WOJEWODA LUBELSKI PN-II.4131.314.2016 Lublin, dnia 17 sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr XV/47/2016 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej z dnia 18 lipca 2016 r. w sprawie utworzenia Zakładu Zagospodarowania Odpadów oraz nadania mu statutu, w części obejmującej 2 w brzmieniu: a w szczególności i 6 uchwały oraz 6 ust. 1 w brzmieniu: a w szczególności i 7 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) stwierdzam nieważność uchwały Nr XV/47/2016 Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej z dnia 18 lipca 2016 r. w sprawie utworzenia Zakładu Zagospodarowania Odpadów oraz nadania mu statutu, w części obejmującej 2 w brzmieniu:,a w szczególności i 6 uchwały oraz 6 ust. 1 w brzmieniu: a w szczególności i 7 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały. Uzasadnienie Uchwała Nr XV/47/2016 została doręczona organowi nadzoru w dniu 20 lipca 2016 r. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 69 ust. 1 i 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2, art. 14 pkt 3 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Przedmiotową uchwałą Zgromadzenia Związku utworzyło zakład budżetowy - Zakład Zagospodarowania Odpadów w Wólce Rokickiej ( 1 uchwały), oraz nadało Zakładowi statut - 7 uchwały. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy.
W art. 16 ust. 2 ustawodawca postanowił, że tworząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa: 1) nazwę i siedzibę zakładu; 2) przedmiot jego działalności; 3) źródła przychodów własnych zakładu; 4) stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie; 5) terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Uchwała o utworzeniu zakładu budżetowego będąca aktem erekcyjnym powinna zatem określać nazwę i siedzibę zakładu, przedmiot jego działalności, źródła przychodów własnych zakładu, stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie, a także terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. W regulacjach 2 uchwały i 6 ust. 1 Statutu, Zgromadzenie określiło przedmiot działalności Zakładu, wskazując, że jest nim świadczenie usług komunalnych, a w szczególności: 1) prowadzenie zakładu zagospodarowania odpadów, 2) prowadzenie zbiórki i transportu odpadów, 3) budowa i eksploatacja wysypisk oraz rekultywacja starych, niespełniających norm wysypisk, 4) prowadzenie edukacji ekologicznej. W ocenie organu nadzoru, powyższe postanowienia w zakresie słów: a w szczególności są sprzeczne z art. 14 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573 ze zm.). Przedmiot działalności samorządowych zakładów budżetowych został poddany reglamentacji przez dwa, wyżej wskazane, akty prawne. W ustawie o gospodarce komunalnej, w art. 7, ustawodawca poczynił zastrzeżenie, iż samorządowe zakłady budżetowe nie mogą prowadzić działalności innej aniżeli działalność o charakterze użyteczności publicznej. Zaliczenie określonych zadań do działalności w zakresie użyteczności publicznej stanowi wprawdzie warunek sine qua non dla tego, aby dana działalność mogła być wykonywana przez samorządowy zakład budżetowy, nie jest to jednakże warunek wystarczający. W polu widzenia należy mieć bowiem dalsze ograniczenia, które nakłada ustawodawca w art. 14 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem, samorządowe zakłady budżetowe mogą realizować zadania własne gminy w zakresie: 1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, 2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 2
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) targowisk i hal targowych, 6) zieleni gminnej i zadrzewień, 7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 7a) pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, 8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania, 9) cmentarzy. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż wymieniony wyżej katalog sfer, w których może przejawiać się aktywność samorządowego zakładu budżetowego, ma charakter zamknięty. Za powyższą tezą przemawia nie tylko wykładnia językowa art. 14 ustawy o finansach publicznych, ale także wykładnia celowościowa - w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o finansach publicznych (druk sejmowy Nr 1181, Sejm VI kadencji) wprost bowiem wskazano, iż intencją ustawodawcy było ograniczenie przedmiotu działalności samorządowego zakładu budżetowego wyłącznie do zadań określonych w art. 14 omawianej ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż samorządowy zakład budżetowy może świadczyć wyłącznie takie usługi, które spełniają łącznie dwa kryteria - są usługami użyteczności publicznej oraz mieszczą się w katalogu zadań wymienionych w art. 14 ustawy o finansach publicznych. Zakwestionowane regulacje 2 uchwały i 6 ust. 1 Statutu nie spełniają powyższych wymogów. Zawarte w nich sformułowanie, z którego wynika, że określenie zadań wykonywanych przez zakład ma charakter jedynie przykładowy ( a w szczególności ) wprowadza dowolność co do zakresu działalności, jaka została przewidziana w statucie do wykonywania przez zakład. Kwestionowany zapis, z uwagi na jego nieprecyzyjność i ogólnikowość, nie może zostać uznany za zgodny z przywołanymi na wstępie przepisami. Jego brzmienie otwiera bowiem drogę dla wykonywania przez zakład budżetowy usług, do których świadczenia nie jest on uprawniony w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Zapisy określające rodzaje działalności prowadzonej przez samorządowy zakład budżetowy powinny być sformułowane precyzyjnie, tak, aby nie było wątpliwości co do celu i zakresu działalności, która może być wykonywana przez ten zakład. Tym samym wszelkie klauzule dopuszczające realizowanie innych nieskonkretyzowanych zadań są niedopuszczalne. 3
W 6 uchwały Zgromadzenie postanowiło, iż terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat Zakładu do budżetu Związku określi Zarząd Związku. Powyższy zapis jest sprzeczny z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Jak stanowi wskazany przepis, tworząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w niniejszej sprawie Zgromadzenie Związku określa termin i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest w świetle powołanego przepisu art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych cedowanie obowiązku wskazania w uchwale w sprawie utworzenia zakładu budżetowego terminów i sposobu ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu Związku oraz sposobu i terminów rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu - na organ wykonawczy Związku. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. Możliwe jest zatem postanowienie o niewpłacaniu przez zakład budżetowy nadwyżki środków obrotowych do budżetu Związku, a także wskazanie konkretnego celu czy zadania finansowanego pochodzącymi z nadwyżki środkami finansowymi należy jednak podkreślić, że wyłączną decyzję w tym zakresie pozostawiono organowi stanowiącemu tj. Zgromadzeniu Związku upoważnionemu do podjęcia odrębnej uchwały na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Ponadto w 7 ust. 1 Statutu postanowiono, że Zakład może za zgodą Zarządu Związku podejmować działalność gospodarczą ze sfery o charakterze użyteczności publicznej nieprzewidzianej, w 6, jeżeli podjęcie takiej działalności nie spowoduje ograniczenia lub pogorszenia, jakości albo ciągłości realizacji zadań wymienionych w 6 i korzystnie wpłynie na wyniki ekonomiczne działalności gospodarczej Zakładu. Działalność, o której mowa w ust. 1, może być wykonywana przez Zakład poza obszarem Gmin należących do Związku (ust. 2). Należy podkreślić, że z art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno - prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy. Art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi z kolei, że tworząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przedmiot jego działalności. Ustawa o samorządzie 4
gminnym stwierdza zaś, że podjęcie uchwały w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencje zgromadzenia związku w zakresie zadań zleconych mu przez gminy są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy, nakazując równocześnie stosować do zgromadzenia związku odpowiednio przepisy dotyczące organu stanowiącego gminy (art. 69 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca zastrzegł zatem, że o przedmiocie działalności samorządowego zakładu budżetowego decyduje organ stanowiący w niniejszej sprawie Zgromadzenie Związku. Dopuszczenie możliwości zlecenia przez Zarząd Związku zakładowi budżetowemu innych zadań do wykonania niż wymienione w statucie tego zakładu i w innym trybie niż zmiana tego aktu stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2011r., III SA/Wr 110/11, Lex nr 1129377). W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XV/47/2016 we wskazanym zakresie jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO Robert Gmitruczuk WICEWOJEWODA Otrzymują: 1) Przewodniczący Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej 2) Zarząd Związku Komunalnego Gmin Ziemi Lubartowskiej Potwierdzam zgodność kopii z dokumentem elektronicznym: Identyfikator dokumentu 1168608.2295444.2086517 Nazwa dokumentu RN - ZKGPL - utworzenie zakładu.pdf Tytuł dokumentu RN - ZKGPL - utworzenie zakładu.pdf Sygnatura dokumentu PN-II.4131.314.2016 Data dokumentu 2016-08-17 00:00:00 Skrót dokumentu 95C5CD00C2E1ED4B09936EB4F882A28D3E AE14DB 5
Wersja dokumentu 1.2 Data podpisu 2016-08-17 09:58:30 Podpisane przez Robert Gmitruczuk wicewojewoda lubelski EZD 3.17.1457.1936.6022 Data wydruku: 2016-08-23 12:32:47 Autor wydruku: Staroch Marta inspektor wojewódzki 6