Dr Wojciech Filipkowski WYBRANE ASPEKTY FUNKCJONOWANIA POLSKIEJ JEDNOSTKI WYWIADU FINANSOWEGO W WALCE Z FINANSOWANIEM TERRORYZMU I. Charakterystyka problemu Zgodnie z definicją zawartą w Konwencji Narodów Zjednoczonych z 9. grudnia 1999 roku 1 w art. 2 ust. 1, finansowanie terroryzmu jest to zachowanie polegające na tym, iż sprawca jakimikolwiek środkami (sposobami), pośrednio lub bezpośrednio, bezprawnie i umyślnie, udostępnia lub gromadzi fundusze z zamiarem ich wykorzystania, lub też mając świadomość, że zostaną one wykorzystane, w całości lub części, do dokonania enumeratywnie wymienionych tam przestępstw 2. Funduszami będącymi przedmiotem tego czynu są wszelkiego rodzaju aktywa, materialne i niematerialne, będące ruchomościami lub nieruchomościami, uzyskane w dowolny sposób, oraz prawne dokumenty w dowolnej formie, w tym elektronicznej i cyfrowej, potwierdzające tytuł prawny do takich aktywów lub korzyści z nich płynące 3. Można spróbować podzielić całość procederu na 3 podstawowe etapy: zbieranie, transferowanie i rozdysponowanie. Kryterium wyodrębnienia będzie rodzaj metod czy technik, zastosowanych przez osoby wspierające finansowo terrorystów, bądź już samych terrorystów 4. Na pierwszym etapie można od razu wyróżnić dwa jego aspekty. Wartości majątkowe mogą pochodzić zarówno z działalności legalnej, jak i nielegalnej. Kolejny etap jest związany z przemieszczaniem lub transferem tych wartości od ich źródła do miejsca wykorzystania. Na tym etapie stosowane są metody i 1 Dz. U. z 2003 r., Nr 44, poz. 374 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 263, poz. 2620 dalej cytowana jako Konwencja Nowojorska. 2 Dotyczy to przestępstw z konwencji zwalczających różnego rodzaju zamachy terrorystyczne oraz czynu opisanego w art. 2 ust. 1 pkt b. Zob. W. Filipkowski, System przeciwdziałania finansowania terroryzmu w ujęciu regulacji międzynarodowych (w:) E. W. Pływaczewski (red.), Aktualne problemy prawa karnego i kryminologii, Wydawnictwo Temida2, Białystok 2005, s. 35-36. 3 Tytułem przykładu Konwencja Nowojorska w art. 1 pkt 1 wymienia przy tym pojęciu następujące instrumenty finansowe: kredyty bankowe, czeki podróżne, czeki bankowe, przekazy pieniężne, akcje, papiery wartościowe, obligacje, weksle oraz akredytywy. Jednocześnie wskazuje to na co powinny zwracać uwagę zarówno organy ścigania jak i analitycy zajmujący się typowaniem transakcji mających związek z finansowaniem terroryzmu. 4 Obszernie na temat metod finansowania terroryzmu, zob. W. Filipkowski, R. Lonca, Kryminologiczne i prawne aspekty finansowania terroryzmu, Wojskowy Przegląd Prawniczy 2005, nr 4, s. 27 i nast.
2 operacje finansowe podobne do tych, które mają zastosowanie w procederze unikania opodatkowania czy prania pieniędzy. Należy podkreślić, że wartości majątkowe pochodzące ze źródła legalnego nie muszą być przez terrorystów (lub osoby z nimi współpracujące) w jakiś szczególny sposób maskowane lub ukrywane. Wynika to z faktu, iż z ich uzyskaniem nie wiąże się popełnienie czynu zabronionego. Jedyne co może wzbudzać podejrzenia, to podmioty, które się nimi posługują, a które są znane z kontaktów z organizacjami terrorystycznymi lub np. narodowowyzwoleńczymi. Cały proceder kończy się ostatecznym przeznaczeniem zgromadzonych środków na cele związane z funkcjonowaniem organizacji lub jej członków. I znowu należy skonstatować, że te rozdysponowanie nie musi wiązać się jedynie z popełnieniem konkretnego czynu zabronionego (np. zakup broni na czarnym rynku), ale taka operacja może mieć pozory legalności (np. zapłata za bilet lotniczy, opłacenie kursu pilotów samolotów). Podobieństwo procederu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu przejawia się nie tylko w aspekcie stosowanych tam metod przemieszczania i maskowania wartości majątkowych 5. W obu procederach często uczestniczą te same podmioty, czyli zorganizowane grupy przestępcze, pośrednicy finansowi, itp. Ponadto, przeciwdziałaniem obu procederom zajmują się tego samego typu agendy rządowe tzw. jednostki wywiadu finansowego. Prowadzą one postępowania analityczne mające na celu weryfikację podejrzeń o związki transakcji finansowych z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu. Podobne jest również instrumentarium prawne służące przeciwdziałaniu obu procederom. Jednakże zjawisko finansowania terroryzmu jest trudniejsze do wykrycia, gdyż wartości majątkowe mogą pochodzić ze źródeł legalnych (np. darowizn, działalności gospodarczej, itp.). Mniej jest w porównaniu z typowaniem transakcji związanych z praniem pieniędzy wyraźnych kryteriów, czy wskazówek jak należy typować takie transakcje spośród całego ogromu operacji realizowanych chociażby jednego dnia na rynku finansowym. Dlatego też w większym stopniu niż ma to miejsce przy procederze prania pieniędzy to na organach państwowych (a nie na instytucjach z 5 Zob. E. W. Pływaczewski, M. Kędzierski, Wybrane aspekty współczesnego terroryzmu i przestępczości zorganizowanej (w:) Jednostka i społeczeństwo wobec zagrożeń terroryzmu, Biuro Informacji Rady Europy, Biuletyn 2002, nr 1, s. 26 i nast. oraz W. Filipkowski, R. Lonca, op. cit., s. 30-34.
3 sektora prywatnego) spoczywa obowiązek walki z tym zjawiskiem. Podstawową kwestią jest pozyskiwanie i analizowanie informacji dotyczących terrorystów, ich organizacji i podmiotów wspierających. W tym wypadku powstaje często problem ich wiarygodności. To one są podstawą do zaangażowania krajowej jednostki wywiadu finansowego w zakresie stwierdzenia dokonywania transakcji finansowych przez określone osoby (fizyczne lub prawne). Dlatego też można postawić tezę, że w brew tytułowi chociażby polskiej ustawy dotyczącej przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu 6, większe znaczenie będzie miało zwalczanie zjawiska. Wynika to z faktu, iż łatwiej jest wykazać związek transakcji z finansowaniem terroryzmu na podstawie podmiotu jej dokonującej, niż tylko po sposobie jej zrealizowania i innych towarzyszących okolicznościach. Wydaje się też niezwykle trudnym, aby tylko na podstawie samego monitorowania transakcji bez posiadania danych o tożsamości osób podejrzewanych udało się zapobiec dokonaniu konkretnego ataku terrorystycznego. Analizy dokonywane przez jednostkę wywiadu finansowego będą miały istotne znaczenie w czynnościach dokonywanych np. już po zdarzeniu (np. zamachu), gdy znane są jego sprawcy. Analiza powiązań finansowych może pozwolić na wytropienie źródeł wartości majątkowych, które posłużyły do zakupu przedmiotów i usług potrzebnych do realizacja zamachu. Dzięki temu istnieje szansa na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób finansujących terroryzm, oraz uniemożliwienie im kontynuowanie tego procederu poprzez zabezpieczania wartości majątkowych pozostających w ich dyspozycji oraz orzekanie o ich przepadku. Poczynione powyżej rozważania dotyczą głównie modelu idealnego, pożądanego walki z finansowaniem terroryzmu za pomocą analizy finansowej. Praktyka postępowania w tym zakresie musi się jeszcze wykształcić, co jest szczególnie aktualne w przypadku Polski, która nie ma bogatych doświadczeń z funkcjonowaniem organizacji terrorystycznych. Oprócz działań podejmowanych przez jednostkę wywiadu finansowego, kluczowe znaczenie będą miały wyniki 6 Ustawa z dnia 16. listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1505 tekst jednolity z późn. zmianami) dalej cytowana jako UGIIF.
4 prowadzonych przez organy ścigania postępowań o charakterze finansowym, podobne do tych dotyczących prania pieniędzy, oraz ocena zagrożeń w ramach czynności operacyjno-rozpoznawczych. Niniejsze opracowanie skupia swoją uwagę na rozważaniach dotyczących konstrukcji systemu przeciwdziałania i zwalczania finansowania terroryzmu tylko w jednym wybranym aspekcie. Jest nim pozyskiwanie, analizowanie i dysponowanie informacji przez jednostkę wywiadu finansowego w relacjach krajowych i międzynarodowych. II. Standardy i regulacje międzynarodowe W chwili obecnej istnieje szereg regulacji i standardów międzynarodowych dotyczących funkcjonowania jednostek wywiadu finansowego. Dotyczą one zakresu obowiązków i uprawnień tego typu instytucji względem wybranych podmiotów z sektora prywatnego i państwowego. Należy odkreślić, że w dużej mierze są one podobne (lub wręcz identyczne) zarówno pod względem wykorzystania tej instytucji do walki z praniem pieniędzy, jak i z finansowaniem terroryzmu. Do tych aktów i standardów międzynarodowych należą m.in.: 1. Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zwalczania finansowania terroryzmu (Nowy Jork, 9. grudnia 1999 roku). 2. 40 Zaleceń FATF oraz 9 Zaleceń Specjalnych FATF 7. 3. Statement of Purpose of the Egmont Group of Financial Intelligence Units (Guernsey, 23. czerwca 2004 r.) oraz Interpretive Note Concerning the Egmont Definition of a Financial Intelligence Unit 8. 4. Konwencja Rady Europy z 16. maja 2005 r. w sprawie prania pieniędzy, poszukiwania, zajmowania i konfiskaty korzyści pochodzących z przestępstwa oraz w sprawie finansowania terroryzmu (CETS No.: 198) 9. 5. Dyrektywa 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26. października 7 FATF Financial Action Task Force on Money Laundering (Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy) pełen tekst 40 Zaleceń FATF wraz z Uwagami Interpretacyjnymi http://www.fatf-gafi.org. 8 Zob. oficjalną stronę internetową Grupy Egmont http://www.egmontgroup.org. 9 Podpisana w Warszawie podczas spotkania państw członkowskich Rady Europy nie weszła jeszcze w życie cytowana dalej jako Konwencja Warszawska.
5 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystania z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu 10. Ad. 1. Pierwsze w kontekście walki z finansowaniem terroryzmu regulacje dotyczące tworzenia krajowej instytucji centralnej, która zajmowałaby się zbieraniem i analizowaniem informacji pochodzących z sektora prywatnego zawiera w sposób pośredni Konwencja Nowojorska. W art. 18, zobowiązywała ona państwa-strony do dokonania szeregu zmian w swoich ustawodawstwach, polegających m.in. na nałożeniu na instytucje finansowe i przedstawicieli innych zawodów biorący udział w przeprowadzaniu transakcji finansowych obowiązku ustalania tożsamości swych stałych i okazjonalnych klientów, oraz klientów, na których rzecz otwiera się rachunki, oraz aby zwracali szczególną uwagę na niezwykłe lub podejrzane transakcje, jak również zgłaszali transakcje, co do których podejrzewają, że wynikają z działalności przestępczej (art. 18 ust. 1 Konwencji Nowojorskiej) 11. Kolejną kluczową kwestią jest wymiana informacji pomiędzy stronami konwencji (art. 18 ust. 3 Konwencji Nowojorskiej). Powinno to następować poprzez przekazywanie dokładnych i sprawdzonych informacji zgodnie z prawem wewnętrznym oraz koordynację podejmowanych środków administracyjnych i innych stosownych działań, zwłaszcza w formie: ustanowienia i utrzymywania kanałów komunikacji pomiędzy właściwymi organami i służbami, celem ułatwienia bezpiecznej i szybkiej wymiany informacji dotyczących wszystkich aspektów przestępstwa finansowania terroryzmu 12 ; wzajemną współpracę przy prowadzeniu dochodzeń związanych z tym przestępstwem, dotyczących: tożsamości, pochodzenia i działalności osób, co do których istnieje uzasadnione przypuszczenie, że biorą udział w popełnianiu 10 Official Journal L 309, 25/11/2005, s. 15-36 tzw. III Dyrektywa UE dot. prania pieniędzy. 11 Uszczegółowieniem tego zapisu jest treść np. ust. 1 pkt (iii) tegoż artykułu. Zobowiązuje on państwa-strony do przyjęcia przepisów nakładających na instytucje finansowe obowiązku szybkiego zgłaszania właściwym organom wszystkich złożonych, niezwykle dużych transakcji oraz niezwykłego przebiegu transakcji niemających oczywistego legalnego celu lub widocznego celu ekonomicznego bez obawy, że poniosą odpowiedzialność karną lub cywilną za naruszenie jakiegokolwiek ograniczenia w ujawnianiu informacji, jeśli zgłaszają swe podejrzenia w dobrej wierze. 12 Państwa mogą wymieniać informacje poprzez Międzynarodową Organizację Policji Kryminalnej (Interpol) art. 18 ust. 4 Konwencji Nowojorskiej.
6 takich przestępstw; oraz przepływu funduszy związanych z popełnianiem takich przestępstw. Konwencja ta wprost nie mówi o utworzeniu jednostki wywiadu finansowego. Wskazując na powyższe obowiązku posługuje się zwrotem właściwe organy (w rozumieniu państwowe). Ad. 2. Natomiast, wprost o tego typu podmiotach mówi 40 Zaleceń FATF. Każde z państw powinno powołać jednostkę wywiadu finansowego, która pełnić będzie rolę krajowego centrum gromadzenia (a jeśli zezwala na to prawo wewnętrzne również żądania dostarczenia), analiz i udostępniania raportów o transakcjach podejrzanych oraz innych informacji na temat potencjalnych przypadków prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu (Zalecenie FATF Nr 26) 13. W ten sposób jednoznacznie zakreślono zakres merytoryczny funkcjonowania tego typu podmiotów obejmuje on oba równorzędne zjawiska 14. Zalecenia FATF nie czynią rozróżnienia pomiędzy obowiązkami dotyczącymi walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. Jest to wynikiem uznania zwalczania obu tych zjawisk w aspekcie finansowym za jednakowo ważne dla społeczności międzynarodowej. Ponadto, poszczególne państwa powinny zadbać, by osoby odpowiedzialne za politykę, jednostki wywiadu finansowego, organy ścigania i organy nadzorujące dysponowały odpowiednimi instrumentami prawnymi umożliwiającymi im współpracę oraz gdy istnieje taka potrzeba koordynację działań prowadzonych na terenie kraju, w zakresie usprawniania i wprowadzania nowych działań i zasad postępowania w walce z praniem brudnych pieniędzy i finansowaniem terroryzmu (Zalecenie FATF Nr 31). Natomiast Zalecenie Specjalne FATF Nr IV odnosi się pośrednio do tego problemu 15. Wskazuje ono na fakt, iż instytucje finansowe lub inne firmy lub jednostki, objęte zobowiązaniami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy, 13 Jednostka taka powinna mieć bezpośredni lub pośredni regularny dostęp do informacji finansowych, administracyjnych i z zakresu egzekwowania prawa, które są jej niezbędne do prawidłowego prowadzenia swoich działań, w tym do analizowania raportów o transakcjach podejrzanych. 14 Do momentu uchwalenia przez FATF 9 Zaleceń Specjalnych, zadania te ograniczały się jedynie do walki z praniem pieniędzy. W dniu 31. października 2001 r. uchwalono pierwsze osiem zaleceń; następnie 22. października 2004 roku dodano IX. Zalecenie Specjalne FATF. 15 Szerzej na temat Zaleceń Specjalnych FATF zob. W. Filipkowski, System przeciwdziałania..., op. cit., s. 39 i nast.
7 podejrzewają lub mają podstawy do podejrzewania, że fundusze są w jakiś sposób powiązane, lub mają być wykorzystane dla następujących celów: terroryzmu, aktów terrorystycznych lub przez organizacje terrorystyczne, powinny one być zobowiązane do natychmiastowego doniesienia o swoich podejrzeniach do odpowiednich władz. Ponownie widać tutaj równe traktowanie obu zjawisk w kontekście ich przeciwdziałania. Wiąże się to z jednakowymi obowiązkami nałożonymi na instytucje z sektora prywatnego. Ad. 3. Podobnie się przedstawia sprawa z zasadami określonymi przez Grupę Egmont. Jest to organizacja zrzeszająca jednostki wywiadu finansowego z całego świata 16. W swoim podstawowym dokumencie stawia ona wymogi co do uznania organu państwowego za taką jednostkę 17. Musi nią być centralna, krajowa agenda odpowiedzialna za otrzymywanie (a jeżeli jest to zgodne z prawem również żądanie), analizę i udostępnianie odpowiednim władzom, ujawnionych informacji finansowych: dotyczących korzyści pochodzących z przestępstwa lub finansowania terroryzmu lub wymaganych przez krajowe ustawodawstwo i regulacje, w celu walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. Definicja ta jest podobna do tej zawartej w 40 Zaleceniach FATF. Można tylko dodać, że powstawały one w zbliżonym okresie czasu. Ad. 4. Ostatnią regulacją w tym zakresie jest Konwencja Rady Europy z 16. maja 2005 r.. Wprost sugeruje ona powołanie do życia w każdym państwie-stronie, jednostki wywiadu finansowego (art. 12 ust. 1 Konwencji Warszawskiej). Dla jej zdefiniowania posługuje się ona takim samym określeniem, z jakim mieliśmy do czynienia w powyżej przytoczonych regulacjach i standardach międzynarodowych (art. 1 lit. f Konwencji Warszawskiej). Również w tym przypadku mamy widoczny trend w jednakowym zastosowaniu instrumentów prawnych w kontekście prania pieniędzy do walki z finansowaniem terroryzmu 18. 16 Generalny Inspektor Informacji Finansowej jest członkiem Grupy od 5. czerwca 2002 r. 17 Pierwotny tekst uchwalony w 1996 r.; zmieniony w 2004 r. - oficjalna strona internetowa Grupy Egmont: http://www.egmontgroup.org. 18 Wyraźnie na to wskazuje art. 2 Konwencji Warszawskiej, który nakazuje, że zapisy rozdziałów III
8 Natomiast sama konwencja w art. 46 obszernie określa zasady współpracy pomiędzy jednostkami wywiadu finansowego państw-stron tej umowy międzynarodowej. Dotyczy to następujących zagadnień: zbierania, analizowanie, oraz o ile jest to stosowne prowadzenia śledztw zgodnie z uprawnieniami danymi przez państwo; wymiana informacji może odbywać się z własnej inicjatywy lub na wniosek o pomoc obcej jednostki wywiadu finansowego według istniejących porozumień (memorandum of understanding) 19 ; wymiana informacji nie może być pod żadnym pozorem uzależniona od rodzaju i usytuowania jednostki w organach państwowych 20 ; wraz z wnioskiem o pomoc powinny być dostarczone krótkie uzasadnienie oraz określenie w jaki sposób informacje będzie wykorzystana 21 ; wykonanie wniosku o pomoc może jednocześnie zawierać różnego rodzaju ograniczenia co do sposobu wykorzystania takiej informacji, np. przekazywania informacji do innego podmiotu (jednostki) lub w innym celu niż wskazany Konwencją Warszawską 22 ; jednostka może odmówić ujawnienia informacji, które to mogłoby doprowadzić do utrudnienia postępowania karnego prowadzonego w jej kraju 23 ; uzyskane informacje powinny być wykorzystane jedynie do walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu; zabrania się przekazywanie informacji dalej lub wykorzystywania jej do innych celów bez wcześniej wyrażonej zgody (instrumenty na poziomie krajowym, wewnętrznym), IV (współpraca międzynarodowa), oraz V (współpraca pomiędzy jednostkami wywiadu finansowego) powinni mieć zastosowanie do walki z finansowaniem terroryzmu. 19 Przekazywana informacja może dotyczyć symptomów występowania przedmiotowych zjawisk oraz danych zaangażowanych osób fizycznych i prawnych. 20 O odmianach jednostek wywiadu finansowego, zob. W. Jasiński, System zwalczania prania pieniędzy w państwach dostosowujących prawo do standardów Unii Europejskiej, Prokuratura i Prawo 2000, nr 4, s. 41-58 oraz W. Filipkowski, Zwalczanie przestępczości zorganizowanej w aspekcie finansowym, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 270-272. 21 Jednostka przyjmująca wniosek, wykonując go, powinna przekazać wszystkie informacje czy to o charakterze finansowym, czy kryminalnym o ile mają one związek ze sprawą bez dodatkowych wniosków ze strony jednostki żądającej pomocy. 22 Wykorzystanie informacji dla celów postępowania karnego wymaga uzyskania zgody ją jednostki udostępniającej. Odmowa udzielenia zgody musi mieć oparcie w prawie wewnętrznym oraz stosownie wyjaśnione. 23 Albo w szczególnie uzasadnionych przypadkach jeżeli pozostawałoby to w oczywistej dysproporcji z chronionym prawem interesem osoby fizycznej lub prawnej lub nie byłoby zgodne z podstawowymi zasadami jej prawa wewnętrznego. Co należy również wyjaśnić jednostce zwracającej się o pomoc.
9 jednostki udzielającej pomocy; jednostka otrzymująca informację powinna zapewnić jej ochronę, również przed uzyskaniem do niej dostępu przez inne władze, organy, lub departamenty; jednostka udzielająca pomocy może zwraca się ze stosownymi zapytaniami co do zakresu wykorzystania udzielonych informacji, jednostka zwracająca się z wnioskiem o pomoc powinna w miarę możliwości udzielić odpowiedzi zwrotnej. Ad. 5. Do kwestii tworzenia krajowej jednostki wywiadu finansowego odnosi się wprost III Dyrektywa UE. W art. 21 ust. 1 wskazuje ona na konieczność utworzenia takiej agendy rządowej dla poprawienia efektywności walki zarówno z praniem pieniędzy jak i finansowaniem terroryzmu. Kolejny ustęp tegoż artykułu zawiera kryteria jakie musi spełnić taka agenda by można byłoby ją uznać za jednostkę analityki finansowej 24. I znowu, zapis ten jest bardzo podobny do istniejących standardów międzynarodowych 25. Można uznać, że były one inspiracją do zmiany regulacji europejskich w tym zakresie. Ponadto, do obowiązków podmiotów sektora prywatnego należy (art. 22 III Dyrektywy UE): niezwłoczne informowanie, z własnej inicjatywy, jednostki w przypadku, gdy instytucja lub osoba objęta III Dyrektywą UE wie, podejrzewa lub ma uzasadnione podstawy, by podejrzewać, że popełniono lub usiłowano popełnić przestępstwo prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu; natychmiastowe dostarczenie tej jednostce, na jej żądanie, wszelkich niezbędnych informacji, zgodnie z procedurami określonymi w mających zastosowanie przepisach; a także wstrzymania wykonania transakcji, o których wiedza lub co do których podejrzewają, iż maja one związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem 24 Mimo istniejących różnic w nazewnictwie takich agend państwowych, określają one podmioty tego samego typu. Zob. W. Filipkowski, Zwalczanie przestępczości..., op. cit., s. 269. 25 Jednostka analityki finansowej jest ustanawiana jako centralna jednostka krajowa. Do jej obowiązków należy przyjmowanie (oraz w dozwolonym zakresie żądanie), analizowanie i ujawnianie właściwym organom informacji, które dotyczą potencjalnego prania pieniędzy, potencjalnego finansowania terroryzmu jak również informacji wymaganych krajowymi przepisami ustawowymi lub wykonawczymi art. 21 ust. 2 III Dyrektywy UE.
10 terroryzmu (art. 24 ust. 1 III Dyrektywy UE). Natomiast istnieje od zapisu art. 22 pewien wyjątek (art. 23 ust. 1 III Dyrektywy UE). Państwa członkowskie mogą wyznaczyć w miejsce takiej jednostki, odpowiedni organ danego samorządu zawodowego jako organ, do którego należy kierować powyższe informacje w pierwszej kolejności. A wyznaczony organ samorządu niezwłocznie przekazuje informacje jednostce analityki finansowej z zachowaniem ich pierwotnej formy i treści. Ma to miejsce w wypadku m.in. wolnych zawodów prawniczych 26. III. Zakres zadań i uprawnień Generalnego Inspektora Informacji Finansowej Od wejścia w życie w dniu 15. maja 2004 r. nowelizacji ustawy 27 dotyczącej m.in. funkcjonowania Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (GIIF), do jego zadań dodano przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu. Jego podstawowym efektem było rozciągnięcie niektórych uprawnień z zakresu walki z praniem pieniędzy również na przeciwdziałanie temu nowemu zjawisku. Już na tym etapie uwidacznia się różnica w porównaniu z regulacjami i standardami międzynarodowymi. Odmiennie od nich polska, ustawa nie ujednolica instrumentów prawnych w walce z obu zjawiskami. W Rozdziale 2 UGIIF, zawarto kilka przykładowych aktywności GIIF dotyczących bezpośrednio lub pośrednio walki z finansowaniem terroryzmu. Należą do nich (art. 4 UGIIF): przekazywanie instytucjom obowiązanym (art. 2 pkt 1 UGIIF) informacji o podmiotach, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mają one związek z popełnieniem aktów terrorystycznych (art. 2 pkt 7 UGIIF); opracowywanie i przekazywanie uprawnionym organom dokumentów uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa; współpraca z zagranicznymi instytucjami zajmującymi się przeciwdziałaniem finansowaniu terroryzmu (czyli chodzi tutaj o jednostki wywiadu finansowego). 26 Dokładnie chodzi o podmioty określone w art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b III Dyrektywy UE, czyli notariuszy oraz prawników wykonujących wolne zawody, gdy uczestniczą, działając w imieniu i na rzecz swojego klienta, w transakcjach finansowych lub transakcjach dotyczących nieruchomości lub gdy świadczą klientowi pomoc w planowaniu lub realizowaniu określonych prawem transakcji, a także audytorów, zewnętrznych księgowych i doradców podatkowych. 27 Ustawa z dnia 5. marca 2004 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 577).
11 Dano w ten sposób podstawy do stworzenia systemu przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu. Jednakże trudno byłoby wskazać w ustawie definicję tego pojęcia. Występuje on w jej tytule czy tytule rozdziału drugiego ustawy, lub innych przepisach natury ogólnej (art. 1, 4, 21 ust. 1, 28 lub 33 ust. 5 UGIIF). Natomiast konkretne zapisy mówią np. o transakcjach mający związek z aktem terrorystycznym art. 18a ust. 1 UGIIF lub zapobieganiu przestępstwu określonemu w art. 2 pkt 7 UGIIF np. art. 15 lub 16a ust. 1 UGIIF. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy może być brak odrębnego typu czynu zabronionego kryminalizującego finansowanie terroryzmu 28. Nie sposób oprzeć się pokusie porównania pewnych zależności pomiędzy ustawą z 16. listopada 2000 r. a kodeksem karnym. Pomimo istnienia typu czynu zabronionego określonego w art. 299 kodeksu karnego zwanego w literaturze pranie pieniędzy, ustawodawca zdefiniował w 2004 roku na potrzeby niniejszej ustawy odrębne pojęcie wprowadzania do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł art. 2 pkt 9 UGIIF. Zakresy znaczeniowe obu pojęć są tylko częściowo zbieżne 29. Z drugiej strony, pomimo istnienia od 2002 roku definicji aktu terrorystycznego w art. 2 pkt 7 UGIIF, wprowadził w 2004 roku pojęcie przestępstwa o charakterze terrorystycznym w art. 115 20 kodeksu karnego 30. Podobnie jak to było przy poprzednim przykładzie, znaczenia tych wydawałoby się bliskoznacznych pojęć nie pokrywa się ze sobą. Aby uniknąć powielania tych nie najlepszych rozwiązań, postulować należy stworzenie jednego zakresu pojęcia finansowanie terroryzmu (inne możliwe pojęcia finansowania grupy lub związku mających na celu popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym, wspieranie takiej grupy lub związku) w postaci typu czynu zabronionego w kodeksie karnym. Wymagałoby to też ujednolicenia całej siatki pojęciowej w kodeksie karnym i ustawie z 16. listopada 2000 r. Kolejną niezwykle interesującą kwestią jest problem efektywności tego systemu. A kluczową kwestią jest pochodzenie i przepływ informacji mających 28 Zob. W. Filipkowski, R. Lonca, op. cit., s. 41 i nast. 29 Zob. W. Filipkowski, Zwalczanie przestępczości..., op. cit., s. 100-102. 30 Zob. K. Indecki, W sprawie definicji normatywnej terroryzmu (w:) E. W. Pływaczewski (red.), Przestępczość zorganizowana, Świadek koronny, Terroryzm w ujęciu praktycznym, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 288-292.
12 związek z finansowaniem terroryzmu. Wydaje się, że można wskazać w ustawie dwa zestawy przepisów. Pierwszy z nich dotyczy procederu prania pieniędzy, drugi finansowania terroryzmu. Pierwszą konstatacją jest to, że ten drugi zestaw jest w pewnym stopniu ograniczony w porównaniu do pierwszego. Już sam ten fakt wskazuje na odmienne podejście do regulowania walki z tym zjawiskiem przez polskiego ustawodawcę w zestawieniu ze standardami i regulacjami międzynarodowymi. Poniżej przedstawiono analizę wybranych w tym kontekście zapisów ustawy z 16. listopada 2000 r. Podstawowym zadaniem Generalnego Inspektora jest przekazywanie instytucjom obowiązanym posiadanych informacji o podmiotach, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mają związek z popełnieniem przestępstwa zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 UGIIF, jako akt terrorystyczny 31. Powstaje więc pytanie jakie są możliwe pierwotne źródła 32 tych własnych informacji Generalnego Inspektora? Nie są nimi na pewno jednostki współpracujące 33 w rozumieniu ustawy z 16. listopada 2000 r. Brak jest bowiem obowiązku w odróżnieniu od walki z praniem pieniędzy tworzenia regulaminów wewnętrznych w zakresie przeciwdziałania temu zjawisku. Nie muszą też one zgłaszać do Generalnego Inspektora swoich podejrzeń lub sprawdzonych informacji, że miało miejsce przestępstwo finansowania terroryzmu (porównaj art. 15a ust. 1 UGIIF). Z drugiej strony Generalny Inspektor nie ma obowiązku informowania tych jednostek o osobach lub pomiotach podejrzewanych o związki z aktami terrorystycznymi 34. W razie zaistnienia takiego przypadku, 31 Jest to przestępstwo przeciwko pokojowi, ludzkości oraz przestępstwa wojenne, przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu oraz przestępstwa określone w art. 134 (zamach na życie Prezydenta RP) i 136 (czynna napaść na przedstawiciela obcego państwa) kodeksu karnego. Zob. K. Indecki, op. cit., s. 288 oraz W. Filipkowski, System przeciwdziałania..., op. cit., s. 37. 32 Posługując się pojęciem źródła pierwotne informacji o finansowaniu terroryzmu, Autor ma na myśli takie informacje, które stanowią pierwszy sygnał, symptom występowania tego zjawiska, a które to nie były wcześniej znane organom ścigania, czy jednostce wywiadu finansowego. Źródłami wtórnymi są źródła, które służą weryfikacji pozytywnej lub negatywnej informacji pochodzących ze źródeł pierwotnych. 33 Należą do nich organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne państwowe jednostki organizacyjne, a także Narodowy Bank Polski, Komisja Nadzoru Bankowego i Najwyższa Izba Kontroli art. 2 pkt 8 UGIIF. Należy podkreślić, iż uwzględnienie instytucji publicznych w całym systemie walki z praniem pieniędzy czy finansowaniem terroryzmu jest rozwiązaniem polskim, które nie jest objęte standardami międzynarodowymi. 34 Może to być o tyle przydatne, że podmioty mogą wyłudzać dotacje (subwencje) lub wchodzić w transakcje z instytucjami publicznymi celem pozyskania wartości majątkowych pod pozorem np. działalności charytatywnej.
13 informacja dotrze do Generalnego Inspektora drogą okrężną, tzn. ze strony prokuratury, która będzie chciała zweryfikować zgłoszenie podejrzenia popełnienia przestępstwa złożonego w myśl art. 304 2 kodeksu postępowania karnego 35. Zapewne w celu weryfikacji takiego zgłoszenia organ ten zwrócić się do Generalnego Inspektora o ich sprawdzenie na podstawie art. 32 ust. 2 UGIIF. Tymczasem upływa cenny czas, który mógłby pozwolić na podjęcie np. blokady rachunku lub wstrzymanie transakcji i tym samym zabezpieczenie wartości majątkowych związanych z finansowaniem terroryzmu. Pewnym rozwiązaniem byłoby uprawnienie do zgłaszania Generalnemu Inspektorowi jakiś podejrzeń przez jednostki współpracujące tak jak ma to miejsce w przypadku przeciwdziałania praniu pieniędzy. Źródłami pierwotnymi informacji o podejrzeniu finansowania nie są również instytucje obowiązane 36. Zgodnie z zapisem art. 8 UGIIF, zgłaszanie tzw. transakcji podejrzanych dotyczy jedynie przeciwdziałania praniu pieniędzy tzn. których okoliczności wskazują, że wartości majątkowe mogą pochodzić z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. W tym miejscu polskie regulacje odstają od standardów międzynarodowych, które to wskazują, iż typowanie transakcji podejrzanych dotyczy też podejrzeń o finansowanie terroryzmu. W ten sposób instytucje obowiązane byłyby pierwotnym źródłem takiej informacji, a ich podejrzenia podlegałyby weryfikacji przez Generalnego Inspektora (tak jak ma to miejsce w przypadku przeciwdziałania praniu pieniędzy). Co więcej w stosunku do tych instytucji jako podmiotów z sektora 35 Instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swoją działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności. 36 Art. 2 pkt 1 UGIIF wyróżnia aż 15 grup podmiotów: banki, NBP, oddziały banków zagranicznych, instytucje pieniądza elektronicznego, oddziały zagranicznych instytucji pieniądza elektronicznego oraz agentów rozliczeniowych, prowadzących działalność na podstawie ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych, firmy inwestycyjne i banki powiernicze, podmioty z ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zagraniczne osoby prawne prowadzące na terytorium RP działalność maklerską (giełdy towarowe) oraz spółki handlowe z ustawy o giełdach towarowych, Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A., podmioty prowadzące działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach, oraz gier na automatach o niskich wygranych, zakłady ubezpieczeń, główne oddziały zagranicznych zakładów ubezpieczeń, fundusze inwestycyjne, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej Poczta Polska, notariuszy w zakresie czynności notarialnych, dotyczących obrotu wartościami majątkowymi, adwokatów wykonujących zawód, radców prawnych wykonujących zawód poza stosunkiem pracy, biegłych rewidentów wykonujących zawód, doradców podatkowych wykonujących zawód, podmioty prowadzące działalność kantorową, przedsiębiorców prowadzących: domy aukcyjne, antykwariaty, działalność leasingową i factoringową, działalność w zakresie: obrotu metalami i kamieniami szlachetnymi i półszlachetnymi, sprzedaży komisowej, udzielania pożyczek pod zastaw (lombardy) lub pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oraz fundacje.
14 prywatnego nie ma zastosowania art. 304 2 kodeksu postępowania karnego. Tym samym nie ciąży na nich prawny obowiązek informowania prokuratury lub policji o fakcie popełnienia przestępstwa. Zależy to od ich dobrej woli. Jeżeli jednak już to zrobią, to ta informacja dotrze do Generalnego Inspektora drogą okrężną, czyli od prokuratury. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku jednostek współpracujących. W chwili obecnej mamy trzy obowiązki dotyczący w sposób bezpośredni instytucji obowiązanych w kontekście przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu. Pierwszy z nich dotyczy obowiązku niezwłocznego informowania Generalnego Inspektora o prowadzeniu rachunku 37 na rzecz podmiotu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mają one związek z popełnieniem aktu terrorystycznego oraz o transakcjach, w których taki podmiot występuje jako strona art. 16a ust. 2 UGIIF. Należy przypomnieć, że do zadań jednostki wywiadu finansowego należy informowanie instytucji obowiązanych o tego typu podmiotach art. 16a ust. 1 UGIIF. Tym samym instytucje służą jedynie weryfikacji informacji pochodzących z innych źródeł. Drugi obowiązek dotyczy stosowania procedur wstrzymania transakcji 38 lub blokady rachunku 39. Generalny Inspektor może samodzielnie 40 przekazać pisemne żądanie realizacji tych procedur, jeżeli posiadane informacje wskazują na związki z popełnieniem aktu terrorystycznego art. 18a ust. 1 UGIIF. Podjęcie procedury blokady rachunku może nastąpić również w przypadku potwierdzenia przez instytucje obowiązaną faktu prowadzenia rachunku przez podmiot mający związek z aktem terrorystycznym art. 20a ust. 1 UGIIF. Sam przebieg realizacji obu procedur jest identyczny jak ma to miejsce w przypadku informacji o praniu pieniędzy 41. 37 Ustawa z 16. listopada 2000 r. bardzo szeroko definiuje to pojęcie włączając w to nie tylko rachunek bankowy, ale także, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-rozliczeniowej, rachunek papierów wartościowych i rachunek pieniężny służący do jego obsługi oraz rejestr uczestników funduszy inwestycyjnych art. 2 pkt 4 UGIIF. 38 Zgodnie z art 2 pkt 5 UGIIF wstrzymanie transakcji polega na czasowym ograniczeniu dysponowania i korzystania z wartości majątkowych, polegające na uniemożliwieniu dokonania określonej transakcji przez instytucję obowiązaną. 39 Blokada rachunku polega na czasowym uniemożliwieniu dysponowania i korzystania ze wszystkich wartości majątkowych zgromadzonych na rachunku, w tym również przez instytucję obowiązaną art. 2 pkt 6 UGIIF. 40 Słowo samodzielnie oznacza w tym przypadku bez uprzedniego otrzymania od tej instytucji zawiadomienia. Co jest o tyle oczywiste, że instytucje obowiązane nie mają takiego obowiązku w kontekście przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu. 41 Szerzej na temat tej procedury, zob. J. W. Wójcik, Przeciwdziałanie praniu pieniędzy, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 234-235 oraz W. Filipkowski, Zwalczanie przestępczości..., op. cit., s. 297 i
15 Tym samym polskie ustawodawstwo ogranicza sposób typowania transakcji podejrzanych tylko do kryterium podmiotu mającego związek z działalnością terrorystyczną. Pomija natomiast inne kryteria, np. kraju wysokiego ryzyka działalności terrorystycznej, rodzaju instrumentów finansowych, nietypowych operacji finansowych danego podmiotu oraz sposobu dokonywania transakcji, itp 42. Dlatego też kluczowym zagadnieniem jest funkcjonowanie tzw. czarnych list osób fizycznych i prawnych mających związek z działalnością terrorystyczną. Listy te zawierają zarówno dane osobowe samych terrorystów, organizacji terrorystycznych, jak również podmiotów wspierających ich finansowo. Są one prowadzone przez organizacje międzynarodowe 43, jak i przez poszczególne państwa 44. W związku z faktem, iż Polska nie ma bezpośrednich doświadczeń z działalnością struktur terrorystycznych, wydaje sie zasadnym, korzystanie z już istniejących. Ponadto, w przypadku listy prowadzonej przez Unię Europejską jesteśmy do tego bezpośrednio zobowiązani 45. Jednakże, należy pamiętać, iż takie listy są wyrazem prowadzenia swojego rodzaju polityki zagranicznej danego państwa lub organizacji. Tym samym pojawianie się lub skreślanie poszczególnych podmiotów jest uzależnione od partykularnych ich interesów 46. Prowadzi to do konstatacji, iż listy te nie pokrywają się ze sobą. Ponadto, może się zdarzyć, że nie ma na nich organizacji terrorystycznych, które powinny się tam znaleźć, a zwłaszcza tych nowo powstałych. nast.. 42 O kryteriach typowania transakcji mających związek z finansowaniem terroryzmu, zob. W. Filipkowski, R. Lonca, op. cit., s. 27 i nast. 43 Lista skonsolidowana Organizacji Narodów Zjednoczonych wydana na podstawie Rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999), 1333 (2000), 1390 (2002) i 1455 (2003) stan na 22. lutego 2006 r. http://www.un.org/docs/sc/committees/1267/1267listeng.htm oraz Decyzja Rady z dnia 12 grudnia 2002 r., implementująca Artykuł 2 ust. 3 Regulaminu (EC) Nr 2580/2001 w sprawie specjalnych środków wymierzonych przeciwko określonym osobom i podmiotom w celu walki z terroryzmem i znosząca obowiązywanie Decyzji 2002/848 (2002/974/EC) Official Journal L 337/85 oraz Wspólne Stanowisko Rady z 12. grudnia 2002 r. (2002/976/CFSP) aktualizujące Wspólne Stanowisko 2001/931/CFSP w sprawie stosowania specjalnych środków w celu walki z terroryzmem oraz znoszące obowiązywanie Wspólnego Stanowiska 2002/847/CFSP. Obszernie na temat polityki Unii Europejskiej zakresie walki z terroryzmem zob. F. Jasiński, P. Rakowski, Walka z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem (w:) F. Jasiński, K. Smoter (red.), Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, Geneza, stan i perspektywy rozwoju, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005, s. 248 i nast. oraz 258-262. 44 Lista Departamentu Skarbu Stanów Zjednoczonych opublikowana na stronie internetowej http://www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/sdn/index.html 45 Należy pamiętać o tym, iż duża aktywność organów Unii w zakresie produkowania nowych regulacji prawnych, nie idzie w parze z szybką ich implementacją ze strony państw członkowskich. Zob. F. Jasiński, P. Rakowski, op. cit., s. 278. 46 Przykładem ilustrującym takie zabiegi jest wykreślenie Albańskiej Armii Wyzwoleńczej (UCK) przez administrację amerykańską z prowadzonej przez siebie listy. Zob. W. Filipkowski, W. Lonca, op. cit., s. 36.
16 Wracając do rozważań nad polskimi regulacjami, należy zauważyć, iż prokurator może bezpośrednio zwrócić się do instytucji obowiązanej z żądaniem wstrzymania transakcji lub blokady rachunku art. 20b UGIIF. Warunkami są: wszczęte postępowanie karne o przestępstwo wymienione w art. 2 pkt 7 UGIIF czyli tzw. akt terrorystyczny, oraz okoliczność, iż otrzymane przez prokuratora zawiadomienia o tym przestępstwie pochodzi z innych źródeł 47. Trzecim obowiązkiem w kontekście przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu jest tworzenie stosownych regulaminów wewnętrznych przez instytucje obowiązane art. 28 UGIIF. Ich postanowienia oraz funkcjonowanie jest przedmiotem kontroli na podstawie art. 21 ust. 1 UGIIF. W związku z tym obowiązkiem pojawia się kolejne źródło informacji o potencjalnych przypadkach finansowania terroryzmu. Generalny Inspektor za pośrednictwem swoich kontrolerów może w toku wykonywanych czynności stwierdzić pewne okoliczności, które np. świadczą o wykorzystaniu lub zaangażowaniu instytucji obowiązanej we wspieranie organizacji terrorystycznej. Informacje takie mogą pochodzić od innych instytucji nadzorczych lub kontrolujących, do których na podstawie art. 21 ust. 3, należy realizowanie wykonywania ustawy z 16. listopada 2000 r. 48. O wynikach kontroli i stwierdzonych nieprawidłowościach informują one Generalnego Inspektora w terminie 14 dni od jej zakończenia art. 21 ust. 4 UGIIF 49. Natomiast o przypadkach popełnienia przestępstwa powiadamiają one prokuraturę lub organy ścigania na podstawie przytaczanego już art. 304 2 kodeksu postępowania karnego. W tym miejscu warto również dodać, że w odniesieniu do przeciwdziałania finansowaniu terroryzmu brakuje zapisu podobnego do tego zawartego w art. 14 ust. 2-3 UGIIF. Dotyczy on walki z praniem pieniędzy, i stanowi, iż prokuratura, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz jednostki podległe lub nadzorowane przez ministra spraw wewnętrznych informują niezwłocznie Generalnego Inspektora o 47 Tymi innymi źródłami są np. obce organy ścigania, wynik pracy krajowych organów ścigania. 48 Do kręgu tych instytucji należą: Komisja Nadzoru Bankowego, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, minister finansów, prezesi sądów apelacyjnych oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa. 49 O takim obowiązku stanowi również art. 25 III Dyrektywy UE. Chociaż tutaj piszę się wprost, że wszystkie okoliczności dotyczące podejrzeń o finansowanie terroryzmu powinny być zgłaszane przez instytucje nadzorujące lub kontrolne do krajowej jednostki wywiadu finansowego ust. 2 tegoż artykułu.
17 wszystkich przypadkach wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo z art. 299 kodeksu karnego. Ponadto, wraz z zawiadomieniem powinni oni wskazać w szczególności okoliczności dotyczące popełnienia tego przestępstwa oraz osoby biorące w nim udział. Należy uznać, iż zasadnym byłoby informowanie jednostkę wywiadu finansowego również o wszczętych postępowaniach karnych w sprawie popełnienia przestępstw określonych w art. 2 pkt 7 UGIIF, lub przestępstw o charakterze terrorystycznym art. 115 20 kodeksu karnego. Informacje te w powiązaniu z uprawnieniami Generalnego Inspektora mogą stanowić szybki i skuteczny instrument odcinający finansowe zaplecze organizacji terrorystycznych. Informacja, iż polskie osoby fizyczne lub prawne są zamieszane w proceder finansowania terroryzmu może pochodzić również od Generalnego Inspektora art. 31 UGIIF. Może on dojść do takiego wniosku w wyniku przetworzenia i analizy posiadanych informacji. Ciąży wtedy na nim obowiązek zawiadomienia prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa wymienionego w art. 2 pkt 7 UGIIF (akt terrorystyczny). Wraz z zawiadomieniem przekazuje materiały uzasadniające takie podejrzenie 50. Wiąże się to z jednym z podstawowych obowiązków Generalnego Inspektora Informacji Finansowej jakim jest gromadzenie informacji o transakcjach i zaangażowanych w nie podmiotach. Wszystkie te dane są analizowane w toku postępowania analitycznego przez zatrudnionych w tej jednostce wywiadu finansowego analityków. Stosują oni w tym celu specjalistyczne oprogramowanie funkcjonujące w środowisku gromadzonych danych. W porównaniu z typową analizą kryminalną, analiza ta odbywa się jednie w niektórych aspektach, obszarach 51. Analitycy skupiają się jedynie na analizie powiązań kapitałowych, przepływu wartości 50 Ponadto, informacje o transakcjach objętych przepisami ustawy z 16. listopada 2000 r. są przekazywane przez Generalnego Inspektora również sądom i prokuratorom na potrzeby postępowania karnego, na ich pisemny wniosek art. 32 ust. 1 UGIIF. Art. 32 ust. 2 UGIIF rozciąga to uprawnienie prokuratora również na etap czynności sprawdzających w myśl art. 307 kodeksu postępowania karnego. W sytuacji, gdy Generalny Inspektor nie dysponuje wszystkimi niezbędnymi informacjami potrzebnymi prokuratorowi do wszczęcia postępowania przygotowawczego, żądanie to może zostać skierowane do instytucji obowiązanej. 51 Obszernie na temat analizy kryminalnej, zob. P. Michna, Wykorzystanie analizy kryminalnej w ściganiu przestępstw, Aspekty ekonomiczne-finansowe (w:) S. Lelental, D. Potakowski (red.), Pozbawianie sprawców korzyści uzyskanych w wyniku przestępstw, Materiały z seminarium zawodowego zorganizowanego 10-12 września 2003 roku w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, Szczytno 2004, s. 67 i nast.
18 majątkowych, natomiast częściowo w zakresie powiązań osobowych. Poza ich możliwościami jest np. analiza połączeń telefonicznych. Dodatkowo porównują oni dane o transakcjach z posiadanymi schematami metod działania osób wspierających działalność terrorystyczną. Wyniki ich analizy powinny znajdować się w każdym zawiadomieniu Generalnego Inspektora kierowanym do prokuratury, łącznie z jej graficzną wizualizacją. Ostatnim źródłem informacji pierwotnych są obce jednostki wywiadu finansowego. Należy podkreślić, iż jest to ważne ogniwo globalnego systemu przeciwdziałania finansowania terroryzmu. Wynika to z założenia, że osoby wspierające terroryzm nie powinny znaleźć bezpiecznego schronienia dla siebie i wartości majątkowych pozostających w ich dyspozycji. Po drugie, zbieranie funduszy na przeprowadzenie zamachów terrorystycznych odbywa się na całym świecie. Tym samym walka z nim nie może być ograniczona do jednego państwa 52. Na mocy art. 33 ust. 5 UGIIF, informacje związane z finansowaniem terroryzmu, mogą być udostępniane przez Generalnego Inspektora zagranicznym jednostkom wywiadu finansowego za zasadzie wzajemności. Podstawą do takiego przekazania są dwustronne porozumienia zawierane przez te jednostki między sobą 53. Na dzień 7. kwietnia 2006 r. jest 33 takich porozumień podpisanych z następującymi krajami: Czechy, Estonia, Litwą, Belgią, Wielką Brytanią, Hiszpanią, Bułgarią, Rumunią, Słowacją, Korą Południową, Finlandią, Izraelem, Słowenią, Rosją, Łotwą, Liechtensteinem, Australią, Włochami, USA, Irlandią, Portugalią, Andorą, Ukrainą, Niemcami, Monako, Cyprem, Tajlandią, Guernsey, Indonezją, Chile, Chorwacją, Macedonią oraz Szwajcarią 54. Wymiana tego typu informacji może spowodować dalsze kroki ze strony obcego państwa. Efektywna współpraca jednostek wywiadu finansowego w zakresie weryfikacji informacji o transakcjach finansowych i dokonujących je podmiotach może zaowocować wnioskiem o zajęcie, zabezpieczenie lub orzeczenie przepadku 52 Fakt ten podkreśla Konwencja Warszawska w art. 47. Zob. także, F. Jasiński, P. Rakowski, op. cit., s. 269. 53 Jest to zgodne z zasadami wymiany informacji w ramach Grupy Egmont, określonymi w dokumencie zatytułowanym Principles for Information Exchange Between Financial Intelligence Units for Money Laundering and Terrorism Financing Cases (Haga, 13. czerwca 2001 roku). 54 Na podstawie informacji zawartych na oficjalnej stronie internetowej Generalnego Inspektora Informacji Finansowej http://www.mf.gov.pl.
19 wartości majątkowych zgromadzonych na rachunkach. Może się to wiązać z zagadnieniami szeroko rozumianej pomocy prawnej w sprawach karnych. IV. Podsumowanie Jednym z podstawowych założeń skutecznego systemu walki z finansowaniem terroryzmu jest jego prawidłowa konstrukcja. Zdaniem Autora należy podkreślić jeden ważny aspekt z tym wiązany. Budowany system powinien być wewnętrznie spójny, koherentny. Istniejące na świecie standardy i regulacje powinny być jakimś wyznacznikiem, czy też inspiracją dla dokonywanych zmian. Jednakże nie można ich fetyszyzować, i za wszelką cenę implementować bez oglądania się na istniejące system prawny, sytuację geopolityczną społeczną czy ekonomiczną danego państwa. Innym szkodliwym podejściem jest dokonywanie zmian jedynie w celu zaspokojenia oczekiwań instytucji międzynarodowych kontrolujących za pośrednictwem swoich ekspertów i wizyt studyjnych stopień realizacji poszczególnych standardów i regulacji. W ten sposób bardzo łatwo wykreować zupełnie eklektyczny, wewnętrznie niespójny system, który nie jest w stanie sprostać pokładanym w nim nadziejom. Podstawowym celem powinno być stworzenie w obrębie każdego kraju sprawnego systemu walki z finansowaniem terroryzmu. W przypadku polskiego systemu można zgłosić następujące postulaty: 1. ujednolicenie siatki pojęciowej występującej w kodeksie karnym oraz w ustawie z 16. listopada 2000 r. chodzi przede wszystkim o relacje pomiędzy aktem terrorystycznym a przestępstwem o charakterze terrorystycznym; 2. wprowadzenie odrębnego typu czynu zabronionego kryminalizującego zestaw zachowań ogólnie określanych jako finansowanie terroryzmu, np. zgodnie z art. 2 ust. 1 Konwencji Warszawskiej; i właściwe wykorzystanie go w ustawie z 16. listopada 2000 r. 3. przeniesienie uprawnień i obowiązków dotyczących walki z praniem pieniędzy na forum walki z finansowaniem terroryzmu zgodnie ze standardami międzynarodowymi; zwłaszcza w zakresie: przyznanie co najmniej uprawnienia instytucjom obowiązanym jeżeli nie
20 nałożenie na nich obowiązku rejestrowania i zgłaszania transakcji podejrzanych mających związek z finansowaniem terroryzmu; przyznanie co najmniej uprawnienia jednostkom współpracującym jeżeli nie nałożenie na nich obowiązku zgłaszania swoich podejrzeń co do występowania finansowania terroryzmu w związku wykonywaną działalnością; zobligowanie Generalnego Inspektora do informowania jednostki współpracujące o podmiotach, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mają one związek z popełnieniem zamachów terrorystycznych lub ich finansowaniem; nałożenie na jednostki współpracujące obowiązku opracowania instrukcji postępowania w przypadkach powzięcia uzasadnionych podejrzeń o związkach osób z popełnieniem zamachów terrorystycznych lub ich finansowaniem (rodzaju regulaminu wewnętrznego); nałożenie obowiązku na prokuraturę oraz inne organy ścigania niezwłocznego informowania Generalnego Inspektora o wszystkich przypadkach wszczęcia postępowania w sprawie o popełnienie zamachu terrorystycznego lub jego finansowanie, wraz ze wskazaniem okoliczności osób tam występujących; 4. wsparcie ze strony Generalnego Inspektora dla instytucji obowiązanych i jednostek współpracujących w postaci, np.: przygotowanie zaleceń i szkoleń dla instytucji obowiązanych i jednostek współpracujących dotyczących typowaniu transakcji podejrzanych mających związek z finansowaniem terroryzmu; zaznajamianie z metodami stosowanymi przez osoby fizyczne i prawne wspierające organizacje terrorystyczne. Wprowadzone w życie powyższe postulaty powinno być okresowo oceniane pod kątem ich przystawania do zmieniających się warunków politycznych i ekonomicznych. Natomiast poszukiwania dalszych kierunków rozwoju systemów krajowych, jak