Istota i znaczenie samorządu

Transkrypt

1 Istota i znaczenie samorządu Samorząd terytorialny w Polsce ma długą tradycję. Swoimi korzeniami sięga, on, bowiem średniowiecza. W nowoczesnej postaci ukształtował się on w okresie zaborów, głównie pod wpływem nauki francuskiej i niemieckiej. Po II wojnie światowej ustrój samorządu terytorialnego ulegał wielokrotnie zmianom. W latach podejmowano próby przywrócenia samorządu terytorialnego. Realna szansa jego przywrócenia nastąpiła w 1989 r.. Proces ten został zainicjowany w dniu 8 marca 1990 roku uchwaleniem trzech ustaw; o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o samorządzie terytorialnym oraz Ordynacji wyborczej do rad gmin. Na podstawie wymienionych ustaw z dniem 27 maja 1990 r. samorząd terytorialny został reaktywowany jedynie na szczeblu gminnym. Dokończenie tej ustawy nastąpiło w 1999 roku poprzez wprowadzenie trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Jednostkami trójstopniowego podziału państwa są: województwa, powiaty i gminy. Samorząd terytorialny jest zatem wynikiem długiej ewolucji, w której ogromne znaczenie dla rozwoju teorii i praktyki samorządu miała francuska i pruska myśl teoretyczna. To właśnie pod ich wpływem ukształtowała się nowoczesna instytucja samorządu terytorialnego, u podstaw, której leży idea udziału społeczeństwa w wykonywaniu administracji państwowej. Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego, w doktrynie prawa publicznego i praktyce zarządzania we współczesnym państwie, to jednak nie jest ono jednoznaczne i jednolicie ujmowane. Wokół samorządu narosło wiele sporów i kontrowersji dotyczących zarówno jego istoty, jak również dziejów i genezy. Instytucja samorządu w tradycji europejskiej posiada stosunkowo długą i bogatą historię. Wśród teoretyków historyków brak jest zgodności, co, do tego, kiedy się ona rozpoczyna. Jedni wskazują, iż na zasadach samorządu oparty był ustrój wspólnoty pierwotnej, inni wracają do czasów i doświadczeń swą genezą sięgających samorządowych wspólnot lokalnych starożytnych greckich polis, jeszcze inni natomiast źródeł europejskiego samorządu

2 upatrują w średniowiecznym państwie feudalnym w postaci korporacji miejskich i cechów rzemieślniczych. Wskazane formy samorządu wyprzedziły swym rozwojem powstanie instytucji samorządu terytorialnego. Rozbieżność poglądów dotyczących genezy instytucji samorządu jest bezpośrednią konsekwencją funkcjonowania w teorii dwóch nurtów. Historycznie pierwszym z nich była teoria naturalnej genezy samorządu związana ze szkołą prawa natury, podkreślającą pierwotny charakter związków powstałych na bazie więzi społecznej. Koncepcja naturalistyczna nawiązująca do doktryny prawa naturalnego Johna Locke a, głosiła wtórny charakter organizacji państwowej w stosunku do gminy, która istniejąc od czasów najdawniejszych stałą się najniższym, ale najważniejszym składnikiem państwa. Według niej, uzasadnieniem prawa gminy do własnej administracji jest wcześniejsze wykształcenie się i pochodzenie struktur gminnych niż struktur państwowych. Zgodnie z przedstawioną koncepcją, państwa powstawały jako dobrowolna federacja gmin, skutkiem, czego nie gmina od państwa, lecz państwo od gminy wywodzi swe prawa. Teoria ta po raz pierwszy zaczęła wyróżniać własny i zlecony przez państwo zakres zadań. W konsekwencji tych założeń promotorzy teorii naturalistycznej uzupełnili trójpodział władz o niezależną czwartą władzę, to jest o władzę samorządu terytorialnego. Teorii naturalnej samorządu przeciwstawiała się teoria państwowego charakteru samorządu, która zakładała, że instytucja ta może istnieć wyłącznie z woli państwa i spełniać powierzone jej przez państwo zadania. Nurt ten wywodził się z pozytywizmu prawniczego. Uznawał on, że samorząd jest wyrazem ustanowionego przez państwo podziału zadań lub dobrowolnej rezygnacji państwa z niektórych uprawnień w zakresie administracji publicznej. Autorzy tej koncepcji zwracali uwagę, że wszelka swoboda gminy pochodziła od władzy państwowej, dlatego w nowoczesnym systemie państwa nie może być mowy o czwartej władzy i dlatego i samorząd musi być połączony z administracją państwową. Poglądy zwolenników tej teorii były jednak zróżnicowane. Jedni uważali, że samorząd był identyfikowany z decentralizacją administracji państwowej. Państwo w celu realizacji ustawowo określonych zadań może powołać obok rządowego aparatu administracyjnego również

3 swe lokalne organy działające na zasadzie pewnej niezależności od organów rządowych. Samorząd i decentralizacja to pojęcia nierozłączne, ściśle ze sobą związane, traktowane też jako synonimy. Samorząd jest skutkiem decentralizacji administracji publicznej, który powstał na bazie gminy jak najstarszej jednostki terytorialnej społeczeństwa. Kulminacyjnym momentem w historycznym rozwoju gminy, który spowodował przekształcenie jej w instytucję samorządu lokalnego była wielka rewolucja francuska i przejście państwa policyjnego w państwo konstytucyjne. Było to zarazem przejście od społeczeństwa stanowego do społeczeństwa obywatelskiego: przejście od systemu autorytarnego do systemy demokracji obywatelskiej. Według zwolenników teorii naturalistycznej samorządu gmina nie jest wytworem prawa pozytywnego, czyli państwowego, lecz wytworem naturalnego biegu rzeczy, czyli kategorią prawa naturalnego. Teoria naturalistyczna samorządu wywarła duży wpływ na rozwój myśli teoretycznej o samorządzie jako lokalnej, zdecentralizowanej administracji publicznej. Z krytyki teorii naturalistycznej, w drugiej połowie XIX wieku powstała teoria państwowa samorządu. Punktem wyjścia teorii jest założenie, że w sferze prawa publicznego jak zauważa Panejko nie ma równorzędnych podmiotów prawnych. Istnieje tylko jeden podmiot, którym jest państwo. Państwu nie można przeciwstawiać osób fizycznych lub prawnych, a szczególnie jednostek samorządowych jako podmiotów prawa publicznego. W związku z tym, stwierdzamy, że samorząd jest zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy niepodległe hierarchiczne innym organom i samodzielną w granicach ustawy porządku prawnego. Określenie samorządu jako zcentralizowanej administracji państwowej oddaje w pełni jego istotę. Pogląd Maurycego Jaroszyńskiego pojmuje samorząd terytorialny jako odmianę administracji publicznej, nie widzi on sprzeczności interesów pomiędzy władzą centralną a władzą samorządową. Decentralizacja administracji publicznej oznacza, że samorząd zbliża obywatela do państwa. Oznacza to, że zadania zlecone organom samorządowym przez państwo

4 skracają proces decyzyjny, realizowane są szybciej i oszczędniej, a ponadto samorząd jest funkcją decentralizacji, w której najpełniej urzeczywistniła się idea demokracji obywatelskiej. Jej zagrożenie stanowią centralizm i biurokracja, które tkwią korzeniami w samej organizacji państwa. Ich przeciwwagę stanowi decentralizacja administracji rządowej, co oznacza dopuszczenie do rozwiązywania określonych zadań publicznych społeczeństwa. Według Holgena Pyndt trzy powody zdecydowały o decentralizacji administracji publicznej na rzecz gminy: po pierwsze zwiększenie motywacji pracowników, samodzielne podejmowanie przez kompetentnych pracowników decyzji sprawia, że ich praca jest bardziej efektywna i zyskuje na jakości, przynosi zadowolenie interesantom i samym pracownikom, po drugie, większy wpływ mieszkańców na decyzje władzy lokalnej, czyli tzw. Efekt bliskiej demokracji, po trzecie potrzeba lepszego użycia środków; samorząd zwiększa wpły mieszkańców gminy w kierunku bardziej racjonalnego gospodarowania majątkami i środkami finansowymi gminy. Teoria polityczna samorządu powstała na gruncie doświadczeń historycznych Anglii, mających na uwadze rozwój administracji lokalnej i rolę gminy. Ewolucja systemu administracji publicznej kierunkowała się w stronę dekoncentracji, a nie decentralizacji. Dekoncentracja i decentralizacja to dwa różne systemy podziału administracji publicznej. Na różnice tych pojęć i wynikające skutki dla istoty samorządu zwraca uwagę Tadeusz Bigo. Uważa on, że decentralizacja jest to taki system administracji, przy którym podmioty administracyjne mają samodzielność w stosunku do władzy centralnej. Zwolennicy teorii politycznej samorządu dowodzą, że pojęcie samorządu jest kategorią polityczną, z której nie można wyprowadzić żadnych reguł ani zasad prawnych. Natomiast krytycy teorii politycznej samorządu dowodzą, że samorząd jest kategorią prawną, związaną z decentralizacją administracji publicznej, czyli państwowej. W wyniku decentralizacji administracji, a mianowicie:

5 administracja rządowa i administracja samorządowa, początkowo jako władza lokalna na szczeblu gminy. W Polsce po II wojnie światowej, samorząd społeczny został całkowicie zlikwidowany. Pojęcie samorządu wiąże się zawsze z decentralizacją władzy państwowej. Samorząd jest granicą wszechwładztwa państwowego, samoobroną społeczeństwa przed biurokracją scentralizowanego państwa. Dopiero upadek w 1989 roku systemu realnego socjalizmu zapoczątkował w Polsce proces transformacji ustrojowej. Jednym z pierwszych aktów prawnych, który zapoczątkował reformę administracji publicznej w kierunku ustroju demokracji obywatelskiej i upodmiotowianego społeczeństwa byłą ustawa o samorządzie terytorialnym (gminnym) na szczeblu gminy z 8 marca 1990 r.. Przywrócenie samorządu w 1990 roku po upływie pół wieku od jego likwidacji wymagało podjęcia poważnego wysiłku legislacyjnego, związanego z przygotowaniem projektów, a następnie uchwaleniem ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o samorządzie terytorialnym i ordynacji wyborczej do rad gmin. W literaturze spotykamy się z pojęciem samorządu w szerszym znaczeniu, gdzie cechę samorządności przypisuje się różnym grupom społecznym bez względu na to czy realizują funkcje administracji publicznej. W węższym znaczeniu poprzez samorząd rozumiemy grupy społeczne i ich reprezentację, które zostały powołane poprzez przepisy prawa w celu sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych. Samorząd terytorialny jest instytucją gwarantowaną konstytucją. Ustawa konstytucyjna przewiduje istnienie różnych jednostek samorządu terytorialnego, wszakże podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Wprowadzony ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, samorząd gminny do 1 stycznia 1999 r. był jedyną formą samorządu terytorialnego. Z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został trójstopniowy podział terytorialny państwa. Jednostkami trójstopniowego podziału państwa są: województwa, powiaty i gminy.

6 Poprzez istotę samorządu gminnego należy rozumieć taką formę organizowania się ludzi, dzięki której mogą oni, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa samodzielnie, metodami demokratycznymi rozstrzygać władczo w istotnych dla siebie kwestiach. Grupa ludzi objętych działaniem samorządu tworzy wspólnotę rozumianą jako organizację, społeczność związaną wspólnym pochodzeniem, wspólnym życiem, wspólnymi interesami, wspólną własnością. Ważne miejsce w rozważaniach nad samorządem stanowi czynnik ludzki. Zaspokojenie potrzeb danej wspólnoty jest zasadniczym powodem, dla którego powoływane są samorządy. Do istotnych cech samorządu zaliczyć należy to, że: przepisy prawa powinny zabezpieczyć określonym grupom społecznym wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania swoimi sprawami, grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy, grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej. Zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności; wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności. Tak rozumiany samorząd może występować w różnych formach lub postaciach. Możemy mówić o samorządzie zawodowym, akademickim, pracowniczym czy też terytorialnym, gdy przedmiotem wyodrębnienia jest więź terytorialna. Współcześnie pojęcie samorządu gminnego możemy zdefiniować jako...korporację stanowiącą przymusowe związki mieszkańców powołane do sprawowania władztwa administracyjnego przyjętego od państwa oraz do zaspokojenia lokalnych potrzeb we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność. Inne odniesienie samorządu wskazuje, iż stanowi ono... wyodrębniony w strukturze państwa powstały z mocy prawa związek lokalnego społeczeństwa, powoływany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej, wyposażony w materialne środki umożliwiające regulacje nałożonych zadań.

7 BIBLIOGRAFIA 1. Byjoch K., Sulimierski J., Tarno J., Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa Leksykon samorządu terytorialnego pod red.m.chmaja, Graf-Punkt, Warszawa 1999,. 3. Ścipień K., Prawo samorządu terytorialnego, Wykrętowicz S. Samorząd jako Panejko wyraz demokracji obywatelskiej, Samorząd w Polsce, Istota, Formy, Zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań J., Geneza i podstawy;por.z.leoński, Z,Niewiadomski, Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa Zielona Góra M.Jaroszyński, Rozwiązania ideologiczne i programowe na temat samorządu, Warszawa Chodubski A., Samorząd lokalny jako zjawisko cywilizacyjne odwrotu od społeczeństwa masowego; Samorząd gminny w Polsce, Doświadczenia i perspektywy, pod.red.b. Nawrota, J.Pokładeckiego, Poznań Pyndt H., Decentralizacja kompetencji w gminie, Wydawca Kommunerenes Landsloreninin, 1990, Nr Bigo T., Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa, Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001, Nr 142, poz.1591 z późn.zmianami. 11. Leoński Z., Z problematyki ustrojowego prawa administracyjnego, Gospodarka i Administracja Terenowa, Nr 13, Winczorek P., Wstęp do nauki o państwie, Liber, Warszawa Kotulski M., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2000, nr 1-2.