72 BSiE Alicja Młynarska Wichtowska Informacja BSiE nr 822 (IP 96G) Inwestycje wieloletnie i programy wieloletnie A. Inwestycje wieloletnie i programy wieloletnie w świetle obowiązujących przepisów Z budżetu państwa finansowane są inwestycje państwowych jednostek budżetowych, a także mogą być finansowane lub dofinansowane inwestycje (art. 74 1 ): państwowych zakładów budżetowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych, na podstawie odrębnego upoważnienia zamieszczonego w ustawie budżetowej lub innej ustawie, realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego oraz związane z badaniami naukowymi lub pracami badawczo rozwojowymi. Inwestycje przedsiębiorców mogą być dotowane z budżetu państwa jeżeli dotyczą infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska i mają szczególne znaczenie dla gospodarki narodowej, a łączna kwota dotacji celowych nie może być wyższa od 50% planowanej wartości kosztorysowej inwestycji, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 76). Inwestycje wieloletnie to inwestycje, których okres realizacji przekracza jeden rok budżetowy, a wartość kosztorysowa jest wyższa od wartości określonej na dany rok przez Ministra Finansów w rozporządzeniu 2 dotyczącym opracowywania materiałów do projektu ustawy budżetowej (art. 78 ust. 1). Zwiększenie w trakcie realizacji inwestycji jej planowanej wartości kosztorysowej wynikające z zwiększenia zakresu rzeczowego, zmian w dokumentacji projektowej, wydłużenia okresu realizacji nie stanowi podstawy do zwiększenia łącznej kwoty dotacji celowej (art. 77). Szczegółowe zasady finansowania z budżetu państwa inwestycji, w tym zasady i tryb zwiększania wartości kosztorysowej w związku ze zmianą cen dóbr inwestycyjnych oraz towarów i usług budowlano montażowych powinna określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 79). Wydane na podstawie wcześniej obowiązującego Prawa budżetowego rozporządzenie 3 przestało w całości obowiązywać z dniem 31.12.2000 r., a projekt nowego rozporządzenia dopiero w dniu 5 września br. został zaakceptowany przez KERM. Wykaz inwestycji wieloletnich finansowanych lub dofinansowanych z budżetu państwa 1 Uwaga formalna: podawane w tekście numery artykułów dotyczą ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) 2 Na 2002 r. przyjęto wysokość wartości kosztorysowej inwestycji co najmniej 55 mln zł - zob. 10 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2002 (Dz. U. Nr 47, poz. 502). 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad planowania i finansowania inwestycji dotowanych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 109, poz. 702).
BSiE 73 w danym roku budżetowym zawarty jest w załączniku do ustawy budżetowej. Wykaz zawiera (art. 78 ust. 2) : nazwę i lokalizację inwestycji oraz nazwę inwestora, planowane efekty rzeczowe inwestycji oraz termin jej rozpoczęcia i planowany termin zakończenia, planowaną wartość kosztorysową oraz źródła jej finansowania w podziale na nakłady z budżetu państwa, środki własne inwestora, kredyty, pożyczki objęte poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa oraz inne źródła. Nakłady jakie pozostały do poniesienia na daną inwestycję przedstawia się ponadto w podziale na dany rok budżetowy i dwa kolejne lata. Zakres inwestycji wieloletnich prezentowanych w załączniku do ustawy budżetowej uległ w latach 1999 2001 zmianom wynikającym z: przepisów reformujących administrację publiczną 4, na mocy których inwestycje wieloletnie (d. centralne), których inwestorami byli w dniu 31 grudnia 1998 r. ministrowie lub wojewodowie, a które mieściły się w zakresie zadań i kompetencji samorządów województw i powiatów zostały z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęte przez te samorządy przepisy te spowodowały zmiany w układzie załącznika nr 7, a mianowicie część inwestycji uległa przesunięciu z grupy inwestycji państwowych jednostek do grupy inwestycji samorządowych. I tak w załączniku do ustawy budżetowej na 1998 r. było 143 inwestycji państwowych jednostek i zakładów budżetowych, państwowych jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców oraz 20 inwestycji samorządowych (gminnych), a w ustawie budżetowej na 1999 r. były już tylko 42 inwestycje państwowych jednostek... i 76 inwestycji samorządowych województw, powiatów i gmin (w ustawie na 2000 r. było odpowiednio 34 i 62 inwestycje). przepisów związanych z rozwojem regionalnym 5, na podstawie których inwestycje wieloletnie finansowane z dotacji celowych na inwestycje własne samorządów zawarte w ustawie budżetowej na rok 2000 stały się w 2001 r. inwestycjami wpisanymi w kontrakty regionalne z chwilą ich podpisania. Do czasu podpisania kontraktów środki na dofinansowanie tych inwestycji stanowiły część rezerwy celowej pozostającej w dyspozycji ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. W konsekwencji wspomnianych wyżej przepisów inwestycje wieloletnie samorządowe nie występują już w załączniku do ustawy budżetowej pozostają tam jedynie inwestycje wieloletnie państwowych jednostek i zakładów budżetowych...(na rok 2001 zaplanowano 31 inwestycji, a na 2002 r. proponuje się 39 inwestycji). Zbliżoną do inwestycji wieloletnich formą długoterminowych zadań są programy wieloletnie. Ustawa budżetowa może określać limity wydatków na programy wieloletnie, a wykaz programów wieloletnich stanowi załącznik do ustawy budżetowej (art. 80). W wykazie określa się dla każdego programu: nazwę, cel programu i okres jego realizacji, jednostkę organizacyjną realizującą lub koordynującą realizację programu, zadania finansowane z budżetu państwa, 4 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przekazywania inwestycji centralnych samorządom wojewódzkim i powiatowym oraz wykazu inwestycji centralnych podlegających przekazaniu (Dz. U. Nr 162, poz. 1139) 5 ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550 ze zm.), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Programu wsparcia na lata 2001 2002 (Dz. U. Nr 122, poz. 1326 ze zm.)
74 BSiE łączne nakłady w tym z budżetu państwa oraz wydatki w danym roku budżetowym i w dwóch kolejnych latach. Dotychczas jedynie ustawa budżetowa na rok 1999, opracowywana jeszcze na podstawie przepisów Prawa budżetowego, zawierała załącznik nr 10 wykaz programów modernizacji technicznej sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (na lata 1999 2012). Natomiast żadna z późniejszych ustaw budżetowych na 2000 i 2001 r., a także przedłożony projekt na 2002 r. nie zawiera takiego wykazu, przy czym programy tego typu, m.in. w zakresie obronności były i są przewidziane do realizacji 6. W 2001 r. Parlament uchwalił następujące programy wieloletnie 7 : Budowa Kampusu 600 lecia Odnowienia Uniwersytetu Jagiellońskiego, Wyposażenie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w samoloty wielozadaniowe, Program dla Odry 2006. Planowanie i dokonywanie wydatków na realizację każdego kolejnego etapu programu wieloletniego winno być poprzedzone analizą i oceną efektów uzyskanych w etapach poprzednich (art. 28 ust. 5). Programy wieloletnie mogą być ustanawiane przez Radę Ministrów, a w przypadku gdy koszty realizacji programu przekraczają 100 mln zł to ustawowo. Specyficznym programem wieloletnim, którego zasada ta nie dotyczy - jest program wsparcia ustanawiany rozporządzeniem Rady Ministrów na podstawie przepisów ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego 8. Programy wieloletnie mogą dotyczyć zadań z zakresu: obronności i bezpieczeństwa państwa, ochrony środowiska, rozwoju gospodarki w tym restrukturyzacji wybranych dziedzin, rozwoju nauki, ochrony ogólnonarodowego dziedzictwa kulturowego, wspierania rozwoju regionalnego (art. 80). Środki z budżetu państwa przeznaczone na finansowanie zarówno inwestycji wieloletnich, jak i programów wieloletnich, które są ujęte w wykazach ustalonych w ustawie budżetowej (art. 86) nie mogą być wykorzystane na inne cele bez zgody Rady Ministrów poprzedzonej pozytywną opinią komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu z jednym zastrzeżeniem, iż środki te nie mogą być przeznaczone na sfinansowanie wydatków bieżących (art. 98). Środki budżetu państwa zaplanowane i przeznaczone w danym roku na finansowanie inwestycji wieloletnich i programów wieloletnich nie wykorzystane w tym roku mogą być zaliczone do wydatków nie wygasających z upływem roku budżetowego, przy czym przy podej- 6 Zob. rezerwy celowe w poz. 67 69 w ustawie budżetowej na 2001 r. oraz art. 22 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wykonywaniu budżetu państwa w roku 2001 oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 2001 (Dz. U. Nr 55 poz. 574) lub na przykład rezerwy celowe w poz. 61 63 w projekcie ustawy budżetowej na 2002 r. 7 Są to ustawy: Ustawa z dnia 23 maja 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Budowa Kampusu 600 lecia Odnowienia Uniwersytetu Jagiellońskiego (Dz. U. Nr 67, poz. 677), Ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Wyposażenie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w samoloty wielozadaniowe i zapewnieniu warunków jego realizacji (Dz. U. Nr 89, poz. 972), Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Program dla Odry 2006 (Dz. U. Nr 98, poz. 1067). 8 Do programów wsparcia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące programów wieloletnich, z wyłączeniem przepisów określających formę w jakiej powinien być ustanowiony program zob. art. 13 ust. 8 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy program wsparcia jest ustanawiany przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. Ponadto ustawa ta nakazuje, by limity wydatków na zadania objęte programem wsparcia były określane w ustawie budżetowej dlatego w projekcie ustawy budżetowej na 2002 r. występuje załącznik nr 8, który limity te określa.
BSiE 75 mowaniu takiej decyzji Rada Ministrów powinna brać pod uwagę w szczególności stopień zaawansowania realizacji inwestycji i programów wieloletnich (art. 102). B. Inwestycje wieloletnie wybrane informacje dotyczące finansowania z budżetu państwa i ich realizacji w latach 1998 2002 Wielkość dotacji z budżetu państwa do inwestycji wieloletnich w latach 1998 2001 zmniejszała się zarówno w wartościach bezwzględnych, jak i w relacji do wydatków ogółem budżetu państwa - odpowiednio: z około 3 mld zł w 1998 r. do około 1,6 mld zł w 2001 r. (łącznie z kwotą zaplanowaną na finansowanie dotychczasowych inwestycji wieloletnich samorządowych w ramach kontraktów wojewódzkich), z 2,1% udziału w wydatkach ogółem budżetu państwa w 1998 r. do 0,9% w 2001 r. (z uwzględnieniem kwoty zaplanowanej na finansowanie dotychczasowych inwestycji wieloletnich samorządowych w ramach kontraktów wojewódzkich) lub do 0,35% (z uwzględnieniem dotacji wyłącznie wg załącznika nr 7 do ustawy budżetowej na 2001 r.). Dotacje z budżetu państwa do inwestycji wieloletnich wg działów w latach 1998 2002 w tys. zł 1998 1999 2000 2001 2002 1998 1999 2000 2001 2002 dział wykonanie plan projekt struktura ochrona zdrowia 1 197 872 928 301 779 441 78 481 64 977 40,1% 40,2% 48,3% 12,3% 9,4% gosp.komunal na 655 649 241 515 203 509 0 0 22,0% 10,5% 12,6% - - transport 535 179 533 990 311 192 408 135 415 006 17,9% 23,2% 19,3% 63,9% 60,1% administr. państw. 122 919 60 634 50 337 0 0 4,1% 2,6% 3,1% - - różne usługi materialne 113 359 137 030 44 555 0 0 3,8% 5,9% 2,8% - - bezpieczeństwo publiczne 98 800 67 546 38 386 34 643 54 338 3,3% 2,9% 2,4% 5,4% 7,9% kultura i sztuka 77 724 60 096 31 722 0 0 2,6% 2,6% 2,0% - - wymiar sprawiedliwości 51 424 50 095 2 520 25 818 32 286 1,7% 2,2% 0,2% 4,0% 4,7% urzędy naczelnych organów 35 775 89 912 0 0 0 1,2% 3,9% - - - szkolnictwo wyższe 28 837 62 000 86 593 91 610 123 918 1,0% 2,7% 5,4% 14,3% 17,9% rolnictwo 23 795 5 000 7 356 0 0 0,8% 0,2% 0,5% - - oświata i wych. 17 200 19 247 0 0 0 0,6% 0,8% - - - przemysł 16 430 33 053 10 300 0 0 0,6% 1,4% 0,6% - - kult. fiz. i sport 12 000 18 000 48 698 0 0 0,4% 0,8% 3,0% - - razem 2 986 963 2 306 419 1 614 609 638 687 690 525 100% 100% 100% 100% 100,0% Źródło: obliczenia własne na podstawie sprawozdań Rady Ministrów z lat 1998 2000, ustawy budżetowej na 2001 r. oraz projektu ustawy budżetowej na 2002 r. W latach 1998 2000 największy udział w kwotach dotacji z budżetu państwa do inwe-
76 BSiE stycji wieloletnich miały inwestycje w ochronie zdrowia (powyżej 40%) głównie była to budowa, rozbudowa lub modernizacja szpitali. Znaczącą pozycję zajmowały ponadto inwestycje w zakresie: gospodarki komunalnej, do których klasyfikowano głównie inwestycje samorządowe: drogowe w miastach, oczyszczalnie ścieków i wodociągi, transportu była to przede wszystkim budowa i modernizacja linii kolejowych, obwodnic, tras miejskich i mostów. W 2001 r. w związku z włączeniem dotychczasowych inwestycji wieloletnich samorządowych do finansowania w ramach kontraktów wojewódzkich i jednoczesnym ich wyeliminowaniem z wykazu inwestycji wieloletnich zawartych w ustawie budżetowej - zmieniła się w znaczący sposób struktura działowa dotacji z budżetu państwa: nie występują już inwestycje wieloletnie z zakresu gospodarki komunalnej, zmniejszyła się wielkość i udział dotacji do inwestycji wieloletnich w ochronie zdrowia. Przedłożony projekt ustawy budżetowej na 2002 r. generalnie rzecz biorąc podtrzymuje strukturę działową dotacji z budżetu państwa do inwestycji wieloletnich. Realizacja inwestycji wieloletnich, która podlega corocznej kontroli NIK, z uwagi na stwierdzane od lat nieprawidłowości wymaga wprowadzenia zmian do dotychczasowego systemu przygotowania, planowania, finansowania oraz nadzorowania inwestycji wieloletnich 9. Z nieprawidłowości tych należy wymienić przede wszystkim: wprowadzanie inwestycji do wykazu inwestycji wieloletnich i finansowania z budżetu państwa bez wymaganej dokumentacji (dotyczącej m.in. uzasadnienia celowości inwestycji, kosztów i efektów, a także oceny efektywności ekonomicznej inwestycji), brak nadzoru ze strony dysponentów środków budżetowych, którego skutkiem jest m.in. finansowanie ze środków budżetowych nakładów nie związanych z konkretnymi inwestycjami, czy też ich niegospodarne wydatkowanie, przedłużanie terminów zakończenia inwestycji, w wyniku czego m.in. wcześniej zakupione urządzenia stają się bezużyteczne, tracą gwarancje producentów. Można oczekiwać, że nowe rozporządzenie Rady Ministrów regulujące szczegółowe zasady finansowania z budżetu państwa inwestycji, a także przesunięcie dotychczasowych inwestycji wieloletnich samorządowych do finansowania w ramach kontraktów wojewódzkich wpłyną na wyeliminowanie lub znaczące ograniczenie występujących od lat nieprawidłowości w realizacji inwestycji wieloletnich. 9 Najwyższa Izba Kontroli - Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 1999 r. str.7