LOL 4101-09-04/2013 P/13/015 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P/13/015 Regulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi gminne. Jednostka przeprowadzająca kontrolę Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie Kontroler Rafał Dmytrenko, specjalista kontroli państwowej upoważnienie do kontroli nr 86402 z dnia 22 lipca 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Urząd Miejski w Dobrym Mieście (dalej: Urząd lub Miasto ) Stanisław Trzaskowski, Burmistrz Dobrego Miasta ( Burmistrz ), od dnia 10 listopada 2002 r. (dowód: akta kontroli str. 3-4) Ocena ogólna II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1, działalność Burmistrza w zbadanym zakresie. Ocenę pozytywną uzasadnia zwłaszcza: - ujawnienie w księgach wieczystych (poza jednym wyjątkiem) prawo własności Gminy wszystkich działek ewidencyjnych zajętych pod drogi publiczne na terenie Miasta i Gminy, - zgodność liczby i powierzchni nieruchomości (działek) zajętych pod drogi gminne wykazanych w gminnym zasobie nieruchomości z danymi ujętymi w ewidencji księgowej Urzędu, jak również z ewidencją gruntów i budynków udostępnioną przez Starostę Olsztyńskiego, - rzetelnie przeprowadzona inwentaryzacja wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi gminne, - przekazanie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ( GDDKiA ) rzetelnie sporządzonych informacji o sieci dróg publicznych za lata: 2010, 2011 i 2012 w zakresie długości dróg gminnych i ich powierzchni, Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły natomiast: - ewidencjonowaniu do 2011 r. nieruchomości stanowiących gminny zasób niezgodnie z wymogami określonymi w art. 23 ust. 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 2, - nieprowadzenia ewidencji sieci dróg gminnych wymaganej w art. 10 ust. 11 oraz art. 20 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 3, 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. 3 Dz. U. z 2013 r., poz. 260 2
- niepodjęcia działań zmierzających do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte (przeznaczone) pod drogi gminne, przejęte przez Gminę na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. III. Opis ustalonego stanu Uwagi dotyczące badanej działalności 1. Stan prawny nieruchomości zajętych pod drogi gminne i ujawnianie prawa własności gminy w księgach wieczystych ( KW ). 1.1. Według. stanu na 30 czerwca 2013 r., pod drogami gminnymi na terenie Miasta i Gminy zajętych było ogółem 47 nieruchomości (169 działek ewidencyjnych) o łącznej powierzchni 79,9724 ha, z czego Burmistrz ujawnił w KW prawo własności do gruntów o pow. 79,6724 ha (99,6%). Nieujawnienie w KW prawa własności Gminy miało miejsce tylko w przypadku jednej nieruchomości (działki nr 323) o powierzchni 0,3000 ha zajętej pod drogą gminną Nr 160004N w obrębie Piotraszewo. Działka ta została nabyta przez Gminę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych 4, w drodze decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 21 marca 1991 r. ( decyzje komunalizacyjne ). (dowód: akta kontroli str. 5-13 ) Burmistrz Stanisław Trzaskowski wyjaśnił m.in., że wnioskiem z dnia 14.06.1991 r. wystąpiono do Państwowego Biura Notarialnego w Lidzbarku Warmińskim o założenie księgi wieczystej dla ww. nieruchomości. Biuro te postanowieniem z dnia 20 listopada 1991r. poinformowało Urząd o założeniu księgi wieczystej nr 14077 dla działek obrębu Piotraszewo drogi o obszarze 9.90ha, w której wykazano również działkę nr 323. Sąd Rejonowy w Olsztynie zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 1998 r. poinformował Urząd, że dla działek w obrębie Piotraszewo dokonał zmiany KW na numer 38795, przy czym działka 323 nie została w tej KW ujęta. Burmistrz pismem z 18.12.2008 r. poinformował Starostwo Powiatowe w Olsztynie o nowym numerze KW dla ww. działek, która nie uwzględnia jednak dz. nr 323, co wymaga wyjaśnienia tej sytuacji. Burmistrz wyjaśnił też, że po sprawdzeniu jakie dokumenty były podstawą do wprowadzenia zmian w KW, złoży stosowny wniosek o założenie KW dla dz. nr 323. Najwyższa Izba Kontroli nie w pełni jednak podziela stanowisko Pana Burmistrza wykazane w wyjaśnieniach, bowiem od uzyskania informacji o zmianie KW, w której nie ujęto dz. nr 323 upłynęło już ponad 15 lat, a zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece 5, właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w KW. (dowód: akta kontroli str. 14-23, 101-102) 1.2. Wykazane według stanu na 30 czerwca 2013 r. w ewidencji zasobu nieruchomości zajęte pod istniejącymi publicznymi drogami gminnymi, Gmina nabyła głównie w drodze decyzji komunalizacyjnych Wojewody Olsztyńskiego 6, a także w: 4 Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253 5 Dz. U. z 2013 r., poz. 707 6 Nie było przypadków przejęcia na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) 3
- 9 przypadkach na podstawie umów kupna 3,5465 ha (4,4% gruntów zajętych pod drogi gminne), - 14 przypadkach w wyniku zrzeczenia się własności nieruchomości przez właścicieli na rzecz Gminy o pow. 5,8920 ha (odpowiednio 7,4%), dokonanego na podstawie art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny 7 - przepis ten utracił moc z dniem 15 lipca 2006 r. Ustalone nieprawidłowości (dowód: akta kontroli str. 107-112) 1.3. W badanym okresie, tj. w 2010 r. Burmistrz wystąpił do Sądu Rejonowego w Olsztynie z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności do nieruchomości składającej się z 3 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 0,2983 ha zajętych pod drogi gminne Wniosek dotyczył działek o numerach 52/1, 52/5, 52/10 w obrębie Swobodna. (dowód: akta kontroli str. 24) 1.4. W badanym okresie, na wniosek właścicieli nieruchomości, Burmistrz wydał na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dwie decyzje zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, wydzielając trzy działki pod drogi gminne. I tak w decyzji z dnia 16 kwietnia 2010 r. wydzielono działkę nr 61/19 o powierzchni 0,2093 ha, a w decyzji z dnia 3 stycznia 2011 r. - dwie działki, tj. nr 234/8 i 235/8 o łącznej pow. 0,2230 ha, położone w obrębie Smolajny. Do czasu kontroli NIK, Burmistrz nie złożył do sądu rejonowego wniosków o ujawnienie prawa własności Gminy do wydzielonych (w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) działek gruntu przeznaczonych pod drogi gminne. Według Burmistrza do ww. działek wydzielonych pod drogi nie złożono wniosków do Sądu Rejonowego w Olsztynie Wydziału Ksiąg Wieczystych o ujawnienie prawa własności Gminy, gdyż właściciele nieruchomości, których podział został zatwierdzony decyzjami z dnia 16.04.2010 r. i z dnia 3.01.2011 r. nie wystąpili o wprowadzenie do Ksiąg Wieczystych zmian polegających na ujawnieniu podziału. Zdaniem Burmistrza, dopiero gdy właściciel ujawni w Księdze Wieczystej podział nieruchomości, będzie możliwe wystąpienie o odłączenie z tej Księgi działki wydzielonej pod drogę i założenie dla niej odrębnej Księgi z wpisem prawa własności na rzecz Gminy. Według Burmistrza, Gmina nie może za właściciela złożyć wniosku o ujawnienie w Księdze Wieczystej podziału nieruchomości, gdyż wyłącznym dysponentem kompletu dokumentów niezbędnych do wprowadzenia podziału jest właściciel. Gmina ewentualnie może zawiadomić Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych o tym, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, co może spowodować, że zostanie wpisane przez Sąd ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w Księdze Wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zobowiązujące właściciela do złożenia stosownego wniosku o ujawnienie podziału. (dowód: akta kontroli str. 42-69, 105-106) W ocenie NIK, nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Pana Burmistrza, że działki te nie stanowią własności Gminy. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (w tym gminne) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Decyzje te stały się ostateczne w 2010 r. oraz 2011 r., zatem Pan Burmistrz powinien złożyć do właściwego sądu 7 Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. 4
zawiadomienie o zaistniałej zmianie stanu prawnego działek oraz wniosek o ujawnienie w KW prawa Gminy do ww. działek Do takich działań obliguje odpowiednio art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działania Burmistrza, mimo stwierdzonych nieprawidłowości. 2. Wypłata odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi gminne. Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W latach 2010 2013 (I połowa) Miasto nie ponosiło wydatków z tytułu wypłaty odszkodowań byłym właścicielom nieruchomości zajętych pod publiczne drogi gminne na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W planach na lata 2012 oraz 2013 przewidziano natomiast wydatki z tytułu wypłaty odszkodowań w wysokościach odpowiednio 1 tys. zł oraz 53 tys. zł. (dowód: akta kontroli str. 70) Pomimo wydania przez Burmistrza w badanym okresie na podstawie art. 98 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami dwóch decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych dotyczących działek nr 61/19 w obrębie Swobodna oraz 234/8 i 235/8 w obrębie Smolajny, Burmistrz nie podjął uzgodnień z właścicielami działek w sprawie wysokości odszkodowań za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne. Burmistrz w tej sprawie wyjaśnił, że z właścicielami działek nie prowadzono uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowań, o których mowa w art. 98 ust.3 ww. ustawy oraz nie sporządzono dotychczas operatów szacunkowych z określenia wartości przedmiotowych nieruchomości z tego to powodu, że wydzielone pod drogi działki nie stanowią jeszcze własności Gminy. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010r. sygn. I SA/Wa 1676/09 - dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności Gminy daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz Gminy. Po ujawnieniu w KW prawa własności Gminy do wymienionych wyżej działek zostanie sporządzony stosowny operat szacunkowy i będą prowadzone z właścicielami uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania. (dowód: akta kontroli str. 42-69, 105-106) Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia niepodjęcie dotychczas przez Burmistrza działań na rzecz odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne i przejęte z mocy prawa na własność Gminy. W ocenie NIK, Burmistrz był bowiem zobowiązany do dokonania uzgodnień wysokości odszkodowań z właścicielami działek w momencie kiedy decyzje w sprawie ich podziału stały się ostateczne. Na takie rozwiązanie wskazuje brzmienie przepisu z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3. Dane o nieruchomościach zajętych pod drogi gminne ujętych w dokumentacji wytworzonej w Urzędzie. 3.1. We wszystkich informacjach o sieci gminnych dróg publicznych przekazanych przez Burmistrza do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za lata 2010, 2011, 2012 wykazywano tą samą długość i powierzchnię dróg gminnych zarówno na terenie Miasta (11,686 km o pow. 11,9 ha), jak i na terenach wiejskich (68 km o pow. 23,8 ha). 5
Według danych ewidencyjnych w Urzędzie na dzień 31 grudnia 2012 r. powierzchnia dróg w Mieście wynosiła 16,8834 ha (54 odcinki sieci dróg), a na terenach wiejskich 63,0890 ha (21 odcinków sieci dróg). Mniejsze powierzchnie dróg gminnych wykazane w informacjach do GDDKiA wynikały z faktu, że powierzchnia terenu fizycznie zajętego pod drogi publiczne była mniejsza od powierzchni działek ewidencyjnych, przez które przebiegały ww. drogi. (dowód: akta kontroli str. 6-12, 74-97) 3.2. Dokonane przez kontrolera NIK badania wszystkich nieruchomości zajętych pod publiczne drogi gminne ujętych w ewidencji gminnego zasobu nieruchomości według stanu na 30 czerwca 2013 r. wykazały, że ich liczba i powierzchnia w gminnym zasobie nieruchomości była zgodna z danymi wykazanymi w: ewidencji księgowej Urzędu, ewidencji gruntów i budynków, udostępnioną przez Starostę Olsztyńskiego w systemie informatycznym EWOPIS, wykazem nieruchomości sporządzonym i przekazanym przez Starostę Olsztyńskiego. Ponadto, poprzez wgląd do ksiąg wieczystych z podsystemu dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, kontroler stwierdził, że dane odnośnie liczby i powierzchni działek gruntów zajętych pod drogi gminne, ujęte w gminnym zasobie nieruchomości były zgodne z wykazanymi w księgach wieczystych (poza jedną działką nr 323 opisaną w pkt 1.1. niniejszego wystąpienia) (dowód: akta kontroli str. 8-12, 71-73,98-99,112 ) 3.3 W okresie od 14 listopada 2011 r. do 15 stycznia 2012 r. na mocy zarządzenia Burmistrza z 10 listopada 2011 r. przeprowadzono inwentaryzację gruntów na terenie gminy Dobre Miasto, w tym nieruchomości zajętych pod drogi gminne. Ustalono, że inwentaryzacyjne arkusze spisowe sporządzone zostały na podstawie dokumentów źródłowych (decyzji komunalizacyjnych i aktów notarialnych) oraz były zgodne z rejestrem gruntów prowadzonym przez Starostwo Powiatowe udostępnionym Urzędowi w systemie EWOPIS. Dane z arkuszy inwentaryzacyjnych stanowiły podstawę do ujęcia wszystkich dróg gminnych w ewidencji księgowej Urzędu. (dowód: akta kontroli str. 112-118) Ustalone nieprawidłowości 1) W latach 2010-2011 r. ewidencjonowanie nieruchomości stanowiących gminny zasób, nie było prowadzone w sposób określony w art. 23 ust. 1 c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero po 15 stycznia 2012 r., tj. po zakończeniu inwentaryzacji gruntów w Urzędzie, wprowadzono ewidencję zasobu nieruchomości opierając się na wzorze arkusza inwentaryzacyjnego gruntu i tak prowadzona ewidencja zawierała wymagane ww. przepisem prawa dane. Według wyjaśnień Burmistrza, w latach 2010-2011, dla nieruchomości stanowiących zasób gminy, prowadzone były rejestry, które nie zawierały jednak wszystkich wymaganych danych. Dopiero po przeprowadzeniu inwentaryzacji gruntów utworzono ewidencję zasobu nieruchomości, uwzględniającą m.in. numery wszystkich działek, ich położenie, powierzchnię, numery ksiąg wieczystych oraz opis użytku. Burmistrz podał również, że ewidencja zasobu nieruchomości jest na bieżąco aktualizowana, m.in. w tym celu każdego miesiąca sporządzane są wykazy przychodów i rozchodów gruntów. (dowód: akta kontroli str. 101-102, 112) 6
NIK zwraca jednak uwagę, że do czasu kontroli NIK w ewidencji gminnego zasobu nieruchomości nie wykazano trzech działek gruntu nabytych przez Gminę na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2) Urząd nie prowadził w okresie objętym kontrolą ewidencji dróg gminnych. Obowiązek taki wynikał z art. 10 ust. 1 i art. 20 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, który nakazywał aby dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca dróg (w tym przypadku Burmistrz) prowadził m.in. ewidencję dróg gminnych Burmistrz w złożonych wyjaśnieniach potwierdził fakt braku ewidencji dróg gminnych wymaganej ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom 8. Podał również, że jeszcze w trakcie kontroli NIK rozpoczęto tworzenie ewidencji dróg gminnych zgodnie z wymogami prawa. (dowód: akta kontroli str. 101-102) Uwagi dotyczące badanej działalności 1) W informacji za 2012 r. o drogach poza granicami administracyjnymi Miasta (wiejskich) przekazanej do GDDiK podano długość 2 kilometrów dróg bitumicznych, podczas gdy faktyczna długość tych dróg powinna wynosić 9 km. Według wyjaśnień Burmistrza rozbieżność ta wynikła z oczywistego błędu, tj. wypełniając formularz odjęto 2 km remontowanej drogi od dróg o nawierzchni gruntowych i wpisano do dróg o nawierzchni bitumicznej, nie dodając do dotychczasowej długości dróg o nawierzchni bitumicznej, która wynosiła 7 km. Łączna długość dróg bitumicznych po dodaniu winna wynosić 9 km. (dowód: akta kontroli str. 101-102) 2) NIK zwraca również uwagę na inną numerację dróg gminnych położonych na tych samych działkach gruntu, podanych w zestawieniach prowadzonych w Urzędzie, a wykazanych wg. stanu na 30.06.2013 r., w wypisach z rejestru gruntu Starostwa Powiatowego w Olsztynie. I tak np. w zestawieniu Urzędu działka nr. 10 o pow. 1,2700 ha jest zajęta pod drogą gminną o numerze 160020N, zaś wg. Starostwa pod drogą nr 2612017. Burmistrz wyjaśnił, że ulice i drogi gminne na terenie Gminy posiadają numerację zgodne z uchwałą nr 62/290/04/II Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie numeracji dróg gminnych. Podał też, że wystąpi z wnioskiem o zmianę numerów dróg w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Olsztynie. (dowód: akta kontroli str. 103-104,110,112) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność Burmistrza w zbadanym zakresie. IV. Wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 9, wnosi o: 8 Dz. U. nr 67 poz. 582 9 Dz. U. z 2012 r. poz.82 ze zm. 7
1) Zintensyfikowanie działań na rzecz ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Gminy do wszystkich gruntów zajętych (przeznaczonych) pod drogi gminne. 2) Podjęcie działań w celu niezwłocznego uregulowania kwestii związanej z ustaleniem i wypłatą odszkodowań za grunty przejęte na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3) Prowadzenie ewidencji dróg gminnych, zgodnie w z wymogami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. 4) Wystąpienie do Starostwa Powiatowego w Olsztynie z wnioskiem o zaktualizowanie numerów dróg gminnych w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo. Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Olsztyn, dnia 27 września 2013 r. Rafał Dmytrenko Specjalista k.p. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie Dyrektor 8