Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik, 355/4/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 12 czerwca 2013 r. Sygn. akt Ts 346/11 po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.M. w sprawie zbadania zgodności: 1) 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) 2 zarządzenia nr 7 Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 7 lipca 1987 r. w sprawie prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu przemysłu chemicznego i lekkiego (Dz. Urz. MG Nr 4, poz. 7) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji, 3) 2 zarządzenia nr 7 Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 7 lipca 1987 r. w sprawie prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu przemysłu chemicznego i lekkiego (Dz. Urz. MG Nr 4, poz. 7) z art. 32 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 12 grudnia 2011 r. (data nadania) W.M. (dalej: skarżący) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności: po pierwsze, 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wieku emerytalnego) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji; po drugie, 2 zarządzenia nr 7 Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 7 lipca 1987 r. w sprawie prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w zakładach pracy resortu przemysłu chemicznego i lekkiego (Dz. Urz. MG Nr 4, poz. 7; dalej: zarządzenie nr 7) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji; po trzecie w przypadku orzeczenia o zgodności z Konstytucją 2 zarządzenia nr 7 skarżący wniósł o zbadanie jego zgodności z art. 32 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS).
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Do 31 sierpnia 2010 r. skarżący był zatrudniony w Zakładach Lniarskich Orzeł S.A. w upadłości likwidacyjnej. Pracował w niepełnym wymiarze czasu pracy (od 1 września 1990 r. do 30 kwietnia 1992 r. w wymiarze 3/4 etatu, od 1 maja 1992 r. do 30 listopada 2009 r. w wymiarze 1/3 etatu, od 1 grudnia 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. w wymiarze 3/4 etatu) na stanowisku ślusarza, a następnie mechanika maszyn i urządzeń. Skarżący posiadał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W postępowaniu sądowym, po uprzednim wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 97 2 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.), skarżący dochodził sprostowania świadectwa pracy przez dodanie adnotacji o pracy w szczególnych warunkach. Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z 9 lutego 2011 r. (sygn. akt IV P 265/10) oddalił powództwo. Sąd I instancji uznał, że zgodnie z 2 zarządzenia nr 7 pracownik zatrudniony w szczególnych warunkach musi wykonywać pracę stale i w pełnym wymiarze czasu pracy na danym stanowisku. Od powyższego wyroku skarżący wniósł apelację, którą Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił wyrokiem z 25 maja 2011 r. (sygn. akt VII Pa 59/11). Rozpoznając apelację, sąd II instancji orzekł, że żądanie skarżącego nie może zostać uwzględnione ze względu na przepis 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego. Jednocześnie mimo błędnej podstawy prawnej orzekania uznał prawidłowość orzeczenia sądu I instancji ze względu na tożsamość warunku wykonywania pracy w szczególnych warunkach stale i w pełnym wymiarze czasu pracy, który uniemożliwił sprostowanie świadectwa pracy skarżącego zgodnie z jego żądaniem. Wyrok sądu II instancji został doręczony skarżącemu 16 czerwca 2011 r. Skarżący, jak oświadczył, 24 sierpnia 2011 r. złożył do Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z 2 listopada 2011 r. (sygn. akt IV Po 20/11) Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącemu pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej. Pismo informujące o wyznaczeniu radcy prawnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 28 listopada 2011 r. W skardze konstytucyjnej skarżący podniósł, że będące podstawą rozstrzygnięć sądowych 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego oraz 2 zarządzenia nr 7 naruszają jego prawo podmiotowe do zabezpieczenia emerytalnego po osiągnięciu wieku emerytalnego, tj. do uzyskania uprawnienia do wcześniejszej emerytury w wieku 60 lat ze względu na pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w okolicznościach, gdy ze względu na stopień niepełnosprawności (inwalidztwa) nie świadczył pracy w tych warunkach w pełnym wymiarze czasu pracy, albowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa świadczenie takiej pracy w pełnym wymiarze nie było możliwe. Prawo to skarżący wywiódł z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnoszącego skargę wprowadzony przez 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego, a następnie powtórzony w 2 zarządzenia nr 7 wymóg wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stale i w pełnym wymiarze czasu pracy uniemożliwia osobom niepełnosprawnym przejście na emeryturę. Jak podkreśla skarżący, osoba niepełnosprawna nie może zostać zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Stan taki, w jego przekonaniu, prowadzi do nierównego traktowania obywateli w dostępie do zabezpieczenia emerytalnego ze względu na ich niepełnosprawność. Jako kryterium różnicujące skarżący wskazał niepełnosprawność i ocenił je jako społecznie niesprawiedliwe. Skarżący zarzucił także naruszenie przez 2 zarządzenia nr 7 art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przy czym wniosek o zbadanie 2 zarządzenia nr 7 z 2
powołanymi przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS skarżący złożył na wypadek orzeczenia o zgodności tego przepisu z Konstytucją. Podstawę niezgodności normy 2 zarządzenia nr 7 z art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skarżący upatruje we wprowadzeniu nieznanej ustawie przesłanki nabycia uprawnienia do wcześniejszej emerytury. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać przesłanki jego dopuszczalności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegóławiających go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone przez wydanie ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, którego podstawą prawną jest przepis aktu normatywnego. Skarga konstytucyjna jest więc dopuszczalna tylko pod warunkiem spełnienia łącznie następujących przesłanek. Po pierwsze, zaskarżony przepis stanowi podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to prowadzi do naruszeń wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia jest normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Zarzuty skargi nie mogą być przy tym oczywiście bezzasadne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia, gdyż zarzuty skargi mają charakter oczywiście bezzasadny (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Zasadniczo zarzut skarżącego opiera się na założeniu, że osoba posiadająca orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie może być zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, przez co uzyskanie przez nią uprawnienia do wcześniejszej emerytury jest niemożliwe ze względu na treść zaskarżonych norm 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego oraz 2 zarządzenia nr 7. Trybunał wielokrotnie wskazywał w swym orzecznictwie na przysługującą ustawodawcy znaczną swobodę w poszukiwaniu odpowiednich rozwiązań prawnych, które optymalnie równoważyłyby wszystkie wyznaczniki właściwej realizacji prawa o charakterze socjalnym (zob. m.in. wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/A/2000, poz. 107). Swoboda ustawodawcy nie jest jednakże nieograniczona i nie oznacza dowolności w tworzeniu prawa. Ustawodawca jest bowiem skrępowany wyznacznikami konstytucyjnymi o charakterze pozytywnym i negatywnym (por. wyrok TK z 23 października 2007 r., P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107). Przy ocenie regulacji dotyczących prawa do zabezpieczenia społecznego szczególną rolę odgrywają zasady sprawiedliwości społecznej i równości. W myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą relewantną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. m.in. TK z 10 lipca 2008 r., K 33/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 106). Ocena każdej regulacji prawnej z perspektywy zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, tak gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak też cechy różnicujące (zob. wyrok TK z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). 3
Kwestię czasu pracy osoby niepełnosprawnej reguluje art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej): czas pracy osoby niepełnosprawnej nie może przekraczać 8 godzin na dobę i 40 godzin tygodniowo. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 226, poz. 1475) czas pracy osoby niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie mógł przekraczać 7 godzin na dobę i 35 godzin tygodniowo. Podobną regulację ustanawiającą skrócony czas pracy dla osób niepełnosprawnych zwierała ustawa z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201, ze zm.). Trybunał wskazuje, że w badanej sprawie należy rozróżnienia dwóch podstawowych pojęć: czasu pracy i wymiaru czasu pracy. Czasem pracy jest czas, w którym pracownik świadczy pracę oraz pozostaje w gotowości do jej wykonywania w miejscu pracy określonym w umowie o pracę lub w innym miejscu wskazanym przez pracodawcę (zob. A. M. Świątkowski, Kodeks pracy. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2012, nb 2, s. 666). Wymiar czasu pracy to długość czasu, kiedy pracownik jest zobowiązany pozostawać do dyspozycji pracodawcy, który pracodawca może mu zaplanować w celu zapewnienia zwykłych, przewidywalnych potrzeb zakładu pracy. Granice wymiaru czasu pracy wyznaczają normy czasu pracy (zob. M. Rycak, Pojęcia wymiaru czasu pracy i normy czasu pracy, Monitor Prawa Pracy, 2007, nr 10). Wymiar czasu pracy pozostaje w związku z normą czasu pracy, jednakże stanowi odrębne pojęcie z zakresu prawa pracy. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Trybunał stwierdza bezzasadność zarzutu, w myśl którego ze względu na obowiązujące ustawodawstwo zatrudnienie osoby niepełnosprawnej w pełnym wymiarze czasu pracy jest niemożliwe, a tym samym niemożliwe jest nabycie przez nią prawa do wcześniejszej emerytury. W ocenie skarżącego zakwestionowane: 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego oraz 2 zarządzenia nr 7 w zakresie, w jakim wprowadzają konieczność wykonywania pracy stale i w pełnym wymiarze czasu pracy jako warunek przejścia na emeryturę z tytułu wykonywania pracy w szczególnym charakterze w wieku niższym niż powszechny wiek emerytalny powodują nierówne traktowanie obywateli w dostępie do zabezpieczenia emerytalnego ze względu na ich niepełnosprawność. Tymczasem zgodnie z powołanymi wyżej normami regulującymi zatrudnianie osób niepełnosprawnych jest możliwe skrócenie czasu pracy osoby posiadającej orzeczenie o niepełnosprawności, a nie jak twierdzi skarżący obniżenie wymiaru czasu pracy. Oznacza to, że osoby posiadające orzeczenie o niepełnosprawności mogą być zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy przy skróconym czasie pracy. Znajduje to potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego. W uchwale z 18 kwietnia 2000 r. Sąd Najwyższy Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt III ZP 6/00, OSNAPiUS z 2000 r., nr 20, poz. 740) orzekł: Art[ykuł] 15 ustawy o osobach niepełnosprawnych w ustępie 1 wprowadza skróconą tygodniową normę czasu pracy dla pracowników niepełnosprawnych, zaś w ustępie 2 skrócone dobowe i tygodniowe normy czasu pracy dla pracowników niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Są to normy czasu pracy wyznaczające»pełny«jego wymiar dla tych grup zatrudnionych. Zarzuty sformułowane wobec kwestionowanej regulacji zarzuty należy określić jako oczywiście bezzasadne, gdy wobec kwestionowanej regulacji w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają jej negatywnej kwalifikacji konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 12 lipca 2004 r., Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). Z oczywistą bezzasadnością mamy 4
do czynienia także w sytuacji, gdy podstawa skargi konstytucyjnej jest wskazana prawidłowo, a więc wyraża konstytucyjne wolności i prawa, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych wolności i praw w żadnym stopniu nie uprawdopodabnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw (postanowienie TK z 26 listopada 2007 r., Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219). Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Zrzut skarżącego pozbawiony jest podstaw w stopniu oczywistym, gdyż opiera się jedynie na błędnym założeniu, że obowiązujące ustawodawstwo uniemożliwiało zatrudnienie skarżącego w pełnym wymiarze czasu pracy, co jest warunkiem sine qua non uzyskania uprawnienia do przejścia na emeryturę w niższym niż powszechny wieku emerytalnym. Taki sposób sformułowania zarzutu jednoznacznie przesądza o konieczności odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Jedynie na marginesie powyższych rozważań Trybunał przypomina, że Konstytucja nie gwarantuje prawa do przejścia na emeryturę w określonym wieku emerytalnym. Sformułowany zarzut niekonstytucyjności 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego oraz 2 zarządzenia nr 7 w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy naruszają prawo do wcześniejszej emerytury w wieku 60 lat, należy uznać za oczywiście bezzasadny. Niezależnie od powołanej wyżej samoistnej podstawy odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Trybunał postanowił odnieść się również do wniosku o zbadanie zgodności 2 zarządzenia nr 7 z art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Trybunał podkreśla, że w postępowaniu skargowym wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów mogą być jedynie normy konstytucyjne statuujące określone prawa i wolności obywatela. Zasada ta wynika bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, ograniczającego zakres kontroli konstytucyjnej inicjowanej skargą do sytuacji, gdy naruszone zostały wolności lub prawa określone w Konstytucji. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK należało zatem ze względu na niedopuszczalność orzekania odmówić nadania dalszego biegu niniejszej skardze w zakresie badania zgodności 2 zarządzenia nr 7 z art. 32 ust. 2 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. 5