Numer specjalny 6 Styczeń 2014 Decydujmy razem Katarzyna Dzieniszewska-Naroska Dialog z mieszkańcami kluczem do sukcesu władz gminy Niniejsze opracowanie powstało w ramach projektu Decydujmy razem oraz serii wydawniczej Instytutu Spraw Publicznych Analizy i Opinie kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. Natężenie komunikacji między władzą a mieszkańcami zależy zarówno od zasobów komunikacji społecznej w gminach, jak i od postaw obu stron tego procesu. Zasoby komunikacyjne, chociaż nie są imponujące, to jednak niosą ze sobą pewien potencjał, którego niestety gminy nie potrafią wykorzystać. Zebranie wiejskie, jeżeli zostanie wyraźnie sformułowany i zakomunikowany mieszkańcom jego konsultacyjny cel, może przy pewnej formalizacji jego przebiegu i efektów służyć jako narzędzie konsultowania decyzji, a nawet projektowania pewnych rozwiązań. Urzędnicy miejscy mają problem z wykorzystaniem dobrze rozwiniętej infrastruktury komunikacji społecznej. Niestety, jako główną przyczynę tego stanu trzeba wskazać słabość działów public relations w urzędach dużych miast. Wzajemna komunikacja napotyka często na trudne do przezwyciężenia bariery, takie jak: konflikty personalne, zadawnione urazy, zawiedzione nadzieje. Właśnie dlatego, że dialog między władzą a mieszkańcami jest trudny, konieczne wydaje się wspieranie go przez profesjonalnych animatorów. Obowiązek przekazywania informacji mieszkańcom, wyjaśniania motywów podejmowanych decyzji bez narzucania formy takiego informowania, nie zaszkodziłby wolnemu mandatowi. W przypadku samorządowych stron w BIP konieczne wydaje się wprowadzenie większej kontroli nad realizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest to postulat o karanie gmin nierealizujących ustawy, ale raczej postulat lepszej kontroli i stosowania narzędzi dyscyplinujących gminy. Urzędnicy są na pierwszej linii frontu w kontaktach urząd mieszkańcy, dlatego konieczne jest wprowadzenie na kierunku administracja dodatkowych treści kształcenia z zakresu psychologii społecznej, komunikacji, partycypacji.
Brak dialogu między władzą a mieszkańcami Jednym z poważnych problemów demokracji lokalnej w Polsce jest zła komunikacja władzy z mieszkańcami, skutkująca małą wiedzą i brakiem poczucia tożsamości mieszkańców z działaniami władzy lokalnej. Zagadnienie to najbardziej dobitnie uwidacznia się przy wszelkich protestach społecznych, odnoszących się do nieznajdujących akceptacji u mieszkańców decyzji władz czy w sytuacjach ekstremalnych sprzeciwów. Dobrym przykładem obrazującym to zagadnienie są samorządowe referenda w sprawie odwołania władz, pokazujące konsekwencje braku codziennego dialogu między mieszkańcami a władzą. Trudno nie zaobserwować, że w takich nieco skrajnych sytuacjach władze lokalne są zaskoczone, niekoniecznie samym protestem, ale przede wszystkim brakiem wiedzy mieszkańców o ich osiągnięciach. Wówczas dopiero pojawia się chęć prowadzenia codziennej komunikacji z mieszkańcami i wzmożone działania na rzecz informowania, wyjaśniania czy po prostu rozmawiania z przedstawicielami różnych grup społecznych. Normy prawne nie wyznaczają zbyt szczegółowo relacji komunikacyjnych między władzą lokalną a mieszkańcami, pozostawiając tę sferę inwencji samych reprezentantów. To oznacza, że komunikacja z mieszkańcami, a zwłaszcza jej natężenie, zależy od samych włodarzy. Natomiast jej forma będzie wiązała się z możliwościami infrastruktury komunikacji społecznej w gminie od tego, czy istnieją określone kanały przepływu informacji, czy jest możliwość komunikacji dwukierunkowej. Najprościej rzecz ujmując, czy władze i mieszkańcy dysponują instytucjami, za pomocą których komunikacja taka mogłaby się odbywać. Do instytucji tych należeć będą media (prasa, radio, telewizja, Internet), ale też instytucje komunikacji bezpośredniej dyżury radnych, zebrania z mieszkańcami. Brak infrastruktury komunikacji społecznej w gminie może stanowić poważne ograniczenie dla przepływu informacji i opinii między władzą lokalną a mieszkańcami. Natężenie komunikacji między władzą a mieszkańcami zależy również od postaw obu stron tego procesu. 1
2 Trudno też nie zauważyć, że to właśnie z jednej strony władze lokalne, a z drugiej sami mieszkańcy powołują do życia owe instytucje komunikacyjne. Natężenie komunikacji między władzą a mieszkańcami będzie zależało również od postaw obu stron tego procesu. Władze gminne mogą wydawać bezpłatny biuletyn informacyjny, tworzyć i kreować własne strony internetowe, inicjować regularne zebrania z mieszkańcami, ogłaszać dyżury radnych itd. Mieszkańcy z kolei mogą powoływać do życia media niezależne od władzy, komecyjne lub hobbystyczne, mogą również wychodzić z inicjatywą organizowania zebrań czy spotkań bezpośrednich z przedstawicielami władzy.
Zasoby komunikacyjne polskich gmin a praktyki komunikacyjne Kiedy patrzymy na infrastrukturę komunikacji społecznej w gminach w Polsce, wyłania się nam obraz bardzo zróżnicowany. W wielkomiejskich gminach społeczność dysponuje wieloma kanałami komunikacji pośredniej, gdzie rozwijają się niepubliczne media elektroniczne, jak telewizja czy radio, gdzie oferta prasy lokalnej to co najmniej kilka tytułów gazet 1. Tu problemem może być komercyjne nastawienie mediów i kłopoty samorządu z zainteresowaniem ich informacją bieżącą. Gminy mniejsze, miejskie i wiejsko-miejskie, szczególnie te, które mają większe dochody, również mogą dysponować infrastrukturą komunikacji pośredniej, jednak najczęściej jest ona mało zróżnicowana i oparta o media finansowane lub dofinansowywane ze środków publicznych, raczej papierowe. W tym przypadku problem może stanowić ich czysto propagandowy charakter. Natomiast w gminach małych, szczególnie wiejskich, komunikacja ma charakter często niepubliczny, nieformalny i oparta jest o bezpośrednią i bliską relacyjnie znajomość mieszkańców i osób publicznych w gminie. Takie wzory komunikacji społecznej poprzez swój nieformalny charakter mogą powodować klientelizm i manipulację informacją 2. Ale również w tych małych środowiskach mogą występować instytucjonalne (charakter formalny) formy komunikacji, chociażby takie jak zebrania z mieszkańcami czy dyżury wójta. Generalnie jednak, jak pokazują badania, zasoby komunikacyjne polskich gmin, chociaż nie są imponujące, to jednak niosą ze sobą pewien potencjał, którego niestety gminy nie potrafią wykorzystać 3. Istnieje słaby związek między rozwiniętymi kanałami komunikacji społecznej a natężeniem informowania i wyjaśniania przez władze lokalne własnych decyzji. Istnieje słaby związek między rozwiniętymi kanałami komunikacji społecznej a natężeniem informowania i wyjaśniania przez władze lokalne własnych decyzji. 1 K. Dzieniszewska-Naroska, Infrastruktura komunikacji społecznej w gminach a partycypacja, [w:] Dyktat czy uczestnictwo. Diagnoza partycypacji publicznej, t. 1, pod red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 129. 2 K. Dzieniszewska-Naroska, Odwołać wójta!, czyli o narodzinach partycypacji, [w:] Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, pod red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 122 i 123. 3 K. Dzieniszewska-Naroska, Infrastruktura, op. cit. 3
Na taką sytuację wpływają w największym stopniu postawy i wzajemne oczekiwania obu stron procesu komunikacji 4. 1 Władze gminne skupiają się często na samym procesie zarządzania, ograniczając przekazywanie informacji do minimum, a mieszkańcy, dopóki rezultaty owego zarządzania nie naruszają bezpośrednio ich interesów czy wartości, nie domagają się więcej, chociaż nie mają ani wiedzy, ani poczucia wpływu na bieg spraw lokalnych 5. 2. Analiza badań prowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych 63 wskazuje, że aby poprawić proces komunikacji, należy oddziaływać na zmianę postaw w stosunku do procesu wzajemnej komunikacji zarówno mieszkańców, jak i władz lokalnych, z jednoczesnym uwzględnieniem zróżnicowania oraz szacunkiem dla lokalnych kultur komunikacyjnych. 4 K. Dzieniszewska-Naroska, Modele komunikacji między władzą a mieszkańcami w gminach a stymulatory komunikacji, [w:] Przepis na uczestnictwo. Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, t. 2, pod red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013. 5 M. Jóźko, Rynkowe mechanizmy komunikacji, [w:] Przepis na, op. cit., s. 173. 6 K. Dzieniszewska-Naroska, Modele, op. cit., s. 193 195. 4
Zebranie wiejskie jako potencjalne narzędzie partycypacyjne w gminach wiejskich Zebrania wiejskie, jako instytucja obecna w lokalnej kulturze komunikacyjnej wsi, mogłyby stanowić fundament, na którym można oprzeć szereg technik partycypacyjnych. Tymczasem zdecydowana większość gmin organizujących zebrania wiejskie nie wykorzystuje ich do skonsultowania z mieszkańcami podejmowanych decyzji, nie mówiąc już o włączaniu mieszkańców do projektowania prawa lokalnego. Potencjał zebrań wiejskich tkwi w przywiązaniu mieszkańców do tej formy komunikacji, jak również w tym, że władze gminne często stosują je w praktyce utrzymywania więzi z mieszkańcami. Zabrania są wykorzystywane w gminach wiejskich głównie jako miejsce przekazywania informacji 7. 4 Sporadycznie również w sytuacjach, gdy jakaś inwestycja wymaga formalnych konsultacji z mieszkańcami, gminy wiejskie przeprowadzają je właśnie za pomocą zebrania. Często też jest to miejsce podejmowania decyzji, zwłaszcza w sprawach sołeckich. Silne zakorzenienie tej instytucji, zarówno w świadomości mieszkańców, jak i w praktykach komunikacyjnych wsi powoduje, że może ona stanowić pewne oparcie dla rozwijania technik partycypacyjnych na wsi. Zebrania wiejskie mogą być miejscem debaty prowadzonej przez moderatora. Pytanie tylko, skąd wziąć niezależnego i profesjonalnego moderatora. W praktykach zebrań wiejskich gospodarzem takich zebrań są rady sołeckie, czyli zebrania są prowadzone przez przedstawicieli jednostek pomocniczych. Jednocześnie jednak, kiedy na takim zebraniu pojawia się wójt, rady sołeckie przekazują mu prowadzenie zebrania. Inną praktyką podczas zebrań jest moderowanie zebrań przez urzędników gminnych. Często zdarza się jednak, że moderuje spotkanie mniej lub bardziej oficjalnie sam wójt, udzielając głosu konkretnym osobom z sali albo też wskazując osobie moderatora, komu należy udzielić głosu. Drugi problem, który się pojawia w przypadku wiejskich zebrań, to malejąca frekwencja. Nie mamy tu niestety danych empirycznych, które pokazywałyby to zjawisko w skali całego kraju, jednak w pracach wielu badaczy zauważa Wydaje się, że kiedy opisuje się praktyki partycypacyjne tworząc tzw. księgi dobrych praktyk czy przewodniki po technikach partycypacyjnych, pomija się problem odmiennych kultur komunikacyjnych w polskich gminach, pozostawiając dobór praktyk samym władzom i mieszkańcom. 7 A. Olech, Modele partycypacji publicznej w Polsce, [w:] Dyktat, op. cit., s. 49. 5
6 się, że dostrzegają to zjawisko działacze lokalni. Te problemy utrudniają wykorzystanie zebrań wiejskich w służbie partycypacji, ale nie czynią tego niemożliwym. Wydaje się, że kiedy opisuje się praktyki partycypacyjne tworząc tzw. księgi dobrych praktyk czy przewodniki po technikach partycypacyjnych, pomija się problem odmiennych kultur komunikacyjnych w polskich gminach, pozostawiając dobór praktyk samym władzom i mieszkańcom. Promując określone praktyki, warto podkreślać, które z nich mogą być wykorzystane w gminach z określonymi zasobami komunikacyjnymi. W gminach, gdzie zebranie wiejskie jest instytucją praktykowaną, można je wykorzystać do np. debaty prowadzonej przez moderatora czy do działania zespołów roboczych. Nacisk powinien być położony na pokazaniu władzy i mieszkańcom, że zebranie wiejskie poświęcone sformalizowanemu zbieraniu opinii mieszkańców jest doskonałym narzędziem partycypacji i nie generuje dodatkowych kosztów. Zaproszenie mieszkańców wsi na Debatę z moderatorem brzmi dla mieszkańców obco i nieco przeraża, za to zaproszenie ich na Zebranie w sprawie budżetu gminy brzmieć będzie znajomo. Przekonanie, zwłaszcza władz, do wykorzystania zebrania wiejskiego jako pewnej formy, poprzez którą można realizować w praktyce tanim kosztem partycypację, będzie tu kluczem do urzeczywistnienia partycypacji w gminach wiejskich.
Profesjonalne public relations w dużych miastach Potencjał komunikacyjny dużych miast tkwi w niezależnych, komercyjnych i zróżnicowanych mediach lokalnych. Urzędnicy miejscy mają problem z wykorzystaniem tego zasobu do przekazywania informacji o bieżących wydarzeniach czy działaniach, które nie mają cech informacji sensacyjnej, tak poszukiwanej przez media komercyjne. Tu niestety trzeba wskazać na słabość działów public relations w urzędach dużych miast. Zarządzanie informacją w samorządzie wielkomiejskim, gdzie dzieje się tak wiele rzeczy, ale zarazem tak codziennych, jak kontynuacja budowy kolejnego odcinka drogi, nie jest rzeczą prostą. Sama informacja bowiem nie jest atrakcyjna dla mediów. Tradycyjne formy PR, takie jak przygotowywanie notatek do prasy czy nawet rutynowe niekiedy konferencje prasowe, to dziś zdecydowanie za mało, aby przyciągnąć uwagę dziennikarzy. Dobrze wiedzą o tym działy public relations dużych komercyjnych firm, które koncentrują uwagę na sponsorowanych artykułach oraz przede wszystkim na tworzeniu specjalnych akcji, eventów, na tyle interesujących, aby przyciągnąć kamery i mikrofony. Miejscy urzędnicy odpowiedzialni za public relations nie dysponują ani tak dużymi budżetami, ani tak profesjonalnym oprzyrządowaniem jak komercyjne firmy. Dzieje się tak, ponieważ władze lokalne nie doceniają znaczenia zarządzania informacją, koncentrując maksymalne środki na samej realizacji inwestycji, zakładając, że to jest najważniejsze dla mieszkańców. I oczywiście tak jest, mieszkańcy cenią najbardziej zrealizowane konkretne inwestycje, ale jednocześnie, aby mogli je docenić, muszą się o nich jakoś dowiedzieć. I to nie tylko o tym, że nie ma problemów, ale również o trudnościach, na jakie napotykają władze przy ich realizacji oraz wysiłku władz wkładanym w ich pokonywanie. Kluczowe dla dużych miast wydaje sięprzekonanie władz lokalnych do profesjonalnego podejścia do zarządzania informacją w gminie, otwartości urzędów na media i stosowania bardziej nowoczesnych technik public relations. W dużych miastach działania komunikacyjne powinny być skierowane z jednej strony na posiadanie własnych kanałów komunikacyjnych, ale również na bardziej efektywnych kontaktach z mediami komercyjnymi. W dużych miastach działania komunikacyjne powinny być skierowane z jednej strony na posiadanie własnych kanałów komunikacyjnych, ale również na bardziej efektywnych kontaktach z mediami komercyjnymi. Zarządzanie informacją w samorządzie wielkomiejskim, gdzie dzieje się tak wiele rzeczy, ale zarazem tak codziennych, jak kontynuacja budowy kolejnego odcinka drogi, nie jest rzeczą prostą. Sama informacja bowiem nie jest atrakcyjna dla mediów. 7
Komunikacyjny potencjał Internetu Informacje zamieszczane w Internecie są słabej jakości lub też trudno jest je odnaleźć przeciętnemu mieszkańcowi. Jednak ponieważ mieszkańcy usiłują ich tam szukać, Internet może stanowić w przyszłości dobre narzędzie do komunikacji z mieszkańcami. Ważnym medium wspomagającym komunikację między władzą a mieszkańcami staje się Internet, który jeszcze nie wyprzedził mediów tradycyjnych, jednak na równi z nimi jest doceniany i praktykowany jako narzędzie komunikacji, i to zarówno przez władze lokalne, jak i przez mieszkańców 8. 1 Władze często wykorzystują własne strony internetowe do informowania mieszkańców o sesjach, zamieszczając na stronach różne sprawozdania czy informacje, niestety rzadko na takiej stronie można znaleźć projektowane akty prawa lokalnego. Internet jest również narzędziem praktykowanym przez mieszkańców poszukujących informacji, ale tu niestety, jak pokazują badania, najczęściej takie poszukiwania kończy osobista wizyta w urzędzie. To oznacza, że informacje zamieszczane w Internecie są słabej jakości lub też trudno jest je odnaleźć przeciętnemu mieszkańcowi. Jednak ponieważ mieszkańcy usiłują ich tam szukać, Internet może stanowić w przyszłości dobre narzędzie do komunikacji z mieszkańcami. Potencjał Internetu jako narzędzia komunikacji między władzą a mieszkańcami tkwi również w możliwości wykorzystania go do komunikacji dwukierunkowej. Niestety, dyskusja między władzą a mieszkańcami za pośrednictwem Internetu ciągle należy do bardzo incydentalnych sytuacji. Jednocześnie jednak słabość lokalnych mediów tradycyjnych, szczególnie w gminach wiejskich i wiejsko-miejskich powoduje, że rozwijają się tam niezależne od władz gminy fora dyskusyjne. Internet zatem rozwija debatę samych mieszkańców nad gminnymi sprawami, ściąga ich uwagę do ważnych lokalnie spraw. Internet jest narzędziem o dużym potencjale do wykorzystania w przyszłości do komunikacji zarówno jednostronnej, jak i dwustronnej między władzą lokalną a mieszkańcami. Jego potencjał tkwi w dostępności i małych kosztach. Ograniczenia tego medium obecnie dotyczą raczej niewielkiej grupy wykluczonych z cyberprzestrzeni, głównie osób starszych. 8 K. Dzieniszewska-Naroska, Skuteczna komunikacja między władzą lokalną a mieszkańcami za pośrednictwem Internetu, Badania, Ekspertyzy, Rekomendacje, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013. 8
Zmiana ustawowych obowiązków władz lokalnych względem mieszkańców Ustawy samorządowe dają reprezentantom dowolność w formach i natężeniu owego utrzymywania więzi z mieszkańcami 9. 2 Ustawodawca prawdopodobnie wyszedł z założenia, że reprezentanta, który straci ową więź z mieszkańcami, ci ostatni po prostu nie wybiorą na następną kadencję. Warto jednak podkreślić, że w ustawach samorządowych znajdują się również zapisy (np. art. 23 ustawy o samorządzie gminnym), podkreślające obowiązek radnego przedstawiania radzie postulatów zgłaszanych przez mieszkańców. Jest to właściwie jedyny zapis wkraczający w relację radny mieszkańcy. Obowiązki radnego względem mieszkańców ustawy samorządowe potraktowały bardzo ogólnie. W relację między mieszkańcami a władzą wykonawczą gminy ustawy samorządowe w ogóle nie ingerują. Owa wolność w sprawowaniu mandatu jest prawdopodobnie pochodną stosowanej powszechnie w świecie instytucji wolnego mandatu, zgodnie z którą reprezentanci nie są związani instrukcjami wyborców 10. 3 Wydaje się jednak, że obowiązek przekazywania informacji mieszkańcom, wyjaśniania motywów podejmowanych decyzji, bez narzucania formy takiego informowania, nie zaszkodziłby wolnemu mandatowi. Tak samo jak nie szkodzi mu zapis o utrzymywaniu więzi z mieszkańcami czy obowiązek przekazywania postulatów zgłaszanych przez mieszkańców. Zmiana tego stanu rzeczy w głównych ustawach mogłaby przynieść pewną poprawę sytuacji, oczywiście w dłuższej perspektywie czasu. Można założyć, że zanim ktoś zdecyduje się kandydować na funkcję radnego, przeczyta, jakie ma obowiązki jako radny, a przynajmniej zrobi to większość kandydatów. To z kolei zwiększy skłonność radnych wiejskich chociażby do pojawienia się na zebraniu z mieszkańcami, organizowanym przez władze sołeckie, lub w przypadku radnych miejskich do prowadzenia strony internetowej z bieżącymi informacjami dla mieszkańców. W przypadku władzy wykonawczej również przydałoby się wprowadzenie zapisów, obligujących tę władzę np. do przeka- W przypadku władzy wykonawczej również przydałoby się wprowadzenie zapisów, obligujących tę władzę np. do przekazywania informacji mieszkańcom o bieżących jej działaniach i obowiązku zapisanego właśnie w ustawie samorządowej, która w ogóle nie formułuje obowiązków władzy wykonawczej pochodzącej przecież z wyborów powszechnych względem mieszkańców. 92Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990 Nr 16, poz. 95 ze zm.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998 Nr 91, poz. 578 ze zm.; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998 Nr 91, poz. 576 ze zm. 103A. Krajewska, Radni a partycypacja publiczna, Analizy i Opinie, Numer specjalny 5, październik 2013. 9
10 zywania informacji mieszkańcom o bieżących jej działaniach i obowiązku zapisanego właśnie w ustawie samorządowej, która w ogóle nie formułuje obowiązków władzy wykonawczej pochodzącej przecież z wyborów powszechnych względem mieszkańców. Warto może podkreślić, że większość wójtów, burmistrzów i prezydentów w Polsce informuje mieszkańców na bieżąco o działaniach już podjętych za pośrednictwem BIP (co jest ich ustawowym obowiązkiem) czy na internetowych stronach urzędu. Niestety, o projektowanych działaniach obu władz mieszkańcy mogą dowiedzieć się raczej przypadkowo tylko tam, gdzie istnieje jakiś typ mediów lokalnych lub gdy są one konsultowane.
Lepsza kontrola nad realizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej Warto podkreślić, że władze publiczne w Polsce mają obowiązek informowania o projektach aktów prawnych, co wymusza ustawa o dostępie do informacji publicznej 11. 1 Władze centralne wywiązują się z tego obowiązku właśnie za pośrednictwem Internetu, gdzie możemy znaleźć projekty ustaw przygotowywane przez ministerstwa oraz te, nad którymi pracuje już sejm. Natomiast projekty prawa lokalnego tylko incydentalnie są prezentowane mieszkańcom, a ową incydentalność wywołuje często obligatoryjny zapis przeprowadzenia konsultacji społecznych danego aktu. Można zatem powiedzieć, że samorządy gminne nie realizują tego ustawowego obowiązku i jest to zjawisko masowe. Generalnie, w przypadku samorządowych stron w BIP, koniecznym wydaje się wprowadzenie większej kontroli nad realizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest to postulat o karanie gmin nierealizujących ustawy, ale raczej postulat lepszej kontroli i stosowania narzędzi dyscyplinujących gminy. Taka kontrola byłaby możliwa, gdyby w BIP wprowadzić jednolity schemat organizacyjny strony dla gmin, dający możliwość monitorowania zawartości dokumentów tam zamieszczanych. Dzisiejszy rozwój technologii teleinformatycznych pozwala na automatyczną kontrolę takich stron. Na przykład, gdy na stronie internetowej nie pojawi się odpowiadająca liczbie mandatów liczba oświadczeń majątkowych radnych lub gdy w zakładce projekty uchwał od trzech miesięcy nie zamieszczono nic nowego, mógłby być generowany automatyczny komunikat kierowany do urzędu z przypomnieniem o konieczności uzupełnienia informacji. Takie działania mogłyby wytworzyć prawidłowe nawyki u urzędników samorządowych. Projekty prawa lokalnego tylko incydentalnie są prezentowane mieszkańcom, a ową incydentalność wywołuje często obligatoryjny zapis przeprowadzenia konsultacji społecznych danego aktu. Można zatem powiedzieć, że samorządy gminne nie realizują tego ustawowego obowiązku i jest to zjawisko masowe. 11 A. Krajewska, Prawne aspekty partycypacji na poziomie lokalnym, [w:] Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2010, pod red. G. Makowskiego i P. Sobiesiak, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 22. 11
Animacja aktywności komunikacyjnej mieszkańców i władzy Który burmistrz czy wójt nie skorzystałby z rad urzędnika, potrafiącego w sposób studzący negatywne emocje poprowadzić zebranie, napisać informację na stronę, tak by była czytelna i jednoznaczna. Zaproponowane powyżej rozwiązania w regulacjach ustawowych same w sobie niewiele zmienią, jeżeli nie przekonamy zarówno władz, jak i mieszkańców, że w interesie obu stron leży wzajemna komunikacja, że komunikacja się po prostu opłaca. Proces komunikacji wymaga angażowania sił i środków finansowych. Co więcej, wzajemna komunikacja napotyka często na trudne do przezwyciężenia bariery, takie jak: konflikty personalne, zadawnione urazy, zawiedzione nadzieje. Właśnie dlatego, że dialog między władzą a mieszkańcami jest trudny, konieczne wydaje się wspieranie go przez profesjonalnych animatorów. Rolą animatora byłoby tu nie tylko inicjowanie komunikacji, ale też nieustanne przypominanie obu stronom zysków z niej płynących, czyli motywowanie obu stron. Zyski te, chociaż oczywiste dla badaczy i animatorów życia lokalnego, nie zawsze są widoczne dla władzy i mieszkańców 12. 1 A przecież władze, poprzez prowadzenie dialogu z mieszkańcami, zdobywają lepsze rozeznanie potrzeb i problemów mieszkańców, nie tych zakładanych przez urząd, ale tych rzeczywistych. Jeżeli wkładają dużo energii w działania na rzecz gminy, to dobra komunikacja uświadomi mieszkańcom wysiłek wkładany przez nie w polepszenie warunków życia w gminie, co przy dobrym zarządzaniu powinno zaprocentować w kolejnych wyborach. Mieszkańcy natomiast zyskują większe poczucie wpływu na bieg spraw lokalnych oraz lepsze rozumienie działań władzy. Rola animatora to również przezwyciężanie istniejących lokalnie barier komunikacji, w tym również tworzenie adekwatnych do lokalnej kultury kanałów komunikacji i stymulowanie ich rozwoju oraz rozpoznawanie sytuacji i interesów konfliktowych oraz wspomaganie ich rozwiązywania. Główne pytanie to: skąd wziąć osoby z koniecznymi do takiej animacji zasobami umiejętności? W środowiskach lokalnych naturalne zasoby aktywnych lokalnie osób istnieją w organizacjach pozarządowych. Nie można jednak wyłącznie na tych naturalnych zasobach bazować, komunikacja inicjowana 121 A. Olech, Porównanie procesu wdrażania metod istotne podobieństwa i różnice, [w:] Partycypacja publiczna w praktyce. Dwa modele zwiększania uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji, pod red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013, s. 191 192. 12
wyłącznie od dołu może być hamowana przez niechęć władzy. Dobrym chyba rozwiązaniem jest odpowiednie do obecnych potrzeb edukowanie urzędników gminnych. Który burmistrz czy wójt nie skorzystałby z rad urzędnika, potrafiącego w sposób studzący negatywne emocje poprowadzić zebranie, napisać informację na stronę, tak by była czytelna i jednoznaczna. Przekazać informację do mediów o wydarzeniach, obchodach, tak by przecinanie wstęgi przez burmistrza odbywało się w świetle kamer i fleszy aparatów. Niestety, urzędnicy gminni czy miejscy, edukowani na kierunku administracja, nauczeni są głównie wyszukiwania i interpretowania prawa i niekiedy jeszcze rozumienia makro- i mikroekonomicznych wskaźników. Wiedza z zakresu komunikacji społecznej, public relations jest im niestety niedostępna. Tymczasem w małych gminach nie ma po prostu możliwości zatrudnienia w urzędzie osoby, która będzie tylko tym się zajmowała i posiadała te specjalistyczne kompetencje. Dlatego konieczne jest wprowadzenie na kierunku administracja dodatkowych treści z zakresu psychologii społecznej, komunikacji, partycypacji. To pozwoli wykształcić nam rzesze kompetentnych urzędników, którzy nie będą obawiali się komunikowania z mieszkańcami, będą świadomi zysków płynących z takiej komunikacji i będą potrafili przekonać lokalnych polityków do jej praktykowania. Nie można bowiem nie zauważyć, że to właśnie urzędnicy są na pierwszej linii frontu w kontaktach urząd mieszkańcy. Politycy po skończonej kadencji odchodzą, zaś w urzędzie gminy zostają urzędnicy z nową władzą, która również będzie potrzebowała rady i wsparcia dla realizowanych wizji rozwoju, dlatego warto wprowadzić do programów nauczania na kierunku administracja zarówno podstawy psychologii społecznej, jak i podstawy komunikacji społecznej. 13
O autorce Katarzyna Dzieniszewska-Naroska socjolożka, doktor, adiunkt na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej. Prowadzi badania nad reprezentacją polityczną, partycypacją i konfliktem politycznym na poziomie gminy. 14
Za treść publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych. Przedruk materiałów Instytutu Spraw Publicznych w całości lub części jest możliwy wyłącznie za zgodą Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych jest dozwolone z podaniem źródła. Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2014 Redaktor serii: dr Jacek Kucharczyk Redaktor wydania: dr Anna Olech Koordynator serii: Rafał Załęski, e-mail: publikacje@isp.org.pl Redakcja językowa: Izabela Komorowska-Dzierżanowska Skład: Popowska STUDIO, Jadwiga Popowska Adres: Instytut Spraw Publicznych ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00 031 Warszawa tel. 22 556 42 60, fax 22 556 42 62 e-mail: isp@isp.org.pl, www.isp.org.pl Publikacja dystrybuowana bezpłatnie
Decydujmy razem to partnerski projekt systemowy, którego głównym celem jest rozwijanie silnych i aktywnych wspólnot w Polsce, poprzez wzmocnienie udziału obywateli w kreowaniu i wdrażaniu polityki publicznej w obszarach wybranych przez poszczególne samorządy: zatrudnienia, integracji społecznej, przedsiębiorczości lub zrównoważonego rozwoju. W podejmowanych działaniach Partnerstwo koncentruje się na wypracowaniu i upowszechnianiu mechanizmów współpracy administracji publicznej ze społecznościami lokalnymi, wykorzystując sprawdzoną metodę angażowania obywateli w sprawy publiczne, jaką jest animacja społeczna. Prowadzonym w projekcie działaniom towarzyszy refleksja naukowa. Wyprodukowano z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju PUBLIKACJA BEZPŁATNA