Dr hab. Mieczysław Miazga, profesor WSPA - Samorząd terytorialny i społeczności lokalne (konspekt wykładu - część I) SAMORZĄD TERYTORIALNY W POLSCE ZAGADNIENIA WSTĘPNE Cel i zakres reformy samorządowej Ważność sfery świadomości obywateli Działanie w ramach państwa Zadania własne gmin oraz samorządu powiatowego i wojewódzkiego POJĘCIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Samorząd terytorialny - to instytucja społeczna, w której wybrani członkowie zbiorowości dysponują uprawnieniami do podejmowania i koordynowania społecznie doniosłych działań związanych z zaspokajaniem potrzeb publicznych mieszkańców danego terytorium (według Encyklopedii socjologii) Samorządność - normatywny ład społeczny, obejmujący zbiorową podmiotowość, względną autonomię wobec państwa i organizację życia społecznego z demokratycznie wyłonionym systemem sprawowania władzy POJĘCIE SAMORZĄDU Według Jerzego Regulskiego SAMORZĄD to instytucja, która tworzy ramy prawne dla samorządności obywateli, a także system służący do reprezentowania jej interesów i rozwiązywania jej własnych spraw Główne elementy składające się na samorząd: wspólnota zainteresowanych ludzi władze majątek urzędy, przedsiębiorstwa i instytucje instrumenty prawne Samorząd terytorialny to jeden z typów samorządu służący rozwiązywaniu spraw mieszkańców danego terenu Warunki istnienia samorządu terytorialnego (za Encyklopedią socjologii:) terytorium relacje koncentryczne przyzwolenie państwa autonomia wartości składające się na interes publiczny prawnie określony zbiór środków opieranie się na zasadzie demokracji wola i chęci mieszkańców
ANALIZA POJĘCIA SAMORZĄDU Samorząd w węższym znaczeniu (za prof. Zbigniewem Leońskim) - zbiorowość powołana przez przepisy prawa w celu sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych. Cechy samorządu składające się na jego istotę: zabezpieczenie prawne obligatoryjność wykonywanie zadań administracji publicznej samodzielność (zasada decentralizacja); nadzór wyłącznie w formach przewidzianych ustawą Występowanie różnych form samorządu: terytorialnego, gospodarczego, zawodowego itd. Zmiany Konstytucji GWARANCJE PRAWNO-USTROJOWE ustawa z 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji RP ustawa z 17 października 1992 r. Aktualna ustawa konstytucyjna z 1997 r. - rozdział VII i inne artykuły Tzw. ustawy samorzadowe: ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, która była wielokrotnie nowelizowana i obecnie nosi nazwę ustawy o samorządzie gminnym ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Ustawy uzupełniające np. ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych Zawartość najważniejszych przepisów: obligatoryjny charakter samorządu gmina, powiat i województwo - jako wspólnota oraz terytorium samorząd wykonawcą zadań publicznych samodzielny charakter gminy, powiatu i samorządowego województwa, ochrona sądowa, posiadanie osobowości prawnej i inne Europejska Karta Samorządu Terytorialnego - międzynarodowa konwencja ratyfikowana przez Polskę 26 kwietnia 1993 r. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców (według Karty)
Zobowiązanie państw członkowskich do przyjęcia pewnych reguł, w tym zwłaszcza takich jak: ustawowe regulowanie problematyki samorządu terytorialnego prawo wyłaniania organów przedstawicielskich w wyborach - wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych uznanie, że do samorządu należą wszystkie sprawy lokalne (z wyłączeniem tych, które ustawowo są przekazywane innym organom) ochrona granic terytorialnych ZASADA POMOCNICZOŚCI Zasada pomocniczości (subsydiarności) - sformułowana na gruncie katolickiej nauki społecznej przez Piusa XI w Encyklice Quadrogesimo anno :...nie wolno jednostkom wydzierać i na społeczeństwo przenosić tego, co mogą wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami, podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem porządku jest zabierać mniejszym i niższym społecznościom te zadania, które mogą spełnić i przekazywać je społecznościom większym i wyższym. Problem częstego niezrozumienia zasady pomocniczości Elementy zasady pomocniczości: Człowiek podstawowym podmiotem - wszelkie instytucje jedynie jednostkami pomocniczymi Gmina zajmuje się jedynie tym, czego człowiek nie jest w stanie wykonać Powiat jest pomocniczy w stosunku do gminy, a województwo - w stosunku do powiatu; państwo ma być pomocnicze w stosunku do wszystkich organizacji działających w jego ramach i będących bliżej obywatela Władze Unii Europejskiej mogą zajmować się tylko takimi sprawami, których poszczególne kraje członkowskie nie są w stanie rozwiązać samodzielnie Odrzucenie zależności hierarchicznej Przywołanie zasady pomocniczości w Konstytucji RP Obowiązywanie w Unii Europejskiej DECENTRALIZACJA JAKO PODSTAWA REFORMY USTROJU TERYTORIALNEGO W POLSCE Decentralizacja ustawowe przekazanie uprawnień wraz z odpowiedzialnością za realizację pewnych zadań oraz środkami niezbędnymi do ich realizacji zmiana ustroju instytucjonalnego państwa, a nie tylko sposobu wykonywania zadań Z punktu widzenia prawno-administracyjnego - decentralizacja to taki system administracji, w którym podmioty administracyjne mają samodzielność w stosunku do władzy centralnej, a podporządkowanie hierarchiczne jest uchylone Przeciwieństwo centralizacji czyli ustroju administracyjnego,
w którym władza pozostaje skupiona w ręku organów państwowych, opartych na systemie hierarchii i podporządkowanych rządowi centralnemu. W przypadku centralizacji - istnieje tylko jeden ośrodek władzy jako źródło siły wiążącej układ podmiotów w jedną całość W przypadku decentralizacji - źródeł takich jest więcej Odróżnienie decentralizacji od dekoncentracji - która jest przekazaniem uprawnień w ramach tego samego systemu zarządzającego i hierarchicznego podporządkowania Uwarunkowania i atrybuty decentralizacji (za prof. Andrzejem Piekarą) przekształcanie się zbiorowości w społeczność, upodmiotowienie związki z terytorium więzi społeczne instytucje lokalne świadomość wspólnego interesu, poczucie wspólnego dobra aktywność społeczna mechanizmy demokracji lokalnej Dodatkowe pozytywne następstwa decentralizacji Racjonalna gospodarka przestrzenią Wykorzystanie miejscowego potencjału i walorów lokalnych Zwiększanie się poziomu integracji na wszystkich jej płaszczyznach Poszerzanie się zakresu wolności oraz przełamanie podstawowych monopoli państwa autorytarnego (za prof. Jerzym Regulskim): politycznego władzy publicznej własności publicznej finansów publicznych administracji publicznej Dyrektywy dotyczące przebiegu decentralizacji - wg prof. A. Piekary Decentralizacja powinna być realizowana: w środowiskach potrafiących uruchomić demokratyczne mechanizmy społeczne w odniesieniu do zbiorowości, które wielkością obszaru, liczbą ludności i charakterem stosunków społecznych są adekwatne do zadań i roli, które mają spełniać w sposób pozwalający usytuować jak najbliżej obywatela administrację organizującą służby publiczne i zadania polityki społecznej (czyli w gminie), natomiast administracja reglamentacyjna i policja administracyjna w większości powinna być lokowana w jednostce szczebla ponadgminnego ZAGROŻENIA DLA SKUTECZNOŚCI DECENTRALIZACJI Decentralizacja instrumentem uzyskiwania bardzo ważnych wartości ale nie zawsze instrumentem doskonałym
Kwestia nieskuteczności decentralizacji w warunkach nieodpowiedniej obsady personalnej, upartyjnienia stanowisk, partykularyzmu prowadzących do marnotrawstwa, zniechęcenia społecznego, bądź też do protestów społecznych Pozorność decentralizacji, która może polegać na tym, że: ustawodawca przekazuje zadania bez odpowiednich kompetencji przekazuje się zadania i kompetencje bez zagwarantowania niezbędnych środków finansowych samorząd otrzymuje wprawdzie zadania, kompetencje i dysponuje odpowiednim budżetem, ale nadzór wobec niego jest rozbudowany nadmiernie do tego stopnia, że ogranicza to samodzielność. (Podobna sytuacja możliwa również do zaistnienia na skutek oddolnej presji wymuszającej decentralizację na wyrost ) Ułomność decentralizacji polegająca na przekazywaniu zadań mało istotnych lub przeciwnie - wykraczających poza możliwości realizacyjne lokalnej zbiorowości Niebezpieczeństwo sytuacji ograniczenia kryteriów nadzoru tylko do kryterium legalności mogącego prowadzić do działań formalnie zgodnych z prawem, ale w istocie niepraworządnych Wypełnienie społeczną treścią jako czynnik decydujący o skuteczności decentralizacji obok dobrego prawa Opinia publiczna, jawność, kultura polityczna i świadomość społeczna Proces edukacji i codzienna praktyka używania instytucji demokracji lokalnej Możliwe do wystąpienia wady decentralizacji (za prof. Z. Leońskim): niebezpieczeństwo przedkładania interesów lokalnych nad interesy państwa nieopłacalność wprowadzania na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych niebezpieczeństwo niepodejmowania działań niepopularnych, ale koniecznych do podjęcia forsowanie sprzecznych interesów oraz rywalizacja grup nieformalnych w obrębie organów samorządu, nadużywanie władzy i korupcja Kwestia niestosowania decentralizacji w administracji wymagającej jednolitości działania w skali całego państwa, spójności aparatu i zwiększonej dyscypliny KONFLIKT INTERESÓW LOKALNEGO I PAŃSTWOWEGO Różne orientacje filozoficzno-ideologiczne: zwolennicy poglądu, że gmina jest wartością nadrzędną i pierwotną w stosunku do państwa głoszący nadrzędność interesu państwa jako organizacji większości, która ma naturalne prawo do stawiania interesu większości, jako interesu publicznego, ponad
interesem mniejszości. odrzucający obie powyższe skrajności Interes społeczności lokalnej jako interes innego rodzaju w stosunku do ogólnospołecznego Równe uprawnienia oraz taka sama ochrona interesów lokalnych i ponadlokalnych. Niedopuszczalność upośledzenia i bezwzględnego podporządkowywania interesów lokalnych interesowi państwowemu Kwestia konieczności decydowania jedynie przez organy przedstawicielskie oraz referendum, a także przez sąd oraz dochodzenia do twórczego kompromisu ZNACZENIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO I DEMOKRACJI LOKALNEJ Bezsprzeczność licznych zalet demokracji lokalnej i korzyści płynących z istnienia samorządu lokalnego Promowanie podstawowych wartości: wolności partycypacji obywateli efektywności (za J. Stewartem i R. Greenwoodem - The Purpose and Character of Local Government) Cechy samorządu wpływające na wprowadzanie tych wartości w życie: szerszy dostęp do władzy możliwość uczenia się i wykorzystywania doświadczeń zwiększenie możliwości wyboru skupienie się na sprawach społeczności lokalnej zaangażowanie polityczne FUNKCJE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Dziesięć funkcji samorzadu terytorialnego wyróżnionych przez M. Clarke a i J. Stewarta w pracy The Choices for Local Government: Funkcje związane z identyfikacją społeczno-przestrzenną Funkcje samorządzącej się wspólnoty Funkcje rozszerzania możliwości wyboru Funkcje związane ze zróżnicowaniem Funkcje uczenia się procesu rządzenia Funkcje forum dla głosu społeczności lokalnej Funkcja podstawy dla poczucia obywatelskości Funkcje związane z procesami politycznymi Funkcje świadczenia usług
Funkcje równoważenia systemu rządzenia krajem FUNKCJE PEŁNIONE PRZEZ STRUKTURY SAMORZĄDOWE wg Encyklopedii socjologii Funkcje wewnętrzne: zarządzanie zaspokajanie potrzeb zbiorowości stwarzanie warunków zapewniających efektywność działania struktury samorządowej zapewnienie partycypacji społeczno-politycznej członków zbiorowości wzmacnianie integracji społecznej Funkcje zewnętrzne: stabilizacja systemu politycznego przez zapewnienie pluralizmu władzy przygotowywanie odpowiednich kadr dla centralnej administracji publicznej POJĘCIE SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO Obywatelskim nazywamy społeczeństwo, w którym poszczególne osoby czują się obywatelami swego państwa i członkami społeczności lokalnych - za prof. Jerzym Regulskim Znaczenie świadomości obywatelskiej - obejmującej korzyści z przynależności, znajomości praw, uczestniczenia w sprawowaniu władzy Nierozerwalność z posiadanymi prawami obowiązku działania na rzecz wspólnoty Uwarunkowania budowania społeczeństwa obywatelskiego - zmiany legislacyjne i organizacyjne państwa, ale także długotrwały proces społeczny Możliwości wypaczeń Partie polityczne i grupy nacisku a administracja Zjawisko upolitycznienia administracji państwowej Upodmiotowienie administracji samorządowej w terenie Rola partii politycznych w procesie wyborczym w różnych typach gmin Grupy nacisku i sytuacje konfliktowe Korporatyzm jako system legalnych powiązań między administracją publiczną i różnymi grupami interesu Niebezpieczeństwo korupcji i drogi przeciwdziałania: prawna, organizacyjna i edukacyjna