstwie Obrony Narodowej na procesy główne, wspierające i zarządzania Podczas analizy zadań nałożonych na ministra obrony narodowej odniesiono się także do obecnej struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej oraz szczegółowych zakresów działania poszczególnych komórek organizacyjnych. Konstrukcję zbioru procesów głównych (łańcucha wartości) dla Ministerstwa Obrony Narodowej oparto na uniwersalnej macierzy, przygotowanej dla wszystkich urzędów administracji w trakcie projektu prowadzonego na zamówienie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wymienia się w niej następujące grupy procesów głównych (tzw. metaprocesy) 15 : planowanie strategiczne (w różnych horyzontach czasowych); tworzenie polityki; wdrażanie polityki; monitorowanie i ewaluację. Zachowując ogólny schemat procesów głównych, wynikający z macierzy opracowanej na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Zespół Projektowy dostosował nazewnictwo niektórych procesów do potrzeb MON. W tym celu termin tworzenie polityki zastąpiono pojęciem programowanie rozwoju, a termin wdrażanie polityki określeniem wdrażanie strategii i programów. Uwzględniając wymienione założenia, Zespół zidentyfikował 15 Diagnoza i rekomendacje dotyczące zarządzania i przepływu informacji w administracji rządowej szczebla centralnego. Projekt Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Ernst & Young, Warszawa, kwiecień 2011 r. Kwartalnik Bellona 2/2013 17
Bezpieczeństwo i obronność Planowanie strategiczne Działania Gromadzenie informacji oraz prowadzenie analiz i opracowywanie prognoz kształtowania się warunków bezpieczeństwa państwa proces Analiza strategiczna systemu obronnego państwa Przygotowywanie projektów założeń polityki obronnej, w tym programów rozwoju systemu obronnego oraz planów obrony państwa Formułowanie celów strategicznych i opcji ich osiągania dla systemu obronnego państwa Opracowanie strategii i rozwoju systemu obronnego państwa Ewaluacja ex ante opracowywanych dokumentów strategicznych Programowanie rozwoju Działania proces Przegląd potrzeb operacyjnych Sił Zbrojnych RP Przegląd potrzeb dla zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP Określenie wymagań wobec pozamilitarnych przygotowań obronnych Przegląd potrzeb dla zdolności pozamilitarnych Opracowanie wariantów modelu Sił Zbrojnych RP Opracowanie wariantów modelu Sił Zbrojnych RP Opracowanie wariantów osiągnięcia zdolności pozamilitarnych Przygotowywanie projektów koncepcji i programów rozwoju oraz struktury sił zbrojnych Opracowanie programu rozwoju Sił Zbrojnych RP Opracowanie planów rozwoju zdolności oraz systemów, wieloletnich planów rzeczowych i planów uzupełniających Opracowanie planów rozwoju zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP Wypracowywanie zasad wykonywania zadań obronnych przez organy administracji państwowej, instytucje państwowe, organy samorządu terytorialnego, podmioty gospodarcze i inne podmioty Opracowanie programu rozwoju zdolności pozamilitarnych Opracowanie planu strategicznego dla Ministerstwa Obrony Narodowej 18 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... Wdrażanie strategii i programów Działania Wydawanie decyzji i innych dokumentów w sprawach wynikających z zakresu działania ministra obrony narodowej proces Opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych Opracowanie i aktualizowanie procesów realizowanych w MON Opracowanie planów operacyjnych Opracowanie planów ewentualnościowych Ustalanie potrzeb materiałowych, technicznych i finansowych Sił Zbrojnych RP Opracowanie wieloletnich planów rzeczowych Planowanie działalności bieżącej Sił Zbrojnych RP Planowanie działalności Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych RP Udział w opracowaniu wieloletniego planu finansowego państwa Opracowanie budżetu resortu obrony narodowej Opracowanie i wykonywanie budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej Planowanie i realizowanie potrzeb materiałowych, technicznych i finansowych Sił Zbrojnych RP Opracowanie i realizacja centralnych planów rzeczowych (rocznych) Wdrażanie strategii i programów Działania Realizacja zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych i innych dokumentów dotyczących współpracy wojskowej, a także decyzji Rady Ministrów proces Realizacja zobowiązań międzynarodowych i innych przedsięwzięć wynikających ze współpracy międzynarodowej Wdrażanie zmian dyslokacyjnych i organizacyjno-strukturalnych Przygotowanie sprawozdań z realizacji planów działalności Dokonywanie ocen realizacji dochodów i wydatków budżetowych Przygotowanie sprawozdań z realizacji budżetu MON Kwartalnik Bellona 2/2013 19
Bezpieczeństwo i obronność Monitorowanie i ewaluacja Działania Sprawowanie, w zakresie określonym przez Radę Ministrów, ogólnego nadzoru nad realizacją zadań obronnych przez organy administracji państwowej, instytucje państwowe, samorządy, przedsiębiorców i inne podmioty proces Nadzór nad realizacją zadań obronnych przez Siły Zbrojne RP oraz organy administracji państwowej, instytucje państwowe, samorządy, przedsiębiorców i inne podmioty Koordynowanie działalności kontrolnej ministra obrony narodowej Koordynowanie działalności kontrolnej ministra obrony narodowej Przedstawianie Radzie Ministrów informacji o stanie realizacji zadań obronnych Przedstawianie prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i prezesowi Rady Ministrów okresowych informacji o stanie Sił Zbrojnych RP Monitorowanie osiągania celów strategicznych MON Przedstawianie Radzie Ministrów informacji o realizacji programu rozwoju Sił Zbrojnych RP Ewaluacja ex post realizacji dokumentów strategicznych Przygotowywanie mechanizmów ukierunkowanych na zwiększenie skuteczności i efektywności realizacji polityki obronnej Rys. 2. Zestawienie bieżących działań i pożądanych procesów w Ministerstwie Obrony Narodowej zbiory procesów głównych, zarządzania oraz wspierających, które powinny być realizowane w Ministerstwie Obrony Narodowej (tab. 1 3). Na zakończenie tego etapu opracowano arkusze ewaluacyjne i rozesłano je do dyrektorów (szefów) komórek organizacyjnych. Chodziło o to, by wykonawcy określili swoją rolę, zadania, zakres odpowiedzialności oraz produkty dostarczane organizacji w danym procesie. Wnioski z realizacji pierwszego etapu projektu Na podstawie realizacji pierwszego etapu potwierdzono, że należy podjąć stopniowe działania w celu usprawnienia funkcjonowania urzędu. Do dalszych prac rekomendowano ministrowi obrony narodowej osiem procesów 16, które wyznaczono za pomocą takich kryteriów wyboru, jak: 16 Wybrane procesy: analiza strategiczna systemu obronnego państwa (proces 1.1), formułowanie celów strategicznych i opcji ich osiągania dla systemu obronnego państwa (proces 1.2), opracowanie strategii rozwoju systemu obronnego państwa (proces 1.3), ewaluacja ex ante opracowywanych dokumentów strategicznych (proces 1.4), monitorowanie i osiąganie celów strategicznych MON (proces 4.3), ewaluacji ex post realizacji polityki obronnej (proces 4.4), przygotowanie mechanizmów ukierunkowanych na zwiększenie skuteczności i efektywności realizacji polityki obronnej (proces 4.5), kontrola zarządcza (proces 5.2). 20 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... Technologie perspektywiczne Prezydent RP Sejm, Senat RP Przemysł obronny Narodowe Centrum Badań i Rozwoju Rada Ministrów RP Wymagania/potrzeby w zakresie UiSW Potrzeby w zakresie zdolności obronnych Standardy administracji Wytyczne do polityki obronnej Budżet obronny Oferta produktów/usług w zakresie UiSW Wymagania/potrzeby w zakresie perspektywicznych zdolności obronnych MINISTERSTWO OBRONY NARODOWEJ PROCESY ZARZĄDZANIA Cele Sił zbrojnych RP Potrzeby w zakresie zdolności operacyjnych SIŁY ZBROJNE RP zdolności operacyjne Sił zbrojnych RP Organizacje międzynarodowe i państwa Wybrane zdolności obronne Stopień realizacji podjętych zobowiązań Potrzeby w zakresie zdolności obronnych Uczelnie wyższe zobowiązania Polski Wiedza/zasoby ludzkie Potrzeby w zakresie wiedzy i zasobów ludzkich PROCESY główne PROCESY WSPOMAgAJĄCE Potrzeby w zakresie osiągania celów MON Produkty/usługi służące realizacji celów MON Cele systemu pozamilitarnego Roszczenie ElEMENTY SYSTEMU POZAMIlITARNEgO Jednostki bezpośrednio podporządkowane ministrowi obrony narodowej i przez niego nadzorowane zdolności pozamilitarne Wymagania w zakresie odpowiedzialności innych organów administracji rządowej Organy administracji rządowej Informacja dotycząca obszaru kontroli Informacja o działaniach Organy kontroli Kontrola państwa Organizacje pozarządowe Potrzeby w zakresie osiągania celów MON Produkty/usługi służące realizacji celów MON Wskaźnik poczucia bezpieczeństwa Wsparcie w zaspokajaniu potrzeb Poziom społecznej aprobaty wojska Potrzeby w zakresie systemu obronnego Media Przekaz do społeczeństwa postrzeganie MON i Sz RP OBYWATEl PAńSTWO/SPOŁECZEńSTWO Rys. 3. Mapa relacji Ministerstwa Obrony Narodowej z otoczeniem Źródło: Opracowano na podstawie Sprawozdanie z realizacji I Etapu prac Zespołu Projektowego ds. przeglądu procesów i struktury organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Ministerstwo Obrony Narodowej, Warszawa 2012 Kwartalnik Bellona 2/2013 21
Bezpieczeństwo i obronność Tabela 1. Zbiór procesów głównych w Ministerstwie Obrony Narodowej Metaproces Proces Cele procesów Planowanie strategiczne (w różnych horyzontach czasowych) Programowanie rozwoju 1.1. Analiza strategiczna systemu obronnego państwa 1.2. Formułowanie celów strategicznych i opcji ich osiągania dla systemu obronnego państwa 1.3. Opracowanie strategii rozwoju systemu obronnego państwa 1.4. Ewaluacja ex ante opracowywanych dokumentów strategicznych 2.1. Przegląd potrzeb dotyczących zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP 2.2. Przegląd potrzeb dotyczących zdolności pozamilitarnych 2.3. Opracowanie wariantów modelu Sił Zbrojnych RP 2.4. Opracowanie wariantów osiągnięcia zdolności pozamilitarnych 2.5. Opracowanie programu rozwoju Sił Zbrojnych RP 2.6. Opracowanie planów rozwoju zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP 2.7. Opracowanie programu rozwoju zdolności pozamilitarnych 2.8. Opracowanie planu strategicznego dla Ministerstwa Obrony Narodowej Zidentyfikowanie zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań rozwoju systemu obronnego państwa Zdefiniowanie zestawu celów strategicznych oraz opracowanie wariantów działań pozwalających na osiągnięcie tych celów Stworzenie skoordynowanych dokumentów planowania strategicznego Ocena i weryfikacja planowanych działań pod kątem możliwości oraz zasobów realizacyjnych Zidentyfikowanie potrzeb Sił Zbrojnych RP niezbędnych do osiągnięcia pożądanych zdolności operacyjnych Zidentyfikowanie potrzeb organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego niezbędnych do osiągnięcia pożądanych zdolności pozamilitarnych Wybór opcji rozwoju Sił Zbrojnych RP w perspektywie średnioterminowej Wybór opcji rozwoju elementów systemu pozamilitarnego w perspektywie średnioterminowej Stworzenie skoordynowanych dokumentów programowania rozwoju Sił Zbrojnych RP Stworzenie skoordynowanych dokumentów rozwoju zdolności operacyjnych Sił Zbrojnych RP Stworzenie skoordynowanych dokumentów programowania rozwoju zdolności pozamilitarnych Ustalenie strategicznych kierunków działania Ministerstwa Obrony Narodowej (jako urzędu administracji rządowej) 22 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... Wdrażanie strategii i programów 3.1. Opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych 3.2. Opracowanie i aktualizowanie procesów realizowanych w MON 3.3. Opracowanie planów ewentualnościowych 3.4. Opracowanie wieloletnich planów rzeczowych 3.5. Planowanie działalności Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych RP 3.6. Udział w opracowaniu wieloletniego planu finansowego państwa 3.7. Opracowanie i wykonywanie budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej 3.8. Opracowanie i realizowanie centralnych planów rzeczowych (rocznych) 3.9. Realizacja zobowiązań międzynarodowych i innych przedsięwzięć wynikających ze współpracy międzynarodowej 3.10. Wdrażanie zmian dyslokacyjnych i organizacyjno- -strukturalnych 3.11. Przygotowanie sprawozdań z realizacji planów działalności 3.12. Przygotowanie sprawozdań z realizacji budżetu MON Stworzenie podstaw formalnoprawnych do osiągnięcia celów systemu obronnego państwa Dostosowanie procesów realizowanych w MON pod kątem osiągnięcia celów Ustalenie zestawu zadań operacyjnych oraz sił i środków niezbędnych do ich wykonania na czas kryzysu i wojny Zidentyfikowanie zadań rzeczowych związanych z osiąganiem celów i odpowiednia alokacja środków finansowych w perspektywie średniookresowej (do 10 lat) Zidentyfikowanie celów krótkookresowych i delegowanie zadań dla komórek organizacyjnych MON oraz jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej Zapewnienie warunków finansowych do skutecznej i efektywnej realizacji celów systemu obronnego państwa w perspektywie krótkookresowej (4 lat) Zapewnienie warunków finansowych do skutecznej i efektywnej realizacji celów systemu obronnego państwa w perspektywie rocznej Zidentyfikowanie zadań rzeczowych związanych z osiąganiem celów i odpowiednia alokacja środków finansowych w perspektywie krótkookresowej (do 3 lat) Stworzenie warunków do skutecznej i efektywnej realizacji zobowiązań międzynarodowych RP w obszarze polityki obronnej Dostosowanie struktury organizacyjnej Sił Zbrojnych RP i dyslokacji jednostek wojskowych odpowiednio do potrzeb wynikających z rozwoju systemu obronnego państwa Ocena stopnia osiągnięcia celów krótkookresowych Ocena realizacji wydatków budżetowych MON Kwartalnik Bellona 2/2013 23
Bezpieczeństwo i obronność Monitorowanie i ewaluacja 4.1. Nadzór nad realizacją zadań obronnych przez Siły Zbrojne RP oraz organy administracji państwowej, instytucje państwowe, samorządy, przedsiębiorców i inne podmioty 4.2. Koordynowanie działalności kontrolnej ministra obrony narodowej 4.3. Monitorowanie osiągania celów strategicznych MON 4.4. Ewaluacja ex post realizacji polityki obronnej 4.5. Przygotowywanie mechanizmów ukierunkowanych na zwiększenie skuteczności i efektywności realizacji polityki obronnej Ocena poziomu gotowości do wykonania zadań obronnych przez Siły Zbrojne RP oraz elementy układu pozamilitarnego Ocena działalności komórek organizacyjnych MON i jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności podejmowanych działań Ocena stopnia osiągania celów oraz projektowanie i wdrażanie na bieżąco działań korygujących Ocena skuteczności i efektywności prowadzenia polityki obronnej Eliminowanie działań nieskutecznych i nieefektywnych, korygowanie działań nieefektywnych, ale skutecznych lub nieskutecznych, ale efektywnych oraz definiowanie nowych zadań w zakresie osiągania celów polityki obronnej Źródło: Materiały Zespołu Projektowego Tabela 2. Zbiór procesów zarządzania w Ministerstwie Obrony Narodowej Proces 5.1. Audyt wewnętrzny 5.2. Kontrola zarządcza 5.3. Zarządzanie jakością Cel procesu Wspieranie ministra obrony narodowej w osiąganiu celów i wykonywaniu zadań dzięki systematycznej ocenie kontroli zarządczej oraz czynnościom doradczym Zapewnienie w Ministerstwie Obrony Narodowej działalności zgodnie z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji (zarządzanie wiedzą) oraz zarządzania ryzykiem Zapewnienie i polepszenie jakości działań związanych z prowadzeniem misji Ministerstwa Obrony Narodowej oraz spełnienie wymagań jakościowych związanych z wykonywaniem zadań przez ministerstwo Źródło: Materiały Zespołu Projektowego 24 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... Tabela 3. Zbiór procesów wspierających w Ministerstwie Obrony Narodowej Proces 6.1. Obsługa prawna (obsługa prawna ministra, bez opracowywania i opiniowania merytorycznego projektów aktów prawnych*) 6.2. Zarządzanie zasobami ludzkimi (kadry) 6.3. Zarządzanie finansami 6.4. Zarządzanie zasobami rzeczowymi 6.5. Zarządzanie systemami teleinformatycznymi 6.6. Prowadzenie polityki informacyjnej 6.7. Wsparcie współpracy międzynarodowej 6.8. Obsługa administracyjno-techniczna 6.9. Ochrona informacji niejawnych Cel procesu Zapewnienie zgodnej z prawem obsługi zadań wykonywanych przez ministra obrony narodowej, reprezentowanie ministra przed sądami i innymi organami Efektywne i skuteczne zarządzanie zasobami ludzkimi w stosunku do personelu cywilnego i żołnierzy zawodowych Efektywne i skuteczne wykonywanie zadań związanych z finansowaniem działalności Ministerstwa Obrony Narodowej Efektywne i skuteczne gospodarowanie mieniem ruchomym i nieruchomościami Ministerstwa Obrony Narodowej Zapewnienie sprawnego funkcjonowania systemów teleinformatycznych w Ministerstwie Obrony Narodowej Zaspokajanie potrzeb informacyjnych społeczeństwa w sprawach wojska i obronności państwa oraz dostarczanie informacji o społecznym odbiorze działań resortu Zapewnienie warunków do efektywnego i skutecznego podejmowania działań w ramach współpracy międzynarodowej Zapewnienie wymaganego poziomu wyposażenia technicznego pomieszczeń i stanowisk pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy Zapewnienie skutecznej i efektywnej ochrony informacji niejawnych oraz ochrony obiektów Ministerstwa Obrony Narodowej * Podprocesy te należą do procesów głównych przyjętych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów (proces 3.1). Źródło: Materiały Zespołu Projektowego Kwartalnik Bellona 2/2013 25
Bezpieczeństwo i obronność brakujące obszary w ramach procesów głównych realizowanych w Ministerstwie Obrony Narodowej; obszary w Ministerstwie Obrony Narodowej wymagające największych zmian ze względu na brak relacji i powiązań między działaniami realizowanymi przez poszczególne komórki organizacyjne; obszary o podstawowym znaczeniu dla sprawnego funkcjonowania urzędu administracji rządowej. Przebieg i rezultaty drugiego etapu prac Zespołu Projektowego Drugi etap prac Zespołu Projektowego obejmował diagnozę wybranych ośmiu procesów (z ogólnej liczby czterdziestu jeden procesów zidentyfikowanych w pierwszym etapie) w odniesieniu do bieżącego stanu, projektowanie pożądanego przebiegu tych procesów oraz wskazanie koniecznych zmian w strukturze organizacyjnej MON w celu zapewnienia skutecznej i efektywnej realizacji wybranych procesów. Szczegółowe działania Zespołu Projektowego w drugim etapie obejmowały: identyfikację relacji między metaprocesami; opis procesów przyjętych do dalszej analizy; analizę arkuszy ewaluacyjnych wypełnionych przez komórki organizacyjne MON; konsultacje z wybranymi komórkami organizacyjnymi MON; syntezę otrzymanych wyników. Identyfikacja relacji między metaprocesami. Jej celem było określenie parametrów metaprocesów oraz wskazanie relacji między nimi. Wśród zidentyfikowanych elementów największe znaczenie miały: informacje wejściowe, które stanowiły podstawę realizacji metaprocesu, produkty będące jego wynikiem, czas trwania i częstotliwość realizacji, podstawa prawna realizacji oraz określenie właścicieli odpowiedzialnych za poszczególne metaprocesy. Opis procesów przyjętych do dalszej analizy. Obejmował szczegółową charakterystykę poszczególnych procesów (w kartach procesu) oraz zobrazowanie ich przebiegu (na mapie procesu). Działania te umożliwiły określenie stanu docelowego w wyniku zidentyfikowania zbioru kompletnych informacji o danym procesie: jego parametrów, właścicieli, współuczestników i przebiegu. Analiza arkuszy ewaluacyjnych. Była ukierunkowana na określenie bieżącego stanu. W tym celu Zespół Projektowy zwrócił się do wszystkich komórek organizacyjnych MON o opisanie procesów, które właśnie realizują (w odniesieniu do zidentyfikowanego w pierwszym etapie zbioru procesów głównych, wspierających i zarządzania). Podczas analizy przeprowadzono dodatkowe konsultacje z wybranymi komórkami organizacyjnymi MON w celu wyjaśnienia niejasności i doprecyzowania przedstawionych zapisów. Konsultowano się z komórkami o zasadniczym znaczeniu dla realizacji analizowanych procesów. Synteza otrzymanych wyników. Pozwoliła na wskazanie różnic między stanem docelowym a stanem bieżącym. Na tej podstawie oraz z wykorzystaniem zidentyfikowanego zbioru wszystkich procesów sformułowano wnioski dotyczące podjęcia działań niezbędnych do 26 Kwartalnik Bellona 2/2013
Przegląd procesów i struktury... skutecznego i efektywnego osiągania celów strategicznych oraz wykonania zadań, w tym opracowano założenia zmian w strukturze organizacyjnej MON. Wyniki drugiego etapu po ich przyjęciu przez ministra obrony narodowej pozwoliły w trzecim etapie określić szczegółowe wymagania wobec komórek organizacyjnych, które będą realizowały analizowane procesy. Proponowane zmiany, mające na celu skonsolidowanie struktury Ministerstwa Obrony Narodowej i zarazem zachowanie oraz powiązanie jego zadań, wynikały z przeprowadzonej analizy procesów oraz struktury organizacyjnej ministerstwa. Wnioski z prac drugiego etapu projektu Za konieczność uznano wprowadzenie zmian w strukturze organizacyjnej ministerstwa, przy czym wskazano, że należy ją opracować z zastosowaniem podejścia procesowego. Struktury wewnętrzne komórek organizacyjnych powinny wynikać z realizowanych przez nie procesów oraz relacji z innymi komórkami. Po opracowaniu map i kart analizowanych procesów niezbędne stało się zdefiniowanie relacji z pozostałymi procesami, a w konsekwencji ustalenie kompetencji w odniesieniu do całej struktury organizacyjnej MON. Realizacja przyjętego zbioru procesów wymaga: 1. Wyodrębnienia komórki organizacyjnej do spraw planowania strategicznego, mającej zajmować się również procesami monitorowania i ewaluacji. Pozwoli to na skonsolidowanie zadań kilku departamentów z zakresu planowania celów strategicznych polityki obronnej. 2. Utworzenia komórki organizacyjnej właściwej do sprawowania nadzoru właścicielskiego 17. 3. W obszarze programowania w urzędzie MON: zapewnienia zdolności do programowania rozwoju Sił Zbrojnych RP. Obecnie programowaniem rozwoju sił zbrojnych zajmuje się Sztab Generalny WP. Funkcja ta powinna zostać utrzymana, a struktura ją realizująca powinna programować zdolności operacyjne polskich sił zbrojnych; zapewnienie zdolności do programowania przygotowań pozamilitarnych. Przebieg i rezultaty trzeciego etapu prac Zespołu Projektowego W tym etapie prace Zespołu Projektowego obejmowały: przeprowadzenie analizy i opisanie wybranych procesów, określenie propozycji struktury organizacyjnej na podstawie procesów realizowanych w Ministerstwie Obrony Narodowej, zidentyfikowanie zadań komórek organizacyjnych wynikających z odpowiedzialności oraz współudziału w realizacji poszczególnych procesów, opracowanie propozycji zapisów do regulaminu organizacyjnego MON, konsultacje z przedstawicielami kierownictwa ministerstwa oraz przygotowanie założeń do planu implementacji zaproponowanych rozwiązań. Obszary zmian organizacji i funkcjonowania Ministerstwa Obrony Narodowej Stwierdzono, że zmiany powinny dotyczyć następujących obszarów organizacji i funkcjonowania Ministerstwa Obrony Narodowej: 17 Propozycja zgodna z założeniami do projektu o nadzorze właścicielskim przygotowywanym przez Ministerstwo Skarbu Państwa. Kwartalnik Bellona 2/2013 27