Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan ul. Zbyszka Cybulskiego 3 00-727 Warszawa tel.(+48) 22 55 99 900 fax (+48) 22 55 99 910 lewiatan@pkpplewiatan.pl www.pkpplewiatan.pl Uwagi Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan do dokumentu służb DG ds. Konkurencji zawierającego projekt wytycznych w sprawie regionalnej pomocy państwa na lata 2014-2020 W opinii Konfederacji Lewiatan niekorzystne z punktu widzenia przedsiębiorców zmiany przedstawione w przedmiotowej propozycji Komisji Europejskiej dotyczącej przeglądu wytycznych ws krajowej pomocy regionalnej na lata 2014-2020 obejmują m.in.: obniżenie maksymalnych poziomów intensywności wsparcia; ograniczenie możliwości wsparcia z regionalnej pomocy inwestycyjnej dla dużych przedsiębiorstw do tzw. regionów a (wyłączenie takiej pomocy dla dużych firm w tzw. regionach c ); zaostrzenie warunków spełnienia efektu zachęty możliwość rozpoczęcia prac nad projektem dopiero po uzyskaniu decyzji o przyznaniu wsparcia. Ponadto, propozycja Komisji wprowadza inne zmiany, opisane poniżej, które mogą doprowadzić do obniżenia atrakcyjności inwestycyjnej w Unii Europejskiej, pogorszenia warunków planowania i realizacji inwestycji, a w konsekwencji zagrożenie odpływu potencjalnych inwestycji z Europy do innych bardziej atrakcyjnych obszarów inwestycyjnych. Uwagi do poszczególnych elementów projektu wytycznych: obniżenie maksymalnych poziomów intensywności wsparcia na obszarach a i c (pkt. 157 i 162) Obniżenie maksymalnych pułapów dofinansowania obniży zdolność firm wspierania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie. Ponadto, obniżając intensywność wsparcia pomija się specyfikę poszczególnych rodzajów wspieranych projektów, m.in. tych związanych z inwestycjami w innowacje. Znaczenie inwestycji innowacyjnych dla rozwoju Unii Europejskiej, w tym realizacji strategii Europa 2020, w połączeniu z niską innowacyjnością gospodarek w regionach a oraz wysokim ryzykiem (tym większym, im większy poziom nowości technologii lub wdrażanych rozwiązań czy przełomowość innowacji), uzasadniają zachowanie w tych regionach dotychczasowej intensywności pomocy, tak w przypadku firm dużych jak i MŚP. Należy też zauważyć, że wyższy pułap intensywności pomocy daje państwom członkowskim większą swobodę w projektowaniu zachęt inwestycyjnych, a tym samym większą elastyczność jeśli chodzi o kształtowanie polityki regionalnej, przy czym w Polsce maksymalna intensywność pomocy, zwłaszcza w przypadku dużych przedsiębiorstw, była wykorzystywana sporadycznie. W związku z powyższym postulujemy pozostanie przy obecnych pułapach wsparcia. ograniczenie wsparcia z regionalnej pomocy inwestycyjnej w obszarach c do MŚP (pkt. 160) Proponowane wyłączenie możliwości wsparcia dużych przedsiębiorstw na obszarach c nie bierze pod uwagę występowania w niektórych z nich wysokiego przestrzennego zróżnicowania pod względem poziomu rozwoju gospodarczego, charakterystycznego np. dla niektórych 1
obszarów stołecznych na poziomie NUTS2. Ewentualne wyjęcie najbogatszego regionu NUTS3 z wyliczania wartości PKB tych obszarów, klasyfikowałoby je do kategorii a, co odzwierciedla większe potrzeby w zakresie wsparcia z pomocy regionalnej. Przypadek ten będzie w latach 2014-2020 dotyczył również Polski województwo mazowieckie będzie pierwszym polskim regionem, który w unijnej klasyfikacji wejdzie do kategorii tzw. regionów c. Ponieważ jest to głównie efekt zamożności miasta Warszawy, należy mieć na uwadze różnice istniejące między tym ostatnim a najbiedniejszymi powiatami Mazowsza co do wielkości PKB per capita (wynoszące aż 4:1), a także poziomu bezrobocia (stopa bezrobocia równa 4,3% w mieście stołecznym Warszawa oraz 36,9% w powiecie szydłowieckim) 1. Jednocześnie, ponieważ w województwie mazowieckim zarejestrowanych jest prawie ¼ dużych firm w Polsce, przyjęcie proponowanych zmian będzie mieć negatywny wpływ na inwestycje znacznej części tego rodzaju przedsiębiorstw w skali kraju. Zdaniem Konfederacji Lewiatan należałoby przyjąć taki mechanizm przyznawania pomocy regionalnej, który umożliwia wspieranie dużych przedsiębiorstw na obszarach najbardziej tego potrzebujących, do których w Polsce w proponowanej nomenklaturze naleć będzie również obszar c. W tym kontekście proponujemy przeanalizowanie m.in. następujących rozwiązań: a) wyodrębnianie regionów NUTS3 odbiegających pod względem poziomu PKB per capita od całego regionu NUTS2 o przyjętą wartość procentową (zapewniłoby to odpowiedni poziom wsparcia m.in. w biedniejszych powiatach wokół Warszawy; wiąże się jednak z wyższymi kosztami monitoringu poziomu PKB na poziomie NUTS3); b) określanie całej mapy pomocy regionalnej na poziomie NUTS3 (odpowiedni poziom wsparcia w regionach; wysokie koszty administracyjne); c) utrzymanie wsparcia dla dużych przedsiębiorstw w regionach c (rozwiązanie tańsze, jednak nieuwzględniające zróżnicowanego poziomu rozwoju wewnątrz regionów). Należy w tym kontekście pamiętać o wartości dodanej wnoszonej przez inwestycje dużych firm często o relatywnie wysokim poziomie innowacyjności, które przekładają się na transfer technologii do współpracujących z nimi małych i średnich przedsiębiorstw, tworząc tym ostatnim lepsze warunki do rozwijania działalności. Ponadto, głównym kryterium decydującym o przyznawaniu wsparcia przedsiębiorstwom powinna być jakość projektów, ich zdolność generowania wartości dodanej w gospodarce, a także realizowanie celów europejskiej strategii wzrostu i zatrudnienia, a nie ich wielkość. Abstrahując natomiast od braku kompleksowych analiz potwierdzających występowanie zjawiska przenoszenia działalności do regionów oferujących wsparcie z pomocy regionalnej z jednoczesnym zamykaniem działalności w innych obszarach w ramach jednolitego rynku europejskiego, należy mieć na uwadze, że kategoria przedsiębiorstw niebędących MŚP zawiera wiele rodzajów krajowych podmiotów nie zainteresowanych opisywaną relokalizacją inwestycji w skali europejskiej. zaostrzenie warunków spełnienia efektu zachęty możliwość rozpoczęcia prac nad projektem dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia (pkt. 60 i 61) Zaproponowane przesunięcie w czasie możliwości rozpoczęcia prac nad projektem do momentu uzyskaniu przez beneficjenta decyzji o przyznaniu wsparcia spowoduje co najmniej 6-cio miesięczne opóźnienia w realizacji planowanych inwestycji. W rezultacie przyjęcia takiego 1 Dane GUS z listopada 2012 r. 2
przepisu nastąpi obniżenie atrakcyjności inwestowania w krajach UE w porównaniu do krajów spoza Unii. Należy też wskazać na niezasadność takiego zapisu w stosunku do projektów, które bez udziału środków publicznych zostałyby zrealizowane w części (mniejszy zakres, nie wdrożenie innowacyjności, czy elementu B+R projektu) stosownie do propozycji pkt. 57, taka możliwość jest przewidziana, stąd przyjęcie zapisów pkt 60 i 61 spowodowałoby, iż wiele projektów, którym pomoc publiczna mogłaby zapewnić istotne podniesienie poziomu innowacyjności, czy zakresu projektu, nie zostałoby w ogóle zrealizowanych. Postulujemy utrzymanie obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie (rozpoczęcie prac możliwe po złożeniu przez beneficjenta wymaganej dokumentacji i otrzymaniu potwierdzenia spełniania przez projekt). wprowadzenie kategorii pojedynczego projektu inwestycyjnego w ramach grupy (pkt. 16 (s)) Sprowadzanie do kategorii pojedynczego projektu inwestycyjnego różnych inwestycji, również tych tematycznie zupełnie od siebie odległych, realizowanych - w okresie trzech lat, w tym samym regionie NUTS 3 - przez spółki na poziomie grupy, może ograniczać możliwość przyznawania pomocy przedsiębiorstwom realizującym przedsięwzięcia w niepowiązanych ze sobą obszarach (np. centrum badawczo-rozwojowe w zakresie oprogramowania i oczyszczalnia ścieków). Rekomendujemy pozostawienie w mocy zapisów obowiązujących w wytycznych na lata 2007-2013 w pkt. 60. obowiązek zgłaszania pomocy inwestycyjnej przedsiębiorstw, które zamknęły podobną działalność produkcyjną w ciągu dwóch lat od uzyskania pomocy, lub planują taką działalność zamknąć w ciągu dwóch lat od zakończenia inwestycji (pkt. 25) Proponowany zapis wprowadza konieczność zwrotu przyznanej pomocy, jeśli jakakolwiek podobna inwestycja w ramach grupy zostałaby zamknięta w ciągu 2 lat od zakończenia danej inwestycji. Oznacza to wprowadzenie niewykonalnego dla beneficjenta wymogu zagwarantowania, że nie zamknie on w ramach grupy podobnej inwestycji w określonym czasie. Przepis wprowadziłby więc przede wszystkim dodatkowy ciężar dla państw członkowskich, jak i sektora prywatnego, związany z monitorowaniem działalności firm i ujawnianiem ich planów inwestycyjnych. Ostatnia kwestia może być też kontrowersyjna w świetle zachowania tajemnicy handlowej przedsiębiorstw. Proponowany zapis nie będzie miał znacznego wpływu na decyzje przedsiębiorstw, natomiast wprowadzi niepotrzebny ciężar administracyjny. indywidualna pomoc inwestycyjna a kwestia przenoszenia miejsc pracy ( relokacja ) (pkt. 122-124) Z poprzednim punktem związany jest także zapis, zgodnie z którym w przypadku indywidualnej pomocy inwestycyjnej Komisja oceni negatywnie projekt, jeśli zaistnieje związek przyczynowy pomiędzy pomocą a przeniesieniem działalności do obszaru objętego pomocą, poprzedzonym zamknięciem takiej samej lub podobnej działalności w innym obszarze EOG. Naszym zdaniem jest to podejście zbyt restrykcyjne, a ponadto niezgodne z celami Polityki Spójności i strategią Europa 2020, które szczególny nacisk kładą na wzrost konkurencyjności, innowacyjności i zatrudnienia. Przypomnijmy, iż polityka spójności ma na celu wspieranie działań prowadzących do wyrównania warunków ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej. 3
Chcemy zwrócić uwagę na złożoność procesu decyzyjnego dotyczącego podejmowania inwestycji przez przedsiębiorstwa. Pomoc regionalna to tylko jeden z wielu czynników w procesie podejmowania decyzji o lokalizacji inwestycji, do pozostałych należą m.in. koszty pracy, ceny nieruchomości, jakość infrastruktury, system prawny i podatkowy, zapisy kodeksu pracy i ogólnych przepisów handlowych, a także uwarunkowania polityczne zapewniające stabilność i wysoką jakość zarządzania danym państwem. W tym kontekście, przenoszenie przedsiębiorstwa wyłącznie w oparciu o dostępność pomocy regionalnej w ramach funduszy UE nie jest zgodne z rozsądnym i efektywnym podejmowaniem decyzji biznesowych. Co więcej, decyzje inwestycyjne dużych międzynarodowych przedsiębiorstw podejmowane są w oparciu o bardziej globalne, gdyż kwestia lokalizacji inwestycji bywa częścią szerszej strategii działalności całej firmy. Tym bardziej, że w związku z występowaniem coraz większej ilości miejsc poza Unią Europejską (np. tzw. państwa BRIC), które oferują porównywalne cechy środowiska operacyjnego dla przedsiębiorstwa takie jak dostępność wykwalifikowanej siły roboczej, koszty, praworządność, dobra infrastruktura, a także zachęty inwestycyjne, przedsiębiorstwa mogą zadecydować o podjęciu inwestycji w kraju nienależącym do Państw Członkowskich Unii Europejskiej. Może to oznaczać odpływ kluczowych inwestorów napędzających koniunkturę UE. Ponadto, uregulowanie kwestii zakazu przenoszenia miejsc pracy w wytycznych rozszerza zakres tych przepisów na każdą formę pomocy regionalnej niezależnie od tego czy jest udzielana w kontekście projektów współfinansowanych z UE (jak do tej pory - rozporządzenie 1083/2006) czy też stanowi element prowadzonego przez państwo programu wspierania inwestycji. Dodatkowo, przepis miałby zostać rozszerzony do całego EOG. Tak zaproponowane rozszerzenia zakresu przepisów dot. relokacji nie zostało uzasadnione. Mając na uwadze powyższe argumenty postulujemy usunięcie z propozycji ww punktów. pomoc tylko w odniesieniu do kosztów netto realizacji inwestycji (pkt. 75) Zgodnie z proponowanym przepisem, w przypadku pomocy podlegającej indywidualnej notyfikacji (zarówno MŚP, jak i firmy spoza tej kategorii) oraz pomocy inwestycyjnej w ramach zgłoszonego programu na rzecz dużych przedsiębiorstw, koszty kwalifikowane podlegające wsparciu zostaną ograniczone tylko do nadwyżki ponad wariant alternatywny zakładający brak pomocy. Z jednej strony, takie rozwiązanie w wielu przypadkach obniży lub całkowicie zniweluje atrakcyjność pomocy (zakładając inne ograniczenia wynikające z nowych przepisów). Z drugiej strony dodatkowe skomplikowanie przepisów będzie oznaczało wyższe ryzyko popełnienia błędu i poprawnej interpretacji wymogów, zarówno dla administracji, jak i beneficjentów pomocy, na etapie przygotowywania i oceny projektów (m.in. przy obliczaniu kosztów kwalifikowanych). Postulujemy usunięcie tego zapisu. pomoc regionalna a nadwyżki produkcyjne i rynki w fazie bezwzględnego upadku (pkt. 106) Zgodnie z proponowanym zapisem, jeśli projekt prowadzi do tworzenia mocy produkcyjnych na rynku znajdującym się pod względem strukturalnym w fazie bezwzględnego upadku, może to zostać uznane przez Komisję za element negatywny, który najprawdopodobniej nie zostanie zrównoważony żadnym elementem pozytywnym, co może ostatecznie doprowadzić do uznania środka pomocy za niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Takie podejście Komisji nie uwzględnia faktu, iż istnieją rynki mające problemy strukturalne, lecz wymagające wsparcia. Co więcej, nadwyżka produkcyjna nie oznacza zaprzestania 4
dalszych inwestycji. Warto uznać chęć dalszego inwestowania przez Spółkę odnotowującą nadwyżkę produkcyjną za dobry znak. Jeśli dany sektor przestałby inwestować, prawdopodobnie oznaczałoby to, że firmy z tego sektora przeniosłyby się poza obszar Unii Europejskiej i jedynie eksportowały swoje produkty na jej teren, co nie jest korzystne z punktu widzenia terms of trade. Ponadto, w obrębie tego samego sektora może występować jednocześnie nadwyżka produkcyjna jednych dóbr i potrzeba nowych mocy produkcyjnych innych dóbr. Nie ma uzasadnienia, aby z góry zakładać że każde przedsięwzięcie firm znajdujących się w opisanej sytuacji powinno podlegać notyfikacji i stanowić przesłankę negatywną dla uznania pomocy. Ewentualnie można przyjąć szczególną ścieżkę notyfikacji, która będzie zakładała indywidualne podejście do tego typu przypadków, jednak bez przyjmowania założenia negatywnej przesłanki od samego początku. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan Warszawa, 11 marca 2013 r. 5