Strategia modernizacji budynków: mapa drogowa 2050 Fundusz termomodernizacji potrzeba zmian Marek Zaborowski 20.05.2016, Kraków
Instytut Ekonomii Środowiska jest pozarządową organizacją, specjalizującą się w obszarze ochrony środowiska, efektywności energetycznej i polityki klimatycznej. Obecnie, działania Instytutu Ekonomii Środowiska koncentrują się na problemach związanych z wprowadzaniem nowych instrumentów finansowych (m.in. budowaniem rynku ESCO), planowaniem energetycznym, polskim systemem białych certyfikatów, wirtualnymi elektrowniami, zakupami grupowymi, oraz wdrażaniem koncepcji budynków o niemal zerowym zużyciu energii. Efektywna Polska jest niezależną inicjatywą działającą poza instytucjami państwowymi i powstałą jako idea Instytutu Ekonomii Środowiska (IEŚ). Zajmuje się ona dwoma zidentyfikowanymi przez IEŚ problemami tj. modernizacją budynków jednorodzinnych oraz stanem powietrza w Polsce. Integruje ona organizacje i instytucje (w tym także stowarzyszenia branżowe), dla których te dwa problemy są ważne, ale nie reprezentuje interesów tych organizacji. Marek Zaborowski - Wiceprezes Instytutu Ekonomii Środowiska, ekspert w dziedzinie efektywności energetycznej. Absolwent wydziału Inżynierii i Technologii Chemicznej na Politechnice Krakowskiej oraz podyplomowych studiów m.in. w zakresie ekonomii środowiska na Uniwersytecie Minnesota. Od ponad 15 lat zawodowo zajmuje się tematyką efektywności energetycznej. Był konsultantem wielu krajowych i międzynarodowych instytucji m.in. Komisji Europejskiej, OECD, ARUP, ECORYS, Scott-Willson. W latach 2000 2009 był członkiem zarządu oraz prezesem Małopolskiej Agencji Energii i Środowiska. W latach 2005-2007 był członkiem Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. 2
Spis treści Wstęp konieczność aktualizacji Funduszu... 4 Plan działania... 4 Dostosowanie do potrzeb nowej rzeczywistości prawnej... 4 Instytucja odpowiedzialna... 5 Dobrze określony cel... 5 Optymalizacja ekonomiczna z uwzględnieniem priorytetów politycznych... 7 Kryteria oceny funkcjonowania... 7 Podsumowanie... 11 Spis rysunków... 12 Spis tabel... 12 Spis wykresów... 12 3
Wstęp konieczność aktualizacji Funduszu Czytanie ustawy o termomodernizacji jest zajęciem z pogranicza archeologii bo ustawa została przygotowana w dawnych czasach (18 grudnia 1998), dla innej rzeczywistości, kiedy to np. dyskutowaliśmy o wchodzeniu do Unii Europejskiej (co nastąpiło dopiero za 6 lat, w roku 2004). Kryzys odnawialnych źródeł energii nastąpił za 10 lat (rok 2009) a rewolucja łupkowa za 15. W tym czasie ceny ogniw fotowoltaicznych spadły dziesięciokrotnie, a w Paryżu osiągnięto historyczne porozumienie w sprawie zmian klimatycznych. W tym kontekście wydaje się konieczne zaktualizowanie programu modernizacji budynków. Plan działania Już na samym początku pojawia się pierwsza zasadnicza przeszkoda Fundusz Termomodernizacji nie ma żadnego programu, planu, priorytetów! Skoro nie ma programu, to nie ma czego uaktualniać Jednak ponieważ z budżetu państwa rok w rok wydaje się 200 mln PLN w ramach Funduszu Termomodernizacji i Remontów, to jednak dobrze byłoby mieć jakiś plan. Konieczny jest plan działania Funduszu, z jasno określonymi celami, priorytetami i wskaźnikami osiągnięcia celów. Dostosowanie do potrzeb nowej rzeczywistości prawnej Gdy myślimy o efektywności energetycznej, warto zauważyć kilka innych dat, które towarzyszyły powstawaniu porządku prawnego i instytucjonalnego związanego z energetyką i ochroną środowiska: 1989 ustawa Prawo ochrony środowiska i utworzenie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, 1994 założenie Krajowej Agencji Poszanowania Energii 1997 ustawa prawo energetyczne 1998 ustawa o termomodernizacji i utworzenie krajowego funduszu termomodernizacji 1999 założenie Małopolskiej Agencji Energii i Środowiska, 2011 ustawa o efektywności energetycznej To tylko niektóre, być może najważniejsze zdarzenia prawne, które miały miejsce na przestrzeni ostatnich 15 lat. 4
Konieczne jest dostosowanie funkcjonowania funduszu do potrzeb nowej rzeczywistości prawnej. Instytucja odpowiedzialna W roku 1994 została powołana państwowa instytucja Krajowa Agencja Poszanowania Energii (KAPE), która teoretycznie miała w imieniu Państwa Polskiego, zajmować się wyzwaniami związanymi z efektywnością energetyczną. W tamtym czasie bardzo podobne agencje funkcjonowały już we Francji (Ademe), w Holandii (Novem), czy Wielkiej Brytanii (EPA) i Niemczech (KfW). Jestem przekonany, że tamtym czasie, pracując nad koncepcją KAPE profesor Krzysztof Żmijewski wzorował się na dojrzałych instytucjach państw zachodnich. W chwili zakładania Krajowej Agencji Poszanowania Energii, jej pierwszy szef i inicjator wspomniany już wyżej profesor Krzysztof Żmijewski miał pewnie zarys koncepcji systemu, jaki powinien zostać utworzony w Polsce, aby skutecznie zajmować się sprawami związanymi z efektywnością energetyczną. Jednak utarty przez lata system prawny nie jest spójnym, przemyślanym, zamkniętym konceptem jest wynikiem różnych kompromisów politycznych, sporów czy prostych personalnych decyzji. Co, nawiasem mówiąc w dużej mierze stanowi o jego sile, bo chociaż nie jest doskonały, to jednak posiada wmontowany mechanizm ewolucyjny. Podstawową różnicą pomiędzy Krajową Agencją Poszanowania Energii a jej zachodnimi siostrami była delegacja kompetencji (a konkretnie brak delegacji kompetencji w Polsce). Otóż starsze siostry zostały powołane po to, aby rozwiązywać konkretne problemy państw, związane z energetyką i ochroną środowiska. Agencje są pełnomocnikami rządów powołanymi do realizowania zleconego zadania. Aby Agencja mogła dobrze funkcjonować musi posiadać narzędzia. Agencję można wyposażyć w narzędzia prawne (np. normy), powołać do życia inspektorów i sprawdzać egzekucję prawa. Z drugiej strony Agencja może być wyposażona w narzędzia finansowe - zachęty (np. budżet służący wspieraniu przedsięwzięć). Próbą stworzenia skutecznego narzędzia i przypięcia go do KAPE było utworzenie Funduszu Termomodernizacji ale niestety koncepcja połączenia Agencji i Funduszu okazała się fiaskiem i powstało narzędzie bez powiązania z instytucją programującą taką jak KAPE. KAPE posiadała kompetencje ale nie uzyskała tytułu do ich używania. Jeżeli zastosować analogię do firmy budowlanej, to sytuacja wygląda mniej więcej tak, że operator dźwigu siedział i popijał kawę a dźwigiem operował zdezorientowany księgowy. No i tak przez prawie dwadzieścia lat Konieczne jest wskazanie instytucji odpowiedzialnej za programowanie funkcjonowania zarówno Funduszu jak i szerzej -efektywności energetycznej, w tym w budownictwie. Dobrze określony cel Oprócz narzędzi (prawo + budżet lub inaczej mówiąc kij i marchewka) niezbędne do skutecznego prowadzenia działalności jest dobre określenie celu. 5
Rok 2016: w Polsce wciąż nie ma instytucji, która w imieniu Państwa zajmowałaby się efektywnością energetyczną. Natomiast, co ciekawe i być może charakterystyczne księgowy sprawnie kręci koparką, ale nie bardzo wie co i po co ma zrobić. Dowody? Proszę bardzo! Na stronie Banku Gospodarstwa Krajowego zarządzającego funduszem w imieniu państwa czytamy (maj 2016): Podstawowym celem Funduszu Termomodernizacji i Remontów jest pomoc finansowa dla inwestorów realizujących przedsięwzięcia termomodernizacyjne i remontowe oraz wypłata rekompensat dla właścicieli budynków mieszkalnych, w których były lokale kwaterunkowe. 1 Czyli autorzy definicji celu (strategii) sprowadzili fundusz do roli bankomatu. Miarą skuteczności dochodzenia do tak określonego celu jest sprawność wydawania pieniędzy na cele remontowe. Zwyczajnie pomylono funkcję i cel. Owszem, fundusz rzeczywiście powinien rozdawać pieniądze. Ale powinien również wiedzieć po co, a ktoś inny co jakiś czas powinien mówić sprawdzam (i nie powinna to być NIK). W innym dokumencie, strategiczny cel (tego samego) funduszu został określony inaczej: Poprawa stanu technicznego istniejącego zasobu mieszkaniowego, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy jego efektywności energetycznej 2 W tym przypadku miarą osiągania celu jest poprawa stanu technicznego zasobów mieszkaniowych, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy efektywności energetycznej. W przypadku budynków jednorodzinnych osiąganie tak określonego celu spotkało się z całkowitym fiaskiem, ale o tym za chwilę. W obu przypadkach określenie celu wydaje się mieć i tak znaczenie drugorzędne, ponieważ nie określono w jaki sposób ich osiąganie ma być mierzone, o czym rząd informuje: Dokładna odpowiedź nie jest możliwa na podstawie istniejących danych. Niewątpliwie jakaś część inwestycji termomodernizacyjnych zostałaby przeprowadzona bez publicznego wsparcia w oparciu o kalkulacje korzyści ekonomicznych dla właścicieli. 3 Fundusz Termomodernizacji powinien mieć dobrze określony cel (SMART). Gdybym miał określić cel Funduszu, to dodałbym element efektywności, wtedy cel mógłby brzmieć mniej więcej tak: 1 https://www.bgk.pl/samorzady/fundusze-i-programy/fundusz-termomodernizacji-i-remontow/ 2 http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=453dd246-9a36-4833-ac00- a17edef26024&groupid=764034 3 http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=453dd246-9a36-4833-ac00- a17edef26024&groupid=764034 6
najkorzystniejsza ekonomicznie dystrybucja środków publicznych przeznaczonych na poprawę stanu budynków, ze szczególnym uwzględnieniem poprawy efektywności energetycznej. Optymalizacja ekonomiczna z uwzględnieniem priorytetów politycznych Wykres 1. Łączna liczba wniosków o premie z FTiR wg typu inwestycji (1999-2014) 35000 30000 32756 25000 20000 15000 10000 5000 0 budynek wielorodzinny budynek użyteczności publicznej 1296 731 106 96 53 6 budynek jednorodzinny lokalne źródło ciepła budynek zbiorowego zamieszkania sieć ciepłownicza inne źródło ciepła Źródło: BGK, Dane liczbowe FTiR, http://www/bgk.pl/fundusz-termomodernizacji -i-remontow-2/dane-liczbowe W przypadku dystrybucji środków publicznych warto szukać rozwiązań posiadających największą wartość ekonomiczną. Oczywiście należy pamiętać, że osiągnięcie optimum ekonomicznego jest czasem bardzo trudne lub wręcz niemożliwe np. dopłacanie do produkcji węgla jest działaniem nieoptymalnym, ale okazuje się, z punktu widzenia politycznego jest działaniem racjonalnym, sprzyjającym wygranej w wyborach. Podstawą ustalania priorytetów Funduszu powinna być optymalizacja ekonomiczna z uwzględnieniem priorytetów politycznych (które powinny być jasno zwerbalizowane i powinny być przedmiotem debaty). Kryteria oceny funkcjonowania Chociaż wartość ekonomiczną czasami jest trudno wycenić, to jednak trzeba zdawać sobie sprawę z tego, co powinno być podstawą podejmowania decyzji (jakie powinny być kryteria oceny). 7
Załóżmy, że celem Funduszu jest skuteczna dystrybucja środków publicznych tak, aby poprzez remonty poprawić stan budynków i jednocześnie zmniejszyć emisje dwutlenku węgla. Załóżmy również, że fundusz został założony po to, aby wspierać modernizację zarówno budynków wielorodzinnych jak i jednorodzinnych, nie dyskryminując ludzi mieszkających na wsiach i w miastach, biednych i bogatych (ale raczej wspierając biednych!). Budynki mieszkalne w Polsce można podzielić na dwie grupy: budynki jednorodzinne i wielorodzinne. Dla tych dwóch grup można przygotować tabelę, w której zestawiono ważne kryteria podejmowania decyzji (co może być powiązane z szacowaniem wartości ekonomicznej). Wybór kryteriów oceny funkcjonowania Funduszu (oraz przyporządkowane wagi) ma zawsze charakter subiektywny i powinien być przedmiotem publicznej dyskusji i decyzji politycznej, jednak zarówno zestaw, procedura jak i rezultaty wyboru powinny być jasno określone. Tabela 1. Kryteria oceny funkcjonowania Funduszu Czynnik Efektywne dofinansowanie do inwestycji Jednostkowe koszty administracyjne (koszty ponoszone zarówno przez banki jak i przez Państwo np. weryfikacja wniosków) Jednostkowa wartość inwestycji Zabezpieczenie budynków z wielkiej płyty (w chwili powstawania funduszu ten rodzaj budynków był Znaczenie czynnika pod kątem podejmowania decyzji o dofinansowaniu Budynki wielorodzinne Budynki jednorodzinne Duże Ok. 15% Prawdopodobnie ok. 5% (niewystarczające aby wyrównać wysokie uczestnictwa) Duże Średnie b. wysokie (uniemożliwiające bankom aktywną promocję) Duże Średnia Niska/bardzo niska (sprawiająca, że konieczny jest efekt skali) Małe Duża Żadna (budynki jednorodzinne nie były budowane z wielkiej płyty) 8
Czynnik niezwykle problemowy) Roczna średnia wartość wsparcia Ilość wniosków do r. 2014 Rodzaj ogrzewania (wsparcie budynków posiadających ogrzewanie niskoemisyjne) Znaczenie czynnika pod kątem podejmowania decyzji o dofinansowaniu Budynki wielorodzinne Budynki jednorodzinne Duże Ok. 200 mln. Ok. 0 mln. (budynki jednorodzinne otrzymywały wsparcie na poziomie poniżęj 1%) Średnie 32 756 731 Średnie Centralne ogrzewanie Główne paliwo Średnie Sieć ciepłownicza, gaz Wpływ na zmniejszanie emisji CO2 z sektora mieszkaniowego Wpływ na emisje zanieczyszczeń gazowych w tym benzoalfapirenu Wpływ termomodernizacji na poziom życia na wsi Wpływ termomodernizacji na rozwój lokalnych firm/rzemiosła Piece indywidualne, głównie węglowe Węgiel, kutego spalanie powoduje emisje zanieczyszczeń gazowych Duże Średnie, małe Bardzo duże Średnie (chociaż chcielibyśmy, żeby miało duże znaczenie) Średnie/małe Średnie Żaden Duży Średnie Średni Duży Bardzo duże/duże 9
Czynnik Możliwość integracji z lokalnym wykorzystaniem oze na cele grzewcze(biomasa, pompy ciepła) Źródło: opracowanie własne Znaczenie czynnika pod kątem podejmowania decyzji o dofinansowaniu Budynki wielorodzinne Budynki jednorodzinne Średnie Mały Mały, w przypadku biomasy duży Ta, dość ogólna tabela kryteriów oceny funkcjonowania Funduszu Termomodernizacji pokazuje, że fundusz kieruje swoją pomoc tam, gdzie pomoc jest łatwa (niskie koszty administracyjne i promocyjne) ale niekoniecznie tam, gdzie ta pomoc jest najbardziej potrzebna Rysunek 1. Standard budynków ze względu na kryterium izolacyjności cieplnej oszacowanie liczby budynków 10
Źródło: Efektywność energetyczna w Polsce. Przegląd 2013. Podsumowanie Innymi słowy konieczne jest dostosowanie funkcjonowania Funduszu Termomodernizacji do nowych wyzwań, jasne określenie celów oraz ich weryfikacja, określenie sposobu programowania funkcjonowania funduszu oraz podjęcie decyzji o ewentualnym dostosowaniu do wyzwań związanych z finansowaniem modernizacji budynków jednorodzinnych. Chociaż z drugiej strony Fundusz to sprawdzone narzędzie do modernizacji budynków wielorodzinnych może zamiast zastanawiać się nad przerabianiem tira na skodę po prostu zbudować skodę. Program pilotażowy Ryś przetarł szlaki modernizacji sektora mieszkalnictwa, w którym żyją przede wszystkim osoby ubogie, mieszkańcy wsi, palący węglem najgorszego sortu. 11
Spis rysunków Rysunek 1. Standard budynków ze względu na kryterium izolacyjności cieplnej oszacowanie liczby budynków... 10 Spis tabel Tabela 1. Kryteria oceny funkcjonowania Funduszu... 8 Spis wykresów Wykres 1. Łączna liczba wniosków o premie z FTiR wg typu inwestycji (1999-2014)... 7 12