Aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu

Aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu Jakub Jan Zięty / monografie / prawo cywilne Wydanie 1 Warszawa 2014

Spis treści Spis treści Wykaz skrótów............................................... 9 Wprowadzenie............................................... 13 ROZDZIAŁ 1. Użytkowanie wieczyste zagadnienia ogólne...... 23 1.1. Przepisy regulujące użytkowanie wieczyste.................... 23 1.2. Funkcja instytucji użytkowania wieczystego................... 29 1.3. Charakter prawny użytkowania wieczystego.................. 32 1.4. Stosunek prawny użytkowania wieczystego................... 38 1.4.1. Powstanie użytkowania wieczystego.................... 38 1.4.2. Podmioty stosunku użytkowania wieczystego............ 52 1.4.3. Przedmiot użytkowania wieczystego.................... 60 1.4.4. Treść stosunku użytkowania wieczystego................ 68 1.4.5. Opłaty za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste...... 77 1.4.6. Ustanie stosunku użytkowania wieczystego.............. 83 ROZDZIAŁ 2. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zagadnienia wspólne.................... 86 2.1. Aktualizacja opłaty zagadnienia ogólne..................... 86 2.1.1. Przedmiot aktualizacji................................ 86 2.1.2. Wszczęcie i zakończenie aktualizacji.................... 89 2.1.3. Procedura aktualizacji i jej koszty...................... 94 2.2. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przez organ 98 2.2.1. Charakter prawny i skutki wypowiedzenia.............. 98 2.2.2. Podmioty reprezentujące właś ciciela.................... 108 2.2.3. Adresat wypowiedzenia............................... 116 2.2.4. Doręczanie wypowiedzenia opłaty rocznej.............. 119 2.3. Żądanie dokonania aktualizacji opłaty rocznej przez użytkownika wieczystego............................................... 142 2.3.1. Żądanie aktualizacji opłaty rocznej zagadnienia ogólne.. 142 5

Spis treści 2.3.2. Doręczenie żądania przeprowadzenia aktualizacji lub wniosku o jej dokonanie przez użytkownika wieczystego.. 144 2.3.3. Charakter prawny i elementy żądania dokonania aktualizacji.......................................... 146 2.3.4. Charakter prawny terminów wynikających z art. 81 ust. 1 u.g.n........................................... 150 2.4. Przesłanki aktualizacji opłaty rocznej i stawki za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste................................... 151 2.4.1. Przesłanki aktualizacji opłaty rocznej w zakresie wartości nieruchomości gruntowej.............................. 151 2.4.2. Przesłanki zmiany stawki procentowej opłaty za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste....................... 156 2.4.2.1. Stawka procentowa za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste zagadnienia ogólne....................................... 156 2.4.2.2. Zmiana stawki procentowej w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana............................... 163 2.4.2.3. Zmiana stawki w związku z wyodrębnieniem samodzielnego lokalu......................... 172 2.5. Sposób spełnienia świadczenia z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w związku z aktualizacją opłaty i stawki procentowej....................................... 176 2.6. Wyjątki dotyczące aktualizacji opłaty rocznej.................. 185 ROZDZIAŁ 3. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym......................... 188 3.1. Charakter postępowania przed SKO.......................... 188 3.2. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed SKO................................. 195 3.3. Wniosek do SKO o uznanie wypowiedzenia za nieuzasadnione lub uzasadnione w innej wysokości........................... 200 3.3.1. Charakter prawny i skutki wniosku użytkownika wieczystego......................................... 200 3.3.2. Zakres wniosku użytkownika wieczystego............... 203 3.3.3. Wniosek o zaliczenie nakładów........................ 208 3.3.3.1. Moment złożenia wniosku o zaliczenie nakładów.................................... 208 3.3.3.2. Przesłanki dokonania zaliczenia nakładów na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną............................. 216 6 www.lexisnexis.pl

Spis treści 3.3.3.2.1. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej użyte w art. 77 ust. 4 u.g.n.................... 217 3.3.3.2.2. Nakłady konieczne wpływające na cechy techniczno-użytkowe gruntu w rozumieniu art. 77 ust. 6 u.g.n........................... 222 3.3.4. Charakter prawny terminu do złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego............................. 224 3.3.5. Ciężar dowodu w postępowaniu przed SKO.............. 229 3.4. Ugoda jako sposób zakończenia sporu przed SKO............... 230 3.5. Rodzaje i charakter prawny orzeczeń SKO..................... 240 3.6. Zwrot kosztów postępowania przed SKO...................... 244 3.7. Dopuszczalność zastosowania nadzwyczajnych środków wzruszenia orzeczenia SKO.................................. 247 3.8. Wymagalność opłaty za użytkowanie wieczyste ukształtowanej ugodą lub orzeczeniem SKO................................. 249 3.9. Nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu SKO lub zawartej ugodzie................................................... 252 ROZDZIAŁ 4. Postępowanie przed sądem powszechnym na skutek wniesienia sprzeciwu od orzeczenia SKO.......... 254 4.1. Charakter powództwa ustalenie czy ukształtowanie wysokości opłaty lub stawki za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste... 254 4.2. Skutki wniesienia sprzeciwu od orzeczenia SKO............... 257 4.3. Postępowanie sądu po przekazaniu sprzeciwu................. 262 4.4. Reprezentacja Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w sprawach z zakresu użytkowania wieczystego 271 4.5. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd powszechny............. 273 4.6. Ciężar dowodu w postępowaniu sądowym.................... 275 4.7. Rodzaje orzeczeń wydawanych przez sąd...................... 278 4.8. Wymagalność zaktualizowanej opłaty rocznej w wyniku orzeczenia sądu............................................ 279 Zakończenie.................................................. 281 Bibliografia.................................................. 285 Wykaz orzecznictwa.......................................... 293 7

Wykaz skrótów Wykaz skrótów 1. Źródła prawa k.c. k.p.a. k.p.c. p.p.s.a. u.d.p. u.f.p. u.g.n. u.g.n. w pierwotnym brzmieniu u.g.n.r.sp u.g.t. u.g.t. w pierwotnym brzmieniu u.g.w.n. u.g.w.n. w brzmieniu z 1989 r. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ustawa z 17 listo pada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) 9

Wykaz skrótów u.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu u.k.w.h. u.p.g. u.p.g.sp u.p.z.p. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.w.l. u.zm.u.g.n. u.zm.u.g.w.n. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) ustawa z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ustawa z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1150 ze zm.) ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1990 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) ustawa z 29 wrześ nia 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) 2. Czasopisma i publikatory Apel.-W-wa Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie Biul. SN Biuletyn Sądu Najwyższego CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl Fin. Kom. Finanse Komunalne Gd.St.Praw. Gdańskie Studia Prawnicze IC-Biul. SN Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego KPP Kwartalnik Prawa Prywatnego Lexis Nexis Lexis.pl Serwis Prawniczy Lexis Nexis Polska MoP Monitor Prawniczy NP Nowe Prawo NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Izba Administracyjna Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 10 www.lexisnexis.pl

Wykaz skrótów OSNC OSNCP OSNC-ZD OSP OSPiKA OSS OTK Pal. PiP PPH Prok. i Pr. PS PUG SC ST St. Iur. Agr. TPP ZNUJ 3. Pozostałe Dz.U. M.P. NSA SA SKO SN TK WSA Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Zeszyt Dodatkowy Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Palestra Państwo i Prawo Przegląd Prawa Handlowego Prokuratura i Prawo Przegląd Sądowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Studia Cywilistyczne Samorząd Terytorialny Studia Iuridica Agraria Transformacje Prawa Prywatnego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego Dziennik Ustaw, od 2012 r. bez numeru Monitor Polski Naczelny Sąd Administracyjny sąd apelacyjny samorządowe kolegium odwoławcze Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 11

Wprowadzenie Wprowadzenie Użytkowanie wieczyste jako instytucja prawa zostało wprowadzone do polskiego systemu prawa 22 października 1961 r. z chwilą wejścia w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach 1. Przepisy tej ustawy po raz pierwszy posługiwały się pojęciem użytkowania wieczystego jako jednej z form gospodarowania terenami państwowymi. W zależności od podmiotu dotychczasowe formy władania nieruchomościami państwowymi, tj. prawo zabudowy, prawo wieloletniej dzierżawy, prawo użytkowania gruntu jako prawa wieczyste, prawo własności czasowej, a także prawa ustanowione na rzecz niepaństwowych jednostek organizacyjnych (zarząd i użytkowanie), miały zostać zastąpione prawem użytkowania lub użytkowania wieczystego 2. Zasadą miało być, że prawa przysługujące osobom fizycznym i osobom prawnym niebędącym państwowymi jednostkami i organizacjami społecznymi mogły stać się użytkowaniem wieczystym, pozostałe natomiast użytkowaniem 3. Przyjęte rozwiązania od początku budziły kontrowersje w doktrynie i judykaturze. Skutkiem ich były dokonywane przez ustawodawcę nowelizacje i zmiany w podejściu do tej instytucji. Pierwszą zmianę użytkowania wieczystego dokonano już 1 stycznia 1965 r., wraz z wejś ciem w życie przepisów Kodeksu cywilnego. To w tych przepisach należy poszukiwać istot- 1 Tekst pierwotny ustawy Dz.U. Nr 32, poz. 159. Część przepisów tej ustawy (art. 7, 23, 39, 43 i 47) weszła w życie z dniem ogłoszenia tej ustawy, tj. 21 lipca 1961 r. 2 Szerzej por. rozdział 7 Przepisy przejściowe i końcowe u.g.t. 3 Szerzej na temat kształtowania się instytucji prawa użytkowania wieczystego oraz poprzedzających ją stosunków emfiteutycznych (prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy, prawa użytkowania gruntu jako prawa wieczyste) zob. Z. Truszkiewicz, Użytkowanie, s. 37 96; A. Cisek, w: System Prawa Prywatnego, s. 142 147. 13

Wprowadzenie nych zmian ujmujących użytkowanie wieczyste z jurydycznego punktu widzenia 4. Wprowadzając Kodeks cywilny, ustawodawca nie pokusił się jednak na całościowe i wyczerpujące uregulowanie użytkowania wieczystego w jednym akcie. Z tego powodu przepisy dotyczące użytkowania wieczystego znajdują się w różnych ustawach i mimo upływu lat przyjęty sposób uregulowania do dnia dzisiejszego się nie zmienił. Wprowadzenie w 1961 r. do polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego jako formy władania nieruchomościami państwowymi zakończyło okres poszukiwania nowych rozwiązań prawnych w zakresie korzystania z nieruchomości państwowych w zasadzie aż do 1989 r., tj. do zmian ustrojowych w Polsce. Przywołana wcześniej ustawa o gospodarce terenami przestała obowiązywać dopiero 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawierająca przepisy odnoszące się do użytkowania wieczystego. Ustawa ta, ze zmianami wprowadzonymi w związku ze zmianą ustroju kraju, obowiązywała do 1 stycznia 1998 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Długi okres funkcjonowania użytkowania wieczystego nie oznacza, że instytucja ta nie była krytykowana. Uwagi zgłaszano nie tylko do jej charakteru, treści przepisów, lecz podnoszono nawet, że jest ona sztuczna i nieudana 5. Zmiany ustrojowe powodujące zrównanie ochrony własności prywatnej z państwową, a także powstanie jednostek samorządu terytorialnego spowodowały, że dyskusja na temat przyszłości prawa użytkowania wieczystego rozgorzała ze zwiększoną siłą i nowymi argumentami 6. Trwającej dyskusji nie przecięło wprowadzenie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przepisów regulujących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 7. Mimo zmian w prawie i głosów 4 Tak J. Majorowicz, Kodeks, s. 638. Zob. też H. Witczak, Ewolucja, s. 490. 5 Zob. np. A. Stelmachowski, Wstęp do teorii, s. 204; A. Lichorowicz, Kwestia użytkowania, s. 46; J. Winiarz, Ćwierć wieku, s. 127 140. 6 Na temat dyskusji o prawie użytkowania wieczystego zob. m.in.: J. Majorowicz, Uwagi na temat, s. 59; E. Gniewek, O przyszłości, s. 11; H. Cioch, Prawo wieczystego, s. 13; Z. Truszkiewicz, Użytkowanie, s. 27 i n.; Z. Gawlik, W sprawie, s. 149. 7 Zob. nieobowiązujące już akty prawne: ustawę z 4 wrześ nia 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.); ustawę z 26 lipca 2001 r. 14 www.lexisnexis.pl

Wprowadzenie krytycznych instytucja użytkowania wieczystego funkcjonuje do dnia dzisiejszego, powodując liczne spory pomiędzy użytkownikami wieczystymi a właś ciwymi organami reprezentującymi właś ciciela, zwłaszcza na tle aktualizacji opłat rocznych i stawek za użytkowanie wieczyste, co będzie przedmiotem analiz w niniejszej monografii. Analiza aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste wymaga w pierwszej kolejności usystematyzowania używanej terminologii. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posługuje się różnymi pojęciami, którym nadaje okreś lone znaczenie prawne. W doktrynie pojęciu aktualizacja nadaje się znaczenie wąskie i szerokie. W pierwszym ujęciu wskazuje się, że aktualizacja na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza zmianę dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego mającą na celu dostosowanie jej do bieżących wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste lub ustalenie właś ciwej stawki, według której opłatę oblicza się w trybie okreś lonym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. W szerokim znaczeniu natomiast aktualizację ujmuje się jako przewidziany prawem ogół czynności podejmowanych przez strony użytkowania wieczystego, mających na celu doprowadzenie do zmiany obowiązującej wysokości opłaty rocznej (tj. poprzez jej aktualizację lub zmianę umowy użytkowania wieczystego poprzez zgodne oświadczenie jej stron dokonywane poza trybem wskazanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Tak rozumiana aktualizacja obejmuje całokształt przewidzianych przez prawo procedur zmierzających do wiążącego ustalenia zmian obowiązującej strony umowy użytkownika wieczystego w odniesieniu do opłaty rocznej, w tym rozstrzygnięcie ewentualnego sporu powstałego na tym tle 8. W niniejszej pracy przyjęto wąskie rozumienie pojęcia aktualizacji, uznając, że oznacza ona procedurę aktualizacji objętą ustawą o gospodarce nieruchomościami. Jej początkiem jest skuteczne doręczenie pisemnego wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, wraz z przesłaniem oferty o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), a także obowiązującą ustawę z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 83). 8 Zob. Ł. Dziamski, Aktualizacja opłaty ; M. Wolanin, Aktualizacja, s. 18. 15

Wprowadzenie przyjęcia nowej wysokości 9, lub żądanie przez użytkownika wieczystego dokonania aktualizacji. Momentem zakończenia tak rozumianej aktualizacji będzie moment ustalenia wysokości opłaty. Warto w tym miejscu wskazać, że aktualizacja opłaty może dotyczyć dwóch jej elementów, a mianowicie wartości nieruchomości lub/i stawki procentowej. W pierwszym przypadku postępowanie dąży do ustalenia nowej wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie nieruchomości. Wartość ta jest podstawą do obliczenia zaktualizowanej opłaty (tj. tej ustalonej w toku postępowania aktualizacyjnego w odróżnieniu do tej obowiązującej przed postępowaniem aktualizacyjnym okreś lanej mianem dotychczasowej opłaty). Drugim celem, do jakiego może dążyć postępowanie aktualizacyjne, jest ustalenie nowej stawki procentowej opłaty rocznej za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Stawka ta jest zależna od celu, na jaki została nieruchomość oddana 10. Należy wspomnieć, że oba elementy składowe opłaty rocznej powinny być aktualizowane odrębnie, przy czym w niektórych stanach prawnych konieczne jest dokonanie ich aktualizacji w jednym postępowaniu 11. Ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami posługuje się w treści jej przepisów zwrotami Wartość opłaty rocznej [ ] podlega aktualizacji (por. art. 77 ust. 1 u.g.n.) czy zaktualizować opłatę roczną (por. art. 78 ust. 1 u.g.n.), a także żądać [ ] dokonania aktualizacji opłaty rocznej (por. art. 81 ust. 1 u.g.n.), w końcu stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się, Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej [ ] (por. art. 73 ust. 2 u.g.n.). Należy zatem przyjąć, że ustawodawca posługuje się pojęciem aktualizacji opłaty rocznej w kontekście zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Natomiast w odniesieniu do stawki procentowej ustawodawca wskazuje jej zmianę. W praktyce jednak, z uwagi na odpowiednie stosowanie do zmiany stawki procentowej trybu przewidzianego dla zmiany wartości nieruchomości gruntowej, wobec obu tych trybów zarówno doktryna, jak i orzecznictwo posługują się pojęciami aktualizacji stawki lub 9 W praktyce jest to jeden dokument zawierający oba wskazane wyżej oświadczenia składane w imieniu właś ciciela przez właś ciwy organ. W zasadzie nie ma też przeszkód, aby uznać, że skuteczne może być również jednoczesne doręczenie wypowiedzenia wraz z nową ofertą na dwóch różnych dokumentach. 10 Zmianę stawki powoduje także trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Por. art. 73 ust. 2 u.g.n. oraz uwagi poczynione w dalszych rozdziałach. 11 Szerzej zob. w dalszych rozdziałach. 16 www.lexisnexis.pl

Wprowadzenie opłaty. Z tego powodu w dalszych częściach przyjęto pojęcie aktualizacji opłaty jako równoważne z pojęciem aktualizacji wartości nieruchomości. W odniesieniu zaś do stawki przyjęto posługiwanie się pojęciem aktualizacji stawki procentowej opłaty. W przypadku gdy w tekście zostanie użyty zwrot aktualizacja opłaty, może on odnosić się do obu tych elementów. Szersze znaczenie przypisano pojęciu postępowania aktualizacyjnego, które obejmować będzie zarówno procedurę aktualizacji, jak i czynności organu dokonane przed wypowiedzeniem, a także postępowania nadzwyczajne objęte przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, zmierzające do wzruszenia zaktualizowanej opłaty za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Tak rozumiane postępowanie aktualizacyjne dotyczące opłaty rocznej i stawki procentowej za użytkowanie wieczyste, z wyłączeniem nadzwyczajnych środków wzruszenia orzeczeń sądowych wynikających z Kodeksu postępowania cywilnego, będzie przedmiotem rozważań w niniejszym opracowaniu. Zagadnienia te stały się przedmiotem dość dużego zainteresowania doktryny i judykatury od roku 2005. W tym okresie jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy, postanowiły zwiększyć swoje przychody poprzez aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Takie działania były uzasadnione dość dużym wzrostem wartości nieruchomości gruntowych w związku ze znacznym wzrostem gospodarczym w tamtym okresie. Jednocześnie, nie dokonując aktualizacji od dłuższego czasu, właś ciwe organy narażały się na zarzuty niegospodarności i utraty dochodów z opłat rocznych w razie kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli lub Regionalne Izby Obrachunkowe. Wypowiedzenia obejmowały nie tylko aktualizację wartości nieruchomości, lecz także stawkę opłat za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. To ostatnie działanie było wywołane po części wprowadzeniem rozwiązań prawnych przesądzających o dopuszczalności samodzielnego kształtowania stawki w odniesieniu do odrębnej własności samodzielnych lokali. Rozpoczęte w latach 2005 2008 procedury aktualizacyjne toczyły się czasami po kilka lat. Długi okres rozpoznawania spraw przez SKO i sądy wynikał, jak się wydaje, z kilku czynników. Po pierwsze, utrzymywanie przez ustawodawcę rozwiązania, w którym jednym z etapów procedury aktualizacyjnej jest rozpoznawanie spraw przed SKO. Mimo że takie ukształtowanie procedury miało m.in. zmniejszyć liczbę spraw poddawanych do rozstrzygnięcia przez sądy powszechne, to obecnie nie wydaje się, aby speł- 17

Wprowadzenie niło ono pokładane nadzieje 12. Dość duża liczba spraw we wspomnianym okresie spowodowała, że SKO nie były wydolne do sprawnego rozpoznawania wniosków użytkowników wieczystych. W konsekwencji opóźnienia czasowe w wydaniu orzeczenia przez SKO sięgały 2 lat, a czasami trwały znacznie dłużej (w takich sytuacjach procedura aktualizacji kończyła się nawet w 2012 r.). Po drugie, problem, jaki ujawnił się ze zdwojoną siłą, to skomplikowana i pełna pułapek procedura aktualizacji, do której zastosowanie znajdują zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Kodeksu postępowania cywilnego. Wielokrotnie zdarzało się, że sądy odmiennie od SKO postrzegały obowiązujące przepisy prawne. W wyniku tego użytkownicy wieczyści, a także właś ciciele byli zainteresowani przekazaniem spraw pod rozwagę sądów powszechnych. Dodatkową zachętą do takich działań był fakt, że różnica pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną wnoszona była w wysokości zgodnej z orzeczeniem sądu. Tym samym można powiedzieć, że użytkownik wieczysty korzystał z odroczonej płatności części zaktualizowanej opłaty (oczywiście w przypadku, gdy doszło do jej skutecznego zaktualizowania). Tak sformułowane przepisy stanowiły dodatkowy czynnik dla przekazywania spraw na drogę postępowania sądowego. Po trzecie, jako szkodliwe można ocenić wprowadzenie przez ustawodawcę na fali krytyki społecznej rozwiązań, które miały na celu przeciwdziałanie zbyt gwałtownemu wzrostowi obciążeń użytkowników wieczystych 13. Zmiana przepisów, mimo że z punktu widzenia użytkowników wieczystych jest dla nich korzystna, spowodowała w części spraw zmianę warunków, na jakich była aktualizowana opłata. Niestety sposób kształtowania prze- 12 Mimo że składanych sprzeciwów od orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych jest relatywnie niedużo, to trudno się dopatrywać w tym sukcesu wprowadzonej procedury. Nie zawsze bowiem użytkownicy wieczyści mają świadomość, że składając sprzeciw lub nie zawierając ugody, mogliby w ten sposób doprowadzić do korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia sporu przez właś ciwy sąd. Co więcej, przyjęta przez sądy administracyjne praktyka przywracania terminów do złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku do SKO o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, prowadzi do istnienia stanu niepewności po stronie organu co do wysokości pobieranych opłat. 13 Ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) wprowadzono m.in. aktualizację opłaty nie częściej niż raz na 3 lata, a także ratalny sposób wzrostu zaktualizowanej opłaty. 18 www.lexisnexis.pl

Wprowadzenie pisów przejściowych oraz długotrwałość postępowań doprowadziły do sytuacji, w której do niektórych spraw wszczętych w latach 2005 2008 zastosowanie znalazły nowe rozwiązania prawne. Wskutek tego w niektórych toczących się postępowaniach po wejściu znowelizowanych przepisów sądy oddalały roszczenia aktualizacyjne ze względów formalnych, tj. braku upływu 3 lat od ostatniej aktualizacji. Oprócz wskazanych wyżej kwestii procedura aktualizacji i przepisy materialne stanowiące jej podstawę wielokrotnie budziły w doktrynie różne kontrowersje. Jako przykład można wskazać zaliczanie poczynionych przez użytkownika wieczystego nakładów na nieruchomość na poczet zaktualizowanej opłaty rocznej 14 czy sposób zapłaty zaktualizowanej opłaty rocznej 15. Wątpliwości prawne wynikające ze skomplikowanych relacji proceduralnych, a także materialnych, przy jednoczesnych rozbieżnościach w orzecznictwie, zachęcały strony sporu do wyczerpania postępowania aktualizacyjnego 16. 14 Zob. J.J. Zięty, Zaliczenie, s. 69 77; G. Węgrzyn, A. Nikiforow, Problematyka, s. 46 66. 15 W piśmiennictwie zwrócono uwagę na praktyczne trudności w stosowaniu wprowadzonych rozwiązań, zob. m.in. R. Dębowski, Użytkowanie wieczyste ; G. Węgrzyn, Pobieranie, s. 88; R. Krupa-Dąbrowska, Nie wiadomo 16 Słusznie w doktrynie postuluje się uproszczenie procedury i oddanie sporów bezpośrednio pod rozstrzygnięcie sądów powszechnych. Ustawodawca może dla tych spraw okreś lić niską opłatę sądową, co nie spowoduje wzrostu kosztów stron postępowania, a nawet je obniży, bo obecnie w przypadku rozpoznawania sporów przez sądy strony muszą wnosić opłaty zgodnie z zasadami ogólnymi. Obniżeniu kosztów z praktycznego punktu widzenia mogłoby służyć posługiwanie się jedynie operatem sporządzonym na potrzeby postępowania sądowego. Obecnie praktykowane jest w części postępowań przez SKO, dotyczących zmiany wartości nieruchomości, posługiwanie się przez użytkowników wieczystych tzw. kontroperatem. Jego skuteczność co do zasady jest ograniczona. Inną metodą, również kosztowną, jest poddanie operatu rzeczoznawcy pod ocenę komisji oceniającej. Jednak nawet poniesienie tych kosztów nie gwarantuje korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Z reguły bowiem przed sądem wartość nieruchomości okreś lana jest przez biegłego sądowego z zakresu szacowania wartości nieruchomości. W praktyce więc ponoszenie kosztów na tym etapie jest niepotrzebne. Co więcej, sąd powszechny, rozpoznając sprawę, będzie mógł skierować ją na drogę mediacji, w trakcie której strony mogą zawrzeć ugodę. Analogiczną ugodę mogą obecnie zawrzeć nie tylko przed sądem, lecz także przed SKO. W końcu strony, jak w każdym procesie, będą mogły zawrzeć ugodę. Tym samym ewentualne zmiany w proponowanym zakresie nie wpłyną negatywnie na długość postępowania aktualizacyjnego. Szerzej zob. propozycje zmian zaprezentowane w Zakończeniu. 19