PN-II.4130.251.2016 Lublin, dnia 22 września 2016 r. Szanowni Państwo Wójtowie, Burmistrzowie, Prezydenci Miast, Starostowie w województwie lubelskim W związku z sygnalizowanymi wątpliwościami prawnymi dotyczącymi przepisów przejściowych zawartych w art. 48 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 1045), przedstawiam poniżej stanowisko organu nadzoru w tej sprawie. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy tj. do dnia 31 grudnia 2016 r. Wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu dotychczasowym, może być prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 48 ust. 3). Analogiczne regulacje w odniesieniu do wspólnej obsługi żłobków, klubów dziecięcych oraz ich zespołów, centrów administracyjnych do obsługi placówek wsparcia dziennego, utworzonych przez gminę lub powiat oraz centrów administracyjnych do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzonych przez powiat zawarte są odpowiednio w art. 48 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 48 ust. 4 wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna żłobków, klubów dziecięcych lub ich zespołów zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w brzmieniu dotychczasowym, może
2 być prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 48 ust. 6 centra administracyjne do obsługi placówek wsparcia dziennego, utworzone przez gminę lub powiat na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W art. 48 ust. 7 ustawa stanowi zaś, ze centra administracyjne do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzone przez powiat na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że działalność ww. jednostek może być prowadzona na dotychczasowych zasadach do dnia 31 grudnia 2016 r. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2016r. jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół tworzone były na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten upoważniał organy prowadzące szkoły i placówki oświatowe do tworzenia jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub organizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek funkcjonujących w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty. Nowelizacja art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty dokonana ustawą zmieniającą z dnia 25 czerwca 2015r., polegająca na pominięciu w nim wskazania jednostek samorządu terytorialnego jako uprawnionych do tworzenia jednostek obsługujących lub wspólnej obsługi, nie przesądza o konieczności likwidowania istniejących już jednostek organizacyjnych powołanych na podstawie tego przepisu. Należy podkreślić, że jednostki te były tworzone nie tylko na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty, ale głównym dla nich umocowaniem jako dla jednostek budżetowych były przepisy ustawy o finansach publicznych (art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2) oraz ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h), które nie zostały ani zmienione, ani uchylone. Przepisy przejściowe zawarte w art. 48 ustawy zmieniającej z dnia 25 czerwca 2015r. także nie zawierają żadnej wyraźnej dyspozycji o likwidacji tych jednostek. W kontekście pozostałych zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 czerwca 2015r., w szczególności polegających na wprowadzeniu art. 10a 10d do ustawy o samorządzie gminnym, opisana wyżej zmiana art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty ma charakter jedynie porządkujący. W obecnym stanie prawnym możliwość zorganizowania przez jednostkę samorządu terytorialnego wspólnej obsługi została rozszerzona na całą sferę zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, obejmujących również sferę oświatową, z tym jednak zastrzeżeniem, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie (art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W
3 przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w całości (art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Należy więc uznać, że istniejące dotychczas jednostki obsługi ekonomicznoadministracyjnej szkół i placówek nie tylko nie straciły formalnej podstawy do dalszego ich funkcjonowania, ale uzyskały możliwość znacznego rozszerzenia zakresu swojej działalności. Warunkiem skorzystania z tych możliwości jest konieczność dostosowania się do nowych, zmienionych regulacji prawnych. Dostosowanie to wymaga dokonania przez radę gminy wyboru stosownej formuły, wskazania podmiotów obsługujących i obsługiwanych oraz zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi w drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także ewentualnie - w konsekwencji powyższego, przeprowadzenia stosownych zmian prawno organizacyjnych regulujących działalność jednostek objętych tym systemem (zmiany statutów tych jednostek, regulaminu organizacyjnego). Dostosowania, o którym mowa, nie należy jednak postrzegać w kategorii przekształcenia danej jednostki ani w konieczności jej likwidacji. Wystarczające w tym zakresie jest bowiem dokonanie zmiany zasad oraz ewentualnie zakresu funkcjonowania działającej jednostki budżetowej uwzględniające zmienione otoczenie prawne. Przy czym nowe, zmienione w wyniku dostosowania, zadania wykonywać może również dotychczas działająca jednostka, także pod dotychczasową nazwą. Stosowane dyspozycje w tym zakresie pozostawione są uznaniu właściwych organów gminy. Powyższe uwagi odnoszą się odpowiednio do zmian wprowadzonych w analogicznym zakresie do ustawy o samorządzie powiatowym (art.6a-6d). Nadmieniam, ze przedstawione stanowisko pozostaje spójne z poglądem prawnym wyrażonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na interpelację poselską z dnia 23 maja 2016r. W piśmie tym wyjaśniono, że istotnym celem ustawy z dnia 25 czerwca 2015r. było stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego możliwości powoływania centrów usług wspólnych zajmujących się obsługą administracyjną, finansową i organizacyjną we wszystkich dziedzinach pozostających w gestii gmin, powiatu czy też województwa. W terminie do końca grudnia 2016r. samorządy będą mogły zdecydować, czy powoływać oddzielną jednostką zajmującą się obsługą administracyjną, czy powierzyć te zadania urzędowi gminy, albo też innej, istniejącej już jednostce. Podkreślono, że ustawodawca nie ustanowił okresu przejściowego w celu przekształcenia gminnej jednostki budżetowej w inną gminna jednostkę budżetową, lecz jedynie ich dostosowania do nowych zasad. Ponadto wskazano, że brzmienie dodanego do ustawy o samorządzie gminnym art. 10b ust. 2 sugeruje, że gmina może powołać więcej niż jedną jednostkę obsługującą, co może być np. związane z faktem, że wykonują one różne zadania. Na podstawie tego przepisu dopuszczalne jest zatem wskazanie przez radę gminy dotychczasowej jednostki zapewniającej wspólna obsługę administracyjną, finansową
4 i organizacyjną szkół i placówek oświatowych, jako jednostki obsługującej wraz z dostosowaniem prawno-organizacyjnym ZEAS do nowych przepisów. Inną możliwością może być likwidacja istniejącego zespołu ekonomicznoadministracyjnego szkół i stworzenie przez organy gminy nowej struktury (centrum usług wspólnych) w celu zapewnienia wspólnej obsługi na sadach obecnie obowiązujących. W nawiązaniu do powyższego przekazuję także informację o stwierdzanych w praktyce nadzorczej naruszeniach prawa w uchwałach podejmowanych w związku z ustanowieniem wspólnej obsługi na podstawie znowelizowanych przepisów. - określenie terminu wejścia w życie uchwały w sprawie wspólnej obsługi W ocenie organu nadzoru, uchwały wydawane na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowią aktów prawa miejscowego, nie regulują bowiem w sposób generalny i abstrakcyjny uprawnień lub obowiązków osób znajdujących się na zewnątrz struktury organizacyjnej gminy (powiatu). Przedmiotowa uchwała wskazuje jednostkę obsługującą, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi, reguluje zatem wewnętrzną organizację działania jednostek, poprzez przeniesienie obowiązków administracyjnych i finansowych na jednostkę obsługującą. W związku z powyższym, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż uchwała w sprawie organizacji wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym brak podstaw prawnych do ogłoszenia tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. - określenie terminu wejścia w życie uchwały w sprawie nadania statutu (zmiany statutu) jednostki obsługującej Uchwała w sprawie nadania statutu jednostce obsługującej (centrum usług wspólnych) nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym brak podstaw prawnych do nadawania takiej uchwale terminu wejścia w życie w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego oraz do ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie charakteru prawnego uchwał w sprawie nadania (zmiany) statutu jednostki organizacyjnej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2010 r. (II OSK 2058/09), w którym uznał, że rozważając kwestię charakteru statutu jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół należy odwołać się także do powszechnie przyjmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie cech aktów prawa powszechnie obowiązującego i cech charakteryzujących akty prawa wewnętrznego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Generalność aktu normatywnego powszechnie obowiązującego oznacza że akt ten jest skierowany do nieograniczonego kręgu (kategorii) podmiotów. Cechy tej
5 nie posiadają akty prawa wewnętrznego skierowane do jednostek organizacyjnie podporządkowanych lub podległych podmiotowi który je tworzy.. Zdaniem organu nadzoru powyższy pogląd prawny zachowuje w pełni aktualność w obecnym stanie prawnym. - organizowanie wspólnej obsługi dla jednostek o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym Stanowienie we wskazanym zakresie przez radę gminy pozbawione jest podstaw prawnych. O przystąpieniu do wspólnej obsługi gminnych instytucji kultury oraz innych gminnych osób prawnych wskazanych w art. 10a pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym decyduje bowiem nie rada gminy a sama jednostka - w drodze porozumienia zawieranego pomiędzy jednostką obsługiwaną a jednostką obsługującą, które winno określać m.in. zakres wspólnej obsługi. Oznacza to, że samorządowe osoby prawne będą mogły skorzystać z obsługi struktur powołanych przez gminę. Zamiar zawarcia porozumienia o świadczeniu wspólnej obsługi podlega obowiązkowemu zgłoszeniu wójtowi gminy. - konieczność uwzględnienia treści art. 10c ustawy o samorządzie gminnym Zgodnie z tym przepisem zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Pozostawienie w gestii kierowników jednostek obsługiwanych tych kompetencji uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych. Uprawnienia te jako podstawa odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej nie mogą zostać przekazane na inny podmiot, np. na kierownika jednostki zapewniającej wspólną obsługę. Przedstawiając powyższe podkreślam, że stanowisko organu nadzoru nie ma charakteru wiążącego - w tym znaczeniu, że nie stanowi urzędowej wykładni omawianych kwestii. Z upoważnienia Wojewody Lubelskiego Paweł Chruściel Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli /podpisano elektronicznie/