Warszawa, 20 października 2016 Uwagi Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej do projektu rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu obliczania łącznej wartości pomocy publicznej dla wytwórców energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii w instalacjach odnawialnego źródła energii W niniejszym stanowisku Zarząd Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej (PSEW), posiłkując się wsparciem merytorycznym analityków firmy doradczej Crido Taxand, chciałby się odnieść do projektu rozporządzenia Ministra Energii z dnia 26 września 2016 roku w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej dla wytwórców energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii w instalacji odnawialnego źródła energii. Uwagi PSEW dzielą się na uwagi natury ogólnej o znaczeniu merytorycznym oraz na uwagi techniczno-obliczeniowe, które mają kluczowe znaczenie w kontekście prawidłowości działania mechanizmu kalkulacji pomocy publicznej dla wytwórcy energii z OZE. Pomimo, że część zgłaszanych przez nas uprzednio uwag w procesie legislacyjnym (uwagi PSEW do projektu rozporządzenia z 17.11.2015) została uwzględniona, to jednak część zapisów wciąż budzi kontrowersje wobec czego PSEW zwraca się z wnioskiem o ich weryfikację w oparciu o metodologię zaproponowaną Ministerstwu Energii przez Zarząd Stowarzyszenia w grudniu 2015 r. Załącznik 1 Metodologia kalkulacji łącznej i maksymalnej kwoty pomocy publicznej (wzory wraz z pełnymi opisami do zastosowania w Rozporządzeniu). Pragniemy zauważyć, że przedsiębiorca przystępujący do aukcji musi złożyć oświadczenie o wysokości pomocy publicznej, co może nastręczać trudności, gdy są wątpliwości, co jest a co nie jest pomocą publiczną. Ten obszar niepewności może też skutkować w wielu przypadkach wykluczeniem z systemu aukcji, gdy z powodu przyjęcia odmiennych założeń poziom pomocy publicznej będzie inaczej obliczony. W opinii PSEW, zaproponowane w rozporządzeniu wzory zawierają wiele błędów i powinny być opracowane na nowo bądź zmodyfikowane zgodnie z Załącznikiem 1 do przedmiotowego stanowiska PSEW. Uwagi natury ogólnej: Projekt rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu obliczania łącznej wartości pomocy publicznej dla wytwórców energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii w instalacjach odnawialnego źródła energii nie precyzuje jednoznacznie kalkulacji łącznej i maksymalnej pomocy publicznej liczonej na instalację OZE, która będzie brała udział w aukcji. 1
1. W Uzasadnieniu do rozporządzenia oraz w Ocenie Skutków Regulacji brak jest przykładu kalkulacji określającej sposób weryfikacji występowania kumulacji pomocy publicznej (nadwsparcia) dla różnych rodzajów instalacji OZE (nowych i istniejących). Przykłady kalkulacji zawarte były w poprzedniej wersji rozporządzenia datowanej na dzień 17 listopada 2015. Co więcej, wyliczenia limitów wykorzystanej pomocy publicznej są bardzo skomplikowane, objaśnienia do trzech wzorów zaproponowanych w projekcie rozporządzenia to prawie 10 stron tekstu a i tak nie wszystko jest jasne. Ponadto, niektóre z zaproponowanych w projekcie rozwiązań budzą nasze wątpliwości, co do ich poprawności. Zwracamy się w wnioskiem o uwzględnienie powyższych przykładów kalkulacji w oparciu o regułę kumulacji pomocy publicznej w niniejszym rozporządzeniu, co ułatwi Wytwórcom interpretację wzorów zawartych w dokumencie. 2. W paragrafie 2 rozporządzenia podany jest wzór do kalkulacji łącznej wartości pomocy publicznej dla potrzeb złożenia przez Wytwórcę oświadczenia Prezesowi URE.W objaśnieniu do skrótu PM(S) i podano, iż jest to wartość sprzedanych praw majątkowych [ ] liczona na podstawie przychodów z ich sprzedaży w roku i. Prosimy o doprecyzowanie, że jest to wartość praw majątkowych w ujęciu księgowym, jako wartość fizycznie zrealizowanych transakcji sprzedaży praw majątkowych przez właściciela instalacji. 3. W objaśnieniu do indeksu u we wzorze na wyliczenie łącznej wartości pomocy publicznej podano: rok, w którym po raz pierwszy wytwórca energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii, otrzymał pomoc publiczną, jednak nie wcześniej niż 10 lat wstecz wyrażenie nie wcześniej niż 10 lat wstecz jest mało precyzyjne, prosimy o przeformułowanie wyrażenia, tak, aby w sposób jednoznaczny można interpretować moment, w którym Wytwórca otrzymał pomoc publiczną po raz pierwszy. 4. Prosimy o uwzględnienie w projekcie rozporządzenia informacji, czy bezpłatne uprawnienia do emisji CO 2 na produkcję ciepła i energii elektrycznej, przydzielane na daną instalację również należy traktować jako pomoc publiczną. 5. W Uzasadnieniu do rozporządzenia (strona 15) projektodawca pisze: Wytwórca winien posiadać dokumenty potwierdzające rodzaj i wartość udzielonego wsparcia, w tym zaświadczenia o pomocy de minimis. W związku z powyższym zapisem, spodziewamy się kolejnych opóźnień w procesie uzyskiwania decyzji o dopuszczeniu Wytwórcy do udziału w aukcji. W przypadku kolejnych wezwań URE do uzupełnienia dokumentacji w toczących się przed URE postępowaniach w sprawie decyzji o dopuszczeniu do udziału w aukcji, instalacje te będą pozbawione szansy, aby zdążyć z procesem prekwalifikacji do aukcji w roku 2016. 2
Uwagi techniczno-obliczeniowe: Poniżej przedstawiamy zastrzeżenia PSEW do projektu rozporządzenia, a zwłaszcza do jego warstwy obliczeniowej. Uwagi PSEW, pomimo technicznego charakteru, mają kluczowe znaczenie w kontekście prawidłowości działania mechanizmu kalkulacji pomocy publicznej dla wytwórcy energii z OZE. 1. Uwagi ogólne: a. Stopa polskiej inflacji jest stosowana jako stopa dyskontowa / stopa kapitalizacji. Wydaje się to być sprzeczne z przepisami UE, o czym PSEW pisało e już w uwagach do wcześniejszych wersji rozporządzenia. Dla przypomnienia - zgodnie z preambułą do Rozporządzenia 651/2014, przyznana pomoc publiczna powinna być dyskontowana odpowiednią stopą dyskontową obowiązującą w dniu przyznania pomocy, zgodnie z komunikatem Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych. b. Zgodnie z art. 92 ust. 10 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 478 i 2365 oraz z 2016 r. poz. 925), zwanej dalej Ustawą OZE, uzyskane ceny sprzedaży energii elektrycznej podanej w ofertach uczestników aukcji, którzy wygrali aukcje, podlegają corocznej waloryzacji o wskaźnik inflacji. Oznacza to, że kwoty przyznanej pomocy publicznej, które wygenerują dodatnie przepływy pieniężne powinny być w ramach kalkulacji LWP oraz SWP waloryzowane wskaźnikiem inflacji. Co więcej, kwoty, które odnoszą się do okresów przed złożeniem oferty uczestnictwa w systemie aukcyjnym (na potrzeby LWP) lub przed datą okresu sprawozdawczego (na potrzeby SWP) już uwzględniają inflacyjny wzrost cen, co oznacza, że nie powinny być dodatkowo kapitalizowane o historyczne wskaźniki inflacji, gdyż prowadzi to do podwójnego liczenia. 2. Uwagi do sposobu obliczania Maksymalnej wartości pomocy (MWP) a. Ilość energii elektrycznej wytworzonej z OZE (symbol I) składa się z: i. ilości energii wytworzonej do dnia złożenia oferty uczestnictwa w systemie aukcyjnym (potwierdzonej przyznanymi świadectwami pochodzenia), oraz; ii. ilości energii elektrycznej oferowanej przez wytwórcę w ofercie. Definicja nie obejmuje zatem: i. ilości energii wytworzonej w OZE w okresie pomiędzy złożeniem oferty a rozpoczęciem dostarczania energii w ramach systemu aukcyjnego; ii. w przypadku instalacji OZE, które przed złożeniem oferty produkowały energię ale nie uzyskiwały świadectw pochodzenia, nie obejmuje ilości energii, która została wytworzona przed złożeniem oferty. Konsekwencją powyższego ujęcia definicji jest niedoszacowanie MWP. 3
4 3. Uwagi do sposobu obliczania Łącznej kwoty pomocy (LWP): a. Przepływy za okres po złożeniu oferty uczestnictwa w systemie aukcyjnym nie są dyskontowane, podczas gdy przeszłe przepływy są kapitalizowane o stopę inflacji (a nie stopę dyskontową publikowaną przez KE). b. Sposób ujęcia PM(W) i może prowadzić do podwójnego liczenia korzyści w zakresie przyznanych, ale niesprzedanych i nieumorzonych praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia (dalej: zapasy), przykładowo: jeżeli producent energii z odnawialnego źródła energii nie sprzedał całości uzyskanych praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia (dalej: prawa majątkowe) w okresie u lecz te zapasy sprzedał w okresie u+1, to zgodnie z zaprezentowanym wzorem zostaną one ujęte dwukrotnie: jako PM(S) dla okresu u+1 oraz jako PM(W) dla okresu u. Rekomendujemy w ramach kalkulacji łącznej kwoty pomocy uwzględniać zapasy tylko na dzień złożenia oferty uczestnictwa w systemie aukcyjnym. Innymi słowy, naszym zdaniem składnik PM powinien obejmować trzy grupy wartości: i. wartość sprzedanych w danym roku praw majątkowych (uwzględnione w obecnej wersji projektu, jako PM(S) i) ta wartość powinna być uwzględniana corocznie ; ii. wartość umorzonych w danym roku praw majątkowych (uwzględnione w obecnej wersji projektu jako PM(W) i) ta wartość powinna być uwzględniana corocznie ; iii. wartość praw majątkowych uzyskanych ale nieumorzonych ani niesprzedanych na dzień złożenia oferty (jak rozumiemy uwzględnione w obecnej wersji projektu jako PM(W) i podczas gdy ta wartość powinna być uwzględniana jednorazowo, jako suma zapasów niewykorzystanych praw majątkowych na dzień złożenia oferty (np. jako PM(Z)). c. Na marginesie zauważyć należy, iż obecne brzmienie do opisu symbolu PM(W) i ( wartość wycenionych praw ) nie daje jasnej odpowiedzi czy w ramach tego symbolu zawierają się również sprzedane prawa należałoby doprecyzować opis, np. poprzez sformułowanie wartość wycenionych ale niesprzedanych praw d. Definicje innej pomocy publicznej o charakterze inwestycyjnym (PI i) zawiera szereg błędów wpływających istotnie na wartość pomocy uwzględnianej w kalkulacji. Przykładowo w kalkulacji pomocy z tytułu pożyczek i kredytów preferencyjnych, wskazanej jako: ( ) różnica w oprocentowaniu pomiędzy stopą referencyjną NBP na dzień wypłaty transzy, a stopą oprocentowania pożyczki/kredytu, znajdują się następujące nieścisłości: i. wartość pomocy powinna stanowić wartość wyrażoną w PLN, a nie w ułamku dziesiętnym (różnicy w oprocentowaniu); ii. stopa referencyjna stosowana do kalkulacji wartości pomocy publicznej z tytułu preferencyjnych kredytów i pożyczek jest, zgodnie z zasadami pomocy, pochodną ratingu kredytobiorcy, poziomu zabezpieczeń oraz stopy
5 publikowanej przez KE. Stopa referencyjna NBP nie uwzględnia rynkowej marży oprocentowania kredytów i pożyczek preferencyjnych; iii. pomoc publiczna z tytułu różnicy w poziomie kosztów odsetek jest konsumowana przez beneficjenta nie na dzień wpłaty transzy, ale w całym horyzoncie spłaty danego instrumentu, w terminach uzależnionych od faktycznego harmonogramu spłaty pożyczki / kredytu preferencyjnego. Proponujemy, aby we wzorze odwołać się wprost do definicji ujętych w tzw. Rozporządzeniu ws. EDB. Przy czym, definicje w Rozporządzeniu ws. EDB (dla niektórych form pomocy inwestycyjnej) obejmują sumy zdyskontowanych przepływów pieniężnych wynikających z przyznanej pomocy, a dyskontowanie odbywa się na moment przyznania danej formy pomocy. W zależności od sposobu ujęcia dyskontowania we wzorze na LWP/SWP (por. uwaga wskazana w pkt. 1a powyżej) należy to uwzględnić w definicji np. poprzez wskazanie, że należy wskazać wartości niezdyskontowanych przepływów pieniężnych za dany okres, wyliczonych zgodnie z Rozporządzeniem ws. EDB lub należy zdyskontować wartość EDB na moment przyznania pomocy w formie aukcji. e. Niejasny opis PI zwłaszcza fragment zaczynający się od a także z przepływu środków w opinii PSEW wymaga doprecyzowania. f. Definicje pomocy publicznej w formie ulg i zwolnień w podatkach (UZi) oraz innej pomocy publicznej o charakterze operacyjnym (POi) odwołują się do wartości pomocy publicznej. Co do zasady wartość pomocy publicznej, jest wyrażona w tzw. Ekwiwalencie Dotacji Brutto (EDB), tj. w wartości zdyskontowanej na moment udzielenia danej pomocy. Stosownie do pkt. 3d powyżej należy doprecyzować sposób ujęcia dyskontowania w definicji. g. Uwagi wskazane w pkt. 3d oraz 3f powyżej mają zastosowanie również do definicji składników planowanej pomocy tzn. UZ, PI oraz PO. h. Ponadto, wartości pomocy w formie różnicowych przychodów z tytułu partycypacji w systemie aukcyjnym (wyrażone wzorem (IO CO) -+ (IO CS)) odnoszą się do łącznych wartości pomocy nierozterminowanych na poszczególne okresy. W przypadku uwzględnienia dyskontowania we wzorze na LWP/SWP powinny być one rozterminowane na poszczególne okresy. i. Składniki PO, UZ, PI dotyczą planowanej pomocy nie jest jednak jasne jak rozumieć pojęcie planowana pomoc, tzn. doprecyzowania wymaga jakie wydarzenie powoduje, że daną pomoc powinniśmy uwzględnić w wyliczeniach LWP, np. dla pomocy inwestycyjnej czy należy uwzględniać pomoc: i. o którą inwestor dopiero zamierza wystąpić? ii. dla której złożono wniosek o dofinansowanie? iii. dla której zaakceptowano wniosek o dofinansowanie? iv. dla której podpisano umowę o dofinansowanie? Jednocześnie zwracamy uwagę, że we wzorze SWP pomoc przyszła jest definiowana jako pomoc przyznana ale niewykorzystana.
6 4. Uwagi do sposobu obliczania wartości pomocy dla okresu sprawozdawczego (SWP): a. Wartość niewykorzystanej pomocy (PN) po okresie sprawozdawczym nie uwzględnia pomocy (różnicowych przychodów ze sprzedaży energii) z tytułu partycypacji w systemie aukcji, jednocześnie PN jest definiowane jako pomoc przyznana ale niewykorzystana. Zatem w opinii PSEW pomoc aukcyjna wypłacana po dniu sprawozdawczym jak najbardziej powinna być uwzględniona. b. Definicja wartości pomocy przyznanej lecz niewykorzystanej odnosi się do składników UZ, PI, PO, które zostały (we wzorze na LWP) zdefiniowane jako wartości nierozterminowane na poszczególne okresy (sumy). Zatem wzór nie uwzględnia, że przyznana lecz niewykorzystana pomoc będzie skonsumowana w różnych momentach w czasie przypadających po okresie złożenia sprawozdania. Zgodnie z przyjętą formułą poszczególne składniki są dyskontowane o indeks inflacji obejmujący okres od daty złożenia oferty do daty zakończenia okresu sprawozdawczego dla którego składamy sprawozdanie (s). Tym samym, pomimo operowania na wartościach sumarycznych obejmujących szereg okresów, sposób kalkulacji wymusza założenie, że przyznana, lecz niewykorzystana pomoc zostanie skonsumowana w okresie s, mimo, iż na etapie do momentu złożenia sprawozdania ta pomoc nie została skonsumowana. c. W definicji symbolu PN użyto sformułowania wartość pomocy publicznej ( ) obliczona na dzień złożenia ostatniego sprawozdania. Nie jest jasne, co należy rozumieć pod pojęciem ostatniego sprawozdania sprawozdanie składane po zakończeniu 15 letniego okresu wsparcia, sprawozdanie za dany okres sprawozdawczy a może sprawozdanie za poprzedni okres? Dodatkowo, w naszej opinii sformułowanie to jest błędne, niezależnie do tego jak zdefiniujemy pojęcie ostatniego sprawozdania, gdyż dyskontowania należy dokonywać na moment j a nie na dzień złożenia sprawozdania. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, iż zaproponowano błędny zakres dyskontowania w symbolu pi (mnożenie), tzn. zgodnie z wzorem na PN zakres ten to od j (co w naszej ocenie jest prawidłowe) do s, gdzie jak rozumiemy s definiowane jest jako data zakończenia okresu sprawozdawczego dla którego składamy sprawozdanie, co jest nieprawidłowe gdyż nie uwzględnia faktu, iż pewne kwoty pomocy mogą zostać wypłacone w okresie między datą zakończenia danego okresu sprawozdawczego (o ile to nie jest ostatni okres) a datą zakończenia 15-letniego okresu wsparcia, zatem zakres dyskontowania powinien obejmować również okresy przyszłe w stosunku do daty zakończenia danego okresu sprawozdawczego (o ile to nie jest ostatni okres). d. W zaprezentowanej kalkulacji od wartości wycenionych praw majątkowych odejmowana jest wartość praw uzyskanych do dnia złożenia oświadczenia, a sprzedanych po tym dniu. Zgodnie z uwagą zawartą w pkt. 3b powyżej, może to prowadzić do podwójnego liczenia uzyskanych korzyści z tytułu praw majątkowych, które zostały uzyskane i sprzedane przed datą złożenia oświadczenia. Sugerujemy
zatem uwzględnienie we wzorze stanu zapasów praw majątkowych na dzień zakończenia danego okresu sprawozdawczego oraz wskazanie sposobu ich wyceny. 5. Ustalanie wartości świadectw pochodzenia W aktualnym stanie prawnym wartość praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia, obliczaną w celu określenia łącznej wartości pomocy publicznej, określa się na podstawie przychodów z ich sprzedaży lub na podstawie tzw. indeksów giełdowych opublikowanych przez podmiot prowadzący towarową giełdę energii. Ustawa nie precyzuje, jakie są przesłanki skorzystania z jednej metody, a jakie z drugiej. Z uwagi na zasadę swobody umów, podmioty mogą swobodnie kształtować cenę świadectw pochodzenia w umowach ich sprzedaży. Cena ta może w pewnych wypadkach znacznie odbiegać od warunków rynkowych. Stąd zasadne jest wprowadzenie obiektywnego kryterium ustalania wartości praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia w oparciu o indeksy giełdowe, które stanowią najwiarygodniejszy miernik. Zmiana taka zapobiegniestawianiu w uprzywilejowanej pozycji wytwórców, którzy zaniżyli ceny praw majątkowych w umowach sprzedaży w stosunku do warunków rynkowych. Zmiana wymaga prawdopodobnie zmian zapisów Ustawy o OZE. Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej zwraca się z prośbą o uwzględnienie powyższych uwag do projektu Rozporządzenia. Wojciech P. Cetnarski Prezes Zarządu PSEW Załącznik 1. Metodologia kalkulacji łącznej i maksymalnej kwoty pomocy publicznej (wzory wraz z pełnymi opisami do zastosowania w Rozporządzeniu). 7