ISSN 1899 1114 nr 1 (137) 2 lutego 2016 Realizacja ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2014 Bożena Kłos, Jolanta Szymańczak Children Under the Age of 3 Care Act in 2011 2014 The article discusses the results of the Polish Childcare Act concerning children less than 3 years of age which has been in force for the five years. The goal of this legislation was to create the conditions conducive to the growth of more diverse forms of daycare for children, improve the standards of the relevant institutions and support parents in their procreative plans, raising children and enabling them to start or continue their professional careers at the same time. The primary purpose of this article is to assess the results of the Act in the years 2011 2014 in light of the data from the relevant reports of the Council of Ministers and Central Statistical Office (GUS). Wprowadzenie Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. nr 45, poz. 235) weszła w życie 4 kwietnia 2011 r. Jej celem było wprowadzenie warunków dla rozwoju zróżnicowanych form opieki nad małymi dziećmi, poprawa standardów funkcjonowania instytucji opieki, wsparcie rodziców w realizacji planów prokreacyjnych i w procesie wychowywania dzieci oraz umożliwienie podjęcia aktywności zawodowej. Ustawa jest także jednym z instrumentów umożliwiających realizację zobowiązań naszego państwa, wynikających z zaleceń i programów Unii Europejskiej. Zgodnie z założeniami Europejskiej Strategii Zatrudnienia do 2010 r., instytucjonalną opieką pozarodzinną w każdym państwie członkowskim powinno być objętych 33% dzieci do 3 roku życia i 90% dzieci w wieku od 3 lat do osiągnięcia wieku szkolnego 1. W Polsce ten standard nadal nie został zrealizowany. W 2010 r. opieką 1 Tzw. cele barcelońskie przyjęte w 2002 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Barcelonie. instytucjonalną objęto 3,6% dzieci w wieku do lat 3, a w 2014 wskaźnik ten wzrósł do 7,1%. Z kolei w Strategii Europa 2020 Rada Europejska sformułowała następujące zalecenie 2 dla Polski: zwiększenie udziału kobiet w rynku pracy poprzez podjęcie działań w celu zapewnienia stabilnego finansowania placówek opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym oraz w celu zwiększenia wskaźnika przyjmowania do tych placówek dzieci poniżej 3 lat. Przedmiotem analizy zawartej w tym opracowaniu jest ocena skutków gospodarczych, społecznych i finansowych wynikających z realizacji ustawy w latach 2011 2014, ze szczególnym uwzględnieniem: rozwoju instytucji opieki (liczba placówek, podmioty prowadzące, liczba dzieci objętych opieką), zatrudnienia w instytucjach opieki nad dzieckiem, nakładów finansowych (budżet państwa, gminy, odpłatność rodziców). 2 Zalecenie 5. Rady Europejskiej z 12 lipca 2011 r. w sprawie krajowego programu reform Polski i programu konwergencji w latach 2011 2014 (DZ. U. UE 2011/C2017/02)]. Bożena Kłos specjalistka ds. społecznych w Biurze Analiz Sejmowych; e-mail: bozena.klos@sejm.gov.pl. Jolanta Szymańczak specjalistka ds. społecznych w Biurze Analiz Sejmowych; e-mail: jolanta.szymanczak@sejm.gov.pl.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 2/10 Badanie przeprowadzono na podstawie sprawozdań Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2014 3 oraz danych Głównego Urzędu Statystycznego. Analizę skutków poprzedza krótka charakterystyka obecnie funkcjonującego systemu opieki. 1. System opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 opiekę nad najmłodszymi dziećmi sprawowały następujące instytucje: żłobki, działające jako publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. nr 14, poz. 89, ze zm.), opiekunki, wykonujące tę działalność jako zarejestrowaną działalność gospodarczą lub co znacznie częściej miało miejsce wykonujące ten zawód bez rejestracji, inne formy (m.in. klubiki), rejestrowane jako działalność gospodarcza na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w przypadku, gdy opieka świadczona była dla grupy dzieci 4. Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r., tworząc spójny system opieki nad małymi dziećmi, wprowadziła nowe instytucje opiekuńcze oraz nałożyła na jednostki samorządu terytorialnego nowe zadania i obowiązki finansowe. Jej realizacja wiąże się również ze wzrostem wydatków z budżetu państwa. W założeniach ustawa ta ma: zaspokajać potrzeby opiekuńcze rodzin z małymi dziećmi na wychowaniu, przyczynić się do wzrostu urodzeń, ułatwiać aktywizację zawodową kobiet z dziećmi na wychowaniu, tworzyć warunki do prowadzenia działalności gospodarczej w obszarze opieki nad dziećmi do lat 3, sprzyjać tworzeniu nowych miejsc pracy w tym obszarze, ograniczyć szarą strefę pracy niań (zawiera zachęty do rejestrowania tego typu pracy), ograniczyć bariery administracyjne, jakie towarzyszą procedurom tworzenia nowych instytucji opieki, w szczególności żłobków. Przepisy ustawy wyznaczające system opieki nad najmłodszymi dziećmi określają: typy instytucji opieki, podmioty je tworzące i prowadzące, wiek dzieci, liczbę godzin opieki, liczbę dzieci przypadających na 1 opiekuna, warunki lokalowe (zob. tab. 1), kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki (odpłatność rodziców ustala rada gminy w drodze uchwały; dotacje celowe 3 Sprawozdanie: za lata 2011 2012 druk sejmowy nr 1849, za 2013 r. druk sejmowy nr 2849, za 2014 r. druk sejmowy nr 179. 4 Więcej na temat funkcjonowania instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 przed 2011 r. w: B. Kłos, J. Szymańczak, Instytucje opieki dla dzieci w wieku do lat 3 w Polsce, Analiza BAS 2013, nr 8(97). z budżetu gminy dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce; opiekun dzienny finansowany z budżetu gminy; dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych gmin z zakresu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3; opłacanie przez budżet państwa za nianie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne od podstawy w wysokości minimalnego wynagrodzenia), nadzór nad jakością sprawowanej opieki (wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzą rejestry instytucji opieki nad dziećmi i wykazy opiekunów dziennych oraz nadzorują je odnośnie do warunków i jakości sprawowanej opieki, zgodnie z określonymi w przepisach standardami). Podmioty prowadzące działalność gospodarczą, organizujące opiekę nad dziećmi (placówki typu klubiki, mini przedszkola ok. 1500 jednostek w 2011 r.) na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej, mogły funkcjonować na dotychczasowych warunkach do 4 kwietnia 2014 r., po tym terminie musiały się dostosować do wymogów ustawy (warunki lokalowe i sanitarne, wpis do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, standardy świadczenia usług). W latach 2013 2015 ustawa była trzy razy nowelizowana. Po niespełna dwóch latach jej funkcjonowania przyjęte w niej rozwiązania Rząd uznał za niewystarczająco skuteczne. Dynamika tworzenia sieci instytucji opieki na dziećmi była znacznie niższa niż przewidywano. Nowelizacja ustawy z dnia 10 maja 2013 r. 5 wprowadziła szereg zmian, których celem było podniesienie skuteczności rozwiązań przyjętych w 2011 r., poprzez: zmniejszenie minimalnego wkładu własnego gminy z 50% do 20% w kosztach realizacji zadania przy ubieganiu się o środki finansowe z budżetu państwa na utworzenie i funkcjonowanie instytucji opieki [zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), który stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej], rozszerzenie katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o środki finansowe z budżetu państwa na utworzenie i funkcjonowanie instytucji opieki (poza gminami również osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej), poszerzenie katalogu podmiotów mogących zatrudniać dziennych opiekunów (oprócz gmin także osoby prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej), możliwość organizowania przez instytucje opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej ze szkołami i innymi placówkami oświaty, 5 Ustawa z dnia 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 747). Ustawa weszła w życie z dniem 10 maja 2013 r. Projekt nowelizacji został opracowany na podstawie uwag zgłoszonych przez podmioty prowadzące żłobki i kluby dziecięce oraz postulatów zgłoszonych podczas debaty zorganizowanej przez Kancelarię Prezydenta w kwietniu 2012 r.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 3/10 Tab. 1. System opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Typ instytucji Podmioty tworzące Wiek dzieci Liczba godzin opieki Liczba dzieci na 1 opiekuna Warunki lokalowe żłobek gminy, osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej od ukończenia 20 tygodni życia do końca roku szkolnego, w którym dziecko skończy 3 lata do 10 godzin dziennie możliwość wydłużenia opieki na wniosek rodzica za dodatkowa opłatą maksymalnie 8 dzieci lub 5 (gdy w grupie jest dziecko niepełnosprawne, lub gdy nie ukończyło 1 roku życia) 2 pomieszczenia, w tym 1 przeznaczone na wypoczynek; powierzchnia pomieszczenia dla 3 5 dzieci co najmniej 16 m², dla więcej niż 5 dzieci dodatkowo po 2,5 m² na każde dziecko klub dziecięcy gminy, osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej od ukończenia 20 tygodni życia do końca roku szkolnego, w którym dziecko skończy 3 lata, gdy utrudnione lub niemożliwe jest objęcie dziecka opieka przedszkolną do 4 roku życia. do 5 godzin dziennie na każde dziecko maksymalnie 8 dzieci lub 5 (gdy w grupie jest dziecko niepełnosprawne, lub gdy nie ukończyło 1 roku życia) co najmniej 1 pomieszczenie z miejscem na odpoczynek dzieci; powierzchnia pomieszczenia dla 3 5 dzieci co najmniej 16 m², dla więcej niż 5 dzieci dodatkowo po 2 m² na każde dziecko dzienny opiekun osoba zatrudniona przez gminę na podstawie umowy o świadczenie usług (przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia) od ukończenia 20 tygodni życia do końca roku szkolnego, w którym dziecko skończy 3 lata liczba godzin opieki określona w umowie gminy z opiekunem maksymalnie 5 dzieci lub 3 (gdy w grupie jest dziecko niepełnosprawne, lub gdy nie ukończyło 1 roku życia) dom lub mieszkanie spełniające warunki bezpiecznej opieki niania osoba zatrudniona przez rodziców dziecka na podstawie umowy uaktywniającej (umowę reguluje art. 6 ustawy o piece nad dziećmi do lat 3) od ukończenia 20 tygodni życia do końca roku szkolnego, w którym dziecko skończy 3 lata, wyjątkowo do lat 4 liczba godzin opieki określona w umowie rodziców z nianią liczba dzieci określona w umowie rodziców z nianią warunki domowe Źródło: Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 r. druk 1849 i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk nr 179. umożliwienie zatrudnienia niani, za którą opłacane są składki na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne ze środków budżetu państwa, przez osoby prowadzące działalność rolniczą, umożliwienie podmiotom tworzącym żłobki, kluby dziecięce, zatrudniającym dziennego opiekuna przetwarzania danych osobowych zbieranych na potrzeby rekrutacji oraz zapewnienia prawidłowej opieki w tych instytucjach, zebranie i ujęcie w jednym akcie prawnym wymagań sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych, umożliwienie podmiotom organizującym opiekę nad dziećmi przeprowadzenia procedury rejestracji żłobka i klubu dziecięcego przez platformę e-puap, wprowadzenia podstawy prawnej dla otrzymywania przez podmioty zatrudniające dziennych opiekunów dotacji celowej z budżetu gminy, znowelizowanie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1a w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2010 r. nr 77, poz. 512 ze zm.), co rozszerzyło prawo do zasiłku opiekuńczego o okoliczności związane z nieprzewidzianym zamknięciem klubu dziecięcego, oraz choroby niani lub opiekuna dziennego. Istotna zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1217), polegająca na możliwości zatrudniania opiekunów dziennych przez gminy oraz osoby prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej nie tylko na podstawie umowy o świadczeniu usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, ale także na podstawie umowy o pracę. Przepis ten obowiązuje od 5 września 2015 r. Z kolei ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045) z dniem 1 stycznia 2016 r. dała możliwość osobom fizycznym oraz osobom prawnym i jednostkom nieposiadającym osobowości prawnej zorganizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej żłobków, klubów dziecięcych i ich zespołów. Zgodnie z regulacjami prawnymi główny ciężar finansowania rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 ponoszą gminy. Natomiast na podstawie art. 62 ustawy realizowany
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 4/10 jest Resortowy programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 MALUCH, za który odpowiada Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Celem Programu jest m.in. umożliwienie rodzicom i opiekunom najmłodszych dzieci podjęcia aktywności zawodowej poprzez wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu instytucji opiekuńczo- -edukacyjnych dla małych dzieci zgodnie z potrzebami lokalnej społeczności. W ramach programu ze środków budżetu państwa dofinansowywane są działania na rzecz rozwoju żłobków, klubów dziecięcych i miejsc u dziennych opiekunów. Kolejnym źródłem finansowania tworzenia placówek i miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 były w latach 2011 2014 środki z UE w ramach Programu Operacyjnego KAPITAŁ LUDZ- KI (Działanie Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego ). 2. Realizacja ustawy w latach 2011 2014 W analizie przyjęto, że ustawa wywiera wpływ na rodziny z dziećmi w wieku do lat 3, gminy, budżet państwa, podmioty prowadzące działalność gospodarczą (tj. osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), osoby sprawujące opiekę nad dziećmi (nianie), osoby poszukujące pracy w obszarze opieki nad dziećmi. Ustawa powoduje przede wszystkim skutki gospodarcze, społeczne i finansowe, które poniżej zostaną omówione. Jednocześnie w opracowaniu zwrócono uwagę na skutki odbiegające od przyjętych założeń analizowanej regulacji prawnej. Skutki gospodarcze i wpływ na rynek pracy W latach 2011 2014 zmieniła się struktura własnościowa żłobków większość z nich obecnie prowadzona jest przez podmioty niepubliczne. Kluby dziecięce nowa forma opieki od początku funkcjonowania w większości są podmiotami niepublicznymi. Według danych MPiPS w 2014 r. 71% żłobków i 95% klubów dziecięcych prowadziły podmioty niepubliczne (tab. 2). Według GUS, w 2013 r. niepubliczne żłobki i kluby dziecięce stanowiły 63% ogółu tych instytucji i dane te, podobnie jak dane zawarte w sprawozdaniach RM, pokazują tendencję wzrostu udziału placówek niepublicznych (wykres.1). Wykres. 1. Struktura własnościowa instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2013 wg badań GUS (w %) 120 100 80 60 40 20 0 47 53 54 46 2011 2012 2013 publiczne niepubliczne Źródło: Badanie Żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez Departament Badań Społecznych i Warunków Życia GUS w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r. W latach 2011 2014 wydatki na dofinansowanie podmiotów niepublicznych w ramach programu MALUCH systematycznie ulegały zwiększeniu. Według danych MPiPS w 2013 r. przekazano środki na kwotę 8,5 mln zł, a w 2014 r. 13,7 mln zł. Natomiast zmniejszał się odsetek żłobków dotowanych przez gminy (tab. 3). Tab. 3. Żłobki i kluby dziecięce liczba ogółem i odsetek dotowanych przez gminy w latach 2012 2014 Wyszczególnienie 2011 2012 2013 2014 Liczba dotowanych żłobków Odsetek żłobków dotowanych [w %] Liczba dotowanych klubów dziecięcych Odsetek dotowanych klubów dziecięcych [w %] b.d. 583 73,7 b.d. 36 34,3 753 61,0 50 24,0 63 37 995 60,0 119 31,0 Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 r. druk 1843 i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk nr 179. Tab. 2. Struktura własnościowa instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2012 2014 Żłobki Kluby dziecięce Rok Gmina Osoba fizyczna Osoba prawna lub jednostka bez osobowości prawnej Gmina Osoba fizyczna Osoba prawna lub jednostka bez osobowości prawnej 2012 52% 40% 8% 10% 79% 11% 2013 36% 48% 16% 6% 81% 13% 2014 29% 52% 19% 5% 82% 13% Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 r. druk 1843 i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk nr 179.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 5/10 Tab. 4. Zatrudnienie w instytucjach opieki na koniec 2012 r., 2013 r. i 2014 r. Liczba gmin, w których funkcjonują instytucje opieki Liczba osób zatrudnionych ogółem Liczba osób zatrudnionych na stanowisku opiekun Liczba dzieci przypadająca na 1 opiekuna Żłobki 2012 r. 295 9 900 5 000 + 754 na stanowisku pielęgniarki lub położnej 6,7 2013 r 387 10 946 5 924 + 816 na stanowisku pielęgniarka/położna 6,3 2014 r. 468 12 000 7 200 tys. + 971 na stanowisku pielęgniarka/położna 6,1 Kluby dziecięce 2012 r. 2013 r. 2014 r. 85 149 214 115 178 347 74 + 2 na stanowisku pielęgniarki lub położnej 110 263 6,9 6,3 6,2 Dzienni opiekunowie 2012 r. 8 30 3,0 2013 r. 16 56 2,1 2014 r. 67 442 Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 r. druk 1843 i w 2013 r. druk 2851, w 2014 r. druk nr 179. Wniosek 1. Wprowadzenie mniej restrykcyjnych warunków funkcjonowania żłobków oraz wprowadzenie nowych form opieki na dziećmi wraz z możliwością wsparcia ich funkcjonowania ze środków publicznych sprzyjały rozwojowi przedsiębiorczości w segmencie rynku usług opiekuńczych. Liczba zatrudnionych w sieci instytucji opieki według danych MPiPS oraz GUS od 2011 r. systematycznie się zwiększała i w 2014 r. wyniosła według Ministerstwa ok. 12,8 tys. osób (tab. 4 i tab. 5). Wniosek 2. Rozwój sieci instytucji opieki spowodował wzrost zatrudnienia w tych instytucjach. Skutki społeczne Według sprawozdań Rady Ministrów w latach 2011 2014 wzrosła liczba instytucji opieki z 571 do 2 493 oraz liczba miejsc w tych instytucjach z 32 tys. do ponad 71 tys. Dane o instytucjach opieki według badań GUS różnią się od informacji podawanych w Sprawozdaniach Rady Ministrów z powodu innej metodologii zbierania danych: w statystyce ujmowane są także inne placówki prowadzone przez podmioty prowadzące placówki na podstawie ustawy o działalności gospodarczej (tab. 6). Tab. 5. Pracownicy sektora opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 wg badań GUS 2011 2012 2013 9,1 tys. 10 tys. 10,9 tys. Źródło: Badanie Żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez Departament Badań Społecznych i Warunków Życia GUS w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r. Tab. 6. Liczba instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 ogółem i liczba miejsc w tych instytucjach ogółem w latach 2011 2014 Lata Sprawozdania Rady Ministrów Liczba instytucji opieki Liczba miejsc Liczba instytucji opieki Badania GUS Liczba miejsc 2011 571 32 053 925 42 500 2012 926 39 967 1150 50 000 2013 1 511 56 042 1526 59 600 2014 2 493 71 386 b.d. b.d. Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 r. druk 1843 i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk nr 179.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 6/10 Tab. 7. Liczba instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 wg typów i liczba miejsc w tych instytucjach w latach 2010 2014 2010 2011 2012 2013 2014 Liczba żłobków Liczba miejsc w żłobkach 392 + 119 oddziałów żłobkowych 32 514 523 31 844 791 39 236 1 243 53 032 1 667 65 081 Liczba klubów dziecięcych Liczba miejsc w klubach dziecięcych 48 209 105 652 212 2 890 384 5 764 Liczba dziennych opiekunów Liczba dzieci pod opieką dziennego opiekuna 30 79 56 120 442 541 Liczba instytucji opieki ogółem Liczba miejsc ogółem 392 żłobków + 119 oddziałów żłobkowych 32 519 571 32 053 926 39 967 1 511 56 042 2493 71 386 Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 r. druk 1843 i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk nr 179. Tab. 8. Struktura instytucji i miejsc opieki dla dzieci w wieku do lat 3 latach 2011 2013 wg badań GUS (%) 2011 2012 2013 Liczba Miejsca Liczba Miejsca Liczba Miejsca Żłobki 49,9 77,3 60,8 80,1 86,0 95,9 Oddziały żłobkowe 12,9 9,5 10,6 8,5 5,0 0,5 Kluby dziecięce 12,9 4,4 14,1 5,3 7,0 6,9 Inne placówki 24,3 8,8 14,5 6,1 2,0 2,9 Ogółem Źródło: GUS * inne placówki to podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprawowaniu opieki nad dziećmi, nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia wejścia ustawy żłobkowej MPiPS podaje, że w 2010 r. opieką instytucji było objętych ok. 2,6% dzieci w wieku 0 3 lata, w 2011 r. ok. 3,7%, w 2012 r. ok. 4,5%, w 2013 r. 5,7% i w 2014 r. ok. 7,1%. W sprawozdaniu za 2014 r. szacuje się, że odsetek dzieci objętych opieką w 2015 r. wzrośnie do 8%. Według GUS, odsetek dzieci w wieku do lat 3 objętych instytucjonalna opieką ogółem w Polsce był niższy i wyniósł w 2012 r. 3,8%, a w 2013 r. 4,8%. W systemie opieki nad dziećmi do lat 3 utworzono najwięcej żłobków (wzrost o 218,7%), które zapewniają największą liczbę miejsc dla dzieci (wzrost o 104,4%) (tab. 7). W latach 2011 2014 systematycznie wzrastała też liczba klubów dziecięcych i liczba miejsc przez nie oferowanych, natomiast wyraźniejszy rozwój instytucji dziennego opiekuna nastąpił dopiero w 2014 r. Badania GUS również pokazują, że najszybciej następował rozwój żłobków, które w 2013 r. stanowiły już 86% wszystkich instytucji opieki i oferowały 85,9% wszystkich miejsc (tab. 8). Wniosek 3. Wzrost liczby instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 i tym samym wzrost liczby miejsc zwiększyły dostępność usług opiekuńczych dla rodzin z małymi dziećmi. Niemniej nadal nie są zaspokojone potrzeby na miejsca w instytucjach opieki. W Polsce jest 2479 gmin, ale instytucje opieki nad małymi dziećmi funkcjonują tylko w około 23% ogółu gmin. Liczbę i odsetek gmin, w których powstawały instytucje opieki Tab. 9. Liczba gmin oraz odsetek gmin, w których funkcjonują instytucje opieki nad dziećmi do lat 3 oraz liczba instytucji opieki (żłobki, kluby, dzienny opiekun łącznie) 2010 2011 2012 2013 2014 Liczba gmin 246 b.d. 324 451 574 Odsetek gmin z instytucjami opieki Liczba instytucji opieki w gminach b.d. b.d. 16% 18% 23% 511 517 926 1 511 2 493 Źródło: Dane za 2011 r. i 2012 r. Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 druk 1843 i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk 179. nad dziećmi do lat 3 w latach 2010 2014, zaprezentowano w tab. 9. W 2014 r. na jedno miejsce opieki najmniej dzieci przypadało w województwach: opolskim (10 dzieci), dolnośląskim (11), lubuskim (12) oraz mazowieckim i zachodniopomorskim (13), natomiast najwięcej w warmińsko mazurskim i świętokrzyskim (26), lubelskim i kujawsko-pomorskim (22). Rozkład terytorialny instytucji opieki był stabilny w latach 2011 2014. Dane MPiPS potwierdzają badania GUS. Największa liczba miejsc w przeliczeniu na 1000 dzieci w wieku do lat 3 w 2013 r. była w następujących miastach: Wrocławiu, Krakowie, Poznaniu, Warszawie, Łodzi oraz w podregionie opolskim. W 2013 r.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 7/10 Tab. 10. Niezaspokojone potrzeby na miejsca w instytucjach opieki wg deklaracji gmin na koniec 2012 r., 2013 r. i 2014 r. 2012 2013 2014 Gminy zgłaszające zapotrzebowanie b.d. 160 gmin 7% 204 gminy 8% żłobki 23 900. 19 600 24 500 kluby 292 108 144 dzienny opiekun 74 43 122 ogółem 24 266 19 751 24 766 Województwa o najwyższym zapotrzebowaniu / liczba miejsc mazowieckie 7 000 małopolskie 2 300 dolnośląskie 2 000 mazowieckie 6 500 pomorskie 1 800 tys. śląskie 1 700 tys. mazowieckie 8 300 pomorskie 2 700. śląskie 2 000 Województw o najniższym zapotrzebowaniu / liczba miejsc świętokrzyskie 255 lubuskie 359 podkarpackie 421 świętokrzyskie 131 lubelskie 161 podkarpackie 269 świętokrzyskie 217 podkarpackie 245 lubelskie 320 Źródło: Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 druk 1843 i w 2013 r. druk 2851, w 2014 r. druk 179. województwa o najwyższych odsetkach dzieci objętych opieką to: opolskie 8,7%, dolnośląskie 8,1%, lubuskie 6,3%, zachodniopomorskie 6,0%, mazowieckie 5,4%. Województwa o najniższych odsetkach to: warmińsko-mazurskie 3,1%, lubelskie 3,3%, świętokrzyskie 3,4%, kujawsko-pomorskie 3,5%. Wniosek 4. Rośnie liczba gmin, w których funkcjonują instytucje opieki, ale występuje duże zróżnicowanie terytorialne rozkładu instytucji opieki. Należy zwrócić uwagę na niskie zapotrzebowanie zgłaszane przez gminy na tworzenie nowych miejsc opieki. Porównanie zgłaszanego zapotrzebowania na miejsca opieki w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów z liczbą dzieci w wieku do lat 3 pokazuje, że zapotrzebowanie to, odnosi się w skali Polski tylko do 2,2% dzieci. Przy czym, najwyższe zapotrzebowanie (przekraczające 2,2%) zgłaszają te województwa, w których odsetek dzieci objętych opieką w ww. instytucjach jest wyższy niż przeciętnie w Polsce, tj. województwa: mazowieckie, podlaskie, zachodniopomorskie, pomorskie i opolskie. Wniosek 5. Perspektywy rozwojowe placówek publicznych wyznaczane są na podstawie rozeznania gmin w zakresie niezaspokojonych potrzeb na miejsca w instytucjach opieki. Informacje na temat terytorialnego zróżnicowania placówek oraz zgłaszania zapotrzebowania na miejsca w nich wskazuje na związek rozwoju sieci z aktywnością zawodową kobiet, która jest szczególnie wysoka w dużych miastach (w IV kwartale 2014 r. wskaźnik zatrudnienia kobiet w miastach powyżej 500 tys. mieszkańców wynosił 51,6%, a na wsi 42,45%) 6. Wyniki realizacji projektu wspierania rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego, finansowanego ze środków Unii Europejskiej pokazują, że programy nacelowane na tworzenie placówek opieki dla dzieci do lat 3 ułatwiają podejmowanie decyzji o podjęciu zatrudnienia. W latach 2012 2014 wsparciem objęto 10 355 uczestników programu (osób deklarujących chęć powrotu na rynek pracy po przerwie związanej z urodzeniem lub wychowaniem dziecka), spośród których 7303 osoby powróciły na rynek pracy, tj. 70,5% ogółu uczestników. Skutki finansowe Z budżetu państwa są przekazywane dotacje w ramach programu Maluch na rozwój sieci instytucji opieki i finansowe wsparcie ich funkcjonowania. Środki z budżetów gmin są przeznaczane na finansowanie funkcjonowania istniejących instytucji opieki oraz tworzenie nowych. Wydatki z budżetu państwa i budżetów gmin na tworzenie oraz wsparcie finansowe funkcjonowania instytucji opieki w latach 2010 2014 zaprezentowano w tab. 11. Wydatki ogółem wzrosły o 89,0%. Wydatki poniesione przez gminy w 2014 r. wzrosły o 59,7% w stosunku do 2010 r., ale najwyższe były w 2013 r. Coraz większe znaczenie w strukturze wydatków mają dotacje z budżetu państwa w ramach programu MALUCH: w latach 2011 2014 wzrosły o 152,2%. W 2011 r. stanowiły one 9,4% ogółu wydatków, a w 2014 r. już 15,5%. Ogólny przyrost liczby miejsc opieki nad małymi dziećmi w latach 2011 2014 wynosi 38 872, w tym 13 730 miejsc, tj. 35,3%, powstało i funkcjonuje dzięki środkom z programu MALUCH. Głównym beneficjentem programu są instytucje żłobkowe powstaje w nich najwięcej nowych miejsc opie- 6 Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności BAEL IV kwartał 2014 r., GUS Warszawa 2015 r.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 8/10 Tab. 11. Wydatki na instytucje opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2010 2014 Gminy (mln zł) Dynamika (rok poprzedni =100) Budżet państwa (mln zł) Dynamika (rok poprzedni = 100) Ogółem (mln zł) Dynamika (rok poprzedni = 100) 2010 2011 2012 2013 2014 345,4 0 345,4 385,6 111,6 40,0 ki (12 259 miejsc, tj. 89,3% wszystkich miejsc utworzonych ze środków budżetu państwa). W 2014 r. najwięcej miejsc utworzonych w ramach programu MALUCH zostało dofinansowanych w województwach: mazowieckim (2314 miejsc opieki) oraz w pomorskim (1777 miejsc opieki). Placówki i miejsca opieki powstają również dzięki wsparciu ze środków UE w ramach Programu Operacyjnego KAPI- TAŁ LUDZKI, Działanie 1.5 Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego. Do dnia 31 grudnia 2014 r.: podpisano 239 umów o dofinansowanie realizacji projektu na kwotę kontraktacji 220 353 151 zł; działalność rozpoczęło: 299 żłobków, 30 klubów dziecięcych, 49 instytucji dziennego opiekuna. Wniosek 6. W analizowanym okresie nastąpił wzrost wydatków z budżetów gmin i z budżetu państwa na tworzenie i funkcjonowanie instytucji opieki nad dzieckiem. W latach 2012 2014 zwiększał się przeciętny miesięczny koszt pobytu dziecka w instytucji opieki. W 2014 r. koszt ten za pobyt dziecka w żłobku wyniósł ok. 1000 zł, z czego rodzice płacili ok. 35%, w klubie dziecięcym ok. 600 zł (rodzice płacili ok. 60%), a u opiekuna dziennego ponad 1000 zł. (rodzice płacili tylko 16%). Widoczny jest trend ponoszenia przez rodziców coraz większych kosztów opieki nad dzieckiem w żłobkach i w klubach dziecięcych (tab. 12). Jeśli porównuje się przeciętny dochód rozporządzalny rodzin z dziećmi z wysokością opłat za pobyt dzieci w instytucjach opieki, to należy stwierdzić, że opłaty nawet w dotowanych instytucjach publicznych są znacznym obciążeniem dla budżetów rodzin z 3 i więcej dzieci. 425,6 123,2 468,2 121,4 40,0 508,2 119,4 583,8 124,7 90,0 225,0 573,8 112,9 551,7 94,5 101,0 112,2 652,7 113,8 Źródło: Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 druk 1843 i w 2013 r. druk 2851, w 2014 r. druk 179. Wniosek 7. Koszty związane z pobytem dziecka i wyżywieniem w żłobkach i klubach dziecięcych w coraz większym stopniu ponoszą rodzice i mogą one stanowić barierę w dostępie do opieki dla rodzin z niskimi dochodami, szczególnie dla rodzin z 3 i więcej dzieci. Tab. 12. Przeciętny miesięczny koszt związany z pobytem dziecka i wyżywieniem w placówce w przeliczeniu na 1 miejsce w latach 2012 2014. Żłobek Ogółem Gmina Rodzice Klub dziecięcy Ogółem Gmina Rodzice Dzienny opiekun Ogółem Gmina Rodzice 2012 2013 2014 zł % zł % zł % 1 015 704 311 534 256 278 746 418 328 69,4 30,6 47,9 52,1 56,0 44,0 958 660 297 513 239 274 919 755 164 68,9 31,1 46,6 53,4 82,2 17,8 987 640 347 591 234 357 1 056 888 168 Skutki odbiegające od przyjętych założeń 64,8 35,2 39,6 60,4 84,1 15,9 Źródło: Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 druk 1843, w 2013 r. druk 2851, w 2014 r. druk 179. Tab.13. Przeciętny dochód rozporządzalny w gospodarstwach domowych z dziećmi na utrzymaniu (zł) w latach 2012 2014 Gospodarstwo domowe 2012 2013 2014 Małżeństwo z 1 dzieckiem 1 471,31 1 517,84 1 539,14 Małżeństwo z 2 dzieci 1 154,54 1 161,81 1 225,99 Małżeństwo z 3 dziećmi i więcej 756,98 791,53 806,50 Matka lub ojciec z dziećmi 1 002,00 1 016,49 1 068,35 Źródło: Budżety gospodarstw domowych w 2012 r., 2013 r., 2014., GUS, http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/warunki-zycia/dochody- -wydatki-i-warunki-zycia-ludnosci/budzety-gospodarstw-domowych-w-2014-r-,9,9.html Szacuje się, że ok. 100 tys. osób trudni się opieką nad dziećmi w szarej strefie. Rząd zakładał w 2010 r., że 50 tys. niań zalegalizuje zatrudnienie. W 2012 r. i w 2013 r. było zarejestrowanych ok. 9,1 tys. niań, a w 2014 r. ok. 8,3 tys. Legalizacja pracy dotyczy przede wszystkim kobiet w wieku powyżej 50 lat, które mogą w ten sposób zwiększyć obecnie pobierane oraz przyszłe emerytury (tab. 14). Pozostawianie opiekunek w szarej strefie powoduje, że w 2014 r. wydatki z budżetu państwa na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne były niższe niż w 2013 r. Wniosek 8. Praca większości osób zatrudnianych przez rodziców do opieki nad dzieckiem (niań) nadal nie jest legalizowana.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 9/10 Tab. 14. Nianie wg struktury wieku w latach 2012 2014 Wiek 2012 2013 2014 65 lat i więcej b.d. 210 osób, w tym 189 kobiet 195, w tym 166 kobiet 55 59 lata b.d. 2374, w tym 2281 kobiet 2247 osób, w tym 2 155 kobiet 50 54 lata b.d. 1911, w tym 1869 kobiet 1628, w tym 1601 kobiet 19 lat i mniej b.d. 18 osób 100% kobiet 18 osób 94% kobiety Ogółem 9,1 tys. osób ok. 9,1 tys. osób, w tym 8,8 tys. kobiet tj. 97%. ok. 8, 3 tys., w tym 8 tys. kobiet tj. ok. 97%. Źródło: Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 druk 1843, i w 2013 r. druk 2849, w 2014 r. druk 179. Tab.15. Wydatki z budżetu państwa na składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz ubezpieczenie zdrowotne niań w latach 2011 2014 Od 1 X 2011 r. do XII 2012 r. 2013 r. 2014 r. 37,3 mln 48,9 mln 47,1 mln Źródło: Sprawozdania Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w latach 2011 2012 druk 1843, i w 2013 r. druk 2849 w 2014 r. druk 179. Bardzo wolno rozwija się instytucja opiekuna dziennego. Przyczyną są nieatrakcyjne warunki zatrudniania na podstawie umowy cywilnej. Nowe przepisy umożliwiające zatrudnienie opiekuna na podstawie umowy o pracę weszły w życie dopiero we wrześniu 2015 r. Ponadto kandydat na opiekuna, który nie ma odpowiedniego przygotowania jest zobowiązany do odbycia 160-godzinnego szkolenia, a osoba posiadają odpowiednie kwalifikacje (pielęgniarki, położnej, opiekunki dziecięcej, nauczyciela wychowania przedszkolnego, nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej lub pedagoga opiekuńczo- -wychowawczego) jest zobowiązana do odbycia 40-godzinnego szkolenia uzupełniającego, w tym z zakresu udzielania dziecku pierwszej pomocy. Szkolenia są odpłatne i koszty ich finansowania ponoszą z reguły kandydaci na opiekunów dziennych 7. Wniosek 9. Instytucja opiekuna dziennego rozwija się o wiele wolniej niż zakładano. W sprawozdaniu za 2014 r., RM zwraca uwagę na fakt, że gminy w niewielkim stopniu korzystają z możliwości zlecania organizacji opieki w formie żłobka, klubu dziecięcego lub dziennych opiekunów innym podmiotom (art. 61 ustawy). W 2014 r. na podstawie tego przepisu było prowadzonych tylko 2% gminnych żłobków (9 z 485 żłobków) i 15% gminnych klubów dziecięcych (3 z 20 klubów). Przyczyną takiego zjawiska może być nieefektywność takiego rozwiązania, ale także 7 Jak podaje MPiPS w kwestii finansowania szkoleń dla dziennych opiekunów, gminy mogą współpracować z urzędami pracy, które mają możliwość pozyskiwania środków finansowych na ten cel z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. nieznajomość praktycznej realizacji ww. przepisów, co wskazywałoby na potrzebę poszerzania wiedzy w tym zakresie przez pracowników jednostek organizacyjnych i przedstawicieli władz samorządu gminnego odpowiedzialnych za kształt systemu opieki nad dziećmi na poziomie lokalnym 8. Wniosek 10. Zlecanie przez gminy organizacji opieki innym podmiotom jest niewystarczające 3. Podsumowanie 1. Przeprowadzona analiza dotycząca funkcjonowania ustawy w latach 2011 2014 potwierdza osiągnięcie większości założonych celów projektodawców. W latach 2011 2014 zwiększał się odsetek dzieci w wieku do lat trzech objętych opieką instytucjonalna; od 3,7% do 7,1% w 2014 r. Rozwinęła się także sieć zróżnicowanych form opieki nad małym dzieckiem, chociaż dynamika rozwoju była niższa od zakładanej, szczególnie w przypadku dziennego opiekuna. Jednakże występuje duże zróżnicowanie terytorialne rozwoju placówek opieki. W tworzenie sieci instytucji opieki jest zaangażowanych tylko ok. 23% gmin. 2. Infrastruktura opiekuńcza dla dzieci rozwija się przede wszystkim jako dotowana przez państwo działalność gospodarcza prywatnych podmiotów. Gminy wykazują dużą pasywność w tworzeniu sieci publicznych instytucji opieki nad dziećmi. Ponadto widoczna jest tendencja do zwiększania się udziału opłat rodziców w ponoszeniu kosztów opieki w żłobkach i klubach dziecięcych, które dla rodzin biednych, szczególnie rodzin z 3 i więcej dzieci może stanowić duże obciążenie budżetu domowego. Warto w tym miejscu przypomnieć inicjatywę Rzecznika Praw Dziecka, aby wprowadzić górną granicę opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym oraz u dziennego opiekuna 9. Taka regulacja wymagałaby jednak zwiększenia wydatków z budżetu państwa na instytucje opieki na dzieci w wieku do lat 3. 8 Sprawozdanie Rady Ministrów z realizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1457) w 2014 r., druk nr 179, s. 38. 9 Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (druk nr 345 z dnia 13 marca 2012 r.) realizował postulat Rzecznika Praw Dziecka. Kwota opłaty nie mogłaby być wyższa niż 15% najniższego wynagrodzenia za pracę. Projekt ustawy został odrzucony przez Sejm.
Analizy BAS nr 1 (137) 2 lutego 2016 10/10 3. Mechanizm finansowania z budżetu państwa rozwoju i utrzymania instytucji opieki jest niestabilny ponieważ przewiduje aplikowanie przez te instytucje o środki z budżetu gminy i z programu rządowego bez gwarancji ich otrzymania. 4. Nie został zrealizowany cel w postaci legalizacji pracy opiekunek zatrudnianych przez rodziców. Pracę na podstawie umowy uaktywniającej podejmują przede wszystkim kobiety w wieku powyżej 50 lat, które w ten sposób na bieżąco dorabiają do otrzymywanych świadczeń (emerytury, renty) i jednocześnie pracują na ich podwyższenie. Przepisy dotyczące niań nie tworzą wystarczających zachęt do legalizacji zatrudnienia i pochłaniają duże środki pieniężne. Warto zastanowić się, czy środków tych nie można by efektywniej wydatkować na rozwój zinstytucjonalizowanych form opieki. 5. Rozwój sieci instytucji opieki nie wpłynął na poprawę współczynnika dzietności (według danych Eurostatu współczynnik ten wynosił w 2011 r. 1,33; w 2012 r. 1,33; w 2013 r. 1,29). Zespół redakcyjny: Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 20 69, e-mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa Seria Analizy BAS wydawana jest wyłącznie w wersji elektronicznej. Czasopismo jest dostępne w bazach danych BazEkon, C.E.E.O.L., EBSCO Legal Source oraz w serwisie informacyjnym EMIS. Więcej informacji na stronie w dziale publikacje.