Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste oraz pierwokup ustawowy

Jacek Jaworski Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste oraz pierwokup ustawowy Wypowiedzenie opłaty Wniosek aktualizacyjny Postępowanie przed SKO i sądem powszechnym

NIERUCHOMOŚCI Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste oraz pierwokup ustawowy

Polecamy nasze publikacje z tej serii: Jacek Jaworski REGLAMENTACJA ZAWODÓW RYNKU NIERUCHOMOŚCI Jacek Jaworski ZAWÓD POŚREDNIKA W OBROCIE NIERUCHOMOŚCIAMI Stella Brzeszczyńska NIERUCHOMOŚCI. ASPEKTY PODATKOWE I CYWILNOPRAWNE Wojciech Karpiński POŚREDNICTWO W OBROCIE NIERUCHOMOŚCIAMI TWORZENIE I DOSKONALENIE WARSZTATU PRACY Mirosław Żak WYCENA NIERUCHOMOŚCI Aleksander Hetko DEKRET WARSZAWSKI. WYBRANE ASPEKTY SYSTEMOWE Marian Wolanin PODZIAŁY I SCALENIA NIERUCHOMOŚCI www.ksiegarnia.beck.pl

Aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste oraz pierwokup ustawowy Jacek Jaworski doktor nauk prawnych, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego WYDAWNICTWO C. H. BECK WARSZAWA 2013

Redakcja: Andrzej Hołownia Izabela Sachajdakiewicz Recenzja: dr hab. Małgorzata Jaśkowska Wydawnictwo C. H. Beck 2013 Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Druk i oprawa: P.W.P. Interdruk, Warszawa ISBN 978-83-255-4645-8 ISBN e-book 978-83-255-4646-5

Dziękuję Pani prof. Małgorzacie Jaśkowskiej, Panu mec. Wiesławowi Urbanowiczowi, Panu red. Andrzejowi Hołowni. Oksanie

Spis treści Wykaz skrótów... Bibliografia... Wykaz aktów prawnych... XIII Wykaz orzecznictwa... Wstęp... XVII Rozdział 1. Aktualizacja opłaty rocznej... 1 1.1. Zaliczenie wartości nakładów... 2 1.2. Wyjątki od zaktualizowania opłaty w pełnej wysokości... 3 1.3. Opłaty aktualizacyjne przejściowe... 6 Rozdział 2. Wypowiedzenie opłaty... 11 2.1. Wypowiedzenie opłaty jako warunek przeprowadzenia aktualizacji... 11 2.2. Termin wypowiedzenia... 13 2.3. Wymogi formalne wypowiedzenia... 14 2.4. Doręczenie wypowiedzenia... 17 Rozdział 3. Ustalenie wartości nieruchomości jako podstawa aktualizacji... 21 Rozdział 4. Wniosek aktualizacyjny... 25 4.1. Treść wniosku aktualizacyjnego... 26 4.2. Adresat wniosku aktualizacyjnego... 27 4.3. Termin złożenia wniosku aktualizacyjnego... 30 Rozdział 5. Postępowanie aktualizacyjneprzed SKO... 33 5.1. Charakterystyka postępowania... 33 5.2. Ciężar dowodu... 35 5.3. Rodzaje rozstrzygnięć... 36 5.4. Wymagalność opłaty... 36 IX XI XV

VIII Spis treści Rozdział 6. Postępowanie przed sądem powszechnym... 39 6.1. Charakter postępowania... 39 6.2. Pozew... 39 6.3. Oznaczenia stron... 43 6.4. Właściwość sądu... 44 6.5. Koszty sądowe... 45 6.6. Granice sporu... 46 6.7. Postępowanie dowodowe... 47 6.8. Ciężar dowodu... 52 6.9. Rodzaje rozstrzygnięć... 53 6.10. Wymagalność opłaty i jej egzekucja... 54 6.11. Podsumowanie zagadnień procesowych... 59 Rozdział 7. Pierwokup ustawowy na gruncie GospNierU... 61 7.1. Charakterystyka pierwokupu... 61 7.1.1. Pierwokup a prawo pierszeństwa i prawo odkupu... 65 7.2. Przesłanki pierwokupu... 68 7.3. Wyłączenie pierwokupu... 75 7.4. Termin do wykonania pierwokupu... 81 7.5. Odmowa wykonania czynności notarialnych... 83 7.6. Wpływ zastrzeżeń umownych na wykonanie pierwokupu... 85 7.7. Reprezentacja gminy przy pierwokupie... 90 7.8. Zapłata ceny przy wykonaniu pierwokupu... 92 Rozdział 8. Wyciąg z przepisów... 95

Wykaz skrótów 1. Źródła prawa GospNierU... Konstytucja RP... KC... KP... KPA... KPC... OchrGruntU... PrNotU... SamGminU... ZagospPrzestrzU... ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustawa z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) ustawa z 26.6.1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1997 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) ustawa z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustawa z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) ustawa z 14.2.1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z 27.3.2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ZagospPrzestrzU 1994... ustawa z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.)

X Wykaz skrótów 2. Organy orzekające TK... NSA... SA... SN... SO... Trybunał Konstytucyjny Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Sąd Okręgowy 3. Czasopisma MoP... ONSA... OSP... Monitor Prawniczy Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądów Polskich 4. Inne skróty art.... artykuł Dz.U.... Dziennik Ustaw m.in.... między innymi mpzp... miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niepubl.... niepublikowany np.... na przykład Nr... numer pkt... punkt por.... porównaj post.... postanowienie poz.... pozycja r.... rok s.... strona t.... tom t.j.... tekst jednolity tzn.... to znaczy tzw.... tak zwany (-a, -e) ust.... ustęp z późn. zm.... z późniejszymi zmianami zob.... zobacz

Bibliografia Bieniek G., Hopfer A., Marmaj Z., Mzyk E., Śrubek R., Komentarz do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000. Bieniek G., Kalus S., Marmaj Z., Mzyk E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2008. Bieniek G., Rudnicki S., Nieruchomości, Warszawa 2005. Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo rzeczowe, Warszawa 2012. Budzianowska J., Odmowa dokonania czynności notarialnej, Nowy Przegląd Notarialny, Nr 1/2000, s. 47 48, 55. Gniewek E., Glosa do uchwały SN z 23.6.2005 r., III CZP 37/05, OSP, Nr 10/2006, s. 109. Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2004. Jaworski J., Prusaczyk A., Tułodziecki A., Wolanin M., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, wydanie 2, Warszawa 2011. Juśko. M., Problem oznaczenia pozwanego w postępowaniu dotyczącym zasadności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, MoP, Nr 11/2011. Wolanin M., Aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego po nowelizacji z 9.10.2011 r., Nieruchomości C.H. Beck, Nr 11/2011. Woźniak C., Użytkowanie wieczyste, Warszawa 2006. Zawiślak T., Postępowanie wywołane sprzeciwem od orzeczenia SKO, Iustitia, Nr 1/2011. Zembrzuski T., Droga sądowa w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, MOP, Nr 23/2011.

Wykaz aktów prawnych Ustawa z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Ustawa z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Ustawa z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) Ustawa z 26.6.1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1997 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) Ustawa z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotekach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm) Ustawa z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) Ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Ustawa z 14.2.1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) Ustawa z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) Ustawa z 21.10.1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601) Ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) Ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

XIV Wykaz aktów prawnych Ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. poz. 1592 z późn. zm.) Ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1950 z późn. zm.) Ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.) Ustawa z 27.3.2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) Ustawa z 27.7.2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) Ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) Ustawa z 12.2.2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (Dz.U. Nr 42, poz. 340 ze zm.) Ustawa z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963) Ustawa z 28.7.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110)

Wykaz orzecznictwa Orzecznictwo SN Postanowienie z: 1.12.1971 r., III CRN 320/71, OSNCPiUS Nr 6/1972, poz. 111. 10.10.2003 r., II CK 230/03, Legalis. 2.7.2004 r., II CK 265/04, Legalis 11.8.2004 r., II CK 11/04, Legalis. 4.11.2005 r., V CK 121/05, Legalis. 25.5.2007 r., I CSK 30/07, OSNIC Nr B, poz. 33/2008, Legalis. 7.10.2008 r., III CSK 122/08, OSNC 2009, Nr C, poz. 61. 25.3.2010 r., I CSK 412/09, Legalis. Uchwała z: 9.10.1991 r., III CZP 94/91, Palestra Nr 1/1992, s. 83 10.3.1992 r., III CZP 10/92, OSP Nr 2/1993, poz. 30. 29.7.1993 r., III CZP 64/93, OSNC Nr 12/1993, poz. 209. 8.2.1994 r., III CZP 188/93, OSNC Nr 9/1994, poz. 169. 21.4.1994 r., III CZP 36/94, OSNC Nr 11/1994, poz. 209. 30.11.1994 r., III CZP 130/94, OSNC Nr 3/1995, poz. 42. 23.6.2005 r., III CZP 37/05, OSNIC Nr 5/2006, poz. 82. 23.6.2005 r., III CZP 37/05, LEX Nr 150279. 21.12.2006 r., III CZP 133/06, LEX Nr 204968. 1.6.2007 r., III CZP 41/07, OSNC Nr 7 8/2008, poz. 77. 7.12.2010 r., III CZP 86/10, OSNC Nr 5/2011, poz. 49. 16.2.2012 r., III CZP 94/11, Legalis. Wyrok z: 31.1.1995 r., I CRN 187/94, Legalis. 27.3.2000 r., III CKN 608/98, OSNC Nr 9/2000, poz. 172. 10.10.2000 r., V CKN 96/00, OSNC Nr 2/2001, poz. 34. 12.12.2001 r., III CKN 453/99, Legalis. 16.5.2002 r., IV CKN 1071/00, OSNC Nr 9/2003, poz. 120. 8.8.2003 r., V CK 177/02, OSNC Nr 10/2004, poz. 160. 8.12.2004 r., I CK 191/04, Legalis.

XVI Wykaz aktów prawnych 20.12.2005 r., III CSK 33/05, Legalis. 8.2.2007 r., I CZ 133/06, Legalis. 15.2.2008 r., I CSK 418/07, Legalis. 9.9.2009 r., II CK 497/03, Legalis. 9.9.2009 r., V CSK 43/09, OSNC 2010, Nr A, poz. 27. 23.9.2009 r., I CSK 45/09, Legalis.

Wstęp Użytkowanie wieczyste, mimo że zostało wprowadzone w czasach ustroju socjalistycznego, doskonale przyjęło się w warunkach polskiej demokracji. Po procesach uwłaszczeniowych dla wielu właścicieli, w szczególności mam tu na myśli jednostki samorządu terytorialnego, stało się źródłem sporej części ich dochodów, a tym samym ważnym elementem budżetowym. Można by porównywać użytkowanie do własności czasowej albo do prawa zabudowy. Można także zwracać uwagę na interesujące umiejscowienie użytkowania wieczystego w obszarze prawa cywilnego, między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Można w końcu patrzeć na prawo użytkowania wieczystego jako prawo podlegające wpływom prawa publicznego. Takie wrażenie sprawia chociażby związane z wypowiedzeniem stawki opłaty postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym (dalej: SKO), gdzie odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm.; dalej: KPA). Widać zatem, że spór, który zarysował się już przed laty, przy okazji prac legislacyjnych nad tworzeniem tego prawa (czy ma być to prawo prywatne czy publiczne ), jest w pewnym zakresie wciąż aktualny. Przepisy ustawy z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej: KC) są przecież uzupełniane, wyłączane i zmieniane na przykład przez GospNierU zawierającą także normy prawa administracyjnego. Trudno scharakteryzować treść i istotę tego prawa bez zrozumienia celu jego wykreowania. Nie można zapomnieć, że ten cel powstał w założeniach gospodarki narodowej podczas procesu kumulacji ziemskiej w państwowym funduszu ziemskim przy jednoczesnej konieczność zaktywizowania społeczeństwa do zabudowy terenów przynajmniej formalnie zurbanizowanych. Nie ma już dzisiaj zasady prymatu własności państwowej, a przysługująca każdemu własność jest prawem publicznie chronionym. Realia społeczno- -gospodarcze, tak jak ustrój państwa zmieniły się, podczas gdy stworzone na potrzeby tamtego systemu prawo pozostało. Sprawia to, że pojawia się coraz więcej tzw. problemów ocennych, a odkodowując normy prawne w tym obszarze, ciężko przy wykładni ustalić ratio legis ustawodawcy. Na-

XVIII Wstęp wet zdawałoby się niebudząca wątpliwości charakterystyka prawa użytkowania wieczystego jako prawa czasowego, może w konkretnych przypadkach być różnie interpretowana. Zgodnie z uchwałą SN z 16.2.2012 r. 1 zawarcie umowy o przedłużenie użytkowania wieczystego na żądanie zgłoszone w terminie określonym w art. 236 2 KC może nastąpić także po upływie okresu, na jaki to prawo zostało ustanowione. Gminy, powiaty, województwa i w końcu także sam Skarb Państwa nie są zainteresowani utrzymaniem niskich opłat z tytułu użytkowania ani tym bardziej przekształceniem tego prawa. Trudno się temu dziwić skoro, jak zostało to na wstępie powiedziane, wpływy z tytułu opłat stanowią jeden z ważniejszych dochodów budżetowych. Kwestia ta jest o tyle skomplikowana, że samorząd, a właściwie jego organ wykonawczy, niejednokrotnie w innych sprawach jak np. przekształcenie w mieście na prawach powiatu, działa w ramach władztwa administracyjnego, gdy na gruncie prawa cywilnego organ ten występuje jako reprezentant gminy będącej stroną umowy o użytkowanie wieczyste. Użytkowanie wieczyste niesie ze sobą wiele więcej problemów związanych chociażby z procesem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednostki samorządu terytorialnego i Skarb Państwa ze względu na swoje dochody sprzeciwiają się wszelkim próbom pozbawienia ich majątku, jako sprzecznych z Konstytucją. Problem jest jednak bardziej złożony. Nie można bowiem pominąć zaszłości historycznych oraz faktu, że owa własność została przecież komuś odebrana na mocy dekretów władzy ludowej. Byli właściciele są zatem obecnie niejednokrotnie użytkownikami wieczystymi. Ponadto z punktu widzenia ochrony konstytucyjnej wątpliwości może budzić także sama konstrukcja podmiotowa tegoż prawa. Zakłada ona, że jedynie wybrani właściciele (publiczni) mogą oddawać nieruchomości do korzystania i rozporządzania w granicach umownych. Tym samym pozostali właściciele (prywatni) ze swej istoty nie posiadają takich uprawnień. W czasach demokracji, gdzie prymat własności publicznej już nie ma wiodącej roli, stawianie właścicieli publicznych na uprzywilejowanej pozycji może budzić wątpliwości. Jak zatem obecnie scharakteryzować użytkowanie wieczyste? De facto pełni ono funkcję czysto fiskalną. Opłaty roczne są przecież uzależnione od celu i poniekąd samego sposobu wykorzystania nieruchomości, a ich podstawowa stawka w przypadku gospodarczego wykorzystania gruntu stanowi rocznie równowartość 3% aktualnej jego wartości. Przy prostym rachunku, że użytkowanie wieczyste ustalono na maksymalny okres 99 lat, 1 III CZP 94/11, Legalis.

Wstęp XIX daje to kwotę znacznie wyższą od jednorazowej wartości ustalonej przy sprzedaży. Należy przy tym pamiętać, że podczas ustanowienia własności użytkownik zobowiązany jest do uiszczenia pierwszej opłaty, sięgającej od 15 do 25% wartości nieruchomości. Naiwnym byłoby myślenie o opłatach za użytkowanie wieczyste tylko jak o ekwiwalencie pieniężnym, ustalanym między równymi wobec siebie stronami stosunku cywilnoprawnego. Owej równości stron nie ma bowiem zarówno w obszarze uregulowań materialnoprawnych, jak i procesowych. Oczywiście bez zrozumienia istoty danego prawa trudno jest odnieść się do wybranych zagadnień z nim związanych. Pomimo tego to właśnie te wybrane zagadnienia (w tym zagadnienia procesowe, szczególnie związane z aktualizacją opłaty) mają stanowić istotę i novum tej publikacji. Nie chodzi bowiem o to, aby powtarzać podręcznikowe wiadomości z zakresu prawa rzeczowego, lecz by odnieść się do problemów występujących na ograniczonym obszarze w tym (a może przede wszystkim) na gruncie stosowania prawa. Problemy te związane są najczęściej, patrząc od strony właściciela, z wypowiedzeniem opłaty, wypowiedzeniem samej umowy i ewentualnym wykonaniem pierwokupu oraz dodatkowo patrząc ze strony użytkownika wieczystego jako inicjatora postępowania z przekształceniem użytkowania wieczystego we własność. Przedmiotowa publikacja swym zakresem obejmuje kwestie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oraz wykonania pierwokupu ustawowego określonych w ustawie z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: GospNierU). Wydaje się, że te dwa zagadnienia należą do najbardziej spornych kwestii w zakresie wzajemnych relacji między właścicielami a użytkownikami wieczystymi. Stan prawny publikacji na dzień 1.9.2012 r.