LKI 4112-05-01/2012 S/12/008 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
2
I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Okres objęty kontrolą Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej S/12/008 Udzielanie zamówień publicznych przez Zespół Opieki Zdrowotnej w Skarżysku-Kamiennej. Od 1 stycznia 2010 r. do czasu zakończenia kontroli. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach. 1. Piotr Fatalski, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 84679 z dnia 5 grudnia 2012 r. 2. Karol Pokora, starszy inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 84668 z dnia 23 listopada 2012 r. (dowód: akta kontroli str. 1-4) Zespół Opieki Zdrowotnej w Skarżysku-Kamiennej, ul. Szpitalna 1, 26-110 Skarżysko-Kamienna (dalej: ZOZ). Andrzej Jarzębowski, Dyrektor ZOZ. (dowód: akta kontroli str. 5) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie 1 udzielanie przez ZOZ badanych zamówień publicznych w latach 2010 2012. W każdym z dziewięciu zbadanych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego stwierdzono różnego rodzaju nieprawidłowości i uchybienia. W wyniku przeprowadzenia dwóch postępowań zawarto umowy w sprawie udzielenia zamówień publicznych, pomimo iż zachodziły przesłanki do unieważnienia tych postępowań. W jednym postępowaniu umowę o udzielenie zamówienia publicznego zawarto z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów. Trzy postępowania obarczone były wadami, polegającymi na nierzetelnym sporządzeniu dokumentów. Formułując negatywną ocenę Najwyższa Izba Kontroli uwzględniła także niezrealizowanie jednego z wniosków po kontroli NIK przeprowadzonej w 2007 r., dotyczącego dokonywania rzetelnych ocen ofert składanych w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, w zakresie spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu. III. Opis ustalonego stanu faktycznego Opis stanu faktycznego W latach 2010 2012 łączna wartość udzielonych przez ZOZ zamówień publicznych (brutto) stanowiła odpowiednio kwoty: 12.533,2 tys. zł (w 2010 r.), 12.712,1 tys. zł (w 2011 r.) i 10.078,8 tys. zł (w 2012 r.). W okresie tym przeprowadzono 91 postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Kontrolą objęto dziewięć postępowań na łączną kwotę 2.366,9 tys. zł, stanowiącą 6,7% wartości zamówień udzielonych w okresie objętym kontrolą. Do badań szczegółowych dobrano w sposób celowy osiem postępowań prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego oraz jedno prowadzone w trybie z wolnej ręki, 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 3
dotyczące obsługi prawnej obejmującej kompleksowe doradztwo prawne w sprawach z zakresu prawa pracy, w tym reprezentowanie przed sądami powszechnymi i innymi organami orzekającymi. Przedmiotem badanych postępowań w trybie przetargu nieograniczonego były usługi kompleksowego prania i sterylizacji bielizny i odzieży szpitalnej (dwa postępowania) oraz dostawy: środków dezynfekcyjnych (jedno postępowanie); błon i odczynników ogólnodiagnostycznych i mammograficznych (jedno postępowanie); artykułów biurowych (dwa postępowania); rękawic diagnostycznych i chirurgicznych (jedno postępowanie), a także analogowego aparatu RTG wraz z systemem radiografii pośredniej, systemem archiwizacji i dystrybucji obrazów (postępowanie to obejmowało również montaż i uruchomienie aparatu oraz adaptację pomieszczenia). W poddanych badaniom postępowaniach prawidłowo określono rodzaj zamówienia publicznego i zastosowano właściwy tryb. W każdym z postępowań prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego powołana została komisja przetargowa, której członkowie złożyli oświadczenia o bezstronności, wymagane art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 2. Ogłoszenia dotyczące tych postępowań były prawidłowo publikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz tego samego dnia na stronie internetowej i w siedzibie zamawiającego. Otwarcia ofert dokonywano w terminach określonych w ogłoszeniach i specyfikacjach istotnych warunków zamówienia, zachowując zasadę jawności oraz podając kwotę, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. (dowód: akta kontroli str. 6-40, 196-213, 366-383, 391-408, 430-446, 479-495, 535-551, 573-589, 641-657) W 2007 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w ZOZ kontrolę zarządzania majątkiem i wykorzystania środków publicznych w latach 2002 2006 w zakresie udzielania wybranych zamówień publicznych i udostępniania niektórych składników majątkowych. NIK negatywnie oceniła działalność kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą. W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora ZOZ zawarto 11 wniosków, dotyczących m.in. ustalania szacunkowej wartości zamówienia publicznego z należytą starannością, zamieszczania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wszystkich wymaganych elementów, w tym opisu sposobu obliczenia ceny oferty oraz zaprzestania udzielania zamówień publicznych w trybie z wolnej ręki w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie tego trybu. (dowód: akta kontroli str. 749-765) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. W ogłoszeniu o zamówieniu na usługę kompleksowego prania i sterylizacji bielizny i odzieży szpitalnej (o wartości 535,4 tys. zł) podano sprzeczne informacje dotyczące wymagań stawianych oferentom. Wskazano tam, iż wykonawca winien przedłożyć oświadczenie o zatrudnieniu ponad 50% osób niepełnosprawnych w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, natomiast w dalszej części ogłoszenia podano, iż zamawiający nie ogranicza możliwości ubiegania się o zamówienie tylko do wykonawców, u których ponad 50% pracowników stanowią osoby niepełnosprawne. Zdaniem NIK te wykluczające się zapisy mogły skutkować wprowadzeniem wykonawców w błąd. Ofertę w postępowaniu złożył tylko jeden oferent, posiadający status zakładu pracy chronionej i spełniający warunek zatrudniania ponad 50% osób niepełnosprawnych. Odpowiedzialność za nierzetelne sporządzenie przedmiotowego ogłoszenia 2 Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. 4
ponosi Karolina Młodawska, kierująca komórką organizacyjną ZOZ, wykonującą zadania z zakresu zamówień publicznych 3. (dowód: akta kontroli str. 605-610, 744) Postępowanie, o którym mowa, obarczone było także wadą polegającą na udzieleniu zamówienia jedynemu oferentowi, tj. TOM-MARG ZPCH Sp. z o.o. w Krakowie, którego oferta jako niespełniająca wymogów specyfikacji istotnych warunków zamówienia (wykonawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających, iż wykonywał usługi w zakresie prania i sterylizacji bielizny i odzieży szpitalnej) winna być odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych. W związku z niezłożeniem oferty niepodlegającej odrzuceniu, przedmiotowe postępowanie winno być unieważnione na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Odpowiedzialność za powyższe ponosi pełniący wówczas obowiązki dyrektora ZOZ Andrzej Dembowski, który podpisał umowę na ww. usługę. (dowód: akta kontroli str. 573-604, 611-629, 730) Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 4, jeżeli miało ono wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z art. 17 ust. 1c ww. ustawy. 2. W dniu 2 maja 2012 r. udzielono zamówienia na dostawę, montaż, uruchomienie analogowego aparatu RTG wraz z systemem radiografii pośredniej, systemem archiwizacji i dystrybucji obrazów oraz adaptację pomieszczenia rentgenowskiego zgodnie z obowiązującymi przepisami, o wartości 897,5 tys. zł. Zamówienia tego udzielono z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych, bowiem jedynym oferentem był TECHPOL MEDICAL Sp. z o.o. w Lublinie, którego oferta jako niespełniająca wymogów specyfikacji istotnych warunków zamówienia winna zostać odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Wykonawca nie przedłożył danych technicznych oferowanego aparatu RTG pozwalających na stwierdzenie spełnienia wszystkich wymaganych parametrów np. w zakresie stołu RTG z pływającym blatem, co do komory AEC trójpolowej czy też możliwości blokady ruchów blatu przez personel w czasie siadania na blacie pacjenta bez konieczności wyłączania zasilania stołu. W związku z niezłożeniem oferty niepodlegającej odrzuceniu, przedmiotowe postępowanie winno być unieważnione na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Odpowiedzialność za powyższe ponosi ówczesny dyrektor ZOZ Maciej Juszczyk, który podpisał umowę na ww. usługę. Zdaniem NIK, jedną z przyczyn nieprawidłowości był wybór do komisji przetargowej osób, które nie dawały rękojmi należytego wykonania powierzonego im zadania, w szczególności z powodu braku kwalifikacji w tym zakresie (nie dysponowały wiedzą specjalistyczną dotyczącą aparatów RTG). (dowód: akta kontroli str. 641-670, 682-696, 700-710) Naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób niż określony w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jeżeli miało ono wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z art. 17 ust. 1c ww. ustawy. 3 Od 1 maja 2009 r. do 29 lutego 2012 r. zatrudniona na stanowisku kierownika Działu Zaopatrzenia, Zamówień Publicznych i Magazynów, natomiast od 1 marca 2012 r. na stanowisku koordynatora ds. zamówień publicznych, zaopatrzenia i gospodarki magazynowej. 4 Dz. U. z 2013 r., poz. 168. 5
3. W dniu 19 lutego 2010 r. zawarto umowę na dostawę artykułów biurowych z PHU Best na kwotę 81,5 tys. zł. Przedmiotowa umowa zawarta została z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż nie zawierała istotnych postanowień, zabezpieczających interes ZOZ, jakie przewidywał projekt umowy, stanowiący integralną cześć specyfikacji. Zapisy te dotyczyły okresu wypowiedzenia umowy, zobowiązań wykonawcy w przypadku niewywiązania się z umowy oraz obowiązku kontynuowania dostaw w sytuacji opóźnień w płatnościach 5. W składanej ofercie znalazło się oświadczenie ww. wykonawcy, że projekt umowy stanowiący załącznik do specyfikacji został zaakceptowany, a także zobowiązanie oferenta do zawarcia umowy na określonych w niej warunkach. Odpowiedzialność za powyższe ponosi, ówczesny zastępca dyrektora ZOZ ds. lecznictwa Andrzej Dembowski, który podpisał specyfikację istotnych warunków zamówienia i umowę na ww. usługę. (dowód: akta kontroli str. 47-60, 71-72, 85-94, 730-731) 4. Nierzetelnie sporządzono specyfikację istotnych warunków zamówienia w postępowaniu na dostawę błon i odczynników ogólnodiagnostycznych i mammograficznych. Zawarto tam postanowienia, z których wynikało, iż wykonawcy winni przedłożyć świadectwo Państwowego Zakładu Higieny (PZH) potwierdzające, że oferowane filmy rentgenowskie przeznaczone do zdjęć intraoralnych posiadają czułość E lub F wg klasyfikacji ISO (z treści wynikało, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego dla wszystkich rodzajów ekspozycji medycznej nakładały obowiązek posiadania takiego świadectwa dla tych filmów). Obowiązujące wówczas przepisy prawa nie wymagały posiadania świadectwa PZH dla błon dentystycznych, ponadto PZH w ogóle nie wydawał świadectw z zakresu higieny radiacyjnej potwierdzających, że filmy te posiadają czułość E lub F wg klasyfikacji ISO. O klasie czułości informował producent w swoich materiałach informacyjnych. Odpowiedzialność za powyższą nieprawidłowość ponosi Andrzej Dembowski, który pełnił wówczas obowiązki dyrektora ZOZ i w dniu 24 lutego 2010 r. zatwierdził specyfikację istotnych warunków zamówienia. (dowód: akta kontroli str. 447-464, 729) 5. Nierzetelnie sporządzono dwa protokoły postępowań o udzielenie zamówień publicznych, tzn. zamieszczono w nich informacje o zdarzeniach, które miały miejsce po zatwierdzeniu tych protokołów: w protokole postępowania na usługę kompleksowego prania bielizny i odzieży szpitalnej oraz sterylizacji bielizny operacyjnej, który został zatwierdzony 25 stycznia 2012 r. podano, iż ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych 31 stycznia 2012 r.; w protokole postępowania na dostawę, montaż, uruchomienie analogowego aparatu RTG ( ), który został zatwierdzony 2 maja 2012 r. podano, iż ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 7 maja 2012 r. 5 Były to następujące postanowienia projektu umowy (odpowiednio: 3 pkt 4, 5, 9 i 10): Każda ze stron może rozwiązać umowę w okresie jej trwania z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Okres wypowiedzenia upływa w ostatnim dniu miesiąca. W przypadku nie wywiązania się z zamówienia w wyznaczonym terminie, Zamawiający może dokonać zakupu zamówionego preparatu u innego Dostawcy, obciążając Wykonawcę różnicą w cenie między ceną zakupu, a ceną z oferty przetargowej. Opóźnienie zapłaty należności za dostarczony towar nie upoważnia Wykonawcy do wstrzymania dostawy kolejnych partii towaru. 6
Oprócz tego w pierwszym z ww. protokołów niezgodnie ze stanem faktycznym wskazano jednego z członków komisji przetargowych. Odpowiedzialność za powyższe ponosi Karolina Młodawska, która sporządziła te protokoły oraz ówczesny dyrektor ZOZ Maciej Juszczyk, który je zatwierdził. (dowód: akta kontroli str. 499, 502-510, 715-721) Uwagi dotyczące badanej działalności NIK zwraca uwagę na niewłaściwy sposób dokumentowania niektórych czynności zamawiającego w poddanych analizie postępowaniach. W przedstawionej kontrolerom dokumentacji postępowania na obsługę prawną ( ) nie było protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, wymaganego art. 96 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, a odpowiedzialna za jego sporządzenie Karolina Młodawska nie była w stanie stwierdzić, czy zaniechała tej czynności (co narusza zasadę pisemności postępowania), czy też dokument ten został zagubiony. Dokumentacja dotycząca ustalenia wartości zamówienia na dostawę artykułów biurowych w 2010 r. zawierała niespójne informacje o sposobie przeprowadzenia tej czynności, co powoduje wątpliwości, czy wartość ta została ustalona z należytą starannością. Ponadto okazane dokumenty nie wskazywały daty ustalenia wartości przedmiotu zamówienia, co uniemożliwia ocenę, czy dokonano tego nie wcześniej niż trzy miesiące przed dniem wszczęcia postępowania, czego w przypadku dostaw wymaga art. 35 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Ustalenia te oraz opisane w wystąpieniu liczne przypadki nierzetelności w prowadzeniu dokumentacji postępowań o udzielenie zamówienia publicznego wynikają, zdaniem NIK, z niezachowania należytej staranności przy ich sporządzaniu. Najwyższa Izba Kontroli zwraca także uwagę, iż ogłoszenia o udzieleniu sześciu spośród dziewięciu zbadanych zamówień zostały zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych w czasie od sześciu do 18 dni od dnia zawarcia umowy, podczas gdy art. 95 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych nakazuje niezwłoczne zamieszczanie ogłoszeń. W ośmiu z dziewięciu analizowanych postępowań (wszystkich poza zakupem aparatu RTG) zapłata za dostawy i usługi dokonywana była z opóźnieniem wynoszącym od jednego do 308 dni w stosunku do terminów płatności wynikających z umów. W przypadku jednego z nich (dostawa artykułów biurowych w 2010 r.) dokonano zapłaty odsetek karnych w kwocie 751,78 zł. Uwzględniając wyjaśnienia o braku płynności finansowej ZOZ, NIK zwraca jednak uwagę na konieczność terminowego regulowania należności oraz fakt, iż sytuacja ta może powodować uzyskiwanie wyższych niż rynkowe cen towarów i usług w kolejnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości wskazują, że nie został zrealizowany wniosek NIK sformułowany po uprzedniej kontroli w tym obszarze, dotyczący dokonywania rzetelnych ocen ofert składanych w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, w zakresie spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu. Najwyższa Izba Kontroli ponownie zwraca uwagę na konieczność rzetelnego badania oraz oceny ofert. Liczba stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości oraz ich charakter, a także wyjaśnienia składane przez osoby biorące udział w postępowaniach wskazują, zdaniem NIK, na potrzebę zmiany systemu kontroli zarządczej w obszarze udzielania zamówień publicznych. 7
IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 6, wnioskuje o: 1. Dokonanie przeglądu mechanizmów kontroli zarządczej ZOZ w obszarze udzielania zamówień publicznych w celu wyeliminowania przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości. 2. Rzetelne sporządzanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ogłoszeń o zamówieniach oraz protokołów przeprowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych. 3. Zamieszczanie ogłoszeń o udzieleniu zamówień publicznych w Biuletynie Zamówień Publicznych niezwłocznie po zawarciu umów w sprawie zamówień publicznych. 4. Podjęcie działań mających na celu zapewnienie terminowego dokonywania zapłaty za dostawy i usługi. V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Kielcach. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Kielce, dnia 25 czerwca 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach Wicedyrektor Tadeusz Mikołajewicz... podpis 6 Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. 8